I dati sulla gestione dei rifiuti urbani in Italia · dimensione del comparto, le sue...

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CoordinamentoValeria GarottaPaolo Giacomelli

Gruppo di lavoroAndrea BordinAlessia CaputoSaverio De DonatoPina RussoRiccardo Viselli

Capitoli 4 e 5 a cura diSimona Camerano (Cassa depositi e prestiti)Cristina Dell’Aquila (Cassa depositi e prestiti)

grafica e stampaPubblimedia srl

I dati sulla gestione dei rifiuti urbani in Italia

con la collaborazione scientifica

2 GREEN BOOK

Il presente volume costituisce la sesta edizione del progetto Green Book. Le precedenti edizioni sono disponibili sul sito www.utilitatis.org

UTILITATIS pro acqua energia ambienteVia Ovidio, 20 - 00193 RomaTelefono (+39) 06 68300142utilitatis@utilitatis.orgwww.utilitatis.org

ISBN 978-88-6121-006-6

Finito di stampare a gennaio 2016

3PREMESSA

Con il 2016 il Green Book giunge alla sua sesta edizione, la prima dopo la nascita di Utilitalia, la Federazionedelle Aziende operanti nei servizi pubblici dell'Acqua, dell'Ambiente, dell'Energia Elettrica e del Gas, natadalla fusione di Federutility e Federambiente.

Frutto del lavoro congiunto di Utilitalia e della Fondazione Utilitatis, il Green Book si propone di fornire aoperatori e analisti del settore (imprese, agenzie ed enti locali, decisori politici e mondo della ricerca) unostrumento accurato e aggiornato nel descrivere dimensioni, caratteristiche tecnico-economiche, evoluzioni eprospettive del settore della gestione dei rifiuti urbani in Italia, dove le imprese pubbliche o di derivazionepubblica, rappresentano tuttora la parte più rilevante. Un quadro analitico chiaro e dettagliato costituisce labase conoscitiva necessaria a individuare tendenze, priorità e linee di intervento il più possibile condivise perlo sviluppo del settore.

Nonostante un contesto macroeconomico non certo favorevole, rispetto alle analisi dell’edizione 2014 il mercatodei servizi dell’igiene ambientale ha continuato a mostrare segnali di sviluppo, come testimoniato dalla crescitadel fatturato (in linea con i costi della produzione) e della redditività delle imprese del settore (soprattuttoquelle più grandi). Al contempo, il sistema delle imprese ha continuato a investire per migliorare le proprieperformance sia in termini ambientali che di qualità, efficienza ed economicità dei servizi offerti.

Ciò è testimoniato dal continuo sviluppo delle raccolte differenziate (in particolare dei sistemi domiciliari),che hanno contribuito a responsabilizzare la cittadinanza, consentito di ridurre progressivamente il conferi-mento in discarica (anche se in misura ancora insufficiente rispetto ai target europei) e alimentato le diversefiliere industriali legate al riciclaggio e al recupero di materia ed energia.

Il sistema nel suo complesso continua a mostrare segnali di crescita in riferimento alle dimensioni delle imprese,ai loro connotati industriali, ai percorsi d’innovazione, alla qualità, all’efficienza e alla sostenibilità ambientaleed economica del servizio fornito.

In questo contesto giocano però un ruolo importante i processi di aggregazione, iniziati in alcuni casi, rallentatiin molti altri dall’attuale assetto istituzionale e normativo non sempre coerente nel definire le regole o attribuireruoli e competenze. Superare la frammentazione territoriale e gestionale come anche la «parcellizzazione ela transitorietà» degli affidamenti rimane ancora oggi un obiettivo da raggiungere in gran parte del territorionazionale.

Sono queste alcune delle condizioni che consentono agli operatori di rafforzarsi, strutturarsi industrialmente,raggiungere dimensioni tali da garantire efficienza gestionale e finanziaria, capacità di investimento e adeguateeconomie di scala cui vanno legati un miglioramento della qualità dei servizi e una riduzione dei costi unitari.Sono queste condizioni necessarie anche a consentire agli operatori di giocare un ruolo importante sul mercatonazionale ed internazionale, senza per questo dimenticare il radicamento nel territorio.

GREEN BOOK 2016PREFAZIONE

4 GREEN BOOK

Lo sviluppo industriale del settore ha bisogno anche di una strategia nazionale e di un quadro normativo asupporto che sia chiaro, coerente e stabile nel tempo. Ciò è necessario per prevedere con maggiore certezza iflussi da gestire, programmare (e attirare) gli investimenti, sviluppare l’impiantistica che consentirebbe a moltiterritori di emanciparsi dal ricorso alla discarica e al Paese di ridurre la dipendenza dall’estero e di promuoverela propria transizione verso l’economia circolare.

Alcune delle recenti evoluzioni sembrano indicare una nuova direzione della politica europea e nazionale inmateria di gestione dei rifiuti. La presentazione del nuovo pacchetto di proposte sull’economia circolare rico-nosce il carattere strategico e la rilevanza non più solo ambientale ma anche economica del settore, le cui im-prese rappresentano lo snodo fondamentale che consente ai materiali e all’energia di non venire persi marientrare nel ciclo economico di produzione e consumo.

Anche a livello nazionale alcune recenti disposizioni (Legge 28 dicembre 2015 n. 221), proposte (un’Au-torità di regolazione indipendente anche per il settore della gestione dei rifiuti urbani, come previsto dalloschema di Testo unico sui servizi pubblici locali recentemente approvato dal Consiglio dei ministri) e im-pegni (quello del Ministero dell’Ambiente ad avviare i lavori che dovrebbero portare alla pubblicazionedel decreto sulla tariffa corrispettiva) sembrano indicare la possibilità di un’effettiva accelerazione suquestioni oramai note ma che, se non affrontate con decisione, rischiano di rallentare lo sviluppo delsettore e, con esso, quello del Paese.

È con questo auspicio che, attraverso l’edizione 2016 del Green Book, Utilitalia e Utilitatis mettono il propriolavoro a disposizione di tutti coloro che vorranno servirsene contribuendo a questa accelerazione.

Filippo Brandolini

5CAPITOLO

Giunto nel 2016 alla sesta edizione, il Green Book intende fornire un contributo al dibattito nazionaleed, insieme, uno strumento utile ad operatori e analisti del settore, illustrando dati che descrivono ladimensione del comparto, le sue caratteristiche e la sua evoluzione.

Il volume è strutturato in quattro Sezioni, ognuna delle quali è finalizzata ad analizzare specifici aspetticonnessi al settore dei rifiuti urbani.

La prima Sezione presenta il quadro aggiornato della normativa comunitaria e nazionale e dello statodi attuazione del processo di costituzione degli Ambiti Territoriali Ottimali, completato da un’analisiquantitativa sulla produzione di rifiuti e sull’andamento della raccolta differenziata, nonché da unariflessione sul tema degli investimenti del settore, in termini di fabbisogni e forme di finanziamento.A chiudere la sezione del contesto generale, viene proposta una disamina dei modelli di governancedel “sistema rifiuti” adottati in alcuni paesi dell’Unione Europea.

La seconda Sezione analizza la spesa per i servizi di igiene urbana, sia dal lato delle utenze finali de-stinatarie del servizio, in termini di tariffe, sia dal lato degli Enti Locali, in termini di costi sostenutiper la gestione dei contratti di servizio.

La terza Sezione approfondisce la struttura del mercato, descrivendo gli operatori attivi nel compartosotto il profilo economico e patrimoniale. La trattazione si completa con l’analisi degli investimentisostenuti dai gestori.

L’ultima Sezione analizza, attraverso l’esame della documentazione dei bandi di gara, gli affidamentidei servizi di igiene urbana avvenuti tramite procedure ad evidenza pubblica.

GREEN BOOK 2016PREMESSA

SEZIONE I - IL CONTESTO 9

1. QUADRO NORMATIVO 101.1 Quadro generale 101.2 Evoluzione del quadro comunitario 12

1.2.1 I nuovi obiettivi identificati dal pacchetto sull’Economia circolare 121.2.2 Le nuove regole sull’aggiudicazione dei contratti di appalto e concessione 19

1.3 Evoluzione del quadro nazionale 231.3.1 D.L. 133/2014 (c.d. Sblocca Italia) 231.3.2 La legge 190/2014 (c.d. legge di stabilità 2015) 251.3.3 La legge 56/2014 (c.d. legge Delrio) 271.3.4 La legge 124/2015 (c.d. delega Madia) 271.3.5 La legge 221/2015 (c.d. collegato ambientale) 301.3.6 La legge delega per il recepimento delle direttive 32in materia di appalti pubblici e concessioni (Legge 11/2016)

2. L’ATTUAZIONE DEL DISEGNO 36DEGLI AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI2.1 Introduzione 362.2 Il quadro degli assetti territoriali 36

3. IL SETTORE DEI RIFIUTI URBANI 453.1 La produzione dei Rifiuti Urbani in Europa 453.2 I Rifiuti Urbani in Italia 493.3 I rifiuti avviati a riciclaggio in Italia 513.4 Il Fabbisogno di nuovi impianti 54

3.4.1 Il fabbisogno di nuovi impianti per il trattamento della frazione organica 543.4.2 Il fabbisogno residuo di impianti di incenerimento 55

4. IL FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI 58

5. LA GOVERNANCE DEL CICLO DEI RIFIUTI NEL CONTESTO EUROPEO 63

SEZIONE II - LE TARIFFE E I COSTI DEL SERVIZIO 79

6. TARIFFE DEL SERVIZIO 806.1 Descrizione del campione 806.2 Articolazione tariffaria 82

6.2.1 Articolazione tariffaria utenze domestiche 826.2.2 Articolazione tariffaria - utenze non domestiche 87

6.3 Spesa media per TARI utenze domestiche 886.3.1 Peso della TARI 2015 su reddito e spesa delle famiglie 90

6.4 Spesa media per Tari utenze non domestiche 926.5 Variazione TARI 2013-2015 - utenza domestica 3 componenti in 100 mq 94

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INDICE

7. ANALISI DELLA SPESA DEI COMUNI PER I SERVIZI DI IGIENE URBANA 977.1 Descrizione del Campione 977.2 Analisi della spesa per i servizi di igiene urbana 100

SEZIONE III - LA STRUTTURA DEL MERCATO 105

8. LE IMPRESE DEL SERVIZIO DI IGIENE URBANA 1068.1 Introduzione 1068.2 Le imprese del servizio di igiene urbana 107

8.2.1 Analisi delle aziende di igiene urbana per classe dimensionale 1088.2.2 Analisi delle aziende di igiene urbana per tipologia di attività 1098.2.3 Analisi delle aziende di igiene urbana per area geografica 1118.2.4 Analisi delle aziende di igiene urbana per compagine societaria 111

8.3 Le imprese di igiene urbana e l’economia nazionale 112

9. ASPETTI ECONOMICI E PATRIMONIALI DELLA GESTIONE 1149.1 Introduzione 1149.2 Risultati economici della gestione 115

9.2.1 Analisi per classe dimensionale 1159.2.2 Analisi per tipologia di attività 1179.2.3 Composizione dei Costi della Produzione 1199.2.4 Focus sui risultati economici finali 123

9.3 Analisi della struttura patrimoniale 1259.3.1 Analisi patrimoniale per classe dimensionale 1259.3.2 Analisi patrimoniale per tipologia di attività 1289.3.3 Riclassificazione dello Stato Patrimoniale 131

9.4 Analisi degli Indici di bilancio 1329.4.1 Analisi della redditività 1349.4.2 Analisi della produttività 1369.4.3 Analisi della gestione finanziaria 1379.4.4 Analisi della solvibilità 1389.4.5 Equilibrio patrimoniale-finanziario 139

10. TREND DI EVOLUZIONE DEL SETTORE 14110.1 Introduzione 14110.2 Trend economici 14210.3 Trend patrimoniali 14410.4 Evoluzione delle performance 146

10.4.1 Andamento della redditività 14610.4.2 Andamento della produttività 14610.4.3 Andamento dalla solvibilità 14710.4.4 Equilibrio patrimoniale 149

11. GLI INVESTIMENTI DEI GESTORI 15011.1 Introduzione 15011.2 Descrizione del campione 15011.3 Investimenti effettuati nel periodo 2011-2015 15111.4 Forme di finanziamento degli investimenti 15611.5 Difficoltà di accesso al credito 15711.6 Scenari di investimento 158

7CAPITOLO

12. LE GESTIONI IN ECONOMIA 16112.1 Stima delle gestioni in economia 161

SEZIONE IV - L’OSSERVATORIO GARE 165

13. I BANDI ANALIZZATI 16613.1 L’Osservatorio gare 16613.2 Le gare d’Ambito in Italia 16813.3 Gare 2014-2015 171

13.3.1 Analisi dei bandi per durata degli affidamenti 17113.3.2 Analisi dei bandi per numero di Comuni interessati dalla gara 17213.3.3 Analisi dei bandi per servizi oggetto di gara 17413.3.4 Analisi dei bandi per area geografica 176

14. APPROFONDIMENTI TECNICI ED ESITI 178DELLE GARE ESPERITE TRA IL 2012 E IL 201514.1 Composizione del campione di analisi 17814.2 Aspetti procedurali e di valutazione delle offerte 184

14.2.1 Tipologie di procedura 18414.2.2 Criteri di valutazione delle offerte 18614.2.3 Termini di presentazione delle offerte 189

14.3 Importo a base d’asta 19014.4 Requisiti di partecipazione 192

14.4.1 Offerte pervenute 19414.5 Risultati delle gare 195

14.5.1 Esiti di gara 19514.5.2 Durata media delle procedure di gara 19614.5.3 Ribassi di gara 19714.5.4 Aggiudicatari 199

APPENDICE 203A1 Articolazione tariffaria - Ripartizione dei Costi 204

A1.1 Ripartizione tra Costi Fissi e Costi Variabil 204A1.2 Articolazione tariffaria - Determinazione dei coefficienti K 206A1.3 Articolazione tariffaria - Determinazione 208della quota fissa e variabileA1.4 Articolazione tariffaria - Determinazione 208della quota fissa delle utenze domesticheA1.5 Articolazione tariffaria - Determinazione 209della quota variabile delle utenze domesticheA1.6 Articolazione tariffaria - Determinazione 209della quota fissa delle utenze non domesticheA1.7 Articolazione tariffaria - Determinazione 210della quota variabile delle utenze non domestiche

A2 Spesa delle famiglie per i servizi pubblici 210A3 I costi del servizio 211

A3.1 La raccolta dati 211A3.2 Il campione di indagine 211A3.3 La gestione dei rifiuti urbani: quantità 213A3.3.1 La raccolta dei rifiuti urbani 213A3.3.2 La gestione 213

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A3.4 La gestione dei rifiuti urbani: costi 214A3.4.1 Costo totale di raccolta 214A3.4.2 Proventi delle raccolte differenziate e differenze con i costi 215A3.4.3 Costo orario degli addetti alla raccolta 216A3.4.4 Costo di gestione dei centri di raccolta 217A3.4.5 Tariffe medie di conferimento agli impianti 217A3.4.6 Costi dello spazzamento stradale 218A3.4.7 Costi della manutenzione dei mezzi e delle attrezzature di raccolta 219A3.5 Modalità di erogazione del servizio di raccolta 220A3.5.1 Ore annue dedicate alla raccolta 220A3.5.2 Orario di svolgimento del servizio di raccolta 221A3.5.3 Disponibilità dei centri di raccolta 221A3.6 Modalità di erogazione del servizio di spazzamento stradale 222A3.6.1 Estensione del servizio di spazzamento 222A3.6.2 Orario di svolgimento del servizio di spazzamento 222A3.7 Gli addetti 223A3.7.1 Personale operativo addetto alla raccolta 223A3.7.2 Produttività personale operativo addetto alla raccolta 223A3.7.3 Disponibilità personale operativo addetto alla raccolta 224A3.7.4 Disponibilità personale addetto ai centri di raccolta 225A3.7.5 Disponibilità personale addetto allo spazzamento stradale 226A3.7.6 Disponibilità personale addetto 226alla manutenzione di mezzi ed attrezzatureA3.8 I mezzi 227A3.8.1 Disponibilità mezzi per lo spazzamento meccanizzato 227A3.8.2 Utilizzo spazzatrici 227A3.8.3 Disponibilità autocompattatori 228A3.8.4 Utilizzo autocompattatori 228A3.8.5 Combustibili impiegati per i mezzi aziendali 229A3.9 Le attrezzature 230A3.9.1 Disponibilità cassonetti stradali 230A3.9.2 Disponibilità campane per la raccolta differenziata 230A3.9.3 Disponibilità contenitori 231A3.10 Gli impianti 231A3.10.1 Proprietà degli impianti di destinazione dei rifiuti 231A3.10.2 Disponibilità impianti 232

A4 Le aziende del riciclo 232A5 Scheda indici di bilancio 235

9CAPITOLO

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sezione I

[Il contesto]

1.1 Quadro generaleIl servizio di gestione dei rifiuti è oggetto di costanti e significativi mutamenti sul terreno istituzionale,organizzativo, economico e produttivo.I principali cambiamenti degli ultimi anni sono stati stimolati dalle politiche delineate a livello euro-peo, in particolare con la c.d. Direttiva Rifiuti (Direttiva 2008/98/CE) - attualmente oggetto di un pro-fondo processo di revisione (cfr. Paragrafo 1.2) - che ha individuato una serie di priorità finalizzatead indirizzare la gestione del ciclo rifiuti degli Stati membri.In coerenza con i principi comunitari, nella normativa settoriale il legislatore ha innanzitutto ricon-dotto le diverse parti della filiera della gestione dei rifiuti ad un ciclo integrato che comprende “ilcomplesso delle attività, ivi compresa quella di spazzamento delle strade […], volte ad ottimizzare lagestione dei rifiuti”, ovvero la gestione de “la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei ri-fiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smalti-mento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”1.. Ha, inoltre,sancito il superamento della frammentazione territoriale tramite la definizione, per l’organizzazionedel servizio, di ambiti territoriali ottimali (ATO), delimitati dal piano regionale di gestione dei rifiuti,nel rispetto di specifici criteri indicati dalla disciplina settoriale e valutando prioritariamente i territoriprovinciali quali ATO2.Per quanto concerne la governance, nell’attuale contesto le attività relative alla “organizzazione” e alla“gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani” e alla “riscossionedei relativi tributi” sono ricomprese tra le funzioni fondamentali dei Comuni3 che, in base a quantodisposto dalla normativa settoriale, sono tenuti ad esercitarle in forma associata all’interno degli entidi governo individuati dalle Regioni in “sostituzione” delle soppresse Autorità d’ambito4. Detti entisubentrano nelle funzioni già esercitate dalle richiamate Autorità, tra le quali risultano ascritte, perquanto qui di interesse, quelle riferite all’affidamento del servizio5. L’impianto sinteticamente descritto è ugualmente rinvenibile nella disciplina in materia di servizi pub-blici locali a rete di rilevanza economica, tra i quali figurano espressamente quelli appartenenti al set-tore dei rifiuti urbani. Detta disciplina impone alle Regioni e alle Province autonome di Trento eBolzano di definire il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei - di norma coin-cidente con il territorio provinciale - per lo svolgimento dei servizi in questione (salvaguardando, co-munque, l’organizzazione “di servizi pubblici locali di settore in ambiti o bacini territoriali ottimali

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capitolo 1

[Quadro normativo]

1 Cfr. Articolo 183, comma 1, lettera ll), in coordinato disposto con le lettere n) ed oo), D.Lgs. 152/2006.2 Cfr. articolo 200, D.Lgs. 152/2006, ed articolo 2, comma 38, L. 244/2007.3 Cfr. quanto da ultimo statuito dall’articolo 14, comma 27, lettera f), del D.L. 78/2010, come modificato ad opera dell’articolo 19, comma

1, lett. a), D.L. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012.4 L'articolo 2, comma 186-bis, della legge 191/2009 (c.d. legge finanziaria 2010), come modificato, da ultimo, ad opera dell'articolo 13,

comma 2, D.L. 216/2011, convertito, con modificazioni, dalla L. 14/2012, ha sancito la soppressione delle Autorità d’ambito entro iltermine del 31 dicembre 2012.

5 L’articolo 201 del D.Lgs. 152/2006, abrogato a far data dal 31 dicembre 2012, in base a quanto sancito dall'articolo 2, comma 186-bis,della legge finanziaria 2010, e successive modificazioni, disponeva infatti che gli Enti Locali ricadenti nel medesimo ambito ottimalecostituissero le Autorità d’Ambito “alle quali è demandata, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altreamministrazioni pubbliche, l'organizzazione, l'affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti”.

già prevista in attuazione di specifiche direttive europee nonché ai sensi delle discipline di settore vi-genti”) e di istituire o designare “gli enti di governo degli stessi”, a cui competeranno le “funzioni diorganizzazione […] di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza perquanto di competenza, di affidamento della gestione e relativo controllo”6. Tale cornice è stata suc-cessivamente integrata dall’articolo 1, comma 609, legge 190/2014 (c.d. legge di stabilità 2015) alfine di dare impulso ai processi di aggregazione territoriale e gestionale, attraverso l’introduzione del-l’obbligo in capo agli Enti Locali di aderire agli enti di governo degli ambiti, e di misure premiali col-legate ai medesimi processi sia a favore dei gestori che degli enti (cfr. Paragrafo 1.3.2).Tanto la normativa quadro nazionale quanto quella di settore radicano, pertanto, in capo agli Enti di Go-verno degli ATO la competenza relativa all’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani.Per quel che riguarda le modalità di conferimento della gestione, il servizio in questione dovrà essereaffidato “nel rispetto della normativa europea e nazionale sull’evidenza pubblica”7. Entro tale confinesi muovono legittimamente, come noto, tanto l’affidamento a società mista, costituita nel rispetto delleregole che informano i partenariati pubblico-privati istituzionalizzati8, quanto l’enucleazione dell’af-fidamento a società in house effettuata dalla Corte di Giustizia Europea (cfr. Paragrafo 1.2.2). Pertanto,a seguito del venir meno dell’obbligo di gara9, sembrerebbe possibile procedere al conferimento delservizio di gestione integrata dei rifiuti mediante una delle forme universalmente riconosciute dal di-ritto comunitario, ossia: gestione in house providing oppure procedura ad evidenza pubblica avente adoggetto l’esternalizzazione a terzi del servizio o la selezione del socio privato, con la contestuale attri-buzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione (c.d. gara a doppio oggetto).L’affidamento del servizio deve essere effettuato sulla base di apposita relazione “che dà conto delleragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamentoprescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale,indicando le compensazioni economiche se previste”10. La relazione in commento deve essere inviataall’Osservatorio per i servizi pubblici locali, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico,che provvede a pubblicarla nel proprio portale telematico11.

Nei successivi Paragrafi 1.2 ed 1.3, si riporta una breve descrizione dei principali interventi normativiche, a livello comunitario e nazionale, hanno apportato o sono destinati ad apportare modifiche e in-tegrazioni all’assetto organizzativo del settore.

13QUADRO NORMATIVO

6 Cfr. articolo 3-bis, D.L. 138/2011, inserito dall'articolo 25, comma 1, lett. a), D.L. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla L. 27/20127 L’articolo 25 comma 4, D.L. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012 recita: “Per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei

rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell'articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e nel rispetto della normativa europea enazionale sull'evidenza pubblica, le seguenti attività:a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l'avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui allalettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all'interno dell'ATO. Nel caso in cui gli impianti siano dititolarità di soggetti diversi dagli Enti Locali di riferimento, all'affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani devono esseregarantiti l'accesso agli impianti a tariffe regolate e predeterminate e la disponibilità delle potenzialità e capacità necessarie a soddisfare leesigenze di conferimento indicate nel piano d'ambito.

8 Cfr. Comunicazione interpretativa della Commissione UE (2007)6661 del 5/02/2008 “sull'applicazione del diritto comunitario degliappalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI)”.

9 Il D.P.R. 7 settembre 2010 n. 168, ha abrogato l’articolo 202 comma 1, del D.Lgs. 152/2006 - “ad eccezione della parte in cui individua lacompetenza dell'Autorità d'ambito per l'affidamento e l'aggiudicazione” - ai sensi del quale il servizio doveva essere aggiudicato “mediantegara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali”.

10 Cfr. articolo 34, comma 20, D.L. 179/2012, convertito dalla l. 221/2012.11 Cfr. articolo13, comma 25-bis, D.L. 145/2013, convertito dalla l. 9/2014.

1.2 Evoluzione del quadro comunitario

1.2.1 I nuovi obiettivi identificati dal pacchetto sull’Economia circolare“L’economia dell’Unione europea perde attualmente una quantità significativa di potenziali materieprime secondarie presenti nel flusso dei rifiuti. Nel 2013 nell’Unione sono state prodotte complessi-vamente circa 2,5 miliardi di tonnellate; di queste 1,6 miliardi non sono state né riutilizzate né riciclate[…]. Si stima che sarebbe possibile riciclare o riutilizzare altri 600 milioni di tonnellate di rifiuti. Perquanto concerne i rifiuti urbani, ad esempio, solo una quantità limitata di quelli prodotti nell’Unioneè stata riciclata (43%), mentre il resto è stato collocato in discarica (31%) o incenerito (26%). L’Unionesi lascia così sfuggire importanti opportunità per migliorare l’efficienza delle risorse e sviluppareun’economia più circolare. Nell’Unione si devono inoltre affrontare grandi differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda lagestione dei rifiuti: sebbene nel 2011 sei paesi siano riusciti a contenere al di sotto del 3% i rifiuti ur-bani collocati in discarica, nel caso di altri 18 paesi più del 50% vi sono stati invece collocati, conpicchi di oltre il 90% per alcuni di loro. Occorre rimediare con urgenza a questa disomogeneità”12. Partendo dai risultati di un’analisi del contesto generale, che hanno evidenziato i punti deboli dellapolitica europea in materia ambientale degli ultimi anni, il 2 dicembre 2015 la Commissione Europeaha adottato una serie di misure finalizzate ad incentivare la transizione dell’Europa verso la cosiddetta“economia circolare”, ossia un’economia in cui “le risorse vengono utilizzate in modo più sostenibile”,mediante “un maggior ricorso al riciclaggio e al riutilizzo”13. Si tratta, in concreto, di un “pacchetto”14

composto da:• una Comunicazione dal titolo “L’anello mancante - Un piano di azione dell’UE per l’economia circolare”;• quattro proposte legislative destinate a modificare la direttiva quadro 2008/98/CE relativa ai rifiuti

- che viene ampiamente revisionata - e le direttive “settoriali” in materia di rifiuti da imballaggio(1994/62/CE), discariche (1999/31/CE), veicoli fuori uso (2000/53/CE), pile, accumulatori e relativirifiuti (2006/66/CE), rifiuti di apparecchiature elettriche e elettroniche (2012/19/UE).

Nel corso dell’iter di definizione della nuova strategia, la Commissione ha lanciato una consultazionepubblica della durata di dodici settimane, svoltasi dal 28 maggio al 20 agosto 2015, aperta ai cittadini,alle autorità pubbliche, alle imprese e a tutti gli altri stakeholder - governativi e non - nell’ambitodella quale sono pervenuti oltre 1200 contributi, in riscontro a domande riguardanti, in particolare,i vari segmenti del ciclo economico e le condizioni che ne favoriscono la realizzazione. In considera-zione della rilevanza del tema, il 25 giugno 2015 si è tenuta, inoltre, a Bruxelles la conferenza “Closingthe Loop. Circular Economy: boosting business, reducing waste”, alla quale hanno partecipato circa700 soggetti interessati, i cui esiti sono confluiti nel processo di consultazione.Il pacchetto sull’economia circolare riprende i contenuti di una Comunicazione datata 2 luglio 201415

e di una proposta di direttiva, ugualmente finalizzata a riesaminare gli obiettivi inerenti la gestione

14 GREEN BOOK

12 Cfr. Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che modifica le direttive 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso,2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche edelettroniche (COM(2015) 593 final), Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/31/CErelativa alle discariche di rifiuti (COM(2015) 594 final), Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che modifica ladirettiva 2008/98 relativa ai rifiuti (COM(2015) 595 final), Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio che modificala direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (COM(2015) 596 final).

13 L’economia circolare si contrappone al modello lineare basato sul “take-make-consume-dispose”.14 Il pacchetto è stato elaborato da un gruppo guidato dal primo Vicepresidente Frans Timmermans, (responsabile per la Qualità della

legislazione, le relazioni interistituzionali, lo Stato di diritto e la Carta dei diritti fondamentali), Jyrki Katainen, (Vicepresidente responsabileper l'Occupazione, la crescita, gli investimenti e la competitività), Karmenu Vella (Commissario per l'Ambiente, gli affari marittimi e lapesca) e Elżbieta Bieńkowska(Commissaria per il Mercato interno, l'industria, l'imprenditoria e le PMI).

15 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delleRegioni - Verso un'economia circolare: programma per un'Europa a zero rifiuti (COM(2014) 398 final/2).

dei rifiuti rinvenibili nel quadro normativo comunitario vigente16. Il nucleo pulsante del piano deli-neato dalla Commissione UE era costituito dalla previsione dell’obbligo di riciclare il 70% dei rifiutiurbani e l’80% dei rifiuti di imballaggio entro il 2030 e dalla introduzione di restrizioni al collocamentoin discarica dei “rifiuti urbani non residui” a partire dal 2030. La proposta di direttiva recava, inoltre,alcune modifiche che riguardavano, tra l’altro: l’allineamento delle definizioni e la soppressione diobblighi giuridici obsoleti; la semplificazione e la razionalizzazione degli obblighi di rendicontazione;l’introduzione di un sistema di segnalazione preventiva per il controllo della conformità agli obiettividi riciclaggio; l’enucleazione di condizioni minime per il regime della responsabilità estesa del pro-duttore. A seguito delle elezioni che hanno portato il rinnovo dei membri dell’esecutivo comunitario,il 25 febbraio 2015 la Commissione Junker ha ritirato ufficialmente gli atti in esame, annunciando lapresentazione di un’iniziativa più ambiziosa ed efficace entro la fine dell’anno; promessa che, guar-dando almeno alla tempistica, è stata mantenuta.

A. “L’anello mancante”La Comunicazione (COM (2015) 214 final) delinea un “mandato concreto” che vincolerà i Commissariper tutta la durata dell’incarico, articolato in una serie di azioni che riguardano tutte le fasi del ciclodi vita del prodotto (dalla produzione al consumo, fino alla gestione dei rifiuti e al mercato delle ma-terie prime secondarie) per garantire, in particolare:• la riparabilità, la durabilità, la longevità ed il riciclaggio dei prodotti;• la diffusione di orientamenti sulle migliori prassi di gestione dei rifiuti e di efficienza delle risorse

nei settori industriali e in materia di rifiuti minerari;• la preparazione di un programma di test indipendenti nell’ambito di Horizon 2020 per individuare

le questioni connesse alla possibile obsolescenza programmata;• l’elaborazione di norme di qualità per le materie prime secondarie (in particolare per la plastica);• la revisione del regolamento UE sui concimi;• il riutilizzo dell’acqua (attraverso una proposta legislativa sui requisiti minimi);• l’adozione di una strategia sulla plastica per affrontare questioni come la riciclabilità, la biodegra-

dabilità, la presenza di sostanze pericolose in alcune materie plastiche e i rifiuti marini;• la predisposizione di una metodologia comune per quantificare i rifiuti alimentari e definirne gli

indicatori, al fine di procedere ad una loro riduzione.La transizione verso l’economia circolare richiederà finanziamenti pubblici e privati a supporto delladiffusione su vasta scala di tecnologie e processi potenziati e dello sviluppo infrastrutturale. In questocontesto, il programma di lavoro di Horizon 2020 per il biennio 2016-2017 contempla un’impor-tante iniziativa, “Industria 2020 nell’economia circolare”, che assegnerà più di 650 milioni di euroa progetti di dimostrazione innovativi che sostengono gli obiettivi del nuovo sistema. Una significa-tiva iniezione di liquidità (5,5 miliardi di euro, per la precisione) deriverà anche dai fondi strutturalieuropei destinati a migliorare la gestione dei rifiuti ed a sostenere l’applicazione della nota gerarchiaelaborata in ambito sovranazionale17.Allo scopo di valutare i progressi compiuti e l’efficacia degli interventi intrapresi a livello dell’UE edegli Stati membri, la Comunicazione definisce, in chiusura, un piano per l’elaborazione di un quadrodi monitoraggio ed, in allegato (ANNEX 1), un calendario, che scandisce puntualmente le tempisticheda rispettare in relazione alle diverse azioni.

15QUADRO NORMATIVO

16 Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2014)397) che modifica le direttive 2008/98/CE relativa ai rifiuti,94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, 2000/53/CE relativa ai veicoli fuori uso,2006/66/CE relativa a pile e accumulatori e ai rifiuti di pile e accumulatori e 2012/19/UE sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche.

17 La gerarchia dei rifiuti stabilisce un ordine di priorità e assegna il primo posto alla prevenzione, seguita da preparazione per il riutilizzo,riciclaggio, recupero di energia e, da ultimo, smaltimento.

16 GREEN BOOK

Azioni Calendario

Produzione

Evidenziare gli aspetti inerenti all’economia circolare nei requisiti deiprodotti da adottare prossimamente a titolo della direttiva sullaprogettazione ecocompatibile

Dal 2016 in poi

Piano di lavoro 2015-2017 sulla progettazione ecocompatibile erichiesta agli organismi europei di normazione di elaborare normesull’efficienza dei materiali per la definizione dei futuri requisiti diprogettazione relativi alla durabilità, alla riparabilità e alla riciclabilitàdei prodotti

Dicembre 2015

Proposta di regolamento di esecuzione su televisori e display Fine 2015 o inizio 2016

Vagliare opzioni e azioni atte a instaurare un quadro strategico piùcoerente dei diversi filoni di attività che, nell’ambito della politicaunionale in materia di prodotti, concorrono a realizzare l’economiacircolare

Includere orientamenti sull’economia circolare nei documenti diriferimento sulle migliori tecniche disponibili (BREF) per vari settoriindustriali

Dal 2016 in poi

Orientamenti e promozione delle migliori prassi nei piani di gestionedei rifiuti minerari

Creare una rete aperta paneuropea di infrastrutture tecnologicheper le PMI affinché queste ultime possano integrare tecnologieavanzate di fabbricazione nei processi di produzione

Vagliare il modo di aumentare l’efficienza e la diffusione del sistemaUE di ecogestione e audit (EMAS) e del programma pilota sul sistemadi verifica delle tecnologie ambientali (ETV)

Potenziare la base di conoscenze e il sostegno alle PMI per lasostituzione delle sostanze pericolose estremamente preoccupanti

Consumi

Migliore applicazione delle garanzie esistenti per i beni materiali,accompagnata da una riflessione su altri miglioramenti (imminenteproposta della Commissione in materia di vendita di beni online econtrollo dell’adeguatezza della legislazione sulla tutela deiconsumatori)

2015-2017

Misure volte a contrastare le false etichette verdi, compresiorientamenti aggiornati sulle pratiche commerciali sleali

Vagliare la possibilità di proporre requisiti orizzontali in materia diinformazioni sulla riparazione nell’ambito della progettazioneecocompatibile

REFIT della legislazione in materia di Ecolabel, cui seguiranno azioniper rafforzarne l’efficacia

Valutare la possibilità di un programma di test indipendentisull’obsolescenza programmata

In base alla valutazione dei progetti pilota in corso, vagliare i possibiliusi dell’impronta ambientale per misurare e comunicare gli effetti deiprodotti sull’ambiente

Dal 2016 in poi

17QUADRO NORMATIVO

Azione in materia di appalti pubblici verdi: maggiore integrazione deirequisiti inerenti all’economia circolare e sostegno alla diffusione diquesto tipo di appalti, in particolare tramite programmi di formazione eun loro utilizzo più frequente da parte della Commissione e nei fondi UE

Dal 2016 in poi

Gestione dei rifiuti

Proposta di revisione della legislazione relativa ai rifiuti Dic. 2015

Intensificare la cooperazione con gli Stati membri per una miglioreattuazione della legislazione UE sui rifiuti e la lotta alla spedizioneillecita dei veicoli fuori uso

Dal 2015 in poi

Migliorare il rispetto del regolamento riveduto sulla spedizione dirifiuti

Dal 2016 in poi

Promuovere la certificazione volontaria, guidata dal settore, degliimpianti di trattamento dei principali flussi di rifiuti/materiali riciclati

Dal 2018 in poi

Iniziativa sulla trasformazione dei rifiuti in energia nell’ambitodell’Unione dell’energia

Individuare e diffondere le migliori prassi in materia di raccolta deirifiuti

Dal 2016 in poi

Mercato delle materie prime secondarie

Elaborare norme di qualità per le materie prime secondarie (inparticolare la plastica)

Dal 2016 in poi

Proposta di revisione del regolamento sui concimi Inizio 2016

Proposta legislativa per definire i requisiti minimi relativi al riutilizzodelle acque per l’irrigazione e il ravvenamento delle acque sotterranee

Promuovere il riutilizzo, sicuro ed efficiente in termini di costi,dell’acqua, in particolare emanando orientamenti su come integrareil riutilizzo nella pianificazione e nella gestione delle acque, includendole migliori pratiche nei BREF pertinenti e sostenendo l’innovazione(attraverso il partenariato europeo per l’innovazione e Horizon 2020) egli investimenti

2016-2017

Analisi e opzioni strategiche per sciogliere i nodi dell’interazione frale legislazioni in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti,comprese soluzioni per ridurre la presenza di sostanze chimichepreoccupanti nei prodotti e migliorarne la tracciabilità

Misure per facilitare la spedizione di rifiuti sul territorio dell’UE, tra cuilo scambio elettronico di dati (ed altre eventuali misure)

Dal 2016 in poi

Ampliare il sistema di informazione sulle materie prime Dal 2016 in poi

18 GREEN BOOK

Azioni settoriali

Plastica

Strategia sulla plastica nell’economia circolare 2017

Azione specifica per ridurre i rifiuti marini mediante l’attuazione degliobiettivi di sviluppo sostenibile 2030 Dal 2015 in poi

Rifiuti alimentari

Elaborare una metodologia e indicatori comuni per misurare i rifiutialimentari

Piattaforma dei portatori d’interesse per vagliare modi di conseguiregli obiettivi di sviluppo sostenibile in materia di rifiuti alimentari,condividere le migliori pratiche e valutare i progressi realizzati

Chiarire la legislazione UE in materia di rifiuti, alimenti e mangimiper facilitare il dono di alimenti e l’uso di alimenti già destinati alconsumo umano nella produzione dei mangimi

Vagliare opzioni per rendere più efficace e comprensibile la marcaturadegli alimenti 2017

Materie prime essenziali

Relazione sulle materie prime essenziali e sull’economia circolare 2017

Migliorare lo scambio di informazioni tra fabbricanti e imprese diriciclaggio di prodotti elettronici

Dal 2016 in poi

Norme europee per un riciclaggio efficiente dei materiali ricavati dairifiuti di apparecchiature elettroniche e pile e da altri prodotticomplessi fuori uso di questo tipo

Dal 2016 in poi

Condividere le migliori prassi relative al recupero delle materie primeessenziali dai rifiuti minerari e dalle discariche

Costruzione e demolizione

Orientamenti ad uso del settore edile per la valutazione da condurreprima della demolizione

Protocollo volontario di riciclaggio su scala settoriale per i rifiuti dicostruzione e demolizione

Definire Indicatori di base per la valutazione delle prestazioniambientali degli edifici nell’arco del loro ciclo di vita e incentivarne l’uso

Dal 2017 in poi

Biomassa e biomateriali

Orientamenti e diffusione delle migliori prassi sull’uso a cascatadella biomassa e sostegno all’innovazione in questo campo medianteHorizon 2020

2018-2019

Garantire coerenza e sinergie con l’economia circolare in sede diesame della sostenibilità della bioenergia nell’ambito dell’Unionedell’energia

Valutare la strategia 2012 per la bioeconomia dal punto di vista delcontributo apportato all’economia circolare e la sua eventualerevisione

19QUADRO NORMATIVO

Innovazione e investimenti

Iniziativa “Industria 2020 ed economia circolare” nell’ambito di Horizon2020

Ottobre 2015

Progetto pilota per la costituzione di “patti per l’innovazione” volti adappianare gli eventuali ostacoli normativi cui devono far fronte gliinnovatori

Azioni mirate di sensibilizzazione per incoraggiare le richieste difinanziamento a titolo dell’EFSI, nonché sostenere lo sviluppo diprogetti e piattaforme di investimenti di rilievo per l’economia circolare

Dal 2016 in poi

Azioni mirate di sensibilizzazione e attività di comunicazione perassistere gli Stati membri e le Regioni ad utilizzare i fondi messi adisposizione a titolo della politica di coesione per l’economia circolare

Dal 2016 in poi

Sostenere gli Stati membri e le Regioni a potenziare l’innovazione afavore dell’economia circolare attraverso la specializzazioneintelligente

Dal 2016 in poi

Valutare la possibilità di lanciare una piattaforma insieme alla BEI ealle banche nazionali a supporto del finanziamento dell’economiacircolare

Impegnarsi ad attuare il presente piano d’azione insieme ai portatoridi interesse utilizzando le sedi di scambio già esistenti nei settorichiave

Dal 2016 in poi

Sostenere vari portatori di interesse mediante misure in materia dipartenariati pubblico-privato, piattaforme di cooperazione, sostegnoagli approcci aziendali volontari e scambi delle migliori prassi

Dal 2015 in poi

Monitoraggio

Sviluppare un quadro di monitoraggio dell’economia circolare 2017

B. Revisione della normativa in materia ambientaleLe proposte di revisione della legislazione comunitaria in materia ambientale18 “definiscono obiettivichiari in materia di riduzione dei rifiuti e stabiliscono un percorso a lungo termine ambizioso e al tempostesso credibile per la loro gestione e riciclaggio”19. Gli elementi chiave della riforma comprendono:• un obiettivo comune a livello di UE per il riciclaggio del 65% dei rifiuti urbani e del 75% deirifiuti di imballaggio entro il 2030, con una proroga di cinque anni per Croazia, Estonia, Grecia,Lettonia, Malta, Romania e Slovacchia; per quanto riguarda in particolare la raccolta differenziatadei rifiuti organici, l’obbligo20 è subordinato alla condizione che “sia fattibile sul piano tecnico, am-bientale ed economico e adatta a soddisfare i necessari criteri qualitativi per il compost e a realizzaregli obiettivi” ivi previsti21;

• un obiettivo vincolante per ridurre al massimo al 10% il collocamento in discarica per tutti irifiuti entro il 2030;

• il divieto del collocamento in discarica dei rifiuti della raccolta differenziata;• la promozione di strumenti economici per scoraggiare il collocamento in discarica;• definizioni più semplici e adeguate nonché metodi armonizzati per il calcolo dei tassi di riciclaggio

in tutta l’UE;• misure concrete per promuovere il riutilizzo e stimolare la simbiosi industriale trasformando i

prodotti di scarto di un’industria in materie prime destinate ad un’altra azienda;• incentivi economici affinché i produttori facciano giungere prodotti più ecologici sul mercato e

un sostegno ai sistemi di recupero e riciclaggio (es. per imballaggi, batterie, apparecchiature elettri-che ed elettroniche, veicoli).

Per quanto concerne gli altri aspetti di maggior interesse, è da rilevare come l’intervento emendativosia finalizzato ad integrare la legislazione vigente attraverso l’introduzione della definizione di “rifiutiurbani”22; classificazione in linea con quella elaborata “a fini statistici da Eurostat e dall’Organizzazioneper la cooperazione e lo sviluppo economici e utilizzata ormai da vari anni dagli Stati membri nellacomunicazione dei dati” e “neutra rispetto allo stato giuridico, pubblico o privato, del gestore dei ri-fiuti”. Tale categoria comprende: a) rifiuti domestici indifferenziati e da raccolta differenziata, ivi compresi:

- carta e cartone, vetro, metalli, plastica, rifiuti organici, legno, tessili, rifiuti di apparecchiatureelettriche ed elettroniche, rifiuti di pile e accumulatori;

- rifiuti ingombranti, ivi compresi elettrodomestici, materassi, mobili; - rifiuti di giardino, ivi comprese foglie e sfalci d’erba;

b) rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti e che, per natura, com-posizione e quantità, sono equiparabili ai rifiuti domestici;

c) rifiuti risultanti dalla pulizia dei mercati e dalla nettezza urbana, ivi compresi la spazzatura, il con-tenuto dei cestini portarifiuti e i rifiuti della manutenzione del verde pubblico”.

Non sono invece sussumibili nella definizione in esame “i rifiuti delle reti fognarie e degli impianti ditrattamento, ivi compresi i fanghi di depurazione, né i rifiuti da costruzione e demolizione”.

20 GREEN BOOK

18 Cfr. nota 1.19 Cfr. Comunicato stampa della Commissione europea, IP/15/6203, 2 dicembre 2015.20 La proposta di direttiva COM (2014) 397 final (articolo 1, n. 11), poi ritirata, prevedeva l’obbligo di raccolta differenziata dei rifiuti organici

entro il 2025.21 Cfr. articolo 1, n. 13, della proposta di direttiva (COM(2015) 595 final).22 L’articolo 1, n. 2, lettera a) della proposta di direttiva (COM(2015) 595 final) inserisce nel corpus dell’articolo 3, della direttiva 2008/98/CE

il comma 1 bis, che reca appunto la definizione de qua.

Un altro importante punto da evidenziare riguarda l’obbligo per gli Stati membri di prevedere incen-tivi adeguati per favorire l’applicazione della gerarchia dei rifiuti - mirati, in particolare alla rea-lizzazione degli obiettivi di prevenzione e riciclaggio - che dovranno essere comunicati allaCommissione Europea23.A titolo meramente esemplificativo, tra gli strumenti incentivanti vengonoannoverati: le “tasse sul collocamento in discarica e sull’incenerimento”, nonché quelle “sui rifiutiproporzionali alle quantità prodotte, i regimi di responsabilità estesa del produttore e incentivi per leautorità locali”24.Nella consapevolezza che i regimi di responsabilità estesa del produttore rappresentano elementiessenziali per una buona gestione dei rifiuti, la Commissione UE ha definito i requisiti minimi di fun-zionamento che gli Stati membri sono tenuti a prevedere, e che si sostanziano, in particolare:• nella definizione “dei ruoli e delle responsabilità dei produttori che immettono prodotti sul mercato

dell’Unione, delle organizzazioni che attuano a nome loro la responsabilità estesa del produttore,dei gestori pubblici o privati di rifiuti, delle autorità locali e, ove applicabile, dei gestori riconosciutidella preparazione per il riutilizzo;

• nella individuazione di “obiettivi misurabili di gestione dei rifiuti, consoni alla gerarchia dei rifiuti […]”;• nella previsione di “un sistema di comunicazione delle informazioni per raccogliere i dati sui pro-

dotti immessi sul mercato dell’Unione dai produttori assoggettati al regime di responsabilità estesadel produttore”;

• nell’adozione delle “misure necessarie ad assicurare che i contributi finanziari versati dai produttoriin adempimento ai propri obblighi derivanti dalla responsabilità estesa” “coprano la totalità dei costidi gestione dei rifiuti per i prodotti che sono immessi sul mercato dell’Unione”25.

Il nuovo sistema dovrebbe, nell’ottica dell’esecutivo comunitario: ridurre i costi e migliorare l’efficacia;garantire pari condizioni di concorrenza, anche per le piccole e medie imprese, e l’assenza di ostacolial funzionamento del mercato interno; contribuire a internalizzare i costi del fine vita includendolinel prezzo del prodotto e ad incentivare i produttori a tenere conto in maggior misura della riciclabilitàe della riutilizzabilità in fase di progettazione.La Commissione UE ha chiaramente delineato la propria posizione in questo importante lavoro pre-paratorio. La parola spetta adesso al Parlamento europeo e al Consiglio che potranno confermare l’at-tuale impianto del pacchetto o modificarne l’impostazione.

1.2.2 Le nuove regole sull’aggiudicazione dei contratti di appalto e concessione Sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea n. L/94 del 28 marzo 2014 sono state pubblicate - a treanni dalla loro presentazione 26- la Direttiva europea 23/2014 “sull’aggiudicazione dei contratti diconcessione” (c.d. direttiva concessioni), la Direttiva europea 24/2014 “sugli appalti pubblici e cheabroga la direttiva 2004/18/CE” (c.d. direttiva appalti) e la Direttiva europea 25/2014 “sulle procedured’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali eche abroga la direttiva 2004/17/CE” (c.d. direttiva appalti settori speciali). I provvedimenti in esame sono entrati in vigore il ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione(ossia il 18 aprile 2014) e dovranno essere trasposti dagli Stati membri nella legislazione interna entroil 18 aprile 2016 (cfr. Paragrafo 1.3.6).

21QUADRO NORMATIVO

23 Cfr. articolo 1, n. 3, proposta di direttiva (COM(2015) 595 final) citata. La comunicazione dovrà avvenire entro diciotto mesi dall'entrata invigore della direttiva e successivamente ogni cinque anni.

24 Cfr. considerando 7, proposta di direttiva (COM(2015) 595 final) citata.25 Cfr. articolo 1, n. 8, proposta di direttiva (COM(2015) 595 final) citata. Tra i costi di gestione vengono ricompresi i costi: della raccolta

differenziata, delle operazioni di cernita e trattamento necessarie per raggiungere gli obiettivi in materia di gestione dei rifiuti indicati dalladirettiva; di una congrua informazione dei detentori di rifiuti; della raccolta e della comunicazione dei dati.

26 Le direttive sono state presentate dalla Commissione Europea nell’ambito delle iniziative volte a favorire il completamento del mercato unicoeuropeo prospettate nel Single Market Act - Atto per il mercato unico del 13 aprile 2011.

Mentre le direttive 24/2014 e 25/2014 sono destinate a sostituire atti già presenti in ambito sovrana-zionale, la direttiva 23/2014 costituisce un’assoluta novità. Infatti, i contratti di concessione non eranomai stati regolati in un testo normativo e la relativa disciplina si ricavava dai principi contenuti neiTrattati (ex pluribus, parità di trattamento, non discriminazione, mutuo riconoscimento, proporzio-nalità e trasparenza) e nei documenti emanati dalla Commissione Europea, nonché dagli orientamentiemersi nel corso degli anni dalle sentenze della Corte di Giustizia UE. L’obiettivo principale della direttiva concessioni è quello di definire chiaramente il quadro giuridicoapplicabile all’aggiudicazione di detti contratti, al fine di rafforzare la certezza giuridica, offrendo daun lato alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori regole uniformi che integrino iprincipi del trattato, e fornendo, dall’altro, agli operatori economici alcune garanzie di base concer-nenti la procedura di affidamento.Dall’analisi del provvedimento in esame sono rinvenibili due “cardini” fondamentali dell’ordinamentocomunitario, finalizzati a “tutelare” le prerogative organizzative delle pubbliche amministrazioni eche, molto spesso, non sono stati tenuti nella dovuta considerazione a livello nazionale:• il principio di “libera amministrazione delle autorità pubbliche”, che riconosce a dette autorità la

piena libertà in merito all’organizzazione dei servizi di rispettiva competenza, “per garantire in par-ticolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozionedell’accesso universale e dei diritti dell’utenza nei servizi pubblici”. In tale ottica, è attribuita in modoespresso alle autorità la possibilità di espletare i compiti di interesse pubblico ad esse spettanti attra-verso tre modalità, che assumono pari “dignità”: avvalendosi delle proprie risorse; “in cooperazione”con altre amministrazioni aggiudicatrici; mediante conferimento ad operatori economici esterni27;

• La libertà per gli Stati membri di definire - in conformità con il diritto dell’Unione - quali essi riten-gano essere servizi di interesse economico generale, in che modo tali servizi debbano essere orga-nizzati e finanziati - ovviamente nel rispetto delle regole sugli aiuti di Stato - e a quali obblighispecifici debbano essere soggetti28.

In tale contesto, la certezza giuridica passa certamente per una definizione più precisa dei contratti diconcessione, con riferimento, soprattutto, al concetto di “rischio operativo” legato alla gestione deilavori o dei servizi e che ha dato luogo ad incertezze interpretative spesso foriere di contenziosi. Sulpunto, la direttiva ha chiarito che detto rischio si sostanzia nella possibilità di non riuscire a recuperare- in condizioni operative normali - gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per la realizzazione deilavori o dei servizi aggiudicati29.Al fine di garantire la trasparenza e la parità di trattamento di tutti gli operatori economici, il legislatorecomunitario ha stabilito l’obbligo di pubblicare i bandi relativi ai contratti di concessione di valore pario superiore a 5.186,000 euro. La soglia è stata successivamente innalzata a 5.225, 000 euro dal Rego-lamento delegato (UE) 2015/2172, entrato in vigore il 1 gennaio 2016. Detto valore è costituito dalfatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimatodall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, quale corrispettivo dei lavori e dei servizioggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali lavori o servizi. A partire dal 30 giu-gno 2013, ogni due anni, la Commissione verifica che tale soglia corrisponda a quella stabilita nell'ac-cordo sugli appalti pubblici dell'Organizzazione mondiale del commercio per le concessioni di lavorie, se necessario, procede alla sua revisione.30

Nel nuovo quadro tracciato, le concessioni hanno una durata limitata, secondo la stima fatta dalleautorità pubbliche in funzione dei lavori o servizi richiesti al concessionario. È in ogni caso stabilito

22 GREEN BOOK

27 Cfr. articolo 2, Direttiva 2014/23/UE.28 Cfr. articolo 4.29 Cfr. articolo 5.30 Cfr. articoli 8 e 9.

- in ossequio agli orientamenti della giurisprudenza comunitaria maturati nel corso degli anni - chela durata massima delle concessioni ultraquinquennali non deve superare il periodo di tempo in cuisi può ragionevolmente prevedere il recupero degli investimenti effettuati nell’esecuzione dei lavori odei servizi, “insieme con un ritorno sul capitale investito tenuto conto degli investimenti necessariper conseguire gli obiettivi contrattuali specifici”31.Per quanto concerne l’aggiudicazione, la direttiva prevede l’obbligo di applicare criteri obiettivi con-nessi all’oggetto della concessione, garantendo il rispetto dei principi di trasparenza, non discrimina-zione e parità di trattamento, e assicurando che la valutazione delle offerte si svolga in condizioni diconcorrenza effettiva, in modo che sia possibile determinare un beneficio economico generale perl’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore. Tali criteri dovrebbero impedire decisioni ar-bitrarie da parte delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori e essere pubblicati inanticipo ed elencati in ordine di importanza decrescente32. A differenza delle direttive sugli appalti pubblici, non viene fornito un elenco prefissato di proceduredi aggiudicazione. Tale soluzione assicura il livello di flessibilità necessario a rispettare, in particolare,le tradizioni giuridiche nazionali e ad organizzare il processo di aggiudicazione con la massima effi-cienza. Per garantire il carattere equo e trasparente del procedimento, vengono identificate, tuttavia,una serie di garanzie procedurali, da applicare in tale fase33. La direttiva regola la fattispecie del subappalto legittimando le stazioni appaltanti a chiedere all’offerenteo al candidato di indicare, nella sua offerta, le eventuali parti della concessione che intende subappaltarea terzi, nonché i subappaltatori proposti34. Individua inoltre, le ipotesi in cui le concessioni possonoessere modificate senza una nuova procedura di aggiudicazione. Tra queste assume particolare rilevanzail subentro al concessionario iniziale, in via universale o parziale - a seguito di ristrutturazioni societarie,comprese rilevazioni, fusioni, acquisizione o insolvenza - di un altro operatore economico che soddisfii criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente, purché ciò non implichi altre modifiche sostanzialial contratto e non sia finalizzato ad eludere l’applicazione della medesima direttiva35. Un’analoga previ-sione è stata già riprodotta dal legislatore italiano nell’articolo 3-bis, D.L. 138/2011 (cfr. Paragrafo 1.3.2).Un aspetto innovativo è costituito dalla nuova configurazione dell’istituto dell’in house providing. Ladirettiva sembra ammettere - in controtendenza rispetto agli orientamenti giurisprudenziali consoli-datisi nel corso degli anni36 - la legittimità dell’affidamento in house anche in presenza di soci privatipurché si tratti di “forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o poteredi veto, prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati, che non esercitanoun’influenza determinante sulla persona giuridica controllata”. Individua, poi, la percentuale numerica(80%) richiesta per l‘integrazione del requisito della prevalenza dell’attività e gli elementi atti a “rive-lare” la sussistenza del controllo congiunto nelle società in house pluricomunali (gli organi decisionalidella persona giuridica controllata sono composti da rappresentanti di tutte le amministrazioni ag-giudicatrici o enti aggiudicatori partecipanti, le amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatorisono in grado di esercitare congiuntamente un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulledecisioni significative, la persona giuridica controllata non persegue interessi contrari a quelli delleamministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori controllanti)37.Passando all’esame delle nuove regole in materia di appalti, è da rilevare come le Direttive 24/2014 e25/2014 abbiano una struttura simile, per quanto la disciplina concreta differisca, com’è ovvio, in

23QUADRO NORMATIVO

31 Cfr. articolo 18.32 Cfr. articolo 41.33 Cfr. articolo 37.34 Cfr. articolo 42.35 Cfr. articolo 43.36 Uno dei requisiti richiesti dalla giurisprudenza comunitaria per la legittimità del modello in house è, come noto, il capitale totalmente

pubblico del soggetto affidatario.37 Cfr. articolo 17.

considerazione delle peculiarità che contraddistinguono i settori speciali.I principi ispiratori che animano i due provvedimenti possono essere così riassunti:• riconoscimento della libertà per gli Stati membri di definire - in conformità con il diritto dell’Unione

- quali essi ritengano essere servizi di interesse economico generale, in che modo tali servizi debbanoessere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti di Stato, e a quali obblighi spe-cifici debbano essere soggetti, in linea con quanto previsto dalla direttiva concessioni;

• riduzione degli oneri amministrativi attraverso l’introduzione del documento di gara unico europeo(DGUE) - un’autodichiarazione aggiornata contenente le informazioni relative all’azienda che cer-tificherà il possesso dei requisiti necessari alla partecipazione alle gare - ed un maggiore impulsoalle comunicazioni elettroniche;

• incentivazione alla suddivisione degli appalti in lotti, al fine di favorire l’accesso al mercato da partedelle piccole e medie imprese;

• divieto di imporre, in generale, requisiti di fatturato per un importo superiore al doppio del valoredell’appalto;

• riduzione dei termini per la presentazione delle offerte da parte delle imprese (da 52 a 35 giorni nelcaso di procedura aperta, da 37 a 30 giorni per la procedura ristretta);

• obbligo, entro “un periodo di transizione di 30 mesi”, di stabilire la comunicazione integralmenteelettronica tra le amministrazioni e le imprese in tutte le fasi della procedura, compresa la trasmis-sione di richieste di partecipazione e, in particolare, la presentazione delle offerte;

• eliminazione della classica distinzione tra servizi prioritari e non prioritari, contemplati rispettiva-mente, dagli allegati A e B delle previgenti direttive.

Per quanto concerne la fase di affidamento, vengono messi a disposizione delle stazioni appaltantinuovi strumenti caratterizzati da una maggiore flessibilità. Oltre alle procedure tradizionali (aperte eristrette)38, sono, infatti, previsti:• i “partenariati per l’innovazione”, basati su un confronto dialettico tra gli offerenti e l’amministra-

zione per elaborare - di concerto - soluzioni innovative non facilmente reperibili sul mercato39;• solo per i settori ordinari, la procedura competitiva con negoziazione (che sostituisce la procedura

negoziata con pubblicazione del bando), nell’ambito della quale le imprese inviano un’offerta inizialeche viene negoziata con le amministrazioni e progressivamente adattata alle “esigenze” di questefino ad arrivare all’offerta finale40.

Le nuova direttive modificano, infine, i contorni di due procedure già note:• il dialogo competitivo, che è esteso a tutti i tipi di appalto e non più solo a quelli che presentano

un particolare grado di complessità41; • la procedura negoziata senza pubblicazione del bando, che ha carattere eccezionale ed è espres-

samente circoscritta ai casi nei quali “la pubblicazione non sia possibile per cause di estrema ur-genza dovute a eventi imprevedibili e non imputabili all’amministrazione aggiudicatrice, o se èchiaro fin dall’inizio che la pubblicazione non genererebbe maggiore competitività ovvero miglioririsultati dell’appalto, non da ultimo perché un solo operatore economico è oggettivamente in gradodi eseguire l’appalto”42.

Per quanto concerne i criteri di aggiudicazione, le direttive attribuiscono un ruolo centrale al criteriodell’offerta più economicamente vantaggiosa, “individuata sulla base del prezzo o del costo, seguendoun approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita […]” e che “può includere il miglior rap-

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38 Cfr. articoli 27 e 28 Direttiva 24/2014 e articoli 45 e 46 Direttiva 25/2014.39 Cfr. 31, Direttiva 24/2014 e articolo 49, Direttiva 25/2014.40 Cfr. articolo 29, Direttiva 24/2014.41 Cfr. articolo 30, Direttiva 24/2014, articolo 48, Direttiva 25/2014.42 Cfr. Considerando 50, Direttiva 24/2014, Considerando 61 Direttiva 25/2014.

porto qualità/prezzo, valutato sulla base di criteri, quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali,connessi all’oggetto dell’appalto pubblico in questione”. In tale ottica, gli Stati membri sono legittimatia prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori “non possano usare solo ilprezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione” o a limitare l’uso di detto criterio “a determi-nate categorie di enti aggiudicatori o a determinati tipi di appalto” 43.Oltre alle novità evidenziate, nel corpus delle direttive 24/2014 e 25/2014 si rinvengono rilevantiaspetti collegati alla codificazione dell’in house providing44 ed alla disciplina delle modifiche dei contrattiche non richiedono una nuova aggiudicazione45. In dette materie viene riprodotto puntualmente ilcontenuto della direttiva 23/2014, esaminato in precedenza. Per quanto concerne l’efficacia degli atti comunitari esaminati, come già chiarito, gli Stati membrisono tenuti ad adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per con-formarsi alle tre direttive entro il termine perentorio del 18 aprile 2016. Un’applicazione diretta dellenuove regole comunitarie è già stata, tuttavia, operata dal Consiglio di Stato nel noto parere 298/2015,che ha fornito un’interpretazione innovativa dei requisiti tipici dell’in house providing, orientata sullabase delle previsioni dell’articolo 12, della direttiva 24/2014 (sostanzialmente identiche a quelle del-l’articolo 17, della direttiva concessioni e dell’articolo 28, della direttiva appalti nei settori speciali).Detta norma, infatti, ad avviso dei Giudici del Consiglio di Stato - sebbene non ancora recepita neldiritto interno - rivestirebbe carattere “self-executing”, avendo un “contenuto incondizionato e pre-ciso”. Tale posizione è stata tuttavia superata da orientamenti successivi che depongono in senso con-trario, negando l’efficacia diretta nell’ordinamento interno delle direttive in quanto non risulta ancoraspirato il termine previsto per la loro attuazione da parte dello Stato46. é comunque riconosciuta .allestesse “un’efficacia giuridica limitata”. In pendenza del termine per il recepimento, infatti, “il rispettodel principio di leale collaborazione sancito all’art. 4, par.3, del Trattato UE impedisce, per un verso,al legislatore nazionale l’approvazione di qualsiasi disposizione che ostacoli il raggiungimento del-l’obiettivo al quale risulta preordinata la direttiva e impone, per un altro, ai giudici nazionali di preferirel’opzione ermeneutica del diritto interno maggiormente conforme alle norme eurounitarie da recepire,di guisa che non venga pregiudicato il conseguimento del risultato voluto dall’atto normativo euro-peo”. La regola “dell’interpretazione giuridica conforme risulta”, per contro, “del tutto inconfigurabilenei riguardi di previsioni della direttiva finalizzate ad introdurre negli ordinamenti nazionali istitutidel tutto innovativi, che, come tali, esigono la coerente declinazione dei loro elementi costituivi e deipertinenti presupposti di applicabilità”47.

1.3 Evoluzione del quadro nazionale

1.3.1 D.L. 133/2014 (c.d. Sblocca Italia)Il 12 novembre 2014 è entrata in vigore la legge 164/2014 recante conversione in legge del D.L.133/2014, il cosiddetto Decreto Sblocca-Italia. Attraverso l’articolo 35, il provvedimento in esame ha introdotto nel nostro ordinamento “misure ur-genti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiutiurbani e per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio”.Allo scopo di raggiungere i target prefissati, ed in particolare al fine di garantire l’obiettivo della rea-

25QUADRO NORMATIVO

43 Cfr. articolo 67, Direttiva 24/2014 e articolo 82 Direttiva 25/2014.44 Cfr. articolo 12 Direttiva 24/2014, articolo 28, Direttiva 25/2014.45 Cfr. articolo 72, Direttiva 24/2014, articolo 89 Direttiva 25/2014.46 Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 26 maggio 2015, n. 2660; Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 11 settembre 2015, n. 4253; Consiglio

di Stato, sez. V, sentenza 20 ottobre 2015, n. 4793.47 Cfr. Consiglio di Stato, sez. III sentenza 25 novembre 2015, n. 5359.

lizzazione dell’autosufficienza nazionale nella gestione dei rifiuti urbani - requisito indispensabile aisensi dalla disciplina europea di settore - il legislatore ha previsto una serie di iniziative da intrapren-dere, con una tempistica molto ristretta, che coinvolgono vari livelli istituzionali. In particolare, aisensi dei commi 1 e 2, della norma in commento, il Presidente del Consiglio dei ministri, su propostadel Ministro dell’Ambiente è chiamato con propri decreti: 1) ad individuare, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della Legge di conversione, sentita la Confe-

renza Stato -Regioni:- la capacità complessiva a livello nazionale di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli im-

pianti di incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con l’indicazione espressadella capacità di ciascun impianto;

- gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzareper coprire il fabbisogno residuo;

2) ad effettuare, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, la ricogni-zione dell’offerta esistente, e ad individuare il fabbisogno residuo, di impianti di recupero dellafrazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata, articolato per regioni.

Al momento il processo di ricognizione dell’offerta esistente e di individuazione dei fabbisogni residuidi cui ai punti 1) e 2) non è ancora concluso; il Ministero dell’Ambiente ha emanato a gennaio 2016la quarta stesura degli schemi di decreto in oggetto, su cui la Conferenza Stato-Regioni sarà chiamataa esprimere il proprio parere.Nel Capitolo 3, al Paragrafo 3.4 viene data illustrazione di tali Schemi di Decreto, con riferimentoal fabbisogno residuo di impianti per il recupero della frazione organica e di incenerimento. Una delle novità più rilevanti dell’art. 35 risiede nel fatto che gli impianti di recupero energetico deirifiuti urbani vengono riconosciuti quali “infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale”.Pertanto la determinazione del relativo fabbisogno residuo di trattamento deve essere effettuata “confinalità di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispettodegli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo conto della pianificazione regionale”48. In particolare, per gli impianti di recupero energetico, viene previsto che:• tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti - sia esistenti che da realizzare - siano autorizzati

“a saturazione del carico termico”, ex articolo 237-sexies, D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice ambiente)“qualora sia stata valutata positivamente la compatibilità ambientale dell’impianto in tale assettooperativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato della qualità dell’aria di cui” al D.Lgs.155/2010. Nel caso in cui la valutazione di impatto ambientale sia stata autorizzata, le autorità com-petenti dovranno adeguare le autorizzazioni integrate ambientali degli impianti esistenti entro no-vanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge 164/2014. Decorso inutilmente il termineindicato il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nominaun apposito commissario49;

• “gli impianti di nuova realizzazione devono essere realizzati conformemente alla classificazione di im-pianti di recupero energetico di cui alla nota 4 del punto R1 dell’allegato C alla parte quarta” del Codiceambiente. Entro novanta giorni dalla entrata in vigore della legge di conversione, le autorità competentiverificano la sussistenza dei requisiti per detta qualifica con riferimento agli impianti esistenti, “equando ne ricorrono le condizioni e nel medesimo termine, adeguano in tal senso le autorizzazioniintegrate ambientali”, pena, l’esercizio del potere sostitutivo da parte del Consiglio dei ministri 50;

• in assenza di “vincoli di bacino al trattamento dei rifiuti urbani in impianti di recupero energetico, neisuddetti impianti deve comunque essere assicurata priorità di accesso ai rifiuti urbani prodotti nel ter-

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48 Cfr. comma 1.49 Cfr. commi 3 e 9.50 Cfr. commi 4, 5 e 9.

ritorio regionale fino al soddisfacimento del relativo fabbisogno e, solo per la disponibilità residua au-torizzata, al trattamento di rifiuti urbani prodotti in altre regioni”. Sono ammessi, “in via complemen-tare, rifiuti speciali pericolosi a solo rischio infettivo nel rispetto del principio di prossimità […] acondizione che l’impianto sia dotato di sistema di caricamento dedicato a bocca di forno […]”51;

• “nel caso in cui in impianti di recupero energetico di rifiuti urbani localizzati in una regione sianosmaltiti rifiuti urbani prodotti in altre regioni, i gestori degli impianti sono tenuti a versare” annual-mente “alla regione un contributo, determinato dalla medesima, nella misura massima di 20 europer ogni tonnellata di rifiuto urbano indifferenziato di provenienza extraregionale. Il contributo,incassato e versato a cura del gestore in un apposito fondo regionale, è destinato alla prevenzionedella produzione dei rifiuti, all’incentivazione della raccolta differenziata, a interventi di bonificaambientale e al contenimento delle tariffe di gestione dei rifiuti urbani”. E’ fatto espresso divieto ditraslare “i relativi oneri sulle tariffe poste a carico degli utenti”52.Infine, in relazione agli impianti direcupero della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata, invece, l’articolo35 ha previsto che sino alla definitiva realizzazione degli impianti necessari per l’integrale coperturadel fabbisogno residuo determinato attraverso il citato decreto, le autorità competenti “possono au-torizzare, ove tecnicamente possibile, un incremento fino al 10 per cento della capacità degli im-pianti di trattamento dei rifiuti organici per favorire il recupero di tali rifiuti raccolti nel proprioterritorio e la produzione di compost di qualità”53.

1.3.2 La legge 190/2014 (c.d. legge di stabilità 2015)La Legge di stabilità 2015 contiene disposizioni di enorme rilievo in termini di spinta all’industrializ-zazione ed al consolidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica che si rivolgono siaagli Enti Locali - in qualità di soggetti competenti in tema di organizzazione dei servizi, anche informa associata - sia ai gestori.Il comma 609 - modificando in più punti l’articolo 3-bis, D.L. 112/2008, convertito dalla legge133/2008 (cfr. Paragrafo 1.1) - introduce, infatti, alcune misure finalizzate ad incentivare i processiaggregativi tra società che gestiscono i suddetti servizi tramite:• l’obbligo per gli Enti Locali di aderire agli enti di governo degli ambiti entro il termine (ormai spirato)

del 1 marzo 2015 o entro sessanta giorni dalla istituzione o designazione dei medesimi enti ai sensidell’articolo 13, D.L. 150/201354, pena l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Presidente dellaregione, previa diffida ad adempiere55;

• il mantenimento della concessione in essere allorquando al concessionario originario subentri - a se-guito di “operazioni societarie effettuate con procedure trasparenti, comprese fusioni o acquisizioni”- un altro operatore economico che soddisfi “i criteri qualitativi stabiliti inizialmente”. In tale ipotesi,è ammessa la possibilità di rideterminare, al ricorrere di specifiche condizioni e ove necessario, l’equi-librio economico-finanziario del nuovo gestore, anche attraverso il prolungamento del termine di sca-denza delle concessioni, previa verifica effettuata da parte dall’Autorità di regolazione competente56;

• l’attribuzione dei finanziamenti pubblici in via esclusiva agli enti di governo degli ambiti territorialiottimali, ai gestori che abbiano deliberato operazioni di aggregazione societaria e a quelli selezionatitramite gara (o per i quali sia stata comunque attestata l’efficienza gestionale e la qualità del servizio),in luogo dei singoli Enti Locali57;

27QUADRO NORMATIVO

51 Cfr. comma 6.52 Cfr. comma 7.53 Cfr. comma 2.54 L’articolo 13 del c.d. Decreto Milleproroghe prevedeva l’esercizio dei poteri sostitutivi prefettizi entro il 31 dicembre 2014 in caso di mancata

istituzione o designazione dell’ente di governo ovvero di mancata deliberazione dell’affidamento.55 Cfr. comma 1-bis.56 Cfr. comma 2-bis.57 Cfr. comma 4.

• l’esclusione dai vincoli del patto di stabilità interno delle spese in conto capitale effettuate dagli EntiLocali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, “anche a seguito di quotazione”,di partecipazioni in società (gerenti servizi pubblici o altre attività) e dei relativi proventi. Dettaesclusione non opera per le spese relative all’acquisto di partecipazioni societarie58.

La medesima norma enuclea la definizione di servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, checomprende tutti settori sottoposti alla regolazione ad opera di un’autorità indipendente ed i rifiuti59, echiarisce che la relazione prodromica all’affidamento ex comma 20, articolo 34, D.L. 179/2012 (cfr.Paragrafo 1.1):• dovrà essere effettuata dagli enti di governo degli ambiti;• dovrà essere motivata in ordine alle ragioni sottese alla scelta della forma di gestione con riferimento

agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio;• dovrà comprendere un piano economico-finanziario (Pef)- asseverato da un istituto di credito o da so-

cietà di servizi costituite dall’istituto stesso e da aggiornare ogni triennio- contenente la proiezione, peril periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti.

Infine, nell’ ipotesi in cui la forma di gestione prescelta sia quella in house providing, vengono impostiagli enti proprietari due ulteriori adempimenti:• specificare nel Pef l’assetto economico-patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l’am-

montare dell’indebitamento;• accantonare pro quota una somma pari all’impegno finanziario corrispondente “al capitale proprio

previsto per il triennio”;• redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario60.

Ancora in tema di consolidamento societario, in parziale attuazione delle indicazioni contenute nelprogramma predisposto dal Commissario straordinario per la spending review ex articolo 23, D.L.66/2014, la legge di stabilità 2015 ha introdotto nel nostro ordinamento norme tese a ridurre - entroil 31 dicembre 2015 - il numero delle società a partecipazione pubblica. I commi 611 e seguenti ob-bligavano, infatti, le Regioni, le Province autonome e gli Enti Locali ad avviare - a decorrere dal 1gennaio 2015 - un «processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie diret-tamente o indirettamente possedute”, che, con riferimento ai servizi pubblici locali di rilevanza eco-nomica, si sarebbe dovuto realizzare attraverso operazioni di aggregazione. A tal fine, gli organi divertice delle pubbliche amministrazioni richiamate erano chiamati a predisporre ed approvare, ri-spettivamente entro il 31 marzo 2015 ed entro il 31 marzo 2016, “un piano operativo di razionaliz-zazione” - contenente le modalità ed i tempi di attuazione delle azioni ivi previste ed il dettaglio deirisparmi da conseguire - ed una relazione sui risultati conseguiti, da trasmettere alle competenti sezioniregionali della Corte dei Conti. La pubblicazione dei documenti in esame “costituisce obbligo di pub-blicità ai sensi del” D.Lgs. 33/2013 (c.d. decreto trasparenza). Le procedure di attuazione dei predettipiani avrebbero beneficiato delle disposizioni in materia di mobilità del personale tra società parteci-pate recate dai commi da 563 a 568, e 568-ter della legge 147/2013 (c.d. legge di stabilità 2014) non-ché, se deliberate entro il 31 dicembre 2015, delle agevolazioni fiscali individuate dal comma 568-bisdella medesima legge (esenzione da imposizione fiscale, ad eccezione dell’imposta sul valore aggiunto,imposte di registro, ipotecarie e catastali si applicano in misura fissa). A fronte del complesso impianto descritto, il legislatore non ha, però, delineato un sistema sanziona-torio in caso di mancata predisposizione dei piani di razionalizzazione. Sul punto è recentemente in-

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58 Cfr. comma 4-bis.59 Cfr. comma 6-bis.60 Cfr. comma 1-bis citato.

tervenuta la magistratura contabile che - valorizzando il richiamo all’obbligo di pubblicazione deipiani - ha ritenuto applicabili in tale circostanza le sanzioni connesse all’inosservanza degli adempi-menti in materia di pubblicità di cui al decreto trasparenza. Partendo da tale assunto, l’inerzia degliorgani competenti rileverà - ex articolo 46 del decreto citato - quale “elemento di valutazione dellaresponsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’Ammini-strazione” e sarà “comunque” valutata “ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato edel trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili”61.

1.3.3 La legge 56/2014 (c.d. legge Delrio)La c.d. Legge Delrio ha ridisegnato - nelle more dell’approvazione del disegno di legge di modificadel Titolo V della Costituzione - i “confini” e le competenze degli Enti Locali, prevedendo l’istituzionedelle Città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle Province ed una nuova disciplina relativaalle unioni ed alle fusioni di Comuni.Per quanto di interesse, il comma 90, articolo 1 del provvedimento in commento demanda allo Statoo alle Regioni (secondo le rispettive competenze) il compito di:• procedere alla soppressione degli enti o delle agenzie alle quali siano state attribuite funzioni di or-

ganizzazione di servizi di rilevanza economica in ambito provinciale o sub-provinciale;• trasferire le predette funzioni alle Province in base ai principi e alle procedure ivi indicati.Prevede, inoltre, meccanismi “premiali” - che verranno puntualmente individuati da un decreto mini-steriale, previa intesa in sede di Conferenza unificata - per le Regioni che realizzino le misure descritte.Secondo gli impegni definiti nell’accordo siglato l’11 settembre 2014 in sede di Conferenza unificata, ilprocedimento descritto avrebbe dovuto concludersi entro il termine, ormai spirato, del 31 dicembre 2014.

1.3.4 La legge 124/2015 (c.d. delega Madia)Dopo un iter parlamentare durato oltre un anno, sulla Gazzetta Ufficiale n. 187 del 13 agosto 2015 èstata pubblicata la tanto attesa legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materiadi riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” (c.d. Delega Madia).Il provvedimento - entrato in vigore il 28 agosto scorso - è destinato ad incidere in maniera significativasul comparto delle utility, demandando all’Esecutivo il compito di procedere al riordino della disciplinadelle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche e del quadro normativo che informai servizi pubblici locali di interesse economico generale. Stante la genericità dei criteri di delega iviidentificati, la declinazione di dettaglio degli interventi normativi concreti è in gran parte demandata- seppur nel rispetto dei confini della cornice disegnata - ai decreti attuativi, che, almeno a quanto ri-sulta dalle attuali dichiarazioni del Governo, dovrebbero aver già iniziato l’iter di approvazione; conlargo anticipo, quindi, rispetto alla tabella di marcia delineata dal legislatore, che ha individuato qualetermine per l’esercizio della delega il mese di agosto 2016.La disposizione chiave del processo di “riordino” è costituta dall’articolo 16 che contiene i principied i criteri comuni per l’adozione dei decreti legislativi, prescrivendo, in particolare:• la «elaborazione di un testo unico delle disposizioni in ciascuna materia con le modifiche stretta-

mente necessarie per il coordinamento delle disposizioni stesse», salvo le deroghe esplicitate;• il «coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando

le modifiche strettamente necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica dellanormativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo»;

• la «risoluzione delle antinomie in base ai principi dell’ordinamento e alle discipline generali rego-latrici della materia».

29QUADRO NORMATIVO

61 Cfr. ex pluribus Corte dei conti - sez. regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 101/2015; Corte dei Conti, sez. di controllo peril Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 18/2015.

Guardando al tenore letterale della norma, i Testi unici ivi contemplati dovrebbero essere prevalente-mente destinati a realizzare un processo di sistematizzazione delle disposizioni già esistenti: la lorospinta innovatrice dovrebbe, di conseguenza, limitarsi all’eliminazione degli eventuali contrasti tranorme chiamate a regolare la medesima materia - al fine di garantire coerenza al sistema - e a com-pletare e modificare ove strettamente indispensabile la disciplina in essere.Per quanto concerne la procedura di adozione dei citati provvedimenti, la norma prevede, in sintesi, che:• l’iniziativa spetti al Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di con-

certo con il Ministro dell’economia e delle finanze e con i Ministri interessati, previa acquisizionedel parere della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato, che devono essere «resi nel terminedi quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorsoil quale il Governo può comunque procedere»;

• lo schema di ciascun decreto legislativo venga successivamente trasmesso alle Camere per l’espres-sione dei pareri sia da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profilifinanziari, sia da parte della Commissione parlamentare per la semplificazione, «che si pronuncianonel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo puòessere comunque adottato»;

• l’Esecutivo possa emanare disposizioni integrative e correttive attraverso il medesimo iter ivi indicato.L’ articolo 18 reca, invece, i principi ed i criteri specifici che devono indirizzare il Governo nel riordinodella disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche.Guardando ai principali interventi, l’esecutivo sarà chiamato, in primo luogo, ad operare una distin-zione tra le varie tipologie societarie - con individuazione della relativa disciplina - “in relazione alleattività svolte, agli interessi pubblici di riferimento, alla misura e qualità della partecipazione ed allasua natura diretta o indiretta, alla modalità diretta o mediante procedura di evidenza pubblica dell’af-fidamento, nonché alla quotazione in borsa o all’emissione di strumenti finanziari quotati nei mercatiregolamentati”62. In tale contesto una fondamentale differenziazione che dovrebbe essere valorizzataè quella tra società strumentali, ovvero che esercitano attività di produzione di beni e servizi a favoredelle pubbliche amministrazioni, e società gerenti servizi pubblici, che forniscono servizi alcittadino/utente. Tale ripartizione è infatti già rinvenibile nell’attuale ordinamento nel diverso regimegiuridico delle due tipologie in esame, sia sotto il profilo della capacità di agire che dei risvolti orga-nizzativi, ed è stata valorizzata anche dalla giurisprudenza costituzionale. Il favor del legislatore neiconfronti delle società di produzione di servizi pubblici locali di rilevanza economica emerge, peraltro,già da una lettura coordinata delle norme della Delega Madia che, nell’attribuire al Governo il compitodi limitare l’autonomia delle pubbliche amministrazione nella costituzione di (e nella partecipazioniin) società ammette una deroga in relazione a quelle gerenti servizi di interesse economico generale63..

L’attuazione della delega potrebbe costituire lo strumento giuridico attraverso il quale superare le pro-blematiche interpretative in merito alla corretta individuazione del giudice competente a trattare lecontroversie relative alla responsabilità degli amministratori delle società a partecipazione pubblicaper gli atti di mala gestio64. Come noto, infatti, nel corso degli ultimi anni la Corte di Cassazione e laCorte dei Conti hanno assunto in materia posizioni configgenti65.

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62 Cfr. comma 1, lettera a).63 Cfr. comma 1, lettera b).64 Cfr. comma 1, lettera c).65 L’indirizzo ormai consolidato della Corte di Cassazione depone nel senso di escludere la natura erariale del danno cagionato dagli

amministratori al patrimonio delle società a partecipazione pubblica (anche totalitaria) - con la conseguente carenza di giurisdizione dellaCorte dei Conti - stante l'alterità giuridica e patrimoniale tra le stesse e l’ente di riferimento. Un'eccezione a tale principio di carattere generaleè stata ammessa dalla Suprema Corte soltanto nel caso delle società c.d. in house, che, configurandosi quali articolazioni organizzative dellapubblica amministrazione, ne seguono la sorte giuridica anche per quanto riguarda l'assoggettamento al sindacato della magistratura contabile.Ben diversa risulta, invece, la posizione assunta dalla Corte dei Conti che pone come discrimine per radicare la propria giurisdizione lapresenza di una partecipazione pubblica al capitale sociale (comunque pressoché totalitaria nei casi esaminati) a prescindere dalla qualificadel soggetto alla stregua di in house provider.

Il Testo unico di riordino è deputato a procedere, inoltre, alla razionalizzazione dei criteri pubblicisticiper “il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive […]”66. At-tualmente, la materia è disciplinata dall’articolo 18, D.L. 112/2008, convertito dalla legge 133/2008.La norma in questione individua, da un lato obblighi procedurali per il reclutamento del personale,dall’altro alcune regole finalizzate al contenimento degli oneri contrattuali e assunzionali coerenti conla natura privatistica del rapporto di lavoro - peraltro riconosciuta anche dalla giurisprudenza costi-tuzionale67 - e con il carattere industriale delle attività gestite68.Per quanto riguarda nello specifico le società che gestiscono servizi pubblici di interesse economicogenerale, la legge 124/2015 prevede l’individuazione di un numero massimo di esercizi con perditedi bilancio che comportano obblighi di liquidazione delle stesse69. Nel vigente quadro normativo dettiobblighi gravano sulle pubbliche amministrazioni locali limitatamente alle “società a partecipazionedi maggioranza, diretta e indiretta, […] titolari di affidamento diretto da parte di soggetti pubbliciper una quota superiore all’80 per cento del valore della produzione” che registrino un risultato ne-gativo per quattro dei cinque esercizi precedenti 70. L’Esecutivo sarà chiamato a rafforzare le misure volte all’incentivazione dei processi di aggregazionesocietari71. A tal fine, alle premialità già previste dalla legge 190/2014 (cfr. Paragrafo 1.3.2) potrebberoessere affiancati strumenti più efficaci al raggiungimento dell’obiettivo di consolidamento gestionale. L’articolo 19 reca la declinazione puntuale dei principi e dei criteri che dovranno guidare il riordinodel quadro normativo che informa i servizi pubblici locali di interesse economico generale.Le principali linee direttrici risultano le seguenti.

L’attività legislativa dell’Esecutivo dovrà essere indirizzata nel senso di individuare la disciplina generalein materia di regolazione e organizzazione dei servizi di interesse economico generale di ambito lo-cale72. Una compiuta regolazione in materia è già rinvenibile dall’articolo 3-bis, D.L. 138/2011, re-centemente modificato - come evidenziato infra - dalla legge di stabilità 2015. Detta disciplina èimprontata al superamento della frammentazione organizzativa e gestionale ed alla promozione diobiettivi di politica industriale volti alla crescita dimensionale delle imprese operanti in questi settori(cfr. Paragrafo 1.3.2). In attuazione delle Delega Madia, il Governo dovrà, inoltre, procedere alla definizione delle “modalitàdi gestione o di conferimento della gestione dei servizi nel rispetto dei princìpi dell’ordinamento eu-ropeo […]”73. In ambito sovranazionale, la disciplina delle possibili modalità di affidamento trova,allo stato attuale, il proprio fondamento nei principi di cui al Trattato sul funzionamento dell’Unioneeuropea, nella normativa in tema di appalti e di concessioni, nonché nella relativa giurisprudenza co-munitaria. Dalle lettura integrata delle richiamate fonti è possibile ricavare la legittimità delle seguentitipologie di affidamento, cui il diritto interno dovrà rimandare: gara; PPPI, gestione in house providing(cfr. Paragrafo 1.1). La legge 124/2015 prevede l’individuazione da parte dell’Esecutivo dei “criteri per la definizione deiregimi tariffari […]”74. La declinazione concreta del principio in commento dovrà tenere nella dovuta

31QUADRO NORMATIVO

66 Cfr. comma 1, lettera e).67 cfr. Corte Costituzionale, sentenze 167/2013 e 227/2013.68 L’articolo 18 preserva la possibilità per gli enti di riferimento di modulare gli obiettivi in funzione delle attività svolte dalle imprese, prevedendo

espressamente la graduabilità degli stessi in ragione del settore di attività di ciascuna e precisandone le modalità attuative. Detta facoltàsembrerebbe, peraltro, implicitamente già salvaguardata nell’ambito della legge delega che, infatti, sottolinea la necessità di operare unadistinzione tra società sulla base degli elementi di cui alla lettera a).

69 Cfr. comma 1 lettera m), n. 2.70 Cfr. combinato disposto dei commi 554 e 555 della legge 147/2013 (c.d. legge di stabilità 2014). 71 Cfr. comma 1, lettera m), n. 3.72 Cfr. comma 1, lettera c).73 Cfr. comma 1, lettera e).74 Cfr. comma 1 lettera g).

considerazione l’ordinamento giuridico in essere e, segnatamente, la legge 481/1995 la quale, conparticolare riferimento ai servizi di pubblica utilità, attribuisce esclusivamente alle Autorità indipen-denti i compiti sia di stabilire ed aggiornare le tariffe e definire le modalità per il recupero dei costieventualmente sostenuti nell’interesse generale in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizioe l’adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivigenerali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse, sia di approvare leproposte di aggiornamento delle tariffe presentate dai soggetti competenti.Nell’ambito del Testo unico di riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di interesse econo-mico generale dovrà, infine, essere realizzata la “revisione delle discipline settoriali ai fini della loroarmonizzazione e coordinamento con la disciplina generale in materia di modalità di affidamento deiservizi”75. Nel rispetto della legge delega, l’opera di armonizzazione dovrà essere limitata alla normativagenerale inerente il conferimento della titolarità di detti servizi, assicurando, così, il rispetto dell’attualeregolamentazione settoriale in materia di organizzazione, anche territoriale, degli stessi. Con particolare riguardo al settore dei rifiuti, i decreti delegati potrebbero costituire lo strumento piùidoneo ad attribuire ad un’Autorità indipendente compiti di regolazione e controllo. Il settore in que-stione è l’unico che, allo stato attuale, sconta l’assenza di un modello di governance di ambito nazio-nale. Detto intervento si ritiene auspicabile in considerazione dei positivi effetti in termini diinnalzamento dei livelli di qualità del servizio e di investimento derivanti dall’introduzione delle au-torità settoriali nei servizi a rete.

1.3.5 La legge 221/2015 (c.d. collegato ambientale)Dopo un iter parlamentare della durata di quasi due anni, sulla Gazzetta Ufficiale n. 13 del 18 gennaio2016 è stata pubblicata la legge 28 dicembre 2015, n. 221 recante “Disposizioni in materia ambientaleper promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”(c.d. collegato ambientale). Il provvedimento - che entrerà in vigore il 2 febbraio 2016 - prevede rilevanti novità in materia di rifiuti.Passando in rassegna gli interventi destinati ad impattare maggiormente sul settore, si evidenzia inprimis, l’articolo 29, che - attraverso la riscrittura dell’articolo 206-bis del Codice ambiente - attri-buisce al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, oltre alle funzioni dell’Osser-vatorio nazionale sui rifiuti - contestualmente soppresso - anche quelle relative, in particolare:• all’elaborazione dei parametri per l’individuazione dei costi standard ed alla definizione di un sistema

tariffario equo e trasparente basato sul principio dell’ordinamento dell’Unione europea “chi inquinapaga” e sulla copertura integrale dei costi efficienti di esercizio e di investimento;

• alla predisposizione di uno o più schemi tipo di contratto di servizio;• alla verifica circa il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dall’Unione europea in materia di rifiuti

ed all’accertamento del rispetto della responsabilità estesa del produttore.Introduce, poi, degli obblighi di pubblicità per assicurare il corretto svolgimento dell’attività di vigilanzasulla gestione dei rifiuti. In tal senso, le Regioni e le Province autonome sono tenute a pubblicare annual-mente sul proprio sito web tutte le informazioni utili a definire lo stato di attuazione dei piani regionali,oltre ad una serie di dati puntualmente elencati riferiti: alla produzione totale e pro capite dei rifiuti solidiurbani, alla percentuale di raccolta differenziata totale, alle piattaforme per il conferimento dei materialiraccolti in maniera differenziata, agli impianti di selezione del multimateriale, a quelli di trattamento mec-canico-biologico e di compostaggio, ad ogni ulteriore tipo di impianto destinato al trattamento di rifiutisolidi urbani indifferenziati, agli inceneritori e coinceneritori, ed, infine, alle discariche.

32 GREEN BOOK

75 Cfr. comma 1, lettera i).

L’articolo 32, reca invece, “Misure per incrementare la raccolta differenziata e il riciclaggio”. In primoluogo, attraverso la modifica dell’articolo 205 del Codice ambiente, dispone che l’addizionale del 20per cento al tributo per il conferimento dei rifiuti in discarica (c.d. ecotassa) attualmente prevista siaposta direttamente a carico dei Comuni che non abbiano raggiunto le percentuali di raccolta diffe-renziata (RD) individuate dall’articolo 205 citato76.

Il superamento di determinati livelli di raccolta differenziata farà scattare, invece, delle riduzioni delpredetto tributo, secondo la tabella che segue.

Il metodo standard per calcolare e verificare le percentuali di RD dei rifiuti solidi urbani e assimilatiraggiunte in ogni Comune verrà definito dalle Regioni, sulla base di linee guida elaborate, entro no-vanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, con decreto del Ministro dell’ambientee della tutela del territorio e del mare.Viene, infine, concessa una proroga di ventiquattro mesi - che decorrono dalla data di entrata in vigore delcollegato ambientale - per “l’adeguamento delle situazioni pregresse” relative al raggiungimento, in ogniambito territoriale ottimale, delle percentuali di raccolta differenziata previste dalla vigente normativa77. Anche l’articolo 45 interviene sulla medesima materia, autorizzando le Regioni ad individuare in-centivi economici, “da corrispondere con modalità automatiche e progressive”, per i Comuni che:• “attuano misure di prevenzione della produzione dei rifiuti, in applicazione dei principi e delle misure

previsti dal programma nazionale di prevenzione dei rifiuti, e dai rispettivi programmi regionali”;• “ovvero riducono i rifiuti residuali e gli scarti del trattamento di selezione delle raccolte differenziate

da avviare a smaltimento”. In aggiunta, impone alle Regioni di adottare - entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del collegatoambientale - propri programmi regionali di prevenzione della produzione dei rifiuti in linea con ilprogramma nazionale o di verificare la coerenza di quelli già approvati. Gli articoli 34 e 35 incidono sulla disciplina dettata dai commi 24, 25, 27 e 40 dell’articolo 3 dellalegge 549/1995 in tema di “ecotassa” al fine di:• estendere il tributo anche ai rifiuti depositati in “impianti di incenerimento senza recupero energetico”;• eliminare la quota di gettito derivante dall’applicazione dello stesso (attualmente pari al 10 per cento)

spettante alle Province e destinare l’intero tributo al fondo regionale con finalità ambientali78;• chiarire che l’ecotassa nella misura ridotta del 20 per cento si applica in ogni caso a tutti gli impianti

<classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante l’operazione “D10 Inceneri-mento a terra”, ai sensi dell’allegato B alla parte quarta> del Codice dell’ambiente.

33QUADRO NORMATIVO

76 Nella formulazione previgente l’addizionale era a carico dell’Autorità d’ambito, che avrebbe poi ripartito l’onere tra i Comuni inadempienti.77 Cfr. articolo 32, comma 2.78 Il fondo è destinato, nello specifico, a “favorire la minore produzione di rifiuti, le attività di recupero di materie prime e di energia, con

priorità per i soggetti che realizzano sistemi di smaltimento alternativi alle discariche, nonché a realizzare la bonifica dei suoli inquinati, ivicomprese le aree industriali dismesse, il recupero delle aree degradate per l'avvio ed il finanziamento delle agenzie regionali per l'ambientee la istituzione e manutenzione delle aree naturali protette”.

Riduzioni del tributo "ecotassa" previste dalla legge 221/2015

Superamento del livello di RD rispetto alla normativa statale Riduzione del tributo

da 0,01 per cento fino alla percentualeinferiore al 10 per cento

30 per cento

10 per cento 15 per cento 20 per cento 25 per cento

40 per cento50 per cento60 per cento70 per cento

TAB.2.1

L’articolo 36 introduce la lettera e-bis) nel corpus dell’articolo 1, comma 659, legge 147/2013 (c.d.legge di stabilità 2014) sancendo, conseguentemente, la possibilità per i Comuni di prevedere riduzionitariffarie ed esenzioni della TARI (cfr. Capitolo 6) nel caso i cui vengano realizzate “attività di preven-zione nella produzione di rifiuti, commisurando” dette riduzioni “alla quantità di rifiuti non prodotti”.L’articolo 46 dispone l’abrogazione dell’articolo 6, comma 1, lettera p), del D.Lgs. 36/2003, che san-cisce il divieto di smaltimento in discarica dei rifiuti con potere calorifico inferiore (PCI) superiorea 13.000 kJ/Kg.L’articolo 47 modifica i termini per l’elaborazione e l’approvazione da parte delle Regioni del pro-gramma per la riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare in discarica e, conseguentemente, peril perseguimento degli obiettivi indicati dall’articolo 5, comma 1, del D.Lgs. 36/2003 richiamato.Detto termine (un anno) decorrerà dalla data di entrata in vigore della disposizione, e non già, comeprevisto dal testo vigente, dalla data di entrata in vigore del citato decreto. L’articolo 48, integrando il contenuto dell’articolo 7, comma 1, lettera b), del D.Lgs. 36/2003, de-manda, infine, all’ISPRA l’individuazione - entro la dead-line ivi individuata79 - dei criteri tecnici daapplicare per stabilire le fattispecie nelle quali non ricorre la necessità di "trattare" i rifiuti prima delloro collocamento in discarica.

1.3.6 La legge delega per il recepimento delle direttive in materia di appalti pubblici e concessioni(Legge 11/2016)Sulla Gazzetta Ufficiale n. 23 del 29 gennaio 2016 è stata pubblicata la Legge 11/2016 che delega ilGoverno a trasporre nell’ordinamento interno le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE(cfr. Paragrafo 1.2.2), nonché a riscrivere la normativa vigente sui contratti pubblici di lavori, servizie forniture, - al momento della redazione del presente testo - è stato approvato in via definitiva dal-l’Assemblea del Senato della Repubblica.Il provvedimento è stato oggetto di numerose modifiche nel corso dell’esame parlamentare, che hannoriguardato, in primis, le modalità ed i termini per l’attuazione della riforma.Il testo attuale prevede, infatti, l’emanazione di due distinti decreti legislativi80:• il primo - da adottare entro il 18 aprile 2016 - finalizzato al recepimento delle direttive, che dovrà

disporre l’abrogazione delle parti incompatibili del Codice appalti, “e di altre disposizioni, espres-samente indicate, anche prevedendo opportune disposizioni di coordinamento, transitorie e finali”;

• il secondo - da emanare entro il 31 luglio 2016 -“per il riordino complessivo della disciplina vigente inmateria di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”, che dovrà espungere dal nostro ordi-namento - oltre alle ulteriori norme del medesimo Codice - il regolamento di cui al D.P.R. 207/2010.

Il decreto di riordino (che costituirà il nuovo Codice appalti) dovrà comprendere “al suo interno ilcontenuto del decreto di recepimento delle direttive con le eventuali e opportune disposizioni cor-rettive e integrative”81.Il legislatore ha comunque riconosciuto al Governo la facoltà di adottare entro il 18 aprile 2016 ununico decreto legislativo riguardante entrambe le materie82. Per quanto riguarda l’iter di approvazione, la legge delega prevede che:• i decreti vengano adottati “su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle

infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale,della giustizia, dell’economia e delle finanze e della difesa, previa acquisizione del parere del Con-siglio di Stato, della Conferenza unificata”, e trasmissione alle Commissioni parlamentari competenti

34 GREEN BOOK

79 Novanta giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione.80 L’impianto originario delegava il Governo ad adottare - entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge - un unico decreto legislativo.81 Cfr. articolo 1, comma 4.82 Cfr. articolo 1, comma 1.

per materia e per i profili finanziari, che devono pronunciarsi, rispettivamente, entro venti e trentagiorni dall’invio. Decorsi inutilmente i termini sopra indicati, i decreti legislativi possono essereadottati anche in mancanza dei citati pareri83;

• la Presidenza del Consiglio dei ministri coordini “di concerto con il Ministero delle infrastrutture edei trasporti e sentita l’ANAC, lo svolgimento delle consultazioni delle principali categorie di soggettipubblici e privati destinatari della nuova normativa”84;

• entro un anno dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi il Governo possaadottare disposizioni integrative e correttive dei medesimi nel rispetto dei princìpi e della proceduradi cui alla legge delega.

Una delle novità di maggior rilievo è sicuramente costituita dalla soppressione della previsione riferitaalla emanazione di un regolamento recante la disciplina esecutiva e attuativa del nuovo Codice. Per con-tro, il testo consolidato attribuisce all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) il potere di predisporre“linee guida di carattere generale […] approvate con decreto dal Ministro delle infrastrutture e dei tra-sporti, che sono trasmesse prima dell’adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere”85.Per quanto concerne, invece, i confini dell’attività legislativa dell’Esecutivo, i principali criteri direttivi- alcuni dei quali mutuati direttamente dal nuovo quadro sovranazionale - che dovranno informarel’esercizio delle delega possono essere così sintetizzati:• divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti

dalle direttive (lettera a);• ricognizione e riordino del quadro normativo vigente nelle materie degli appalti pubblici e delle

concessioni, al fine di conseguire una significativa riduzione del complesso delle disposizioni legi-slative, amministrative e regolamentari vigenti (lettera c);

• recepimento degli strumenti di flessibilità previsti dalle tre direttive (lettera f);• previsione di una disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo

inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, e di regole per l’esecuzione di lavori, servizi e forniturein economia, ispirate “a criteri di massima semplificazione e rapidità dei procedimenti” (lettera g);

• puntuale indicazione delle disposizioni applicabili all’affidamento dei contratti nei settori speciali(lettera h);

• semplificazione, armonizzazione e progressiva digitalizzazione delle procedure di affidamento degliappalti e delle concessioni (lettera i);

• divieto espresso di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordi-narie, ad eccezione di singole fattispecie connesse a particolari esigenze collegate alle situazioniemergenziali (lettera l);

• armonizzazione delle norme in materia di trasparenza, pubblicità, durata e tracciabilità delle pro-cedure di gara e delle fasi ad essa prodromiche e successive. Detti obiettivi dovranno essere perse-guiti, in particolare, mediante l’espressa identificazione: dei casi nei quali, in via eccezionale, èpossibile ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara; di uno specificoregime sanzionatorio nei casi di omessa o tardiva denuncia delle richieste estorsive e corruttive daparte delle imprese titolari di appalti pubblici; delle norme del Codice la cui violazione determinala comminazione di sanzioni amministrative da parte dell’ANAC (lettera q);

• definizione dei requisiti di capacità economico-finanziaria, tecnica, “attinenti e proporzionati all’og-getto dell’appalto”, “tenendo presente l’interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenzialipartecipanti, nel rispetto dei princìpi di trasparenza e rotazione, nonché a favorire l’accesso da partedelle micro, piccole e medie imprese” (lettera r);

35QUADRO NORMATIVO

83 Cfr. articolo 1, comma 3.84 Cfr. articolo 1, comma 2.85 Cfr. articolo 1, comma 5.

• ampliamento delle funzioni dell’ANAC, con l’attribuzione a detta Autorità di poteri di controllo, racco-mandazione, intervento cautelare e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali lineeguida, bandi e contratti tipo, ed altri strumenti di soft law, anche dotati di efficacia vincolante (lettera t);

• introduzione della facoltà per i partecipanti alle gare di utilizzare “il documento di gara unico eu-ropeo (DGUE) o analogo documento predisposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasportiper autocertificare il possesso dei requisiti” (lettera aa);

• introduzione di misure volte a contenere il ricorso alle varianti in corso d’opera, distinguendo inmodo dettagliato tra variazioni sostanziali e non sostanziali. I decreti delegati dovranno, tra l’altro:prevedere che dette varianti siano adeguatamente motivate e “giustificate unicamente da condizioniimpreviste e imprevedibili”; assicurare “sempre la possibilità, per l’amministrazione committente, diprocedere alla risoluzione del contratto quando le variazioni superino determinate soglie rispetto al-l’importo originario”; introdurre un regime sanzionatorio in caso di mancata tardiva comunicazioneall’ANAC delle medesime per appalti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria (lettera ee);

• utilizzo preferenziale, per l’aggiudicazione degli appalti pubblici e delle concessioni, del criteriodell’offerta economicamente più vantaggiosa, limitando il ricorso al criterio di aggiudicazione“del prezzo o del costo” agli appalti con determinate caratteristiche tecniche ed entro specifichesoglie (lettera ff);

• creazione di un albo nazionale, gestito dall’ANAC, dei componenti delle commissioni giudicatrici(lettera hh);

• previsione di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblicie le concessioni sotto la soglia comunitaria, assicurando, anche nelle forme semplificate di aggiudi-cazione, la valutazione comparativa tra più offerte;

• revisione delle vigenti regole in materia di qualificazione e di avvalimento (lettere uu e zz);• obbligo di motivazione della mancata suddivisione in lotti, al fine di promuovere l’accesso delle

PMI al mercato degli appalti e delle concessioni (lettera ccc);• garanzia di adeguati livelli di pubblicità e di trasparenza delle procedure anche per i “cosiddetti affi-

damenti in house”. In tal senso, i decreti delegati dovranno introdurre l’obbligo di pubblicare tutti gliatti connessi all’affidamento, “assicurando la valutazione sulla congruità economica delle offerte, avutoriguardo all’oggetto e al valore della prestazione”, nonché prevedere “l’istituzione, a cura dell’ANAC,di un elenco di enti aggiudicatori di affidamenti in house ovvero che esercitano funzioni di controllo odi collegamento rispetto ad altri enti, tali da consentire gli affidamenti diretti” (lettera eee);

• “obbligo per i soggetti pubblici e privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici già esi-stenti o di nuova aggiudicazione, di affidare una quota pari all’80 per cento dei contratti di lavori,servizi e forniture relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante proceduraad evidenza pubblica”. La restante parte (20 per cento) potrà essere realizzata: “da società in houseper i soggetti pubblici”; “da società direttamente o indirettamente controllate o collegate per i soggettiprivati”; “tramite operatori individuati mediante procedure ad evidenza pubblica, anche di tipo sem-plificato”. Nell’esercizio della delega occorrerà contemplare: “un periodo transitorio di adeguamentonon superiore a ventiquattro mesi” per le concessioni già in essere; l’esclusione dal predetto obbligodelle “concessioni in essere o di nuova aggiudicazione affidate con la formula della finanza di progetto”o “con procedure di gara ad evidenza pubblica secondo il diritto dell’Unione europea” (lettera iii);

• introduzione di una disciplina specifica per il subappalto, prevedendo in particolare: l’obbligo peril concorrente di indicare in sede di offerta le parti del contratto che intende subappaltare; “i casispecifici in cui vige l’obbligo di indicare, in sede di offerta, una terna di nominativi di subappaltatoriper ogni tipologia di attività prevista in progetto”; le fattispecie in cui la stazione appaltante procedeal pagamento diretto” nell’ipotesi in cui “il subappaltatore sia una micro-impresa o una piccola im-presa” (lettera rrr).

Ma le disposizioni maggiormente dibattute nel corso dell’iter parlamentare sono risultate certamente

36 GREEN BOOK

quelle finalizzate ad assicurare la stabilità occupazionale attraverso l’introduzione delle c.d. “clausolesociali” (lettere ddd),fff), ggg) e comma 10 per gli operatori dei call center). Sulla legittimità di talimeccanismi di salvaguardia sono state chiamate a pronunciarsi recentemente sia l’Autorità Garantedella Concorrenza e del Mercato sia l’ANAC86. L’AGCM ha affermato che l’imposizione di clausole di protezione sociale si pone in contrasto “con leesigenze di un mercato concorrenziale”. Le stesse, pertanto, “non possono formare oggetto di nessunobbligo e debbono in ogni caso risultare compatibili con l’organizzazione dell’impresa subentrante.Solo in questi termini, simili vincoli possono ritenersi compatibili con la libertà di concorrenza e lalibertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost”87.Ad analoghe considerazioni è giunta l’Autorità nazionale anticorruzione, ad avviso della quale “la clau-sola sociale non può alterare o forzare la valutazione dell’aggiudicatario in ordine al dimensionamentodell’impresa e, in tal senso, non può imporre un obbligo di integrale riassorbimento dei lavoratori delpregresso appalto, senza adeguata considerazione delle mutate condizioni del nuovo appalto, del con-testo sociale e di mercato o del contesto imprenditoriale in cui dette maestranze si inseriscono”88.Nonostante gli orientamenti espressi dalle due Autorità, le norme non sono state espunte dal testo némodificate.

37QUADRO NORMATIVO

86 L’intervento delle due Autorità è stato sollecitato dalla Commissione lavoro, previdenza sociale del Senato della Repubblica, deputata adesaminare il provvedimento in sede consultiva.

87 Cfr. Parere S2419 del 11 dicembre 2015.88 Cfr. Parere n. 16723 del 10 dicembre 2015.

2.1 IntroduzioneDi seguito si propone una sintesi dello stato di attuazione dei processi di riordino degli assetti orga-nizzativi del servizio di igiene urbana, con riferimento alla dimensione degli Ambiti Territoriali Otti-mali (ATO), all’interno dei quali vengono organizzati i servizi, e agli Enti di Governo degli ATO(EGATO), laddove individuati.La sintesi è basata sulla ricognizione effettuata periodicamente da Invitalia nell’ambito del Progetto disupporto e affiancamento operativo a favore degli Enti Pubblici delle Regioni “Obbiettivo Convergenza” perl’implementazione della riforma del mercato dei Servizi Pubblici Locali a rilevanza economica, promossodal Dipartimento degli Affari Regionali il Turismo e lo Sport. In particolare, l’azione di monitoraggiodello stato delle organizzazioni e dei servizi è condotta nell’ambito delle attività dell’Osservatorio peri Servizi Pubblici Locali, istituito presso il Ministero dell’Sviluppo Economico. L’analisi di Invitalia ri-sulta aggiornata a Dicembre 2015.

2.2 Il quadro degli assetti territorialiLe scelte relative alle dimensioni degli ATO risultano effettuate in tutte le Regioni (Figura 2.1) conl’unica eccezione della Lombardia, la quale si avvale della facoltà - riconosciuta dal D.Lgs. 152/2006- di adottare modelli alternativi agli ATO.

38 GREEN BOOK

capitolo 2

L’attuazione del disegno degliAmbiti Territoriali Ottimali

Ambiti Territoriali Ottimali per la gestione integrata dei rifiuti

Fonte: Utilitatis ed elaborazioni su rapporto Invitalia

FIG. 2.1

L’ATTUAZIONE DEL DISEGNO DEGLI AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI

Sul territorio nazionale risultano dunque presenti 67 ATO, come evidenziato dalla Tabella 2.1. Dal-l’analisi emerge che 9 ATO sono di dimensione regionale, 5 hanno dimensione sovra-provinciale, 33hanno dimensione provinciale, mentre 20 hanno dimensione inferiore al territorio provinciale. Lapopolazione media per ambito è superiore alle 750 migliaia di abitanti. Si noti che quasi tutte le Re-gioni che hanno optato per l’ATO di dimensione regionale, hanno previsto sub-ambiti per l’affida-mento dei servizi di raccolta.

In riferimento agli Enti di Governo (Figura 2.2), essi risultano individuati per tutti gli assetti territorialidefiniti, tranne che per la Provincia di Bolzano, per l’ATO Friuli Venezia Giulia, per i tre 3 ATO rica-denti nella regione Molise e per l’ATO Unico Regionale della Sardegna. Si noti che l’avvenuta indivi-duazione degli EGATO non implica di per sé l’effettiva operatività di questi ultimi.In merito alla forma giuridica degli EGATO individuati, nella maggior parte dei casi essi consistonoin aggregazioni tra Enti Locali sottoforma di Consorzio o con sottoscrizione di una convenzione exart. 30 T.U.E.L. Nei restanti casi, le Regioni non hanno individuato un nuovo EGATO ad hoc, mahanno attribuito l’organizzazione del servizio agli Enti Locali già esistenti.

40 GREEN BOOK

TAB.2.1 Caratteristiche degli Ambiti Territoriali Ottimali per Regione a Dicembre 2015

Dimensioni degli Ambiti Territoriali Ottimali

Regione Popolazionemediaper ATO

Sub-Provinciali

Provinciali Sovra-Provinciali

Regionali Totale

Piemonte 1.106.117 2 2 4Valle d`Aosta 128.298 1 1Lombardia n.a. - - - - -Liguria 1.583.263 1 1Trentino A.A. 527.967 2 2Veneto 4.927.596 1 1Friuli V.G. 1.227.122 1 1Emilia Romagna 4.450.508 1 1Toscana 1.250.885 3 3Umbria 894.762 1 1Marche 310.159 5 5Lazio 1.178.485 5 5Abruzzo 1.331.574 1 1Molise 104.449 2 1 3Campania 837.361 3 4 7Puglia 681.684 6 6Basilicata 576.619 1 1Calabria 395.326 5 5Sicilia 282.893 15 3 18Sardegna 1.663.286 1 1Totale 758.104 20 33 5 9 67

1 Con il Programma Regionale di Gestione Rifiuti la Regione Lombardia dichiara di avvalersi della possibilità prevista dal D.Lgs. 152/2006 diadottare "modelli alternativi o in deroga al modello degli Ambiti territoriali Ottimali" purché il piano regionale di gestione rifiuti dimostri "lapropria adeguatezza rispetto agli obbiettivi strategici previsti dalla normativa vigente, con particolare riferimento ai criteri e alle linee guidariservati, in materia allo Stato, ai senti dell'art. 195" del medesimo codice ambiente. In ogni caso, pur senza elaborare una perimetrazionepuntuale, già il PRGR del 2009 (al quale il PRGR vigente fa riferimento) faceva genericamente coincidere gli ambiti per l'organizzazione delservizio con i territori provinciali.

L’adesione degli Enti Locali agli EGATO risulta completa in 5 Regioni, mentre nel caso di Liguria, Valled’Aosta e Provincia di Trento le funzioni di organizzazione del servizio sono state attribuite ad Enti Localigià esistenti in oltre la metà delle Regioni italiane, pertanto, il processo di adesione agli EGATO risulta ancoraincompleto (Figura 2.3).

41L’ATTUAZIONE DEL DISEGNO DEGLI AMBITI TERRITORIALI OTTIMALI

Individuazione dell’Ente di Governo d’Ambito a Dicembre 2015

FIG. 2.2

Per un quadro più dettagliato - articolato per singola Regione - nella Tabella 2.2 si riportano le ca-ratteristiche fondamentali delle disposizioni vigenti in merito agli assetti territoriali per il servizio diigiene urbana, nonché la normativa di provenienza.

42 GREEN BOOK

Adesione degli Enti Locali agli Enti di Governo d’Ambito a Dicembre 2015

FIG. 2.3

Sintesi degli assetti territoriali a Dicembre 2015

Regione Piemonte

Dimensionie caratteristiche degli ATO

4 ATO, di cui due di dimensione provinciale e due di dimensioneinterprovinciale. Su proposta dei Comuni è possibile definirearee territoriali omogenee interne agli ATO per l'affidamentodi particolari segmenti di servizio.

L.R. 07/2012

Enti di Governo Conferenze d'Ambito, costituite mediante convenzioni traComuni e Province ricadenti in ciascun ATO.

L.R. 07/2013

Regione Valle d'Aosta

Dimensionie caratteristichedegli ATO

Unico ATO regionale per le sole attività di smaltimento erecupero dei rifiuti urbani. Sub-ambiti territoriali omogenei,coincidenti con i territori delle comunità montane e delComune di Aosta, per le attività di raccolta e trasporto.

L.R. 31/2007

Enti di Governo La Regione rappresenta l'autorità d'ambito per l'ATO unicoregionale. Le comunità montane e il Comune di Aosta svolgonola funzione di autorità d'ambito dei sub-ATO.

L.R. 31/2007

Regione Lombardia

Con il Programma Regionale di Gestione Rifiuti la RegioneLombardia dichiara di avvalersi della possibilità prevista dalD.Lgs. 152/2006 di adottare "modelli alternativi o in deroga almodello degli Ambiti territoriali Ottimali" purché il pianoregionale di gestione rifiuti dimostri "la propria adeguatezzarispetto agli obbiettivi strategici previsti dalla normativa vigente,con particolare riferimento ai criteri e alle linee guida riservati,in materia allo Stato, ai senti dell'art. 195" del medesimo codiceambiente. In ogni caso, pur senza elaborare unaperimetrazione puntuale, già il PRGR del 2009 (al quale il PRGRvigente fa riferimento) faceva genericamente coincidere gliambiti per l'organizzazione del servizio con i territori provinciali.

PRGR 2014(PRGR 2009)

Enti di Governo Le funzioni di organizzazione della gestione sono assegnateai Comuni.

L.R. 26/2003

Provincia di Trento

Unico ATO di dimensione provinciale per le fasi di trattamentoe smaltimento. La raccolta è organizzata per sub-ambiticorrispondenti al territorio delle Comunità di Valle e ai bacinidi gestione esistenti al momento dell'entrata in vigore dellaL.P. 17/2012.

L.P. 3/2006 PRGR 2006 L.P. 17/2012

Enti di Governo Per le fasi di trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani ècompetente la Provincia. Per la fase di raccolta: Comunitàquando il territorio del bacino coincide con i relativi confiniamministrativi. Negli altri casi, consorzio o apposito organoindividuato tramite convenzione tra i Comuni e le Comunitàricadenti nel bacino.

L.P. 3/2006

Provincia di Bolzano

Unico ATO provinciale. Rinviata decisione in merito alrecepimento dell'art. 3 bis, comma 1 bis D.L. 138/2001.

PPGR 2005(D.G.P. 925/2012)

Enti di Governo Non individuato. Rinviata decisione in merito al recepimentodell'art. 3 bis, comma 1 bis, D.L. 138/2001. Nelle moredell'individuazione e dell'operatività dell'Ente di Governod'ambito, la fase di raccolta e trasporto è organizzata dai Comuni.

L.P. 4/2006 PPGR 2005

(D.G.P. 925/2012)

TAB.2.2

44 GREEN BOOK

Regione Veneto

ATO regionale con dodici bacini interni, di cui tre di dimensioniprovinciali, 8 sub-provinciali e 1 sovra-provinciale.”

L.R. 52/2012 D.G.R. 13/2014D.G.R. 288/2015

Enti di Governo Consigli di Bacino in 11 casi, per il Bacino Verona Città l'entedi governo è il Comune di Verona. La competenza sul bacinoregionale per la pianificazione del settore è della Regione.

L.R. 52/2012

Regione Friuli Venezia Giulia

Unico ATO Regionale articolato in Zone funzionali definiteautonomamente dai Comuni.

L.R. 11/2011 (L.R. 14/2012L.R. 15/2014)

Enti di Governo Non individuato, in attesa di apposita legge regionale. NelleZone funzionali l'organizzazione del servizio compete a formedi cooperazione tra i Comuni.

L.R. 11/2011

Regione Liguria

ATO regionale, suddiviso in 4 Aree territoriali, di cui 3 di dimensioniprovinciali e uno corrispondente alla Città Metropolitana diGenova, per l'organizzazione e affidamento del servizio.

L.R. 1/2014 PRGR 2015

Enti di Governo L'ente di governo dell'ATO regionale è la Regione, mentre perle 4 Aree territoriali gli Enti di Governo corrispondono airispettivi enti di area vasta.

L.R. 1/2014(L.R. 41/2014)

Regione Emilia Romagna

Unico ATO regionale.L.R. 23/2011

Enti di Governo Agenzia territoriale dell'Emilia Romagna per i Servizi idrici erifiuti di ambito territoriale, partecipata obbligatoriamente datutti i Comuni e le Province.

L.R. 23/2011

Regione Toscana

3 ATO sovra-provinciali.L.R. 69/2011

Enti di Governo Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti, enterappresentativo dei Comuni di ciascun ATO.

L.R. 69/2011

Regione Umbria

Unico ATO regionale individuato da legge regionale di riferimentoma non ancora istituito. L.R. 11/2013

Enti di Governo Autorità Umbra per Rifiuti e Idrico individuata ma non ancoraistituita. Attualmente risultano operative le vecchie ATI.

L.R. 11/2013

Regione Marche

5 ATO di dimensione provinciale. L.R. 24/2009 (L.R. 18/2011L.R. 4/2012)

Enti di Governo Assemblea Territoriale (ATA) a cui partecipano i Comuni e leProvince ricadenti in ciascun ATO tramite convenzioni.

L.R. 24/2009 (L.R. 18/2011L.R. 4/2012)

Regione Lazio

5 ATO di dimensione provinciale.PRGR 2012

Enti di Governo Conferenze dei Sindaci, Convenzione di cooperazione traProvincia e Comuni di ciascun ATO, che però non sonoindividuati come Enti di Governo dal PRGR.

L.R. 27/1998(L.R. 10/2001)

Regione Abruzzo

Unico ATO regionale. Il Piano regionale può definire sub-ambitigestionali di dimensione almeno provinciale. L.R. 36/2013

Enti di Governo Autorità per la gestione integrata dei rifiuti urbani (AGIR) a cuil'adesione di tutti i Comuni non risulta ancora completa.

L.R. 36/2013

Regione Molise

1 ATO provinciale e 2 sub-provinciali.L.R. 25/2003

Enti di Governo Non Individuati. La legge regionale demanda alle Province diassicurare la gestione unitaria dei rifiuti urbani. Nelle moredell'individuazione e dell'operatività dell'ente di governo iComuni di ciascun ATO organizzano la gestione dei rifiutiurbani secondo le forme associative di cui al T.U.E.L..

L.R. 25/2003

Regione Campania

7 ATO, di cui 4 di dimensione provinciale e 3 di dimensione sub-provinciale. E' possibile delimitare bacini di affidamento interniagli ATO (sistemi territoriali operativi).

L.R. 4/2007(L.R. 05/2014)

Enti di Governo Conferenze d'Ambito, aggregazioni di Comuni tramiteconvenzioni. Il governo dei sistemi territoriali operativi è attribuitoalla Conferenza stessa riunita in assemblea ristretta alla qualepartecipano i Comuni ricadenti nel rispettivo territorio.

L.R. 4/2007(L.R. 05/2014)

Regione Puglia

6 ATO di dimensione provinciale. All'interno degli ATO sonocostituite le Aree di Raccolta Ottimale (ARO) per le fasi dispazzamento, raccolta e trasporto di rifiuti urbani.

L.R. 14/2011L.R. 24/2012

Enti di Governo Organi di Governo d'Ambito, aggregazioni di Comuni medianteconvenzioni. All'interno degli ATO il servizio di raccolta èorganizzato dai Comuni corrispondenti associati tramiteulteriore convenzione. Si segnala l'Agenzia per il controllo deiservizi pubblici locali di rilevanza economica con funzioni dicontrollo e regolazione.

L.R. 24/2012

Regione Basilicata

Unico ATO regionale. Il Piano regionale può definire sub-ambitigestionali di dimensione almeno provinciale. L.R. 6/2001

(L.R. 28/2008)

Enti di Governo Conferenza interistituzionale di Gestione Rifiuti, convenzioneobbligatoria tra Comuni alla quale aderiscono le Province e laRegione. Nelle more dell'operatività della Conferenza, lefunzioni sono esercitate in via transitoria da un CommissarioStraordinario.

L.R. 6/2001(L.R. 33/2010 L.R. 26/2011)

46 GREEN BOOK

Regione Calabria

5 ATO di dimensione provinciale. La Regione ha individuato 14Aree di Raccolta Ottimale (ARO) per l'organizzazione delservizio di spazzamento, raccolta e trasporto.

L.R. 14/2014

Enti di Governo Comunità d'Ambito (convenzione tra Comuni). Nelle moredell'operatività dell'Ente di Governo d'Ambito i Comunipossono procedere all'affidamento del servizio.

L.R. 14/2014

Regione Sicilia

18 ATO di cui 3 provinciali e 15 sub-provinciali. Su proposta deiComuni sono individuati Ambiti di Raccolta Ottimale (ARO) perl'affidamento del segmento di spazzamento-raccolta-trasporto.

L.R. 9/2010 D.P.G.R. 531/2012

Enti di Governo Società consortile di capitali, partecipate dalle Comuni eProvince ricadenti in ciascun ATO. Il servizio di spazzamento-raccolta-strasporto dei rifiuti compete ai Comuni, in formasingola o associata (tramite convenzione).

L.R. 9/2010

Regione Sardegna

Unico ATO regionale. Nelle more dell'individuazione edell'operatività dell'Ente di Governo, come previsto dal PRGRper le fasi di raccolta e trasporto i Comuni si sono organizzatiin sub-ambiti.

PRGR 2008

Enti di Governo Non individuato. PRGR 2008

Fonte: Rapporto Invitalia

47IL SETTORE DEI RIFIUTI URBANI

3.1 La produzione dei Rifiuti Urbani in EuropaNel 2013, secondo i dati Eurostat, elaborati da ISPRA e contenuti nel Rapporto Rifiuti Urbani 2015,la produzione di rifiuti urbani complessiva dei 28 Paesi dell’Unione Europea è stata pari a 243 milionidi tonnellate, con una diminuzione rispetto all’anno precedente dell’1,2%. Sul triennio 2011-2013 laproduzione di rifiuti urbani risulta complessivamente in diminuzione del 3%.

capitolo 3

[Il settore dei Rifiuti Urbani]TAB.3.1 Produzione di rifiuti urbani UE [1.000*t] [Periodo 2011-20131]

Paese/Raggruppamento 2011 2012 2013

Unione Europea (28 SM) 250.898 246.148 243.240Unione Europea (15 SM) 215.011 210.827 209.112Nuovi Stati Membri 35.887 35.321 34.128Germania 50.237 49.759 49.780 eFrancia 35.019 35.001 e 34.828 eRegno Unito 31.066 30.413 30.890Italia 31.386 29.994 29.573Spagna 22.672 21.896 20.931 ePolonia 12.129 e 12.084 e 11.295 ePaesi Bassi 9.479 9.203 8.845Grecia 5.586 5.585 5.585 sRomania 5.398 e 5.441 e 5.441 sBelgio 5.035 5.004 4.905Austria 4.807 4.883 4.905Portogallo 5.178 4.766 4.598Svezia 4.266 4.304 4.350Danimarca 4.393 4.242 4.192Ungheria 3.809 3.988 3.738Repubblica Ceca 3.358 3.233 3.228Bulgaria 3.732 3.364 3.135Irlanda 2.823 2.693 2.693 sFinlandia 2.719 2.738 2.682Croazia 1.645 1.670 1.721Slovacchia 1.679 1.657 1.645Lituania 1.339 1.330 1.280Slovenia 852 744 853Lettonia 721 613 627Cipro 581 579 538 eEstonia 399 371 386Lussemburgo 345 346 355 eMalta 245 247 241

Fonte: elaborazioni ISPRA su dati Eurostat

1 e) stima Stato membro; (s) stima Eurostat.

Considerando esclusivamente i 15 stati membri dell’Unione Europea prima dell’allargamento a 28, iltrend risulta confermato, anche se con una entità minore. Infatti nel triennio 2011-2013 la produzionedi rifiuti urbani risulta in diminuzione del 2,7% e nell’ultimo biennio, 2012-2013, dello 0,8%.Per i nuovi stati membri, la produzione di rifiuti urbani fa registrare complessivamente un calo del4,9% nel triennio 2011-2013, con una diminuzione più evidente (-3,4%) nel biennio 2012-2013.

Analizzando la produzione pro capite, nell’UE a 28 paesi la produzione pro capite di rifiuti urbani è paria 481 kg/abitante anno, in calo del 3,2% nel triennio 2011-2013 e dell’1,4% rispetto all’anno precedente.Nel raggruppamento costituito dai 15 stati membri, mediamente ogni abitante produce 521 kg/anno,mentre per i nuovi stati membri la produzione pro capite è inferiore e pari a 325 kg/abitante anno.

Come mostrato in Figura 3.2, lo stato membro con la maggiore produzione pro capite di rifiuti urbaninel 2013 è la Danimarca, con 747 kg/abitante anno, mentre è la Romania il paese con la produzionepro capite minore, pari a 272 kg/abitante anno.In Italia, con 491 kg/abitante anno, la produzione pro capite è lievemente superiore al valore mediocalcolato sui 28 paesi della UE ed inferiore al dato calcolato per il raggruppamento a 15 stati membri.

48 GREEN BOOK

Produzione di rifiuti urbani UE [1.000*t] [Anno 2013]

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

FIG. 3.1

TAB.3.2 Variazione della produzione di rifiuti urbani UE [Periodo 2011-2013]

Paese/Raggruppamento 2011-2012 2012-2013 2011-2013

Unione Europea (28 SM) -1,9% -1,2% -3,1%Unione Europea (15 SM) -1,9% -0,8% -2,7%Nuovi Stati Membri -1,6% -3,4% -4,9%

TAB.3.3 Produzione pro capite di rifiuti urbani UE [Kg/abitante anno] [Periodo 2011-20132]

Paese/Raggruppamento 2011 2012 2013

Unione Europea (28 SM) 497 488 481Unione Europea (15 SM) 538 528 521Nuovi Stati Membri 340 336 325Danimarca 789 759 747Lussemburgo 666 652 653 eCipro 683 670 624 eGermania 614 619 617 eIrlanda 617 587 586 sAustria 573 579 578Malta 589 588 570Francia 538 535 e 530 ePaesi Bassi 568 549 526Grecia 503 506 510 sFinlandia 505 506 493Italia 529 504 491Regno Unito 491 477 482Svezia 451 452 453Spagna 485 468 449 ePortogallo 490 453 440Belgio 456 450 439Lituania 442 445 433Bulgaria 508 460 432Slovenia 415 362 414Croazia 384 391 404Ungheria 382 402 378Lettonia 350 301 312Repubblica Ceca 320 308 307Slovacchia 311 306 304Polonia 319 e 317 e 297 eEstonia 301 280 293Romania 268 e 271 e 272 s

2 e) stima Stato membro; (s) stima Eurostat.

Produzione pro capite di rifiuti urbani UE [kg/abitante anno] [Anno 2013]

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Italia

FIG. 3.2

Nell’Unione Europea a 28 paesi, la forma di gestione dei rifiuti urbani prevalente è la discarica, a cuiviene destinato il 31% dei rifiuti urbani (Tabella 3.5).Nel raggruppamento a 15 stati membri, al netto dei rifiuti avviati a riciclaggio che è pari al 29%, il maggioreflusso di rifiuti viene destinato all’incenerimento, con una quota pari al 29% dei rifiuti urbani trattati.Nei nuovi stati membri invece, la discarica è la forma di gestione ampiamente prevalente, con il 70%dei rifiuti trattati.

50 GREEN BOOK

3 Con “0” sono indicati valori inferiori a 0,5%; i dati riportati sono arrotondati all’unità per cui, in alcuni casi la somma delle percentuali dellediverse forme di gestione potrebbe discostarsi lievemente dal valore 100.

TAB.3.4 Variazione della produzione pro capite di rifiuti urbani UE [Periodo 2011-2013]

Paese/Raggruppamento 2011-2012 2012-2013 2011-2013

Unione Europea (28 SM) -1,8% -1,4% -3,2%Unione Europea (15 SM) -1,9% -1,3% -3,2%Nuovi Stati Membri -1,2% -3,3% -4,4%

TAB.3.5 Gestione dei rifiuti urbani UE [Anno 20133]

Paese/Raggruppamento

RUprodotto

[kg/ab anno]

RUtrattato

[kg/ab anno]

RU trattato (%)

Riciclaggio Compostaggio Incenerimento Discarica

Unione Europea 481 470 28 15 26 31(28 SM)Unione Europea 521 517 29 16 29 26(15 SM)Nuovi Stati 325 292 16 7 7 70MembriBelgio 439 440 34 21 44 1Bulgaria 432 428 25 3 2 70Repubblica Ceca 307 307 21 3 20 56Danimarca 747 747 28 17 54 2Germania 617 617 47 17 35 0Estonia 293 253 14 6 64 16Irlanda 586 531 34 6 18 42Grecia 510 510 16 4 0 81Spagna 449 449 20 10 10 60Francia 530 530 21 17 34 28Croazia 404 393 14 2 0 85Italia 491 474 26 15 21 38Cipro 624 624 12 9 0 79Lettonia 312 312 11 6 0 83Lituania 433 421 21 8 7 64Lussemburgo 653 653 28 20 35 17Ungheria 378 378 21 5 9 65Malta 570 526 6 5 0 88Paesi Bassi 526 526 24 26 49 1Austria 578 559 25 34 36 4Polonia 297 249 16 13 8 63Portogallo 440 440 13 13 24 50Romania 272 220 3 0 0 97Slovenia 414 287 55 7 1 38Slovacchia 304 278 4 8 12 77Finlandia 493 493 19 14 42 25Svezia 453 453 34 15 50 1Regno Unito 482 476 28 16 21 35

3.2 I Rifiuti Urbani in ItaliaNell’anno 2014, la produzione di rifiuti urbani in Italia si attesta a 29, 6 milioni di tonnellate (Tabella 3.6).Dal 2010 al 2013 il trend della produzione di rifiuti urbani è stato negativo. Nel 2014 il trend si è in-vertito, con un lieve aumento rispetto al 2013 (0,3%) prodotto dall’incremento nel Nord che ha con-sentito di assorbire il calo registrato nel Centro e Sud Italia. In particolare, la Tabella 3.7 evidenziacome al Nord, nel 2014, si sia registrato un aumento dell’1,4%, mentre al Centro e al Sud rispettiva-mente un calo dello 0,3% e dello 0,9% rispetto all’anno precedente.Complessivamente dal 2010 al 2014 la produzione di rifiuti urbani è diminuita dell’8,7%, con valoripiù elevati al Sud (-10,5%) e al Centro (-9,8%).

Per quanto riguarda la produzione pro capite (Tabella 3.8 - Tabella 3.9), nel 2014 il dato medio na-zionale è pari a 488 kg/abitante anno, con un incremento dello 0,2%.

TAB.3.6 Produzione di rifiuti urbani in Italia [1.000 t] [Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010 2011 2012 2013 2014

Nord 14.808 14.346 13.720 13.595 13.784Centro 7.323 7.018 6.741 6.629 6.609Sud 10.348 10.023 9.533 9.348 9.263Italia 32.479 31.386 29.994 29.573 29.655Totale 32.479 31.386 29.994 29.572 29.655

Fonte: ISPRA - Rapporto Rifiuti Urbani 2015

TAB.3.7 Variazione percentuale della produzione di rifiuti urbani in Italia [Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2010-2014

Nord -3,1% -4,4% -0,9% 1,4% -6,9%Centro -4,2% -3,9% -1,7% -0,3% -9,8%Sud -3,1% -4,9% -1,9% -0,9% -10,5%Italia -3,4% -4,4% -1,4% 0,3% -8,7%

Fonte: elaborazione Utilitatis su dati ISPRA - Rapporto Rifiuti Urbani 2015

Produzione di rifiuti urbani in Italia e dettaglio per area geografica [Periodo 2010-2014]

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

Nord Centro Sud Italia

2010 2011 2012 2013 2014

FIG. 3.3

La produzione pro capite maggiore si registra nell’area Centro, con 547 kg/abitante anno, mentre alSud si ha il valore minimo, pari a 443 kg/abitante anno.

La percentuale di raccolta differenziata ha raggiunto nel 2014 il 45,2% con il miglior risultato al Norddove si registra il 56,7%. Al Centro ed al Sud la percentuale di raccolta differenziata raggiunge rispet-tivamente il 40,8% ed il 31,3%.A livello nazionale, il 2014 ha segnato un incremento del 6,9% rispetto al 2013, con un trend che siconferma positivo nell’intero periodo 2010-2014.Gli incrementi maggiori si registrano al Centro (+12,1%) e al Sud (+ 8,7%).

52 GREEN BOOK

TAB.3.8 Produzione pro capite di rifiuti urbani in Italia [Kg/abitante anno] - dettaglio per area geografica

[Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010 2011 2012 2013 2014

Nord 533 527 505 489 496Centro 613 605 582 549 547Sud 495 486 463 447 443Italia 536 528 505 487 488

TAB.3.9 Variazione della produzione pro capite di rifiuti urbani in Italia - dettaglio per area geografica

[Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2010-2014

Nord -1,1% -4,2% -3,2% 1,4% -6,9%Centro -1,3% -3,8% -5,7% -0,4% -10,8%Sud -1,8% -4,7% -3,5% -0,9% -10,5%Italia -1,5% -4,4% -3,6% 0,2% -9,0%

Produzione pro capite di rifiuti urbani in Italia e dettaglio per area geografica [Periodo 2010-2014]

2010 2011 2012 2013 2014

FIG. 3.4

Complessivamente nel periodo 2010-2014 la percentuale di raccolta differenziata aumenta del 28%,con il massimo incremento al Centro (+50,6%).

3.3 I rifiuti avviati a riciclaggio in ItaliaIl Rapporto Rifiuti Urbani 2015 di ISPRA contiene la valutazione della percentuale di rifiuti urbaniavviati a riciclaggio, calcolati secondo le modalità previste dalla direttiva 2008/98/CE.In particolare, la direttiva 2008/98/CE fissa gli obiettivi per la preparazione per il riutilizzo ed il riciclaggioa seconda della tipologia di rifiuto; in particolare la preparazione per il riutilizzo ed il riciclaggio di rifiuticome carta, metalli, plastica e vetro deve raggiungere entro il 2020 l’obiettivo minimo del 50% in peso.

TAB.3.10 Percentuale di raccolta differenziata in Italia - dettaglio per area geografica [Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010 2011 2012 2013 2014

Nord 49,1 51,1 52,7 54,4 56,7Centro 27,1 30,2 33,1 36,4 40,8Sud 21,2 23,9 26,5 28,8 31,3Italia 35,3 37,7 40,0 42,3 45,2

Percentuale di raccolta differenziata in Italia e dettaglio per area geografica [Periodo 2010-2014]

2010 2011 2012 2013 2014

FIG. 3.5

TAB.3.11 Variazione della percentuale di raccolta differenziata in Italia - dettaglio per area geografica

[Periodo 2010-2014]

Area geografica 2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2010-2014

Nord 4,1% 3,1% 3,2% 4,2% 15,5%Centro 11,4% 9,6% 10,0% 12,1% 50,6%Sud 12,7% 10,9% 8,7% 8,7% 47,6%Italia 6,8% 6,1% 5,7% 6,9% 28,0%

Per determinare il livello di riciclaggio sono state proposte dalla Commissione Europea 4 distintemetodologie.Nel Rapporto Rifiuti 2015 di ISPRA, relativo ai dati 2014, viene effettuata la stima dei rifiuti urbaniavviati a riciclaggio secondo 2 delle 4 metodologie proposte:• Metodologia 2: percentuale di riciclaggio di rifiuti domestici e simili costituiti da carta, metalli, pla-

stica e vetro e altri singoli flussi di rifiuti domestici e simili;• Metodologia 4: percentuale di riciclaggio di rifiuti urbani.

Al fine di definire gli elementi utili al calcolo previsto dalla metodologia 2, ISPRA ha stimato la com-posizione merceologica dei rifiuti urbani (Tabella 3.12).

Attualmente, nell’ambito della revisione della direttiva quadro, la Commissione è orientata ad adottarela metodologia 4 quale metodologia comune per tutti gli stati membri.

La metodologia 4, a differenza della metodologia 2, prevede che nel calcolo siano considerati il quan-titativo di rifiuti urbani riciclati ed il totale dei rifiuti urbani prodotti e non richiede la definizione diuna composizione merceologica del rifiuto urbano.

Secondo le stime di ISPRA (Tabella 3.13) nel 2014 in Italia sono stati avviati a riciclaggio il 45,2%dei rifiuti urbani applicando la metodologia 2, il 40,4% applicando la metodologia 4.

54 GREEN BOOK

TAB.3.12 Stima della composizione merceologica media % dei rifiuti urbani [Periodo 2008-2014]

Frazione merceologica Nord Cento Sud Italia

Organico 33,5 33,4 38,9 35,3Carta 22,5 26,1 20,4 23Plastica 11,5 13,7 12,8 12,7Metalli 2,8 2,9 2,4 2,7Vetro 9,4 6,7 6,6 7,5Legno 4,4 2,8 1,9 3RAEE 0,8Tessili 3,7Materiali inerti/spazzamento 0,9Selettiva 0,3Pannolini/materiali assorbenti 3,5Altro 6,6

TAB.3.13 Stima delle percentuali di rifiuti urbani avviati a riciclaggio secondo le metodologie

2 e 4 previste dalla Decisione Commissione Europea del 18 novembre 2011[Periodo 2010-2014]

Anno Metodologia 2 Metodologia 4 Obiettivo 2020

2010 36,7 34 502011 38,5 34,4 502012 41,1 36,9 502013 41,8 37,6 502014 45,2 40,4 50

In particolare, ISPRA stima le seguenti percentuali di frazioni merceologiche avviate a riciclaggio:

Secondo i dati preliminari, contenuti nella “Relazione sulla gestione e bilancio 2014” del CONAI, nel2014 sono stati avviati a riciclaggio 7,9 milioni di tonnellate di imballaggi immessi al consumo, conun incremento, rispetto all’anno precedente, del 3,3%.

Considerando i quantitativi complessivamente immessi al consumo CONAI calcola la percentuale diriciclaggio di imballaggi. In particolare, secondo le valutazioni effettuate sui dati preliminari 2014, lapercentuale di riciclaggio di imballaggi si attesta al 68,3% con un incremento rispetto all’anno prece-dente dello 0,5%.

TAB.3.14 Stima della ripartizione percentuale del quantitativo di rifiuti urbani

avviato a riciclaggio [Anno 2014]

Frazione merceologica % recupero

Organico 39%Carta 27%Plastica 8%Metalli 2%Vetro 15%Legno 6%RAEE 2%Tessili 1%

TAB.3.15 Rifiuti da imballaggio avviati a riciclo [1.000 t]

Materiale Consuntivo 2013 Dati preliminari 2014 Variazione

Acciaio 320 340 6,1%Alluminio 44 42 -3,4%Carta 3.531 3.560 0,8%Legno 1.428 1.520 6,7%Plastica 789 830 5,2%Vetro 1.569 1.640 4,5%Totale 7.681 7.932 3,3%

Fonte: CONAI-Consorzi di Filiera

TAB.3.16 Percentuale di riciclaggio rispetto all’immesso al consumo

Materiale Consuntivo 2013 Dati preliminari 2014 Variazione

Acciaio 75,7% 75,4% -0,3%Alluminio 66,5% 65,9% -0,6%Carta 86,0% 84,2% -1,8%Legno 57,0% 58,9% 1,9%Plastica 38,6% 39,7% 1,2%Vetro 71,7% 74,5% 2,9%Totale 67,8% 68,3% 0,5%

Fonte: CONAI-Consorzi di Filiera

3.4 Il Fabbisogno di nuovi impianti Gli schemi di decreto associati all’Art. 35 del decreto-legge n. 133 del 12 settembre 2014 “SbloccaItalia’’ (convertito con modifiche dalla legge n. 164 dell’11 novembre 2014) individuano il fabbisognoresiduo degli impianti di recupero della frazione organica dei rifiuti urbani (raccolta in maniera diffe-renziata) e quello di impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati.Il processo di individuazione di tali fabbisogni non è ancora concluso; il Ministero dell’Ambiente,della Tutela del Territorio e del Mare ha emanato a Gennaio 2016 la quarta stesura dello schema didecreto in oggetto, su cui la Conferenza Stato-Regioni sarà chiamata a esprimere il proprio parere.

3.4.1 Il fabbisogno di nuovi impianti per il trattamento della frazione organicaL’ultimo schema di decreto individua il fabbisogno impiantistico per il trattamento della frazione or-ganica secondo i quantitativi riportati nella Tabella 3.17. Tenuto conto della valutazione dell’attualecapacità degli impianti di recupero della frazione organica, valutata a livello nazionale in 6,1 milionidi tonnellate annue, il fabbisogno residuo nazionale di impianti si attesterebbe tra 1,4 milioni di ton-nellate e 2,6 milioni di tonnellate. A livello regionale, il fabbisogno residuo più elevato si registra inLombardia, Lazio, Campania e Sicilia.

56 GREEN BOOK

TAB.3.17 Valutazioni del fabbisogno residuo di impianti di trattamento della frazione organica

Area Regione Fabbisognoteorico min(t/anno)

Fabbisognoteorico max(t/anno)

Capacitàimpianti(t/anno)

Fabbisognoresiduo MIN(t/anno)

Fabbisognoresiduo MAX(t/anno)

Nord Piemonte 486.691 575.181 573.783 - 87.092 1.398Nord Valle d’Aosta 11.290 13.856 14.200 - 2.910 - 344Nord Lombardia 1.177.171 1.377.223 972.126 205.045 405.097Nord Provincia 67.177 77.925 62.380 4.797 15.545

autonoma di Trento

Nord Provincia 58.074 68.444 45.909 12.165 22.535autonoma di Bolzano

Nord Veneto 650.443 748.995 955.455 - 305.012 - 206.460Nord Friuli 134.983 159.526 303.214 - 168.231 - 143.688Nord Liguria 174.159 205.824 15.984 158.175 189.840Nord Emilia 676.477 765.487 678.742 - .265 86.745Centro Toscana 551.640 626.693 517.108 34.532 109.585Centro Umbria 121.459 139.355 159.866 - 38.407 - 20.511Centro Marche 178.342 209.357 105.640 72.702 103.717Centro Lazio 704.670 822.519 380.346 324.324 442.173Sud Abruzzo 166.019 192.651 130.384 35.635 62.267Sud Molise 34.468 40.735 15.654 18.814 25.081Sud Campania 865.423 982.653 98.123 767.300 884.530Sud Puglia 449.911 531.714 495.092 - 5.181 36.622Sud Basilicata 63.428 74.960 - 63.428 74.960Sud Calabria 217.429 256.962 122.106 95.323 134.856Sud Sicilia 560.129 661.970 212.059 348.070 449.911Sud Sardegna 199.594 232.860 267.687 - 68.093 - 34.827

Totale 7.548.977 8.764.890 6.125.858 1.423.119 2.639.032

Fonte: Schema di decreto associato all’Art. 35 D.L. n. 133/14 (Gennaio 2016)

Ipotizzando un costo medio di 400 €/t per gli impianti di recupero di frazione organica, il fabbisognodi investimento si attesterebbe quindi in un intervallo compreso tra 0,8 miliardi di euro e 1,2 miliardidi euro (Tabella 3.18).

3.4.2 Il fabbisogno residuo di impianti di incenerimentoPer quanto riguarda gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati,l’ultimo schema di decreto indica le valutazioni di fabbisogno impiantistico regionale riportate nellaTabella 3.19. Tenuto conto dell’attuale capacità degli impianti di incenerimento, valutata a livellonazionale in 6,6 milioni di tonnellate annue, il fabbisogno residuo nazionale di impianti è stimato in1,9 milioni di tonnellate annue.A livello di macro area geografica, il fabbisogno residuo di incenerimento risulta nullo solamenteper il Nord.

TAB.3.18 Stime di investimento per nuovi impianti di trattamento della frazione organica

Area Regione Fabbisogno MinimoInvestimento (€)

Fabbisogno MassimoInvestimento (€)

Nord Piemonte - 559.200Nord Valle d'Aosta - -Nord Lombardia 82.018.000 162.038.800Nord Provincia autonoma

di Trento 1.918.800 6.218.000Nord Provincia autonoma

di Bolzano 4.866.000 9.014.000Nord Veneto - -Nord Friuli - -Nord Liguria 63.270.000 75.936.000Nord Emilia - 34.698.000Centro Toscana 13.812.800 43.834.000Centro Umbria - -Centro Marche 29.080.800 41.486.800Centro Lazio 129.729.600 176.869.200Sud Abruzzo 14.254.000 24.906.800Sud Molise 7.525.600 10.032.400Sud Campania 306.920.000 353.812.000Sud Puglia - 14.648.800Sud Basilicata 25.371.200 29.984.000Sud Calabria 38.129.200 53.942.400Sud Sicilia 139.228.000 179.964.400Sud Sardegna - -

Totale 856.124.000 1.217.944.800

Fonte: Elaborazioni Utilitatis su schema di decreto (Gennaio 2016) associato all’Art. 35 D.L. n. 133/14

Ipotizzando un costo di 1.000 €/t per la realizzazione di un impianto di incenerimento, il fabbisognodi investimento si attesterebbe quindi su circa 2 miliardi di euro (Tabella 3.20).

58 GREEN BOOK

TAB.3.19 Valutazioni del fabbisogno residuo di impianti di incenerimento

Area Regione Fabbisognoincenerimento

(t/anno)

Capacitàincenerimento

(t/anno)

Fabbisogno residuodi incenerimento

(t/anno)

Nord Piemonte 578.927 526.500 52.427Nord Valle d'Aosta 30.059 - 30.059Nord Lombardia 1.771.269 2.350.200 - 578.931Nord Provincia autonoma 53.111 - 53.111

di TrentoNord Provincia autonoma 100.643 100.000 643

di BolzanoNord Veneto 426.759 252.000 174.759Nord Friuli 170.989 152.300 18.689Nord Liguria 234.786 - 234.786Nord Emilia 857.452 846.319 11.133

Nord 4.223.996 4.227.319 nulloCentro Toscana 588.172 473.200 114.972Centro Umbria 129.883 - 129.883Centro Marche 198.339 - 198.339Centro Lazio 879.382 665.730 213.652

Centro 1.795.775 1.138.930 656.845Sud Abruzzo 121.069 - 121.069Sud Molise 35.428 93.500 - 58.072Sud Campania 918.942 600.000 318.942Sud Puglia 146.701 66.000 80.701Sud Basilicata 58.874 30.000 28.874Sud Calabria 236.917 240.000 - 3.083

Sud 1.517.931 1.029.500 488.432Isole Sicilia 685.099 - 685.099Isole Sardegna 300.885 180.000 120.885

Totale 8.523.686 6.575.749 1.951.261

Fonte: Schema di decreto (Gennaio 2016) associato all’Art. 35 D.L. n. 133/14

TAB.3.20 Stime di investimento per nuovi impianti di incenerimento

Area Regione Fabbisogno Investimento (€)

Nord Piemonte 52.427.000Nord Valle d'Aosta 30.059.000Nord Lombardia -Nord Provincia autonoma di Trento 53.111.000Nord Provincia autonoma di Bolzano 643.000Nord Veneto 174.759.000Nord Friuli 18.689.000Nord Liguria 234.786.000Nord Emilia 11.133.000

Nord nulloCentro Toscana 114.972.000Centro Umbria 129.883.000Centro Marche 198.339.000Centro Lazio 213.652.000

Centro 656.845.000Sud Abruzzo 121.069.000Sud Molise -Sud Campania 318.942.000Sud Puglia 80.701.000Sud Basilicata 28.874.000Sud Calabria -

Sud 488.432.000Isole Sicilia 685.099.000Isole Sardegna 120.885.000

Totale 1.951.261.000

Fonte: Elaborazioni Utilitatis su schema di decreto (Gennaio 2016) associato all’Art. 35 D.L. n. 133/14

60 GREEN BOOK

Nell’attuale scenario di contrazione delle finanze pubbliche è difficile immaginare che le risorse perla realizzazione degli investimenti necessari a colmare il gap impiantistico che caratterizza il sistemadei rifiuti in Italia possano essere reperite attraverso fondi pubblici, appare pertanto urgente trovaremodalità per un maggior coinvolgimento delle risorse private.Il ciclo dei rifiuti presenta, del resto, tutte le caratteristiche necessarie a favorire la partecipazione deicapitali privati. Se nelle fasi “a monte” del ciclo, ossia quelle di raccolta e spazzamento, non sono ne-cessari in realtà grandi investimenti - che vengono tra l’altro finanziati prevalentemente con contrattidi leasing per l’acquisto dei contenitori dei rifiuti e dei mezzi per il trasporto e per la pulizia delle strade- è proprio nella fase della dotazione infrastrutturale per la trasformazione, il recupero e lo smaltimento,che le esigenze di finanziamento sono elevate e necessitano del coinvolgimento dei privati.Il finanziamento attraverso capitale di debito degli investimenti per gli impianti per il trattamento, ilrecupero e lo smaltimento dei rifiuti può assumere principalmente due canali:

• project finance, per cui la garanzia per il creditore è rappresentata dai flussi di cassa generati dal-l’opera finanziata;

• finanziamento corporate, per il quale è la solidità dell’impresa finanziata a rappresentare la garanziadel creditore e quindi il merito di credito si basa essenzialmente su una valutazione dei fondamentalidell’impresa.

I rischi associati a un’operazione di project finance nel comparto dei rifiuti sono facilmente identificabili:

• innanzitutto il rischio legato al basso grado di accettabilità sociale degli impianti di questo genere(rischio sociale), manifestato attraverso le varie sindromi NIMBY (Not in my back yard), NIMTOO(Not in my term of office), BANANA (Build absolutely nothing anywhere near anything). Si tratta di un rischio legato al basso consenso intorno all’opportunità di realizzare impianti di trat-tamento e smaltimento dei rifiuti, frutto anche di disinformazione e scarsa capacità di coinvolgi-mento delle popolazioni locali nelle scelte strategiche che le riguardano. Il tema del mancatoconsenso sociale continua a rappresentare un forte ostacolo alla realizzazione di investimenti nelsettore dei rifiuti, rallentando i, già lunghi, tempi di avvio dei progetti. Il rischio sociale non si limitainoltre alla fase di realizzazione dell’impianto, ma incombe anche sulla gestione dell’opera (nonsono infrequenti i casi di blocco dei mezzi che trasportano i rifiuti all’impianto). Il problema delconsenso sociale è frutto per certi versi della mancanza di organicità nella programmazione, che fasì che spesso le decisioni vengano prese non tanto sulla base di considerazioni di opportunità,quanto in funzione della capacità di pressione dei diversi soggetti coinvolti e della visibilità mediaticadelle situazioni. A questo si accompagna un diffuso problema di credibilità delle istituzioni, per cui,anche laddove alle scelte si accompagnino solide analisi di fattibilità degli interventi, queste vengonocomunque messe in dubbio da una popolazione locale poco coinvolta o sensibilizzata nel processodecisionale e tendenzialmente diffidente. In molti Paesi europei, invece, il coinvolgimento della po-polazione nel processo di definizione della strategia di gestione dei rifiuti, accompagnato da politicheambientali molto restrittive e cogenti, si è rivelato strategico per garantire un buon livello di consenso

capitolo 4

[Il finanziamento degli investimenti]

alla realizzazione degli impianti necessari per il trattamento dei rifiuti. Uno strumento molto utilizzatoa tal riguardo è l’analisi costi benefici allargata anche alle componenti ambientali, che consente di sti-mare le principali esternalità di progetto legate alla realizzazione di tali impianti, permettendo anchedi quantificare le eventuali compensazioni per le popolazioni interessate. Se si sancisse l’importanzadi questo strumento, anche attraverso la definizione di linee guida nazionali per la valutazione deicosti e dei benefici degli impianti di trattamento dei rifiuti, insieme alla definizione di un set di indi-catori che consenta di comparare le alternative progettuali e le differenti localizzazioni, si potrebbegarantire una scientificità delle scelte che contribuirebbe ad aumentarne il livello di accettabilità. Un modo infine per coprire questa tipologia di rischio è rappresentato da meccanismi di compensa-zione (sussidi Pigou); in particolare, si potrebbe prevedere di rendere obbligatorie le compensazionia favore delle popolazioni interessate dagli impatti degli impianti, inserendole già nei capitolati di gara;

• il rischio connesso all’eventualità che il volume di rifiuti da trattare sia inferiore alle attese o abbiaun rendimento diverso a causa della variazione nella produzione di rifiuti nel bacino di utenza diriferimento o della variazione nella composizione merceologica dei rifiuti conferiti (rischio di di-sponibilità). Per mitigare questa tipologia di rischio esistono contratti di tipo “put or pay” con iquali le Amministrazioni conferenti si impegnano a portare un minimo di rifiuti o a pagare comun-que un ammontare minimo se i conferimenti risultano inferiori alla soglia predefinita. A tal riguardosi osserva che l’assenza di una politica industriale, che ha reso di fatto inesistente una vera program-mazione di lungo periodo, potrebbe essere particolarmente penalizzante per lo sviluppo della finanzadi progetto nel settore. Gli impianti di trattamento e smaltimento dei rifiuti servono infatti bacinidi utenza di dimensioni significative e richiederebbero una programmazione che contemperi esi-genze di efficienza gestionale con esigenze di mitigazione dell’impatto ambientale. Una buona pro-grammazione del ciclo integrato consentirebbe di mitigare il rischio di sottoutilizzazione degliimpianti, che a oggi rappresenta una forte criticità per molte strutture già in funzione;

• il rischio connesso all’eventualità che il volume dei ricavi sia inferiore alle attese (rischio di mer-cato), sia a causa di variazioni nei meccanismi incentivanti (certificati verdi e aste al ribasso), siaper ritardi nei pagamenti dovuti alla lentezza della PA. Il sistema dei meccanismi incentivanti, moltoconsistente sul piano economico, si è però continuamente modificato negli anni, aumentando il ri-schio di mercato, con il passaggio dal meccanismo del CIP6 ai certificati verdi e alle aste al ribasso.In assenza di agevolazioni, a causa anche del periodo relativamente lungo di ripagamento degli in-vestimenti, l’applicazione di finanziamenti innovativi potrebbe rivelarsi problematica;

• il rischio che la realizzazione dell’opera non avvenga nei tempi, nei costi e con le specifiche concor-date (rischio di progettazione e costruzione) e che i costi operativi del progetto differiscano daquelli previsti a budget o che il livello di prestazione previsto non sia raggiunto (rischio di gestione).Attraverso un buon EPC (Engineering, Procurement and Construction) contractor e con contrattidi tipo O&M (Operation & Maintenance) è possibile arginare in parte questa tipologia di rischio,che apre comunque il non trascurabile tema della bancabilità dei progetti, che non sempre è garantitaanche a causa di una documentazione posta a base dei bandi di gara che contiene previsioni diffi-cilmente compatibili con le regole dei mercati finanziari. Alcuni esempi: - la mancata individuazione delle regole di riequilibrio economico finanziario dell’iniziativa in caso

di riduzione di ricavi per l’indisponibilità di rifiuti da trattare;- la scarsa chiarezza sulle regole di indennizzo in caso di risoluzione anticipata del rapporto con-

cessorio;- la complessità contrattuale connessa all’affidamento di un insieme di attività integrate che incre-

menta la possibilità di contenzioso tra le parti;

61IL FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI

62 GREEN BOOK

- le limitazioni riguardanti la tipologia di garanzie che vengono normalmente concesse ai soggettifinanziatori;

- il trasferimento in capo ai concessionari di rischi di difficile gestione da parte di questi ultimi;

• il rischio legato alla lunghezza delle procedure autorizzative (rischio amministrativo). Un sistema burocratico/amministrativo complesso, ha reso infatti particolarmente lunghi i tempi dirilascio delle autorizzazioni per la realizzazione dei progetti. Solo per ottenere il via a procederesono necessari almeno 8 mesi di attesa, ai quali si devono aggiungere i tempi per la presentazionedel progetto, per l’organizzazione dell’appalto, per la progettazione e la costruzione finale, per untotale di almeno sette-otto anni. Persino le autorizzazioni per l’ammodernamento degli impianti giàesistenti richiedono una media di cinque-sei anni di attesa. Inoltre, nell’ambito del processo auto-rizzativo esiste una forte disomogeneità territoriale di regole e competenze, quando invece il processopotrebbe essere accelerato da una maggiore uniformità nazionale1;

• il rischio connesso a variazioni nel quadro legislativo di riferimento, per esempio in merito al livello ealla qualità delle emissioni, che potrebbe concretizzarsi nella precoce obsolescenza della tecnologia im-piegata (rischio normativo-ambientale). In tal caso la necessità di adeguare gli impianti a nuovi stan-dard qualitativi potrebbe, anche significativamente, modificare il piano finanziario delle operazioni;

• il rischio legato alla possibilità di interferenze politiche e mutamenti del quadro di regolamentazione(rischio politico e di regolamentazione). Il contesto normativo estremamente instabile e contrad-dittorio che caratterizza il sistema italiano non favorisce certo il consolidamento delle aspettativedegli operatori, aumentando dunque l’incertezza delle operazioni.

Una pianificazione integrata e una efficace regolamentazione dei passaggi da una fase all’altra della fi-liera favorirebbero invece un contesto più business friendly. Sarebbe inoltre opportuno vigilare sulleperformance effettive degli operatori, affinché quanto definito in sede di affidamento venga rispettato.In questo senso un buon sistema di controlli sarebbe di garanzia e consentirebbe di lasciare più spazioalla contrattazione delle parti al momento dell’affidamento, senza un’eccessiva ingessatura normativa.A tal riguardo l’ipotesi di un’Autorità nazionale di settore, che potrebbe svolgere alcune funzioni diestremo rilievo per garantire efficacia all’intero assetto istituzionale, è da considerarsi auspicabile.

In linea teorica il comparto presenta tutte le caratteristiche che avrebbero potuto favorire un reale svi-luppo del project financing. In particolare:

• la possibilità di separazione funzionale tra i soggetti gestori per la distinguibilità tecnica dellediverse fasi del ciclo integrato (presupposto fondamentale del project financing). La separazionedella parte impiantistica consente di isolare l’opera dall’attività di servizio a monte, creando in talmodo i presupposti per l’impiego della finanza strutturata2;

1 Tra le autorizzazioni oggi in vigore alcune sono state emanate in vigenza del d.lgs. n. 22/1997 con procedure semplificate che fanno capo alleProvince e autorizzazioni ordinarie che fanno capo alle Regioni. Tuttavia, in alcune Regioni vige, o è stato vigente, un regime dicommissariamento che ha posto notevoli deroghe all’assetto delle competenze, di fatto comportando una sottrazione delle attribuzioni inmateria agli Enti locali. In altri casi, invece, sono stati creati organismi speciali, nella forma di agenzie regionali che hanno “arricchito” il quadrodella ripartizione delle competenze.

2 In questo caso il finanziamento riguarderebbe l’impianto la cui gestione deve garantire i flussi di reddito necessari a coprire gli oneri finanziari.Nell’ipotesi di prezzo di accesso regolato, questo dovrebbe garantire la remunerazione piena del capitale investito.

• la possibilità di accorpamento di più impianti di trattamento nello stesso progetto, che garan-tirebbe un sistema integrato di trattamento/smaltimento in una determinata area, rendendo il settoreparticolarmente adatto al ricorso a strumenti di project financing per la possibilità di incidere si-gnificativamente sul rischio legato a variazioni nella produzione di rifiuti nel bacino di utenza;

• una domanda di trattamento essenzialmente stabile e prevedibile, soprattutto in presenza diuna adeguata programmazione, che mitiga considerevolmente il rischio di mercato dei progetti.

Proprio in virtù di queste caratteristiche peculiari del ciclo dei rifiuti, la finanza di progetto avrebbepotuto svilupparsi in maniera molto più sostenuta se non avessero prevalso gli elementi di criticità,che hanno reso il comparto particolarmente rischioso. Perché il PPP diventi una valida opzione di fi-nanziamento del settore, occorrerebbe dunque intervenire sugli aspetti più critici che ne hanno inparte ostacolato lo sviluppo.In effetti oggi le modalità di finanziamento del settore sono molto concentrate sulla modalitàcorporate, mentre il project finance ha un ruolo piuttosto residuale, soprattutto per le realtà più strut-turate, che riescono ad avere un accesso più facile al mercato dei capitali.

Anche il finanziamento su base corporate appare indicato per il settore dei rifiuti, in considerazionedella presenza di un discreto numero di imprese multiservizio, spesso quotate. Da questo punto divista, la grande dimensione, unita alla diversificazione delle attività, tipica delle multiutility, sembraessere la chiave per raggiungere una scala finanziaria efficiente. Dunque favorire processi di aggrega-zione nel settore, anche attraverso interventi in equity, potrebbe rappresentare un’ulteriore modalitàper agevolare gli investimenti necessari a migliorare la dotazione infrastrutturale del comparto.Il comparto sembra, infine, avere tutte le caratteristiche per lo sviluppo di un mercato per gli inve-stitori di lungo termine, considerato che:

- il settore si contraddistingue per un elevato fabbisogno di investimenti di tipo impiantistico;- finanziare tale fabbisogno con risorse pubbliche, in un periodo di rigorosa disciplina fiscale, appare

sempre più arduo;- l’accesso a forme innovative di finanziamento privato evidenzia numerose criticità;- i tempi di rientro degli investimenti che contraddistinguono il settore sono piuttosto lunghi, con

rendimenti positivi prodotti solo alcuni anni dopo l’avvio delle attività.

I Long Term Investors (LTI), sia nelle loro forme più tradizionali (fondi pensione e assicurativi), sianelle forme più innovative (fondi sovrani e banche di sviluppo), si contraddistinguono proprio per laredditività dei propri impieghi, che si estende su un orizzonte temporale più esteso rispetto ad altreforme di finanziamento o di impiego del capitale. Inoltre, soprattutto nel caso delle banche di sviluppo,non è da trascurare il ruolo importante di volano che esse svolgono rispetto al settore privato, chepotrebbe essere significativamente trainato da un loro intervento.Immaginare un maggiore coinvolgimento di tali investitori per la realizzazione di interventi nel com-parto potrebbe dunque favorire una ripresa più generale del mercato del credito per le imprese deirifiuti, con conseguenze positive per lo sviluppo di nuove iniziative imprenditoriali e nuove soluzionitecnologicamente più avanzate e più sostenibili dal punto di vista ambientale. Infine, anche i fondi europei rappresentano un’importante fonte di finanziamento degli investimenticonnessi al ciclo dei rifiuti. Gli strumenti al momento disponibili in questa prospettiva sono: Oriz-zonte 2020, COSME, i Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE), il Fondo per gli in-vestimenti strategici (FEIS).Il programma di finanziamento europeo per la ricerca e l’innovazione (Orizzonte 2020) destina all’eco-

63IL FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI

nomia circolare 650 milioni di euro. I fondi strutturali prevedono risorse pari a circa 5,5 miliardi dieuro per la gestione dei rifiuti e devono essere usati nel rispetto del principio di gerarchia dei rifiuti,che fissa un ordine di priorità in base ai migliori risultati ambientali: prevenzione del rifiuto; prepara-zione per il riutilizzo; riciclaggio; recupero energetico; smaltimento mediante collocamento in discarica. Infine, il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) può essere usato per aumentare gli in-vestimenti nell’economia circolare attraverso la Banca europea per gli investimenti (BEI) e gli strumentidi finanziamento nell’ambito del programma InnovFin. La Commissione europea sta anche valutando la possibilità di varare una piattaforma d’investimentocongiuntamente alla BEI e alle Banche nazionali per sostenere il finanziamento dell’economia circolare.

64 GREEN BOOK

65LA GOVERNANCE DEL CICLO DEI RIFIUTI NEL CONTESTO EUROPEO

La situazione italiana si contraddistingue per un generale livello di arretratezza del ciclo integrato deirifiuti rispetto a molte esperienze europee: il ricorso alla discarica, la worst choice, è ancora eccessivo,con il 38,1% dei rifiuti che viene interrato, contro una media europea del 31,3% e valori prossimiallo zero nei Paesi più virtuosi1.In generale, rispetto alla strategia indicata dall’Unione Europea per una gestione efficiente ed efficacedel ciclo integrato dei rifiuti, i diversi Paesi membri si trovano in condizioni di forti differenziazioni,posizionandosi in maniera piuttosto difforme rispetto a un ipotetico sentiero di sviluppo auspicabile2.Negli ultimi trent’anni la strategia europea si è molto evoluta con l’obiettivo principale di ridurre alminimo l’impatto negativo della produzione e della gestione dei rifiuti sulla salute umana e l’ambiente.La direttiva sui rifiuti del 2008 (dir. 2008/98/CE) ha delineato i principi cardine in materia di am-biente e gestione dei rifiuti rappresentati da:• il principio “chi inquina paga”;• la gerarchia dei rifiuti (riduzione/prevenzione, riuso, riciclo, recupero di altro tipo, smaltimento);• la responsabilità estesa del produttore;• i princípi di prossimità e autosufficienza.Il 2 dicembre 2015 la strategia europea dei rifiuti è entrata a far parte delle politiche per l’economiacircolare. La Commissione europea infatti ha adottato un nuovo pacchetto di misure sull’economiacircolare, all’interno delle quali vengono inserite anche le politiche sui rifiuti, in qualche modo uffi-cializzando il passaggio dal concetto di rifiuto come scarto da eliminare a risorsa da sfruttare, in fortediscontinuità rispetto al passato. Gli aspetti di rilievo per il settore dei rifiuti sono stati illustrati nelCapitolo 1, Paragrafo 1.2.Complessivamente, l’Europa sta risalendo con successo la “gerarchia dei rifiuti”, poiché laquantità di rifiuti conferiti in discarica continua a diminuire, mentre è aumentata la quantità di rifiutiriciclati, compostati e inceneriti. Il trend è tuttavia più lento di quanto richiesto dalla normativa, so-prattutto a causa della situazione di alcuni Stati che ancora oggi interrano in discarica oltre tre quartidei rifiuti prodotti.

capitolo 5

La governance del ciclo dei rifiutinel contesto europeo

1 Dati Eurostat 2013.2 Nel 2012 la Commissione Europea ha elaborato una relazione sulla gestione dei rifiuti negli Stati Membri (Screening of waste management

performance of EU Member States) dalla quale erano emerse profonde differenze nell’attuazione nazionale della normativa europea disettore. Nel 2014, l’EEA (European Enviroment Agency) ha confrontato più nello specifico le attività finalizzate alla prevenzione dellaformazione dei rifiuti, rilevando anche in questo ambito una forte disomogeneità dei piani e degli interventi (Waste prevention in Europe- the status in 2013).

Sebbene le ragioni del gap italiano rispetto all’Europa siano varie, e in parte da ricondurre a un più generaledivario di competitività dell’intero sistema Paese, quelle più rilevanti possono essere individuate in:• una politica industriale di sistema poco chiara in termini di obiettivi strategici e con una dota-

zione di strumenti economici e normativi poco coerenti e integrati;• un assetto gestionale da ridefinire, sia dal punto di vista dimensionale sia in termini di integra-

zione territoriale e industriale;• una dotazione impiantistica sottodimensionata e distribuita in maniera poco uniforme e organica

nel territorio;• livelli tariffari non ancora in grado di coprire interamente il costo del servizio e degli investimenti,

definiti senza obiettivi di incentivazione all’efficienza imprenditoriale e lontani dall’essere dimen-sionati sulla base del principio “pay as you throw”.

I casi di successo si individuano in quei Paesi che, avendo compreso l’importanza di sostituire al con-cetto di rifiuto come “problema da smaltire” quello di rifiuto come “risorsa da sfruttare”, hanno puntatoa valorizzare economicamente la gestione dei rifiuti, pur mantenendo sempre alta l’attenzione allasostenibilità ambientale della gestione del ciclo e promuovendo un forte coinvolgimento di tutti glistakeholder interessati.I fattori chiave per passare dall’attuale linear economy alla circular economy sono la conservazionedelle risorse nel ciclo di produzione dei prodotti più a lungo, attraverso il riciclo e la conseguente ri-duzione della dipendenza dalle materie prime, elementi che contribuiscono al contempo a ridurre laproduzione dei rifiuti. Gran parte dei Paesi più virtuosi è riuscita a raggiungere il disaccoppiamento(decoupling) del binomio crescita produttiva/generazione di rifiuti, riducendo la quantità di rifiuti

66 GREEN BOOK

Modalità di gestione dei rifiuti nei Paesi dell'Unione Europea [%] [Anno 2013]

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

UEGermania

SveziaBelgio

Paesi BassiDanimarcaNorvegiaAustriaEstonia

LussemburgoFinlandiaFrancia

Regno UnitoSlovenia

ItaliaIrlandaIslanda

PortogalloRepubblica Ceca

SpagnaPoloniaLituaniaUngheriaBulgaria

SlovacchiaCiproGrecia

Le oniaCroaziaMalta

RomaniaMontenegro

TurchiaMacedonia

SerbiaBosnia Erzegovina

Discarica Incenerimento Recupero di materia Compostaggio

Fonte: Eurostat

FIG. 5.1

prodotti indipendentemente dalle dinamiche di crescita economica registrate.L’elemento di successo nei Paesi più virtuosi può essere individuato nell’aver scelto una giusta com-binazione di strategie di valorizzazione dei rifiuti, orientate da un lato a sviluppare il recupero dimateria, principalmente attraverso la raccolta differenziata e il sostegno alla filiera del riciclo, dall’altroa incentivare il recupero energetico. Un’indicazione di massima che si può trarre è che il mix ottimaleper una gestione sostenibile dei rifiuti corrisponde a circa il 50-60% di recupero di materia e il40-50% di recupero di energia.Sembra, in particolare, determinante la combinazione di diversi strumenti che servono per incana-lare i flussi dei rifiuti verso percorsi più sostenibili: • imposte e/o divieti sullo smaltimento in discarica che ne hanno in concreto innalzato il costo;• sistemi di “pay as you throw”, soprattutto attraverso la tariffazione puntuale, che si sono rivelati

efficienti nel prevenire la produzione di rifiuti e incoraggiare i cittadini a partecipare alla raccoltadifferenziata;

• meccanismi di responsabilità estesa dei produttori (EPR) che hanno consentito di raccogliere eridistribuire i fondi necessari per migliorare la raccolta differenziata e il riciclo. Riguardo agli schemidi EPR si osserva che, indipendentemente dalla scelta del sistema, duale o condiviso, si rivela de-terminante per il raggiungimento dei risultati il fatto che i contributi pagati dai produttori abbianovalori significativi;

• incentivazione dell'incenerimento dei rifiuti indifferenziati, quale strumento per produrre energiaelettrica ed alimentare le reti cittadine di teleriscaldamento.

Le migliori pratiche sono quelle dei Paesi che hanno sostanzialmente eliminato il ricorso alla discarica.In gran parte dei casi il conferimento in discarica dei rifiuti è stato pesantemente tassato, anche senon è questa politica da sola a essersi rivelata efficace: il Paese nel quale si è raggiunto il più basso li-vello di conferimento, la Germania, non ha previsto infatti alcuna tassa, riuscendo a raggiungere il ri-sultato desiderato con altre politiche di gestione del ciclo. In linea teorica accanto a strumenti regolatori, quali target, divieti, standard tecnici, è possibile uti-lizzare anche strumenti economici che fungano da incentivo/disincentivo per orientare il ciclo deirifiuti al rispetto della strategia comunitaria. Per il rispetto del principio della gerarchia dei rifiuti, glistrumenti a disposizione degli Stati membri sono individuati nelle tasse sulla discarica e in secondabattuta sull’incenerimento. La prima è stata applicata un po’ in tutti i Paesi membri seppure con livellianche molto differenti. Tuttavia il livello della tassa sulla discarica è un elemento di rilievo per fa-vorire la riduzione del conferimento solo se accompagnato anche da politiche di restrizioni sul-l’ingresso di alcune tipologie di rifiuti.In realtà ciò che ha garantito il raggiungimento degli obiettivi è un giusto mix tra strumenti econo-mici e strumenti regolatori.Laddove il recupero energetico è stato sostenuto con politiche non solo di incentivazione, ma anchedi attenzione alla sostenibilità ambientale di questa tipologia di smaltimento, i risultati sono statimolto positivi. Le politiche dei rifiuti coniugate a politiche ambientali sembrano essere state dun-que particolarmente efficaci.Non vi è invece evidenza di un’influenza delle scelte di governance sui risultati ottenuti, osservandosile organizzazioni più differenti nei vari Paesi, senza alcun legame evidente con il raggiungimentodegli obiettivi. Allo stesso modo il regime di mercato scelto e la proprietà, pubblica o privata, dellesocietà di gestione e/o degli impianti non sembrano rappresentare elementi in grado di differenziarei risultati ottenuti. Tuttavia si coglie una generale tendenza a circoscrivere il ruolo dello Stato a quellodi regolatore, controllore e programmatore, privilegiando l’affidamento della gestione del servizio aun terzo, prevalentemente attraverso gara.In molti Paesi europei si registra la presenza di una strategia nazionale volta a definire gli obiettivida raggiungere e le scelte ottimali attraverso le quali conseguirli. Non solo, la capacità di questi

Paesi di programmare a livello nazionale una strategia di sviluppo del settore del ciclo dei rifiuti hapermesso loro di influenzare a monte le scelte dell’Unione Europea. In quei Paesi, tra i quali l’Italia,in cui è mancata una visione strategica nazionale, queste scelte sono state invece subite più che di-scusse, senza che necessariamente rappresentassero la soluzione migliore, viste le profonde differenzestrutturali, ma anche orografiche, climatiche e di sviluppo del territorio (il recupero termico che hatanto mercato in Danimarca, ha presumibilmente meno rilievo in Sicilia).Infine, pressoché in tutti i Paesi più virtuosi, le politiche scelte hanno favorito lo sviluppo di realtàimprenditoriali di grandi dimensioni e in grado di essere competitive non solo sul territorio nazio-nale, ma anche all’estero3. In Italia, ad eccezione di alcune aree del Nord, dove operano gruppi quotatiintegrati lungo tutte le fasi del ciclo integrato, il settore è tipicamente caratterizzato dalla presenza diuna miriade di piccoli operatori che sono spesso focalizzati in ambiti territoriali circoscritti e che ge-stiscono solo una fase della filiera; al contrario, nei Paesi in cui le politiche per la gestione del ciclodei rifiuti hanno favorito lo sviluppo di realtà più integrate, esistono “campioni nazionali” che operanoin tutto il Paese, con numerose sedi operative e impianti che presidiano l’intero ciclo dei rifiuti. Ancorauna volta si conferma dunque l’importanza di riuscire a favorire l’aggregazione delle imprese della fi-liera e l’integrazione del ciclo, senza cedere alla tentazione di mantenere “in house” la fase della rac-colta, come invece sta accadendo in diverse realtà italiane.

• scoraggiare l’uso di imballaggi superflui, attraverso schemi efficaci di responsabilità del produttore;• stimolare i cittadini ad effettuare la raccolta differenziata attraverso politiche di tariffazione puntuale

e incentivi per i risultati raggiunti;• rendere più convenienti per gli Enti Locali le attività di raccolta differenziata, riciclo, recupero e com-

postaggio attraverso una rigida tassazione delle attività di smaltimento in discarica e di incenerimento.Se dunque non esiste un modello a priori migliore degli altri, appare tuttavia evidente come, affinchéil settore dei rifiuti divenga una componente importante dell’economia, in grado di trainare anche losviluppo economico del Paese, sia importante la chiarezza della strategia nazionale, con obiettivispecifici e ben individuati, alla quale deve accompagnarsi un impianto regolatorio di sostegno cheassicuri un buon grado di concorrenzialità e consenta alle imprese di operare in maniera efficiente.

68 GREEN BOOK

3 Nel 2011, ultimo anno per il quale si dispone dell’informazione, quasi tutti i Paesi più virtuosi si caratterizzano per la presenza di almenoun’impresa tra le quindici più grandi per fatturato in Europa.

4 Antonioli B., Massarutto A. (2012).5 Nomisma Energia (2011).6 La dir. 2000/76/CE sull’incenerimento dei rifiuti ha utilizzato la normativa tedesca come modello di riferimento.7 EEA (2013), Municipal waste management in Germany.8 Confindustria (2013).

Schede Paese

Germania

Governance e strategia In Germania il servizio di raccolta viene svolto interamente dai municipi, anchenella forma del consorzio tra più Comuni, mentre lo smaltimento è pianificatodai Länder, che definiscono in quali strutture i municipi debbano conferire irifiuti e con quali prezzi di conferimento. Tuttavia, trattandosi nellamaggioranza dei casi di impianti di grandi dimensioni, è possibile, per la partedi capacità dell’impianto non sfruttata, andare sul mercato. Al Governocentrale è lasciata la definizione della strategia nazionale, che indica gliobiettivi da raggiungere. Indipendentemente dal fatto che il servizio venga svolto da società municipalio da società private, la responsabilità del servizio rimane in capo alle autoritàlocali che spesso sono anche proprietarie degli impianti, seppure con uncoinvolgimento molto diffuso del settore privato: il 31% degli impianti diincenerimento è gestito da società pubbliche, il 38% da società miste e il 31%da privati; più elevata la presenza del pubblico negli impianti di selezione ecompostaggio (44%)4.La chiave del successo tedesco sembra essere legata anche all’aver saputoconiugare politiche di forte stimolo al recupero, dei materiali e di energia, auna altissima attenzione alla sostenibilità ambientale dei processi. Lalegislazione tedesca sul controllo degli agenti inquinanti è la più stringenteal mondo5: risale al 1° dicembre 1990 l’Ordinanza sull’implementazionedell’Atto federale sul controllo delle emissioni (17. BlmSchV), che prevede lachiusura degli impianti che non possano conformarsi ai valori previsti dicontenimento delle emissioni nocive6. Dal 2001 in poi la politica di gestione dei rifiuti in Germania ha consentito diridurre le emissioni inquinanti legate al ciclo dei rifiuti, al punto di riuscire apiù che compensare la produzione di CO2 attivata dallo stesso, portando a unsaldo netto, in termini di emissioni legate al trattamento dei rifiuti, negativo7.Aver puntato sul recupero di materia e di energia si è tradotto in un risparmiodi fonti fossili non rinnovabili e materie prime, equivalente a un consumoannuo di una città di 400 mila abitanti8. Ciò che ha consentito, infine, alla Germania di essere così rigorosa sul pianodella normativa è stato l’aver accompagnato lo schema regolatorio con unmiglioramento dei livelli tecnologici degli impianti, che ha permesso dirispettare i vincoli imposti. In tal modo l’obiettivo di sostenibilità ambientaleè riuscito a combinarsi, efficacemente, con quello di sostenibilità economica,garantendo al settore risultati virtuosi.

Prevenzione/Riduzione della produzione di rifiuti

La Germania è stata promotrice all’interno dell’Unione Europea dell’inversionedel concetto di rifiuto da problema da smaltire a risorsa da sfruttare. Spessola politica di gestione dei rifiuti tedesca ha anticipato, e orientato, le tendenzedella politica comunitaria, diventando l’esempio da seguire. La riduzione della produzione pro capite dei rifiuti è stata raggiunta sia grazieal perseguimento di modelli di produzione e consumo che hanno permesso ildisaccoppiamento (decoupling) del binomio crescita produttiva/generazionedi rifiuti, sia cogliendo le opportunità di recupero delle risorse, materiali edenergetiche, contenute nei rifiuti.

Riciclo In Germania il problema del riciclo e del recupero dei rifiuti è stato affrontatoalla radice, partendo proprio dal processo produttivo. Già nel 1996 venneemanato un provvedimento che richiedeva alle aziende di affrontare laproduzione in termini di riduzione, recupero e smaltimento ecologicamentecompatibile. Le imprese tedesche sono state incoraggiate a progettare i loroprocessi produttivi eliminando al massimo gli sprechi e riducendo la

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9 Logo utilizzato per individuare un particolare sistema per lo smaltimento degli imballaggi dei beni di consumo. È stato introdotto inGermania nel 1991 dalla DSD, a seguito di una normativa sui rifiuti che imponeva ai fabbricanti di occuparsi anche dello smaltimentofinale dei propri prodotti. Per aiutare i produttori a rispettare la norma, è nato un sistema privato di raccolta dei rifiuti, parallelo a quellopubblico, destinato a raccogliere e a smaltire i prodotti delle aziende aderenti, che appongono il “Punto Verde” sui propri prodotti inmodo da far sapere al cliente finale che la confezione sarà raccolta e smaltita dalla DSD. Dalla Germania questo sistema si è poi diffuso inmolto altri Paesi europei.

10 Al momento non si dispone di dati successivi al 2013.11 In realtà, senza voler ridimensionare l’ottimo risultato tedesco, non si deve però dimenticare che esso è per certi versi anche il frutto di

una contabilità dei rifiuti in parte distorta per la particolarità, tutta tedesca, di smaltire all’interno delle miniere di sale del Paese i rifiutipericolosi, utilizzandoli per la messa in sicurezza delle cavità che si generano a seguito dell’attività estrattiva, considerando questa modalitàdi interramento una forma di risanamento ambientale.

produzione di rifiuti strettamente a quelli inevitabili. È molto forte inoltre ilprincipio per cui coloro che creano i rifiuti sono responsabili del lorosmaltimento e devono provvedere nel modo più consono alla tuteladell’ambiente al loro smaltimento.In merito al recupero di materia la Germania, insieme a gran parte dei Paesidel Nord Europa, ha optato per il c.d. “sistema duale”, per cui il consorzio traimprese che si occupa dell’attività di riciclo si fa carico della gestione dell’interoprocesso di raccolta e recupero del materiale riciclabile e di conseguenzaanche dell’intero costo del processo. L’adesione ai consorzi fino al 2008 eraobbligatoria, dal 1° gennaio 2009 è diventata volontaria, anche se fortementeincentivata dal cartello di boicottaggio dei prodotti non provvisti del “PuntoVerde”9 creato de facto dalla società DSD (Duales System Deutschland GmbH).Il monopolio della DSD si è dunque incrinato, con la nascita di altre societàche si occupano del recupero e riciclo degli imballaggi, permettendo unariduzione dei costi per le imprese e un ulteriore incremento dei livelli diriciclaggio. Le società presenti sul mercato si dividono la responsabilità dellagestione e i relativi costi sulla base delle rispettive quote di mercato. Si osservi che il contributo ambientale medio che pagano i produttori diimballaggi tedeschi è tra i più alti d’Europa; questo elemento, in virtù del fattoche in parte tale contributo viene traslato sul prezzo di vendita dei beniimballati, ha l’effetto ulteriore di influenzare il consumatore a ridurre l’acquistodi imballaggi. Inoltre, anche sul produttore questo alto valore ha creato lecondizioni per una maggiore attenzione ad azioni di minimizzazione e asoluzioni di prevenzione economicamente efficienti. Si è infatti assistito a unintenso processo di innovazione economica e organizzativa presso la grandedistribuzione, finalizzato allo sviluppo di soluzioni che riducessero laproduzione di imballaggi.Infine, dal 2015 è obbligatorio il riciclo della componente organica dei rifiuti,elemento che dovrebbe contribuire a incrementare la percentuale di rifiuticompostata10.

Recupero energia La percentuale di rifiuti destinata al recupero energetico è andataaumentando dalla seconda metà del decennio scorso; dal 2006 in poi si èraggiunta la quota considerata virtuosa dei 200 kg/abitante, mantenuta poiper il resto del decennio. Si deve tuttavia evidenziare una sovra dotazioneimpiantistica, che al momento costringe la Germania a importare rifiuti daaltri Paesi per raggiungere l’equilibrio economico.

Discarica È interessante osservare come, accanto a una politica fortemente orientataal recupero di materia, non si sia sentita la necessità di “disincentivare” l’usodella discarica attraverso politiche fiscali. La Germania, unico caso in Europa,ha infatti deciso di non applicare alcuna tassa sull’utilizzo della discarica. Haperò introdotto nel 2005 un divieto assoluto sul conferimento di rifiuti nonpretrattati, scegliendo dunque di agire più sul lato degli strumenti regolatori,che non su quello degli strumenti economici.Il risultato è stato quello di aver di fatto annullato, dal 2006 in poi, il ricorsoalla discarica11.

Paesi Bassi

Governance e strategia La gestione del ciclo dei rifiuti è responsabilità del Governo centrale cheredige il Piano nazionale. La strategia scelta dal Governo olandese nell’ultimoPiano (2009-2015) è andata nella direzione di dare assoluta priorità alrecupero e riciclo di materia e al compostaggio, usando una serie di strumentieconomici (tassa sulla discarica, responsabilità del produttore, schemi ditariffazione basati sul principio del Pay as you throw).La raccolta dei rifiuti viene gestita quasi a metà da imprese comunali e private,mentre la gran parte degli impianti è di proprietà pubblica. Gli impianti ditrattamento e incenerimento operano in condizioni di mercato, mentre lediscariche sono regolamentate. Esistono in Olanda diversi casi di impresemunicipali che, attraverso aggregazioni, incorporazioni e fusioni, hannoperseguito e raggiunto l’obiettivo di creare alcune grandi realtà imprenditorialicapaci di competere efficacemente anche sui mercati internazionali.La politica per i rifiuti in Olanda è sempre andata di pari passo con politicheenergetiche e ambientali d’avanguardia, che spesso hanno portato il Paese asvolgere un ruolo pioneristico nei confronti degli altri Stati dell’UnioneEuropea. Frutto di un forte coinvolgimento degli stakeholder nazionali, lapolitica olandese, sempre profondamente condivisa, ha poi faticato aconcedere spazio alle negoziazioni con il resto dei Paesi membri, indirizzandodi fatto, insieme alla Germania, le scelte comunitarie.L’idea di una gerarchia nella gestione dei rifiuti è presente in Olanda già allafine degli anni ‘70, ed è diventata un pilastro della politica ambientale delPaese quando è stata inserita nel Piano nazionale di politica ambientale(1989), che è diventato fonte di ispirazione sia a livello comunitario, sia neisingoli Stati membri.

L’Olanda può contare su una tradizione di efficienza del ciclo dei rifiuti di lungocorso.La gestione virtuosa del ciclo sembra aver portato i Paesi Bassi a raggiungerel’obiettivo di disallineare l’andamento del PIL nazionale e la produzione deirifiuti, che è rimasta stabile anche in anni di forte crescita economica.

Riciclo Nel campo del recupero di materia l’Olanda mostra valori significativi, anchesuperiori alla media UE per quanto riguarda in particolare il compostaggio.La raccolta separata dell’organico è obbligatoria in tutto il territorio.Il sistema del riciclo olandese è del tipo “condiviso”, con i produttori di imballaggiche sono corresponsabili della gestione del ciclo insieme agli Enti Locali cheeffettuano la raccolta differenziata. I consorzi del riciclaggio riconosconopertanto ai Comuni un corrispettivo per tonnellata di rifiuto conferito. Lapartecipazione ai consorzi, che operano in condizioni di libero mercato, è lasciataalla sottoscrizione volontaria delle imprese. L’accordo sottoscritto con i consorzistabilisce l’ambizioso obiettivo di riciclare il 70% del packaging.Le imprese olandesi si distinguono per il riconoscimento di corrispettivi piùgenerosi degli altri Paesi, soprattutto nella filiera della raccolta del vetro(71,80 euro per tonnellata, rispetto ai 35,87 euro italiani o ai 26,60 eurofrancesi) e dell’alluminio (950,60 euro per tonnellata, rispetto ai 443,47 euroitaliani o ai 278 euro francesi)12.

Recupero energia La quantità di rifiuti incenerita nei Paesi Bassi è in diminuzione dal 2008 inpoi, anche come conseguenza di una politica nazionale fortemente incentratasul riciclo. Tuttavia il recupero di energia rimane una componente importante dellagestione del ciclo dei rifiuti; nel 1989 le istituzioni olandesi, con il Programmaper la produzione di energia da rifiuti e biomasse, si sono infatti postel’ambizioso obiettivo di raggiungere la sostituzione di combustibili fossili entroil 2020, stimolando le attività di termovalorizzazione e di co-combustione13.

12 Associazione nazionale dei Comuni virtuosi - ESPER (2013).13 Per co-combustione si intende la combustione contemporanea di combustibili non rinnovabili e di combustibili, solidi, liquidi o gassosi,

ottenuti da fonti rinnovabili. La co-combustione presenta l’indiscusso vantaggio di non richiedere la realizzazione di nuovi impianti,grazie alla possibilità di utilizzare impianti già esistenti, riconvertiti.

72 GREEN BOOK

Discarica Nei Paesi Bassi, la politica di forte sostegno al recupero di materia e di energiaè stata accompagnata da una rigida regolazione volta a ridurre lo stoccaggio deirifiuti in discarica: la tassa sul conferimento in discarica, introdotta per la primavolta nel 1995, era una delle più alte in Europa, in media 85 euro per tonnellataconferita, con punte intorno ai 108 euro per i rifiuti combustibili. Nel 2012 tuttavia,avendo di fatto raggiunto l’obiettivo di scoraggiare il ricorso alla discarica, latassa era stata totalmente abolita per poi essere reinserita nel 2014, seppurecon valori molto più bassi dei precedenti (17 euro per tonnellata)14.

14 CEWEP (2015).15 Nel 1997 è entrato in vigore il decreto sulla “gestione dei prodotti giunti a fine vita in una società ecologicamente sostenibile”.16 Acciari P. (2008).17 Nomisma Energia (2011).

Svezia

Governance e strategia L’intervento pubblico in Svezia caratterizza quasi tutta la filiera dei rifiuti: lafase di raccolta e spazzamento è gestita da imprese comunali che spessoaffidano in outsourcing parte del servizio, mentre la fase del trattamento esmaltimento è gestita da imprese sovra-comunali o regionali. La Svezia è unodei pochi Paesi europei, insieme a Regno Unito e Portogallo, ad avere unanetta separazione di responsabilità tra autorità locali, che gestiscono solo edesclusivamente la fase della raccolta, e autorità regionali, che sono invece leuniche responsabili della pianificazione e gestione della fase di trattamentoe smaltimento.Già alla fine degli anni ‘60 si registra il primo intervento regolatorio in materiaambientale e, nello stesso periodo, si diffonde la tariffazione puntuale, basatasul volume di rifiuti prodotti dall’utenza e sulla frequenza della raccolta.All’inizio degli anni ‘70 sono stati costruiti i primi impianti di compostaggio edi incenerimento; dagli anni ‘80 sono stati definiti valori di emissione moltostringenti volti a disincentivare la messa in discarica e a favorire il riuso e ilriciclo dei rifiuti. Negli anni ‘90 gli interventi regolatori hanno continuato aperseguire la sostenibilità ambientale, arrivando ad assoggettare totalmentela gestione dei rifiuti alla normativa ambientale, nell’ottica di consentire una“società ecologicamente sostenibile”15. Nel 2003 il Governo ha istituito unWaste Council da affiancare all’Agenzia dell’Energia per la definizione dellastrategia di gestione dei rifiuti.

Il sistema svedese presenta la più antica tradizione di attenzione alla riduzionee alla possibile valorizzazione dei rifiuti. Il principio della riduzione dellaproduzione di rifiuti è in cima a tutta la strategia di gestione del ciclo svedese.

Riciclo Per quanto riguarda l’organizzazione del recupero di materia, anche in Sveziai consorzi del riciclo sono responsabili di tutte le fasi, dalla raccolta al riciclo,richiedendo però un contribuito ambientale per tonnellata di materiale daimballaggio prodotta inferiore alla media europea (90 euro per tonnellatarispetto a una media di 126 euro16). Anche la Svezia si avvale del sistema del“Punto Verde” per la vendita dei prodotti con imballaggio.

Recupero energia La diffusione dei distretti per la valorizzazione di energia termica, avvenutatra il 1994 e il 2004, ha dato grande impulso al recupero energetico dei rifiuti,cresciuto significativamente in quel decennio e non interrottosi negli annisuccessivi. Tra il 1994 e il 2004 l’energia termica prodotta da rifiuti è passatada 3,4 TWh a 5,7 TWh17. Per la produzione di energia elettrica è stata previstal’emissione di certificati verdi per energia da fonti rinnovabili, anche se solocon riferimento alle quantità prodotte dall’incenerimento del legno. Questistimoli al recupero di energia hanno fatto sì che, dal 2003 in poi, la Svezia sisia sempre mantenuta su un livello di valorizzazione energetica superiore allasoglia virtuosa dei 200 kg/abitante.Nonostante l’accelerazione data alla valorizzazione energetica dei rifiuti, laSvezia ha adottato comunque una regolazione molto stringente per l’attività

18 CEWEP (2010-2011).19 CEWEP (2015).

di incenerimento. Nel 2006 ha introdotto una tassa sull’incenerimento (pari acirca 57 euro per tonnellata18), che tuttavia è stata revocata nel 2010. Inoltresono stati fissati a livello nazionale limiti di emissione sull’incenerimento dirifiuti pericolosi, molto più restrittivi di quelli previsti a livello comunitario.

Discarica All’impulso impresso alla valorizzazione energetica si è accompagnata unapolitica fortemente restrittiva sulle discariche. La tassa sulla discarica (tra lepiù alte in Europa, 45 euro per tonnellata19), è stata introdotta nel 2000 e haavuto un ruolo fondamentale nel percorso verso l’obiettivo di azzerare ilconferimento di rifiuti. A tale politica si sono accompagnati criteri ambientalifortemente stringenti sulle emissioni di metano. Nel 2001 si è stabilito che irifiuti possono rimanere in discarica fino a un massimo di 3 anni, trascorsi iquali devono necessariamente subire un trattamento biologico o essereriutilizzati; si è inoltre vietato il deposito di rifiuti infiammabili e di rifiutiorganici non pretrattati.

74 GREEN BOOK

20 Acciari P. (2008).21 CEWEP (2012-2013).22 CEWEP (2015).

Austria

Governance Il ciclo dei rifiuti è gestito quasi interamente dal settore pubblico: per la fasedella raccolta il 60% del totale viene dato in appalto, il 40% viene realizzatodirettamente da imprese pubbliche. A Vienna il servizio di raccolta è gestitoancora in economia. Gli impianti sono totalmente di proprietà pubblica.

Dal 2006 la produzione di rifiuti si è totalmente disallineata rispetto alledinamiche del PIL pro capite.Nel 2011 è stato adottato un programma per la prevenzione della produzionedi rifiuti.

Riciclo L’Austria si contraddistingue per le alte percentuali di recupero di materia esoprattutto di compostaggio (il 34,3% dei rifiuti viene compostato, lapercentuale più alta tra tutti i Paesi europei). Questo risultato è stato raggiuntosia attraverso l’obbligo di raccogliere separatamente l’organico, introdotto giàdal 1992, sia con il divieto del 2004 di conferire in discarica rifiuti organici.Sul piano del recupero di materia, si osserva che il sistema di consorzi diriciclaggio è responsabile della gestione di tutto il processo (sistema duale) esi contraddistingue per un contributo ambientale dei produttori, e pertraslazione dei consumatori finali, piuttosto consistente (351 euro pertonnellata20). Anche in Austria il riciclo si avvale del sistema del “Punto Verde”.

Recupero energia La strategia austriaca ha puntato in prevalenza sul recupero energetico deirifiuti, che infatti interessa più di un terzo dei rifiuti prodotti.Un primo intervento finalizzato alla prevenzione e rivalorizzazione dei rifiutisi registra già nel 1984, con la realizzazione di un fondo per la protezioneambientale. Nei primi anni 2000 si sono quindi previsti provvedimentinormativi per incentivare la valorizzazione energetica dei rifiuti, trattati comefonte energetica rinnovabile. Nel 2003 l’emanazione del decreto rinnovabili,al quale erano associati forti benefici sul piano ambientale, legati allavalorizzazione energetica del CSS come fonte energetica rinnovabile in gradodi rispettare alti standard ambientali nella combustione, mostra chiaramentela sua efficacia: il conferimento in discarica dei rifiuti cede totalmente il passoalla valorizzazione energetica proprio nell’anno di emanazione del decreto.Già dal 2004 il recupero di energia raggiunge livelli prossimi ai 200 kg/abitante,la soglia ritenuta ottimale per una gestione virtuosa dei rifiuti.Nel 2006 è stata introdotta una tassa sull’incenerimento, circa 8 euro pertonnellata conferita21.

Discarica Anche il sistema austriaco ha visto ridursi, fino quasi ad annullarsi, il ricorsoalla discarica dalla metà degli anni 2000 in poi. Accanto all’incentivazione del recupero energetico, l’Austria ha inoltreintrodotto nel 2001 una tassa per disincentivare il ricorso alla discarica: unadelle più alte in Europa (in media circa 87 euro per tonnellata conferita22),variabile a seconda della composizione del rifiuto e delle caratteristichetecniche della discarica. Mentre in gran parte dei Paesi europei il gettitodell’imposta sulla discarica viene utilizzato per finanziare le spese di bilanciogenerale, l’Austria si differenzia per aver scelto di finalizzare tale gettito alfinanziamento esclusivo di spese di natura ambientale.

Danimarca

Governance e strategia Dopo avere per lungo tempo puntato in netta prevalenza sull’incenerimento, laDanimarca ha avviato alla fine del 2013 un’inversione di tendenza finalizzata aridurre l’incenerimento a favore del riciclo e del recupero, soprattutto dell’organico,nell’ottica di arrivare a un’economia circolare23. La strategia del Governo danese,definita nel 2013, si propone di arrivare nel 2022 a riciclare il 50% dei rifiuti prodotti,favorendo il riciclo e gli impianti di biogas rispetto all’incenerimento.La precedente politica di forte sostegno agli inceneritori è stata comunqueaccompagnata da una forte attenzione alla sostenibilità ambientale: inDanimarca si applica infatti un’imposta in materia di incenerimento piuttostoelevata (44 euro per tonnellata di rifiuto incenerito24).I Comuni danesi sono responsabili della raccolta e devono assicurare livellidi conferimento adeguati alle capacità degli impianti di trattamento esmaltimento, che sono per il 90% di proprietà pubblica e gestiti da societàcomunali o inter-comunali. Per i prodotti della raccolta differenziata i Comunidefiniscono accordi specifici con le aziende private di riciclo.

Il sistema danese, nonostante gli ottimi risultati in termini di riduzione delconferimento in discarica, di riciclo e di recupero energetico, non sembratuttavia ancora capace di contenere la produzione di rifiuti, fortemente legataal ciclo economico.

Riciclo Dal 2008 in poi si osserva un incremento della quantità di rifiuti riciclati,rimasta invece sostanzialmente stabile in tutti gli anni precedenti, e dovutaprevalentemente a un incremento del materiale compostato.In merito al recupero di materia, la Danimarca si contraddistingue perl’assenza del sistema dei consorzi, visto che la raccolta differenziata è gestitadirettamente dalle autorità pubbliche. Il finanziamento avviene tramite lapackaging tax, applicata ai singoli pezzi di imballaggio, con specifiche tariffelegate al peso e al volume.

Recupero energia Il recupero energetico dei rifiuti prodotti ha sempre assunto un’estremarilevanza per il sistema di trattamento danese.I rifiuti valorizzati dal punto di vista energetico hanno raggiunto valori in unintorno di 400 kg/abitante, circa il doppio di quanto ritenuto virtuoso.Lo sviluppo del recupero energetico dei rifiuti in Danimarca è da attribuireinnanzitutto alla forte domanda di teleriscaldamento da parte dell’utenzafinale, che permette agli impianti nazionali di sfruttare ampiamente questaopzione. La produzione di energia da incenerimento per ogni tonnellata dirifiuto incenerito è pari a circa 0,67 MWh di energia elettrica e a 2 MWh dienergia termica25; la forte domanda consente alle imprese, anche in assenzadi richiesta di energia elettrica, di recuperare tutta l’energia prodotta sottoforma di calore per alimentare le reti di teleriscaldamento. Inoltre, gli impiantidi incenerimento possono beneficiare di incentivi significativi per la produzionedi energia sotto forma di certificati verdi, visto che si considera energiarinnovabile l’80% dei rifiuti in ingresso negli inceneritori. Inoltre, lo Statoprevede un’ulteriore incentivazione per la riduzione di emissioni di CO2: unincentivo che, a differenza dei precedenti, si eroga anche in presenza di prezzidi vendita in aumento sul mercato dell’energia prodotta.Anche sul lato dei costi, gli inceneritori danesi risultano molto competitivi perla politica di gestione delle scorie, che vengono quasi interamente riciclatesulla base di una norma tecnica del 2000, consentendo un risparmio rispettoallo smaltimento in discarica.

Discarica Il forte sviluppo del recupero energetico è stato strettamente accompagnatodal sistema regolamentare, visto l’obbligo sancito di incenerire tutti i rifiutiche hanno caratteristiche adatte a tale tipo di smaltimento e il conseguentedivieto di ricorrere alla discarica. L’uso della discarica è stato quindifortemente disincentivato anche da una politica fiscale che ha portato a unatassazione sul conferimento molto alta (63 euro per tonnellata conferita)26.

23 The Danish Government (2013).24 Autorità per la vigilanza dei servizi idrici e di gestione dei rifiuti urbani - Regione Emilia Romagna (2010).25 Riber C. (2007).26 CEWEP (2015).

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27 Hall D., Nguyen T.A. (2012).28 Acciari P. (2008).29 CEWEP (2015).

Francia

Governance e strategia Nel sistema francese prevale l’affidamento a imprese di grandi dimensioni,alle quali viene delegato anche il compito di trovare la destinazione finale deirifiuti raccolti. Il ruolo dell’operatore pubblico in questa fase finale è soloquello di supervisione e indirizzo, dovendo garantire comunque una sufficientecapacità di smaltimento in ciascuna area di riferimento. Anche grazie a questaorganizzazione, implicitamente favorevole all’integrazione, sia le fasi a montesia quelle a valle sono caratterizzate dalla presenza di un elevato livello diconcentrazione delle imprese (tra le prime quindici imprese europee intermini di fatturato nel 2012 quattro erano francesi27).Il Piano di azione sui rifiuti previsto per il periodo 2009-2012 si poneva unduplice obiettivo: la riduzione dei rifiuti del 7% e un tasso di riciclaggio del35% entro il 2012. Pur non avendo raggiunto questi obiettivi, il sistemafrancese sembra comunque indirizzato in questa direzione, con il recupero dimateria in crescita. I pilastri sui quali poggia la strategia francese sonofortemente ispirati alla normativa comunitaria, con il conferimento indiscarica indicato come l’opzione peggiore e il riciclo e il recupero considerateopzioni più sostenibili dal punto di vista ambientale ed economico.La Legislazione ambientale del 2009 (Grenelle de l’environnement n. 967, 3agosto 2009) ha reso obbligatoria, dal 2014, la tariffazione puntuale.

Prevenzione/Riduzionedella produzione di rifiuti

Nonostante fosse un obiettivo dichiarato della strategia nazionale del settore,la produzione di rifiuti in territorio francese non ha registrato significativicambiamenti negli ultimi decenni.

Riciclo Il sistema del riciclo è fortemente supportato in Francia, dove è stato sostenutoil “riciclo di prossimità”: di recente si è deciso, suscitando reazioni di censurada parte dell’Unione Europea, di sostenere il consumo della carta riciclata neipropri confini attraverso una riduzione dei costi dell’energia elettrica fornitaalle cartiere. Inoltre, l’Agenzia municipale per i rifiuti domestici, che serveParigi e altri 84 Comuni dell’area metropolitana, ha incluso nel contratto divendita di carta e cartone recuperati una clausola di prossimità che vincolal’assegnatario a effettuare, o a far effettuare, il riciclo della carta e del cartoneall’interno del territorio nazionale o nei Paesi europei confinanti, allo scopo dicontrastare il dumping che i mercati asiatici, in particolare la Cina, realizzanograzie ai costi molto inferiori di energia e manodopera.I consorzi per il recupero operano in Francia sulla base di un sistema di tipo“condiviso” e i contributi che le associazioni versano ai Comuni sono piuttostocontenuti, soprattutto nelle filiere del vetro, dell’acciaio e dell’alluminio. Ancheil contributo ambientale versato dai produttori è piuttosto basso (94 euro pertonnellata di materiale)28 e inferiore alla media europea. In Francia dunque,similmente a quanto accade in Italia, i costi delle operazioni di raccoltadifferenziata sono solo in minima parte a carico delle imprese, mentrevengono per la gran parte sussidiati da parte della fiscalità collettiva. Leaziende possono scegliere i consorzi in un regime misto: accanto ad alcuniconsorzi che agiscono come “ultima istanza” offrendo un contratto base, vene sono altri che operano in libera concorrenza e che possono essere sceltidalle imprese sulla base di valutazioni di convenienza economica.

Recupero energia Anche l’incenerimento è un’opzione molto sostenuta dalle autorità francesi;questa tipologia di smaltimento dei rifiuti è andata fortemente affermandosi,interessando nel 2013 il 34% del totale dei rifiuti prodotti. La strategia nazionalein questo senso ha puntato alla riduzione del numero di impianti, passati dai300 del 1995 ai 127 del 201329, raggiungendo però migliori performance siaambientali sia economiche. Inoltre, la presenza di grandi impianti fa sì chequesti riescano a gestire sia una quota di rifiuti locali, il cui prezzo èregolamentato sulla base di piani regionali, sia una quota di rifiuti di altriterritori che vengono valutati sul mercato. Anche in Francia la sostenibilità

ambientale è fortemente perseguita: il decreto ministeriale del 20 settembre2002 che ha recepito la dir. 2000/76/CE ha prescritto limiti di emissionesull’incenerimento più stringenti dei livelli stabiliti dalla normativa comunitaria.

Discarica Il conferimento in discarica è andato riducendosi, pur rimanendo su livelliancora sostenuti (28,3% nel 2103). Dal 2012 la tassa sulla discarica è stataincrementata notevolmente per gli impianti di smaltimento non certificati,arrivando nel 2015 a raggiungere i 150 euro per tonnellata conferita negliimpianti privi di certificazione, rispetto ai 40 euro per i rifiuti smaltiti indiscariche certificate30. È dunque immaginabile che, anche in virtù di questoforte disincentivo, il ricorso alla discarica vada ulteriormente riducendosi neiprossimi anni, proseguendo il trend che ha fatto sì che, dal 2008 in poi, laquota di rifiuti interrata sia diventata inferiore a quella di rifiuti utilizzati per ilrecupero energetico.

30 CEWEP (2015).

78 GREEN BOOK

31 Acciari P. (2008).32 CEWEP (2015).

Regno Unito

Governance e strategia Il sistema inglese, che può definirsi un mercato privato regolamentato, al finedi garantire la concorrenza e tutelare i consumatori da eventuali posizioni dimonopolio, separa in maniera piuttosto netta le due attività principali del ciclodei rifiuti: la raccolta viene regolamentata dalle Waste Collection Authorities,che operano a livello comunale e che hanno l’obbligo di affidare con gara ilservizio, anche nel caso in cui venga fornito da imprese controllate; losmaltimento è invece responsabilità delle Waste Disposal Authorities, cheoperano a livello regionale e che possono anche disporre di aziende propriedi smaltimento, previa assegnazione del servizio tramite gara. Mentre la fasedi raccolta è gestita in forma diretta dai Comuni o attraverso appalto esterno,la fase del trattamento e smaltimento è stata di fatto privatizzata con unpercorso che ha previsto inizialmente la costituzione di LAWCD (LocalAuthority Waste Disposal Company), imprese create dalle autorità localiappositamente per la gestione degli impianti di trattamento e smaltimento,che si sono poi evolute verso forme di PPP e, in alcuni casi più limitati, versovere e proprie imprese private.

La produzione di rifiuti da parte del sistema inglese si è costantemente ridotta,smarcandosi piuttosto nettamente dalle dinamiche economiche del Paese.

Riciclo Il riciclo sta assumendo un ruolo sempre più rilevante, arrivando nel 2013 ainteressare circa il 44% dei rifiuti, tra recupero di materia e compostaggio.Nella fase del riciclo le società operano in regime di libera concorrenza: leattività di riciclo sono state affidate a una molteplicità di soggetti, conassociazione volontaria da parte delle imprese. Con il Producer ResponsibilityObligations (Packaging Waste) del 2007 si è inoltre avviato un mercato deicertificati di riciclo (Packaging Recovery Notes) sul modello del mercato deidiritti di inquinamento. I consorzi devono recuperare e reinserire nel cicloproduttivo i materiali, caricando i costi su produttori e utilizzatori, cheovviamente li trasferiranno sui consumatori finali. In questo contesto di liberacompetizione, il contributo ambientale dei produttori di imballaggi ècomunque tra i più bassi di Europa, pari a 17 euro per tonnellata31.

Recupero energia L’incenerimento interessava nel 2013 il 21,4% dei rifiuti, trattati attraverso 26impianti, tutti destinati al recupero energetico.L’elettricità generata dalla frazione organica dei rifiuti inceneriti è considerataproveniente da fonte rinnovabile, pertanto rientra nel campo di applicazionedei Renewable Obligation Certificates, introdotti nel 2002 con il RenewableObligation Orders.

Discarica Dal 2012 l’uso della discarica è stato fortemente disincentivato attraverso unatassazione piuttosto elevata, che partendo da 73 euro per tonnellata nel 2012è aumentata di circa 9 euro l’anno fino a raggiungere nel 2014 i 98 euro pertonnellata conferita32. Il ricorso alla discarica è tuttavia ancora un metodo di smaltimento dei rifiutimolto diffuso (il 34,7% del totale nel 2013 viene ancora smaltito in discarica).

Spagna

Governance e strategia Il sistema spagnolo rappresenta un caso particolare nella gestione degli impiantidi trattamento. Mentre infatti nella maggioranza dei Paesi europei gli impiantivengono gestiti dal pubblico attraverso contratti di partenariato pubblico-privato,in Spagna la gran parte di questi è di proprietà privata e la possibilità diconferimento dei rifiuti viene venduta ai gestori del ciclo con contratti specifici.In questo schema i gestori dei rifiuti sono responsabili dell’intero ciclo, fino alladestinazione finale dei rifiuti; di conseguenza si incoraggia implicitamentel’integrazione verticale delle imprese, in considerazione dell’enorme vantaggiocompetitivo rappresentato dal possesso degli impianti. La struttura imprenditoriale è caratterizzata pertanto dalla presenza di alcunigrandi operatori in grado di competere anche a livello internazionale: tra le primequindici imprese europee in termini di fatturato nel 2012, tre erano spagnole33.Per lungo tempo in Spagna gli unici provvedimenti emanati in materia digestione dei rifiuti sono stati finalizzati esclusivamente a organizzare laraccolta in senso amministrativo, senza dare alcuna indicazione in merito allamodalità di gestione da sostenere. Dal 2000 in poi, tuttavia, gli interventi sonostati più organici, potendo contare sull’approvazione di Piani nazionali, elaboratidal Ministero dell’Ambiente, mirati a razionalizzare la gestione dei rifiuti, dandouno slancio alla valorizzazione energetica. Con il Piano 2000-2006 si sonoregistrati i primi miglioramenti, con l’apertura di tre nuovi impianti diincenerimento, mentre l’attuale Piano (2008-2016) fa propria l’idea comunitariadella gerarchia tra le diverse modalità di gestione dei rifiuti, considerandocome opzione residuale e non preferibile lo smaltimento in discarica.

Nel corso degli ultimi decenni, il sistema spagnolo ha conosciuto una continuariduzione della produzione di rifiuti, del tutto slegata dalle dinamicheeconomiche che hanno contraddistinto il Paese.

Riciclo L’industria del riciclo è molto sostenuta, anche con interventi volti a limitarel’export di materiale riciclato, con l’obiettivo di controllare di più il mercatodelle materie prime seconde. Dal 29 novembre 2012 in Spagna vienesostenuto il riciclaggio di prossimità: le aziende e i Comuni spagnoli possonovincolare il conferimento dei loro rifiuti al riciclo europeo.Per quanto riguarda il sistema di recupero degli imballaggi, anche in Spagnai produttori sono corresponsabili della gestione insieme agli Enti Locali cheeffettuano la raccolta differenziata (sistema condiviso). Il contributoambientale dei produttori, e di conseguenza dei consumatori, è abbastanzaridotto (127 euro nel 200734); in compenso il corrispettivo che i consorzicorrispondono agli Enti Locali per la raccolta è in media piuttosto generosoin tutte le varie filiere di materiali (circa 206 euro per tonnellata, rispetto auna media europea di 184 euro35). Anche la Spagna si avvale del sistema del“Punto Verde” per la vendita dei prodotti con imballaggio.

Recupero energia Il livello di valorizzazione energetica è piuttosto contenuto, e soprattutto, èrimasto sostanzialmente stabile nel corso degli ultimi anni. In Spagna, nel2013, esistono 11 impianti di incenerimento, nei quali è stato trattato il 9,8%dei rifiuti prodotti.

Discarica Il sistema di gestione spagnolo fa ancora ampio ricorso alla discarica, nellaquale nel 2013 venivano smaltiti 270 kg/abitante di rifiuti (60% del totale). Al conferimento dei rifiuti in discarica è applicata una tassa, che però si rivelatra le più basse d’Europa in media nazionale, anche se in realtà il sistema ditassazione della discarica è fortemente differenziato a livello regionale.

33 Hall D., Nguyen T.A. (2012).34 Acciari P. (2008).35 Associazione nazionale dei Comuni virtuosi - ESPER (2013).

80 GREEN BOOK

sezione II

Le tariffe e i costidel servizio

82 GREEN BOOK

6.1 Descrizione del campioneI dati utilizzati per l’analisi della TARI 2015 sono stati ottenuti dalle delibere di approvazione dellaTARI dei singoli Comuni. Il campione è composto da 119 Comuni che coprono una popolazione paria 17,5 milioni1. In particolare, fanno parte del panel esaminato 92 dei 118 Capoluoghi di Provincia.Classificando i Comuni per area geografica, risulta che la popolazione del campione considerato risiedeper il 45% al Nord, per il 28% al Centro e per il 27% al Sud.Rispetto alla popolazione dei Comuni italiani, il campione rappresenta il 28% della popolazione deiComuni appartenenti all’area geografica Nord, il 40% del Centro ed il 23% del Sud.La popolazione media del campione considerato è pari a 147.458 abitanti per Comune.Nella seguente tabella sono riportati i dati relativi alla descrizione del panel di Comuni presi in esame.

Classificando i Comuni del panel per classe di popolazione risulta che il 29% dei Comuni ha una po-polazione inferiore a 50.000 abitanti, il 39% compresa tra 50.000 e 100.000 abitanti, il 21% tra100.000 e 200.000 abitanti e l’11% oltre i 200.000 abitanti.

Considerando la popolazione residente al 31/12/2014, il 54% della popolazione del campione ricadenella fascia di Comuni con popolazione oltre i 200.000 abitanti.

capitolo 6

[Tariffe del servizio]

1 Dati sulla popolazione residente ISTAT al 31/12/2014

TAB.6.1 Caratteristiche del campione per area geografica

AreaGeografica

N.Comuni

Capoluogo Popolazione(31/12/2014)

% distribuzionepopolazione

% popolazione Comunidel campione su Italia

Popolazionemedia

Nord 56 40 7.886.535 45% 28%Centro 21 15 4.894.410 28% 40%Sud 42 37 4.766.499 27% 23%Totale 119 92 17.547.444 100% 147.457,51

Fonte: dati popolazione residente ISTAT

TAB.6.2 Distribuzione del numero dei Comuni del campione per area geografica e classe di popolazione

Classe di popolazione (ab) Nord Centro Sud Totale Distribuzione numeroComuni del campione

≤50.000 19 4 11 34 29%50.001 - 100.000 17 11 19 47 39%100.001 - 200.000 12 4 9 25 21%oltre 200.000 8 2 3 13 11%Totale 56 21 42 119 100%

Fonte: dati ISTAT

Come mostrato in Tabella 6.3, analogamente a quanto riscontrato per il numero di Comuni appar-tenenti al campione, anche in termini di popolazione il panel risulta maggiormente rappresentativoper i Comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti.

Classificando i Comuni rispetto alla classe di popolazione, risulta che il numero di Comuni consideratinell’analisi rappresenta lo 0,4% del totale dei Comuni italiani con popolazione inferiore a 50.000 abi-tanti, il 47% dei Comuni con popolazione compresa tra 50.000 e 100.000 abitanti, l’83% dei Comunicon popolazione compresa tra 100.000 e 200.000 abitanti e l’81% della fascia oltre 200.000 abitanti. Questo conferma che il campione è maggiormente rappresentativo per i Comuni con popolazionesuperiore ai 50.000 abitanti.Prendendo in esame la popolazione residente dei Comuni italiani suddivisi per classe di popolazione,viene confermato che il campione risulta maggiormente rappresentativo per i Comuni con popolazionesuperiore ai 50.000 abitanti; infatti la popolazione dei Comuni costituenti il campione rappresentasoltanto il 2,9% della popolazione dei Comuni italiani che ricadono nella classe di popolazione infe-riore ai 50.000 abitanti, il 50% della classe 50.000-100.000 abitanti, l’87% della classe di popolazionecompresa tra 100.000 e 200.000 abitanti e il 92% della popolazione dei Comuni appartenenti allaclasse di popolazione superiore ai 200.000 abitanti (Tabella 6.4).

Complessivamente, il panel comprende l’1,5% dei Comuni italiani e rappresenta circa il 30% dellapopolazione nazionale.

83TARIFFE DEL SERVIZIO

TAB.6.3 Distribuzione della popolazione dei Comuni per area geografica e classe di popolazione

Classe dipopolazione (ab)

Nord Centro Sud Totale Distribuzionepopolazione dei

Comuni del campione

≤50.000 725.390 154.058 278.356 1.157.804 7%50.001 - 100.000 1.248.394 845.586 1.283.853 3.377.833 19%100.001 - 200.000 1.758.808 641.708 1.220.038 3.620.554 21%oltre 200.000 4.153.943 3.253.058 1.984.252 9.391.253 54%Totale 7.886.535 4.894.410 4.766.499 17.547.444 100%

Fonte: dati ISTAT

TAB.6.4 Incidenza di numero e popolazione dei Comuni del campione su numero e popolazione

dei Comuni italiani per classe di popolazione

Classe di popolazione (ab) % numero Comuni % popolazione

≤50.000 0,4% 2,9%50.001 - 100.000 47,0% 50,1%100.001 - 200.000 83,3% 87,0%oltre 200.000 81,3% 92,5%Totale 1,5% 28,9%

Fonte: dati ISTAT

6.2 Articolazione tariffariaConsiderando i dati contenuti nelle delibere dei Consigli comunali sono stati calcolati i valori medidelle componenti TARI 2015, ossia quota fissa e variabile, per area geografica e classe di popolazione,delle utenze domestiche ed utenze non domestiche.Per le utenze non domestiche sono state analizzate le seguenti tipologie di utenza:• Negozi di abbigliamento, calzature, librerie, cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoli• Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub• Uffici, agenzie, studi professionali

Va ricordato che, ai sensi del metodo normalizzato, una volta definito il costo del servizio tramite ilpiano economico finanziario, tali costi devono essere suddivisi tra quota fissa e variabile per le utenzedomestiche e non domestiche.Per la definizione delle componenti tariffarie di ogni tipologia di utenza, vengono considerati, oltreai coefficienti K, le superfici e le utenze.Di conseguenza viene effettuata una ripartizione dei costi in base alle superfici e al numero di utenzeappartenenti alla specifica tipologia di utenza.

6.2.1 Articolazione tariffaria utenze domesticheLe utenze domestiche, ai sensi del D.P.R. 27 aprile 1999 n. 158, sono suddivise per numero di com-ponenti del nucleo familiare, da un minimo di 1 a un massimo di 6. Si rimanda all’Appendice A1per la definizione della metodologia di calcolo. Nella Tabella 6.5 sono riportati i valori medi, minimie massimi delle quote fisse e variabili relative ai Comuni considerati nell’analisi. Il valore medio è cal-colato come media ponderata con la popolazione dei Comuni.

Il valore medio della quota fissa (Figura 6.1) risulta crescente all'aumentare del numero di componentidel nucleo familiare, mentre per i minimi e massimi non sempre vi è una correlazione tra il valore eil numero di componenti.

84 GREEN BOOK

TAB.6.5 Articolazione tariffaria delle utenze domestiche: valori medi, minimi e massimi [Anno 2015]

N. Componenti Componente tariffaria Media Min Max

1quota fissa (€ / mq) 1,30 0,14 2,76

quota variabile (€ / anno) 64,70 12,51 142,70

2quota fissa (€ / mq) 1,51 0,17 7,80

3quota fissa (€ / mq) 1,63 0,18 3,06

4quota fissa (€ / mq) 1,75 0,19 3,27

5 quota fissa (€ / mq) 1,84 0,19 3,30quota variabile (€ / anno) 213,83 38,02 499,00

6 o +quota fissa (€ / mq) 1,88 0,09 3,22

Fonte: elaborazione Utilitatis

Per quanto riguarda la quota variabile (Figura 6.2), si osserva un trend crescente all’aumentare delnumero di componenti, sia per il valore medio che per quelli massimo e minimo.

Considerando la classificazione per area geografica dei Comuni appartenenti al campione, si osservache i Comuni del Sud vedono mediamente una quota fissa più elevata, mentre la quota variabile mag-giore si rileva per i Comuni del Centro.

Quota fissa delle utenze domestiche [€/mq] [Anno 2015]

1 2 3 4 5 6 o +

N° componenti

Min Max Media

FIG. 6.1

Quota variabile delle utenze domestiche [€] [Anno 2015]

100,00

200,00

300,00

400,00

500,00

600,00

700,00

1 2 3 4 5 6 o +

N° componenti

Min Max Media

FIG. 6.2

86 GREEN BOOK

TAB.6.6 Articolazione tariffaria delle utenze domestiche per area geografica [Anno 2015]

N. Componenti Componente tariffaria Nord Centro Sud

1quota fissa (€ / mq) 1,13 1,24 1,64

2quota fissa (€ / mq) 1,32 1,42 1,89

3quota fissa (€ / mq) 1,47 1,47 2,04

4quota fissa (€ / mq) 1,59 1,58 2,18

5quota fissa (€ / mq) 1,71 1,68 2,20

6 o +quota fissa (€ / mq) 1,80 1,77 2,13

Quota fissa delle utenze domestiche per area geografica [€/mq] [Anno 2015]

1 2 3 4 5 6 o +

N° componenti

Nord Centro Sud

[€/m

FIG. 6.3

Analizzando le componenti tariffarie delle utenze domestiche per classe di popolazione dei Comuni(Tabella 6.7, Figura 6.5, Figura 6.6) emerge che, mentre la quota fissa cresce all’aumentare dellapopolazione, nel caso della quota variabile il valore più elevato si registra per la classe di popolazione50.000-100.000 abitanti.

Quota variabile delle utenze domestiche per area geografica [€] [Anno 2015]

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

350,00

1 2 3 4 5 6 o + N° componenti

Nord Centro Sud

FIG. 6.4

TAB.6.7 Articolazione tariffaria delle utenze domestiche per classe di popolazione [Anno 2015]

N.Componenti

Componentetariffaria

≤50.000

50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre200.000

1quota fissa (€ / mq) 0,76 1,06 1,29 1,47

quota variabile (€ / anno) 52,59 65,74 63,06 66,52

2quota fissa (€ / mq) 1,15 1,21 1,46 1,68

3quota fissa (€ / mq) 0,95 1,32 1,59 1,85

4quota fissa (€ / mq) 1,02 1,41 1,70 1,99

5quota fissa (€ / mq) 1,07 1,47 1,77 2,10

6 o +quota fissa (€ / mq) 1,10 1,48 1,80 2,17

88 GREEN BOOK

Quota fissa delle utenze domestiche per classe di popolazione [€/mq] [Anno 2015]

≤50.000 50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre 200.000

[€/m

FIG. 6.5

Quota variabile delle utenze domestiche per classe di popolazione [€] [Anno 2015]

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

≤50.000 50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre 200.000

FIG. 6.6

6.2.2 Articolazione tariffaria - utenze non domesticheSi rimanda all’Appendice A1 per la definizione della metodologia di calcolo.

Per le tre utenze non domestiche considerate si riportano nella successiva Tabella 6.8 i valori medi,minimi e massimi della TARI, comprensivi di quota fissa e quota variabile.

I valori minimi per le tre utenze considerate si rilevano al Nord mentre i valori massimi si rilevanoal Centro.

Analogamente a quanto emerso per le utenze domestiche, i valori minimi si registrano nei Comunicon popolazione inferiore ai 50.000 abitanti.

TAB.6.8 Tari delle utenze non domestiche [Anno 2015]

Categoria U.M. Media Min Max

Negozi di abbigliamento, calzature, librerie, Totale (€/mq) 7,73 1,71 14,42cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoliRistoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub Totale (€/mq) 27,48 2,72 56,51Uffici, agenzie, studi professionali Totale (€/mq) 8,66 1,32 17,37

TAB.6.9 Tari delle utenze non domestiche per area geografica [Anno 2015]

Categoria U.M. Nord Centro Sud

Negozi di abbigliamento, calzature, librerie, Totale (€/mq) 5,49 11,24 7,66cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoliRistoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub Totale (€/mq) 25,12 32,94 25,58Uffici, agenzie, studi professionali Totale (€/mq) 5,88 13,60 7,95

TAB.6.10 Tari delle utenze non domestiche per classe di popolazione [Anno 2015]

Categoria U.M. ≤ 50.000 50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre 200.000

Negozi di abbigliamento, Totale (€/mq) 4,00 5,72 6,00 9,66calzature, librerie,cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoliRistoranti, trattorie,osterie, pizzerie, pub Totale (€/mq) 14,64 20,15 20,04 34,87Uffici, agenzie, studi professionali Totale (€/mq) 4,40 6,15 6,62 10,96

6.3 Spesa media per TARI utenze domesticheLa spesa media è stata calcolata per 2 tipologie di utenze domestiche ed in particolare per nuclei fa-miliari di 1 componente e 3 componenti.Per il calcolo della spesa è necessario individuare le superfici rappresentative per una determinata ti-pologia di utenza, poiché, come già esposto in precedenza, la tariffa relativa alle utenze domestiche ècomposta da una quota fissa, espressa in €/mq anno, ed una quota variabile, espressa in €/anno.

La spesa è stata dunque calcolata per le seguenti tipologie di utenza domestica:• 1 componente in 60 mq;• 3 componenti in 80 mq;• 3 componenti in 100 mq.

Al fine di rendere maggiormente confrontabile la spesa di ogni singolo Comune per tipologia di utenza,i valori della spesa riportati nella presente trattazione sono stati calcolati al netto delle addizionali,che possono risultare differenti tra i diversi Comuni. Come mostrato in Tabella 6.11, al Nord si rilevala spesa minore per tutte le utenze considerate, mentre al Sud quella maggiore. La spesa media perogni componente rilevata per l’area Centro risulta prossima al valore medio. Mediamente, per il paneldi Comuni considerato, la spesa per tipologia di utenza è pari a 143,44 € per l’utenza 1 componentein 60 mq, 271,77 € per l’utenza 3 componenti in 80 mq e 304,82 € per l’utenza 3 componenti in100 mq. Va ricordato quanto già anticipato all'inizio del Capitolo, e cioè che il panel analizzato è ca-ratterizzato da una buona rappresentatività per i Comuni capoluogo. Pertanto i valori medi che emer-gono dall'analisi sono tendenzialmente indicativi della spesa nei capoluoghi.

90 GREEN BOOK

TAB.6.11 Spesa media per Tari per tipologia di utenza per area geografica [€/anno] [Anno 2015]

Area geografica 1 componente 60 mq 3 componenti 80 mq 3 componenti 100 mq

Nord 122,03 239,48 270,09Centro 156,50 279,74 309,13Sud 165,03 316,99 357,87Media 143,33 271,77 304,82

Fonte: elaborazione Utilitatisonte: dati ISTAT

Spesa media per Tari delle utenze domestiche per area geografica [€] [Anno 2015]

1 componente 60 mq 3 componenti 80 mq 3 componenti 100 mq

FIG. 6.7

Classificando la spesa per classe di popolazione dei Comuni analizzati (Tabella 6.12), emerge cheper ogni tipologia di utenza la spesa cresce all’aumentare della popolazione.La spesa media del panel risulta in linea con quella dei Comuni tra 100.000 e 200.000 abitanti, il chedà evidenza del fatto che l'analisi descrive efficacemente la categoria dei Comuni capoluogo.

L’analisi per area geografica (Tabella 6.13,Tabella 6.14,Tabella 6.15) mostra come per le 3 tipologie diutenza la spesa risulti inferiore nei Comuni del Nord e crescente per classe di popolazione dei Comuni.

TAB.6.12 Spesa media per Tari per tipologia classe di popolazione dei Comuni [€/anno] [Anno 2015]

Fascia di popolazione 1 componente 60 mq 3 componenti 80 mq 3 componenti 100 mq

≤50.000 98,10 196,23 215,3050.001 - 100.000 129,41 262,30 288,69100.001 - 200.000 140,45 275,45 307,20oltre 200.000 155,01 283,06 320,75Media 143,33 271,77 304,82

Spesa media per Tari delle utenze domestiche per classe di popolazione [€] [Anno 2015]

1 componente 60 mq 3 componenti 80 mq 3 componenti 100 mq

≤50.000 50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre 200.000 Media

FIG. 6.8

TAB.6.13 Spesa media per Tari dell’utenza 1 componente in 60 mq per classe di popolazione e area geografica

[€/anno] [Anno 2015]

1 componente in 60 mq

Fascia di popolazione/area geografica Nord Centro Sud

≤50.000 92,15 107,97 108,1450.001 - 100.000 109,02 129,86 148,95100.001 - 200.000 112,15 146,74 177,95oltre 200.000 135,34 167,65 175,48

6.3.1 Peso della TARI 2015 su reddito e spesa delle famigliePer dare un’indicazione di quanto la spesa per i servizi di igiene urbana sostenuta dalle famiglie italianeincida sul loro reddito, è stata confrontata la spesa per Tari 2015 con il reddito medio delle famiglie(dati ISTAT relativi al 2012).

Emerge quindi che la spesa per il servizio di igiene urbana nel 2015 risulta pari allo 0,64% delreddito per una famiglia composta da 1 componente in 60 mq, allo 0,65% per una famiglia di 3componenti in 80 mq e allo 0,73% del reddito per una famiglia con 3 componenti che occupa un’abi-tazione di 100 mq.Analogamente, considerando la spesa delle famiglie italiane (dato ISTAT 2013) riportata nella Tabella6.17 è stata calcolata la quota di spesa delle famiglie da riservare ai servizi di igiene urbana.

92 GREEN BOOK

TAB.6.14 Spesa media per Tari dell’utenza 3 componenti in 80 mq per classe di popolazione e area geografica

3 componenti in 80 mq

≤50.000 181,29 226,74 218,2750.001 - 100.000 218,06 258,43 307,88100.001 - 200.000 223,24 281,68 347,44oltre 200.000 262,96 287,41 318,01

TAB.6.15 Spesa media per Tari dell’utenza 3 componenti in 100 mq per classe di popolazione e area geografica

≤50.000 198,95 246,17 240,8250.001 - 100.000 239,95 285,36 338,28100.001 - 200.000 246,15 313,99 391,65oltre 200.000 301,71 317,33 366,20

TAB.6.16 Reddito familiare netto e peso della Tari 2015 su reddito [Anno 2012]

Tipologia nucleofamiliare

Reddito familiare netto (inclusi fitti imputati) - anno 2012 [€/anno]

Incidenza Tari 2015 su reddito annuale [%]

1 componente 60 mq € 22.331,0 0,64%3 componenti 80 mq € 41.766,0 0,65%3 componenti 100 mq € 41.766,0 0,73%

Fonte: elaborazione Utilitatis su dati ISTAT

Considerando il totale della spesa annuale, una famiglia mono-componente che vive in un’abitazione di60 mq, deve riservare lo 0,7% della spesa per i servizi di igiene urbana. Una famiglia di 3 componentiche vive in un’abitazione di 80 mq spenderà una quota della spesa totale annuale pari allo 0,8% per laTari, mentre una famiglia di 3 componenti che occupa una superficie di 100 mq lo 0,9% (Tabella 6.18).Valutando invece l’incidenza della spesa per Tari 2015 sulla spesa media delle famiglie per beni nonalimentari, risulta che l’utenza 1 componente in 60 mq destinata per la Tari 2015 una quota dello0,8% della spesa per beni non alimentari, l’utenza 3 componenti in 80 mq l’1%, l’utenza 3 componentiin 100 mq l’1,1%.

Restringendo il campo alle famiglie in condizioni di povertà, risulta che nel 2015 la spesa Tari perl’utenza 1 componente in 60 mq incide per il 2% sulla soglia di povertà relativa2. Il peso della Tari siriduce per le utenze 3 componenti in 80 mq e 100 mq, per cui si rileva un’incidenza pari a 1,75% e1,96% sulla soglia di povertà relativa.

TAB.6.17 Spesa media annuale delle famiglie italiane per numero di componenti [Anno 2013]

Totale [€/anno]

Alimentari e bevande [€/anno]

Non Alimentari [€/anno]

1 componente € 21.465,72 € 3.952,20 € 17.513,403 componenti € 32.930,76 € 6.303,72 € 26.627,16

Fonte: ISTAT

TAB.6.18 Peso Tari 2015 rispetto alla spesa media annuale (anno 2013) delle famiglie italiane per numero

di componenti

Spesa totale [%]

Spesa per NON alimentari [%]

1 componente 60 mq 0,7% 0,8%3 componenti 80 mq 0,8% 1,0%3 componenti 100 mq 0,9% 1,1%

TAB.6.19 Peso Tari 2015 rispetto alla soglia di povertà relativa (anno 2013) per numero di componenti

Soglia annuale di povertarelativa - anno 2013 [€/anno]

Peso della tariffa rispettoalla soglia di povertà relativa %

1 componente 60 mq € 7.002,12 2,05%3 componenti 80 mq € 15.521,40 1,75%3 componenti 100 mq € 15.521,40 1,96%

6.4 Spesa media per Tari utenze non domesticheLa spesa media per Tari 2015 è stata calcolata per alcune tipologie di utenze non domestiche, per lequali è stata individuata una superficie rappresentativa. In particolare:

• Negozi di abbigliamento, calzature, librerie, cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoli - 50 mq;• Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub - 200 mq;• Uffici, agenzie, studi professionali - 100 mq.

Come mostrato in Tabella 6.20 per tutte le tipologie di utenze non domestiche analizzate la spesa ri-sulta inferiore al Nord e maggiore al Centro.

Per i negozi la spesa media annuale nazionale è pari a 386 €; al Nord si spendono 279 €, al Centro562 € e al Sud 383 €.I ristoranti spendono per la Tari mediamente 5.444 € ed in particolare al Nord 4.932 €, al Centro6.588 €, al Sud 5.115 €.Gli uffici mediamente spendono per i servizi di igiene urbana 863 €, passando da un valore di 595 €al Nord, a 795 € al Sud e 1.360 € al Centro.

94 GREEN BOOK

TAB.6.20 Spesa media per Tari 2015 delle utenze non domestiche per area geografica [€/anno] [Anno 2015]

Area geografica

Negozi di abbigliamento, calzature,libreria, cartoleria, ferramenta ed altri beni durevoli [50 mq]

Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub

[200 mq]

Uffici, agenzie, studi professionali

[100 mq]

Nord 278,69 4.931,99 594,92Centro 562,24 6.587,50 1.359,96Sud 383,17 5.115,16 794,86Media 386,15 5.443,51 862,62

Fonte:elaborazione Utilitatis

Spesa media per Tari delle utenze non domestiche per area geografica [€] [Anno 2015]

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

7.000,00

Negozi di abbigliamento, calzature, librerie,

cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoli - 50 mq

Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub -

200 mq

Uffici, agenzie, studi professionali - 100 mq

Nord Centro Sud

FIG. 6.9

Considerando invece la classificazione per fascia di popolazione dei Comuni analizzati, si evidenziacome per tutte le tipologie di utenze la spesa media aumenti all’aumentare della popolazione.

I negozi spendono un minimo di 200 € nei Comuni con popolazione inferiore ai 50.000 abitanti eoltre il doppio, 478 €, nei Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti.I ristoranti spendono un minimo di 2.928 € nei Comuni con popolazione inferiore ai 50.000 abitantie 6.816 € nei Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti.Infine, gli uffici spendono per la Tari un minimo di 440 € nei Comuni con popolazione inferiore ai50.000 abitanti ed un massimo di 1.081 € nei Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti.

TAB.6.21 Spesa media per Tari 2015 delle utenze non domestiche per fascia di popolazione [€/anno]

[Anno 2015]

Fascia di popolazione

Negozi di abbigliamento, calzature,librerie, cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoli [50 mq]

Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub

[200 mq]

Uffici, agenzie, studi professionali

[100 mq]

≤50.000 200,17 2.928,11 440,1050.001 - 100.000 286,21 4.029,21 615,13100.001 - 200.000 299,81 4.008,00 661,90oltre 200.000 478,32 6.815,73 1.081,10Media 386,15 5.443,51 862,62

Fonte:elaborazione Utilitatis

Spesa media Tari delle utenze non domestiche per classe di popolazione [€] [Anno 2015]

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

7.000,00

8.000,00

Negozi di abbigliamento, calzature, librerie,

cartolerie, ferramenta ed altri beni durevoli - 50 mq

Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub - 200

Uffici, agenzie, studi professionali - 100 mq

≤50.000 50.001 - 100.000 100.001 - 200.000 oltre 200.000

FIG. 6.10

6.5 Variazione TARI 2013-2015 - utenza domestica 3 componenti in 100 mqPer analizzare l’evoluzione della spesa per i servizi di igiene urbana nel periodo 2013-2015, è statoutilizzato un campione di Comuni di cui è nota l’articolazione tariffaria nel triennio di riferimento.Il campione è costituito da 84 Comuni, di cui 58 capoluoghi di provincia, con una popolazione com-plessiva di oltre 14 milioni di abitanti.Nelle tabelle successive è riportata la descrizione del campione per area geografica e fascia di popo-lazione dei Comuni.

La Tabella 6.24 mostra come, per il panel analizzato, la spesa media aumenti del +3,5% nel periodo2013-2014 passando da 303 € a 314 €; l’incremento maggiore si registra al Centro (+6,8%), mentrequello minore al Sud (+1%).Nel biennio 2014-2015 la spesa media diminuisce del -1,2% con una riduzione del -3,9% al Centroe del -1,4% al Sud e un incremento al Nord dell’1,3%.Sull’intero triennio la spesa subisce un incremento del +2,3%; in particolare al Nord si osserva un au-mento del +4%, mentre al Sud una diminuzione del -0,4%.

96 GREEN BOOK

TAB.6.22 Descrizione e classificazione per area geografica del campione utilizzato per il calcolo della variazione

della spesa per i Servizi di Igiene Urbana [Anni 2013-2015]

Area geografica

N. Comuni % distr n. Comuni

Popolazione % distr pop Capoluoghi

Nord 43 51% 6.451.980 46% 28Centro 18 21% 4.399.559 31% 12Sud 23 27% 3.318.261 23% 18Totale 84 14.169.800 58

TAB.6.23 Descrizione e classificazione per fascia di popolazione dei Comuni del campione utilizzato per il calcolo

della variazione della spesa per i Servizi di Igiene Urbana [Anni 2013-2015]

Fascia di popolazione N. Comuni % distr n. Comuni

Popolazione % distr pop Capoluoghi

≤50.000 24 29% 830.504 6% 950.001 - 100.000 32 38% 2.250.871 16% 22100.001 - 200.000 17 20% 2.464.390 17% 16oltre 200.000 11 13% 8.624.035 61% 11Totale 84 14.169.800 58

Analizzando il campione per fascia di popolazione dei Comuni (Tabella 6.25), la spesa media per iservizi di igiene urbana risulta inferiore per i Comuni con popolazione inferiore ai 50.000 abitanti emaggiore per i Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti.Nel biennio 2013-2014 sono i Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti ad avere l’in-cremento maggiore +3,8%.Nel biennio 2014-2015 l’andamento della spesa risulta molto differente per le diverse tipologie diComuni, infatti la spesa diminuisce significativamente nei Comuni con popolazione inferiore ai 50.000abitanti, con un calo del -4,2%, mentre aumenta lievemente per i Comuni con popolazione compresatra i 100.000 e 200.000 abitanti (+0,2%) e significativamente per i Comuni con popolazione compresatra 50.000 e 100.000 abitanti (+6,4%).

TAB.6.24 Evoluzione della spesa per Servizi di Igiene Urbana per l'utenza 3 componenti in 100 mq.

Dettaglio per area geografica [Spesa annua in €]

Area geografica

2013 2014 2015 Δ 13-14 Δ 14-15 Δ 13-15

Nord 262 269 273 2,7% 1,3% 4,0%Centro 310 331 318 6,8% -3,9% 2,6%Sud 373 377 372 1,0% -1,4% -0,4%Media 303 314 310 3,5% -1,2% 2,3%

Evoluzione della spesa per il Servizio di Igiene Urbana relativa all’utenza 3 componenti in 100 mq.[€/anno] Dettaglio per area geografica

2013 2014 2015

Nord Centro Sud Media

FIG. 6.11

98 GREEN BOOK

TAB.6.25 Evoluzione della spesa per Servizi di Igiene Urbana per l'utenza 3 componenti in 100 mq.

Dettaglio per fascia di popolazione [Spesa annua in €]

2013 2014 2015 Δ 13-14 Δ 14-15 Δ 13-15

≤50.000 205 209 201 2,1% -4,2% -2,1%50.001 - 100.000 271 276 294 1,7% 6,4% 8,2%100.001 - 200.000 291 301 301 3,5% 0,2% 3,7%oltre 200.000 325 337 327 3,8% -2,9%1 0,7%Media 303 314 310 3,5% -1,2%2 2,3%

Evoluzione della spesa per il Servizio di Igiene Urbana relativa all’utenza 3 componenti in 100 mq[€/anno]. Dettaglio per fascia di popolazione dei Comuni

2013 2014 2015

<=50.000 50.001 - 100.00 100.001 - 200.000

oltre 200.000 Media

FIG. 6.12

1 Il dato risulta particolarmente influenzato dalla riduzione della spesa media riscontrata nel Comune di Roma (-7%) dovuta ad unincremento delle superfici e delle utenze considerate per l’articolazione tariffaria.

2 Escludendo dall’analisi il Comune di Roma, la spesa per Tari nel 2015 risulta mediamente in aumento dello 0,6% rispetto all’annoprecedente.

99ANALISI DELLA SPESA DEI COMUNI PER I SERVIZI DI IGIENE URBANA

Il presente capitolo analizza la spesa sostenuta dai Comuni per l’erogazione del servizio di igieneurbana.

Gli Enti Locali, alla voce “smaltimento dei rifiuti” del quadro 4 (A) dei Certificati di Conto Consuntivoinseriscono il totale della spesa corrente1 impegnata, ovvero il totale della spesa relativa alla gestioneordinaria del servizio di igiene urbana per l’anno di riferimento. Tale voce differisce dall’importo ef-fettivamente liquidato nell’anno dai Comuni, riportato nel bilancio nella sezione relativa alle spese inconto competenze. Si è scelto di analizzare la spesa impegnata per osservare il costo dell’anno che gliEnti Locali devono sostenere indipendentemente dal momento della liquidazione dell’importo. Si notiche l’analisi comprende i costi relativi alle diverse modalità di gestione: affidamento esterno, PPP, af-fidamento in house, gestione in economia.

Al momento dell’analisi i dati disponibili sono quelli relativi all’anno 2013, ne consegue che le rispettiveentrate derivanti dal pagamento dei tributi da parte dei cittadini siano riferite alla TARES, in vigorenell’anno di riferimento. Per i Comuni che hanno adottato forme di tariffazione puntuale o che hannocontinuato ad applicare tariffe ex art. 49 D.lgs 22/97, TIA1, o ex art 238 D.lgs 152/06, TIA2, gli importirelativi alle entrate e le corrispondenti uscite non appaiono nel bilancio comunale in quanto è il soggettogestore a riscuotere direttamente la tariffa; tali enti non rientrano dunque nell’analisi.

7.1 Descrizione del CampioneIl campione su cui è stata effettuata l’analisi è costituito da 7.067 Comuni (l’88% dei Comuni italiani),a cui corrisponde una popolazione di 53.581.584 abitanti2, ovvero il 90% della popolazione nazionale.Nel complesso gli Enti Locali esaminati hanno impegnato nel 2013 una spesa per l’espletamento deiservizi di igiene urbana pari a 9.368.156.176 euro.

Il panel è stato costruito partendo dai Comuni di cui si dispone del dato riferito alla voce di spesacorrente impegnata relativa ai servizi di igiene urbana; il perimetro di analisi è stato poi ristretto aisoli Comuni per cui la spesa risulta superiore ai 60 euro per abitante. L’imposizione della soglia dispesa di 60 euro per abitante, che rappresenta un valore pari al 30% della spesa media del campionee inferiore al 50% del valore medio relativo alla classe di Comuni con popolazione sotto i 5.000 abi-tanti, permette di escludere dall’analisi gli Enti Locali per i quali gli importi iscritti a bilancio risultanoeccessivamente bassi, casi questi in cui è presumibile la presenza di tariffe puntuali3 o tariffe ex art.

capitolo 7

Analisi della spesa dei Comuniper i servizi di igiene urbana

1 Le spese correnti si distinguono in spese relative al personale, all’acquisto di beni e servizi, all’utilizzo di beni di terzi, ai contributi otrasferimenti, agli interessi passivi e altri oneri finanziari, alle imposte e tasse; tra le spese correnti si annoverano anche gli oneri straordinaridella gestione corrente che ricomprendono generalmente gli oneri non strettamente connessi all’esercizio considerato, nonché gliammortamenti (applicati al bilancio preventivo), il fondo svalutazione crediti ed il fondo di riserva che permangono nel conto del bilanciosolamente come stanziamento di spesa, non potendo essere impegnati.

2 Dato ISTAT 2013.3 L’art. 1, comma 668 della L. 147/2013 (recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”) prevede

che in caso di applicazione della tariffa puntuale questa venga riscossa dalla società stessa.

49 D.lgs 22/97, ex art 238 D.lgs 152/06. In particolare, è stato verificato che l’imposizione del tettominimo di spesa di 60 euro per abitante consente di escludere dall’analisi 150 Comuni di cui è notal’applicazione di una tariffa puntuale.

Gli importi di spesa media sono stati classificati in sette fasce di popolazione, per ciascuna delle qualinella Tabella 7.1 sono riportati il numero di Comuni rappresentati, la popolazione coinvolta e laspesa corrente impegnata relativa ai soli servizi di igiene urbana.

Dal grafico rappresentato in Figura 7.1, si evidenzia come il numero maggiore di Comuni ricada al-l’interno della fascia di popolazione pari o inferiore ai 5.000 abitanti, che rappresenta il 70% degliEnti Locali esaminati, il 17% della popolazione del campione e il 13% della spesa totale. La classe dipopolazione compresa tra i 5.000-15.000 abitanti comprende il 20% dei Comuni italiani, e contri-buisce alla spesa totale per il 17%. La classe dei Comuni con oltre 200.000 abitanti è rappresentatasolamente dallo 0,2% dei Comuni del campione ma interessa una popolazione corrispondente al 18%del totale e registra una spesa relativa all’igiene urbana pari ad un quarto della spesa totale sostenutadai 7.067 Comuni analizzati.

Geograficamente (Figura 7.2), il numero di Comuni e la popolazione si concentrano prevalentementenelle aree settentrionali, con percentuali rispettivamente pari al 53% e al 43% dei totali del campioneesaminato. La ripartizione della spesa mostra valori al Sud in linea con il Nord (rispettivamente il38% e il 37% del totale), mentre al Centro, cui afferisce il 13% dei Comuni, corrispondenti al 21%della popolazione, si registra il 25% della spesa totale.

100 GREEN BOOK

TAB.7.1 N° Comuni, abitanti e spesa relativa ai servizi di igiene urbana per fascia di popolazione [Anno 2013]

Fascia di popolazione[abitanti]

N° Comuni N° abitanti Totale spesa corrente impegnataper il servizio di igiene urbana (€)

0-5.000 4.973 9.041.234 1.202.918.7505.001-15.000 1.444 12.397.623 1.824.525.13215.001-30.000 373 7.648.953 1.245.795.13230.001-50.000 151 5.777.724 980.665.44550.001 - 100.00 86 5.801.282 1.107.326.402100.001 - 200.000 24 3.272.495 667.962.757oltre 200.000 16 9.642.273 2.338.962.558Totale 7.067 53.581.584 9.368.156.176

Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Certificati Conto Consuntivo 2013

Ripartizione numero di Comuni, abitanti e spesa relativa ai servizi di igiene urbana per fascia dipopolazione [Anno 2013]

17% 13%

23% 19%

14% 13%

11% 10%

11% 12%

18% 25%

Comuni Abitanti Spesa

0-5.000 5.001-15.000 15.001-30.000 30.001-50.000 50.001 - 100.00 100.001 - 200.000 oltre 200.000

FIG. 7.1

Ripartizione geografica del numero di Comuni, abitanti e spesa per servizi di igiene urbana [Anno 2013]

53% 43% 37%

13% 21%

34% 37% 38%

Comuni Abitanti Spesa

Nord Centro Sud

FIG. 7.2

7.2 Analisi della spesa per i servizi di igiene urbanaNel 2013 la spesa destinata alla copertura dei servizi di igiene urbana per 7.067 Comuni del campioneè stata pari 9.368.156.176 euro. Tale costo include sia l’ammontare destinato ad espletare i servizi per le utenze domestiche sia quellodestinato alle utenze non domestiche; pertanto il costo per abitante non deve considerarsi come spesamedia degli abitanti, il cui valore è stato desunto dall’analisi delle tariffe presentata nel Paragrafo 3.1,ma piuttosto come un parametro per confrontare la spesa dei Comuni per fasce di popolazione e perarea geografica.Per avvalorare l’analisi della spesa sui dati riportati nei rendiconti di bilancio comunale, è stato effet-tuato, su un sottoinsieme di 161 Comuni (popolazione totale di 13.741.956 abitanti), un confrontotra la spesa iscritta nei Certificati di Conto Consuntivo 2013 da questi Comuni e i relativi costi riportatinei Piani Economico-Finanziari 2013 per il servizio di igiene urbana. Le due voci infatti possono tal-volta differire, ad esempio nei casi in cui un Comune abbia incluso spese relative a servizi ambientalistraordinari non previsti dal contratto di servizio di igiene urbana, o viceversa non siano state inseritealcune voci di spesa presenti sui Piani Economico Finanziari e non strettamente connesse al serviziodi igiene urbana (ad esempio la voce relativa agli accantonamenti per morosità, che in qualche casopotrebbe essere riportata in altre sezioni del bilancio dell’ente). L’analisi dei PEF ha messo in luce come il rapporto medio tra i costi derivanti dal Piano EconomicoFinanziario e la spesa iscritta in bilancio risulti pari al 93%, con una variabilità del 19%. Si è dunqueritenuto che l’analisi condotta sui Certificati di Conto Consuntivo sia sufficientemente affidabile perla quantificazione della spesa dei Comuni per il servizio di igiene urbana.

In particolare, è stato utilizzato il parametro “spesa per abitante”, dove il numero di abitanti è rappre-sentato dalla popolazione residente secondo i dati ISTAT 2013. Va evidenziato che tale parametronon tiene quindi conto della popolazione fluttuante (flussi turistici e pendolari).

Si noti che il fine della presente analisi è quello di ricostruire il quadro della spesa nazionale per ilservizio di igiene urbana. La semplice comparazione della spesa per abitante non è di per sé sufficientea dare indicazioni sull’efficienza delle gestioni. Non sempre, infatti, un minor costo è imputabile aduna maggiore efficienza gestionale, se è vero che i costi sono influenzati da diverse variabili quali adesempio la qualità del servizio erogato, il livello e la modalità di raccolta differenziata, l’assetto urba-nistico e territoriale, la fluttuazione della popolazione, i livelli di servizio da raggiungere e il tasso diinvestimenti.

L’analisi svolta sul panel, restituisce per il 2013 una spesa media per abitante pari a 174,8 euro perabitante. La variabilità risulta molto elevata (87,3 euro per abitante), ed è dovuta principalmente avalori molto al di sopra della media che si riscontrano in alcuni casi isolati. Come si rileva dal grafico riportato in Figura 7.3, la maggior parte delle osservazioni ricade al di sottodel costo medio, mentre solo una parte residuale cade al di sopra dei 174,8 euro per abitante: Il mas-simo della distribuzione si osserva per il 40% dei Comuni che presentano un costo per abitante com-preso tra i 100 e i 150 euro per abitante. Solo il 13% dei Comuni presenta un costo per abitantesuperiore alla fascia 151-200 euro per abitante in cui si colloca il valore medio.

102 GREEN BOOK

La spesa per abitante è stata poi analizzata in riferimento alle fasce di popolazione.Il grafico in Figura 7.4 conferma un fenomeno ampiamente conosciuto, ossia il fatto che al cresceredella popolazione servita il costo pro-capite aumenta, passando da un valore pari a 133 euro per abi-tante per i Comuni al di sotto di 5.000 abitanti a 242,6 euro per abitante per i Comuni con popola-zione oltre i 200.000 abitanti.

Distribuzione per frequenze della spesa per abitante [Anno 2013]

60-100 100-150 150-200 200-250 250-300 300-350 350-400 450-500 oltre 500

Fasce di spesa /ab

FIG. 7.3

Spesa per abitante per fascia di popolazione [Anno 2013]

1 242,

Valore medio 174,8 /ab

FIG. 7.4

A livello geografico, Figura 7.5, il Centro presenta una spesa pro capite più elevata rispetto alla medianazionale e alle restanti macro aree, con un valore pari a 212 euro per abitante. Il Nord presentainvece un costo medio inferiore, pari a 152,8 euro per abitante.

Il grafico riportato in Figura 7.6 mostra i valori della spesa pro capite per fascia di popolazione e permacro area. Al Centro la spesa pro capite risulta generalmente più elevata rispetto alle altre parti delPaese, con il distacco più evidente per la classe di Comuni sopra i 200.000 abitanti, mentre al Nordsi osserva la minor spesa per abitante in ciascuna fascia di popolazione.

Si ricorda come nel 2013 la spesa complessivamente impegnata per il servizio di igiene urbana dai7.067 Comuni del campione, rappresentanti il 90% della popolazione nazionale, sia stata pari a 9,3miliardi di euro. Utilizzando il valore medio di 174,8 euro per abitante, la proiezione per la spesa deltotale dei Comuni italiani nel 2013 risulterebbe pari 10,3 miliardi di euro.

104 GREEN BOOK

Spesa per abitante per area geografica [Anno 2013]

Nord Centro Sud

FIG. 7.5

Spesa per abitante per fascia di popolazione e per area geografica [Anno 2013]

0-5.000 5.001-15.000 15.001-30.000 30.001-50.000 50.001 - 100.00

100.001 - 200.000

oltre 200.000

Fascia di popolazione Nord Centro Sud

FIG. 7.6

Il grafico in Figura 7.7 mostra la spesa per abitante relativa ai servizi di igiene urbana dei Comuniitaliani con popolazione superiore ai 200.000 abitanti, cui appartengono tutte le città metropolitane.In particolare emerge come le città interessate da una maggior presenza turistica (Venezia, Roma, Fi-renze) siano caratterizzate da un costo per abitante superiore sia al valor medio nazionale, sia a quellorelativo alla categoria dei Comuni con popolazione superiore ai 200.000 abitanti.

Spesa per abitante impegnata dai Comuni sopra i 200.000 abitanti per il servizio di igiene urbana[Anno 2013]

media nazionale 175 /ab

media Comuni sopra 200.000 abitanti 243 /ab

FIG. 7.7

106 GREEN BOOK

sezione III

La struttura delmercato

108 GREEN BOOK

8.1 IntroduzioneIl settore dell’igiene urbana rappresenta un comparto industriale articolato, caratterizzato dalla pre-senza di operatori attivi sia nelle fasi “a monte” della filiera dei rifiuti urbani - raccolta, spazzamentoe trasporto - sia nelle fasi “a valle” - gestione degli impianti di trattamento, recupero e smaltimento.Le specificità che contraddistinguono le singole attività di cui si compone la filiera hanno determinatonel tempo le scelte strategiche gestionali ed organizzative delle diverse aziende del comparto: nel set-tore esistono operatori fortemente specializzati in singole fasi del ciclo dei rifiuti, operatori attivi nel-l’intero ciclo, ed operatori che operano in un’unica fase del ciclo, ma integrati verticalmente all’internodi un gruppo societario composto da diverse aziende specializzate ed interconnesse tra loro.Il presente capitolo descrive le aziende che ad oggi operano in uno o più servizi di igiene urbana inItalia, al fine di quantificare il settore in termini economici.

In continuità con la precedente edizione del Green Book, sono escluse dall’analisi:- le aziende che operano esclusivamente nel settore dei rifiuti speciali o pericolosi;- le aziende che offrono esclusivamente servizi di manutenzione del verde pubblico;- le aziende che gestiscono in sub-appalto parti dei servizi (es. raccolte differenziate, trasporto dei

rifiuti);- le aziende che gestiscono solamente piattaforme di valorizzazione e riciclaggio dalle raccolte diffe-

renziate;- i Consorzi che effettuano attività di direzione e coordinamento all’interno della filiera dei rifiuti ma

non effettivamente operativi nel settore.

L’assenza di una banca dati completa che elenchi i gestori dell’igiene urbana e i relativi servizi erogati- presente invece per altri servizi pubblici locali quali i servizi energetici e il servizio idrico nell’ana-grafica AEEGSI - ha reso necessaria una ricerca, avviata con l’edizione 2014 del Green Book, nel corsodella quale sono state esaminate singolarmente 1.374 aziende estrapolate dalla banca dati Aida BureauVan Dijk-SPL sotto la categoria “Igiene Urbana”. Attraverso il contatto diretto con gli operatori, laconsultazione dei bilanci civilistici aziendali e degli statuti societari e infine dei siti internet delleaziende e degli enti pubblici locali, è stato possibile individuare i soggetti gestori. In particolare sonostati esclusi soggetti che, sebbene secondo la classificazione ISTAT ATECO 2007 appartengano alleclassi 38 “attività di Raccolta, trattamento e smaltimento di rifiuti e recupero di materiali“ o 39 “attivitàdi risanamento e altri servizi di gestione rifiuti”, non svolgono attività connesse al ciclo dei rifiutiurbani (es. aziende che offrono servizi di solo verde pubblico, aziende che operano nel mercato deirifiuti speciali); viceversa, sono state incluse tutte quelle aziende che presentano codice ATECO dif-ferente dalle precedenti classi (esempio:494100 -Trasporto merci su strada) ma che effettivamenteerogano servizi connessi alla filiera dei rifiuti. Oltre alle aziende individuate dalla banca dati Aida Bu-reau Van Dijk, sono state inserite ulteriori aziende risultate operative nel settore secondo indagini dimercato svolte dalla Fondazione Utilitatis.

capitolo 8

[Le imprese del servizio di igiene urbana]

I dati economici presentati derivano dagli ultimi bilanci di esercizio disponibili, relativi all’anno 20131.Pertanto l’analisi è stata svolta sulle sole aziende attive nel corso del 2013; le aziende cessate nel corsodel 2013, o costituite successivamente all’anno 2013, non sono state dunque incluse nell’analisi.Si precisa che tutti i dati economici provengono dai dati di bilanci d’esercizio dei singoli gestori. Nelcaso di gruppi societari, sono state inserite nell’analisi solo le aziende operative nella filiera dei rifiutisolidi urbani, escludendo le controllanti che non erogano servizi ma effettuano solo attività di direzionee coordinamento, ossia le holding pure ed includendo invece le controllanti che svolgono almenouno dei servizi di igiene urbana, ossia le holding miste.

8.2 Le imprese del servizio di igiene urbanaL’individuazione accurata del numero di gestori del servizio di igiene urbana ha permesso di stimareil settore della gestione dei rifiuti urbani dal lato dell’offerta industriale2 sia in termini di fatturato chein termini di addetti occupati. In particolare nel seguito vengono riportate le analisi del fatturato edegli addetti del settore per classi dimensionali, per servizi erogati, per tipologia di azionariato e perarea geografica.Nel 2013 in Italia il settore industriale dei rifiuti urbani, costituito da 463 aziende, ha registrato unfatturato3 pari a 10,5 miliardi di euro occupando 81.361 addetti (Tabella 8.1). Nel caso delle societàmultiutility, che erogano più di un servizio pubblico o servizi diversi dal servizio di igiene urbana4, ilvalore del fatturato corrispondente al solo settore dei rifiuti è stato desunto dalla lettura delle note in-tegrative o dalle relazioni sulla gestione dei bilanci di esercizio5,6.

La stima del fatturato del settore risulta in linea con la spesa dei Comuni italiani per l’erogazione deiservizi di igiene urbana, desunta dai Certificati Consuntivi Comunali e presentata nel Capitolo 7,che nel 2013 è stata pari a 10,3 miliardi di euro. Si ricorda che, come illustrato nel Paragrafo 8.1, il numero di operatori e degli addetti del settorenon considera le aziende che operano esclusivamente nel mercato dei sub-appalti.7

LE IMPRESE DEL SERVIZIO DI IGIENE URBANA

1 Al momento dell’analisi dalla banca dati Aida Bureau Van Djick non è stato possibile reperire i bilanci di esercizio relativi al 2014 per 80aziende; pertanto, per fornire una stima completa del settore si è scelto di utilizzare i bilanci 2013.

2 La stima non include le gestioni in economia.3 Il fatturato è stato calcolato considerando la sola voce A1 che compone il valore della Produzione iscritto nel Conto Economico del

bilancio di esercizio (“Ricavi per Vendite e prestazioni”).4 Servizio Idrico, Servizi Energetici, Traporto Pubblico Locale, Servizi Strumentali, Pulizie degli edifici pubblici o privati, costruzioni etc.. 5 Per 32 aziende di piccola dimensione (fatturato inferiore ai 10 milioni di euro) il dettaglio sui ricavi derivanti dal solo settore dei rifiuti

non è stato individuato, pertanto si è inserito il valore complessivo relativo a tutti i settori in cui le mulituility considerate risultano attive. 6 Nel caso di società multiutility, i dipendenti legati al solo settore rifiuti sono stati stimati calcolando il dato medio dei ricavi per addetto

delle monoutility e moltiplicando tale parametro per i ricavi del solo settore dell’igiene urbana. 7 È possibile che, soprattutto per le aziende private, molti operatori oltre a risultare affidatari del servizio di igiene urbana in un Comune,

possano svolgere in sub-appalto parti del servizio in ulteriori territori.

TAB.8.1 Stima del settore dell’igiene urbana [Anno 2013]

N° operatori Ricavi [€/1000] N° Addetti

Monoutility 331 8.095.201 62.355Multiutiliy 132 2.467.432 19.006Settore 463 10.562.632 81.361

Fonte: Utilitatis ed elaborazioni su dati Aida Bureau Van Dijk

Come evidenziato dalla Figura 8.1, il settore risulta caratterizzato prevalentemente da aziende mo-noutility le quali rappresentano il 71% del mercato e il 77% del fatturato e degli addetti occupati.

Si noti che il 15% degli operatori monoutility, corrispondenti al 33% del fatturato e al 23% dei di-pendenti impiegati delle monoutility, appartiene a gruppi multiutility.

8.2.1 Analisi delle aziende di igiene urbana per classe dimensionalePer analizzare le dimensioni degli operatori attivi nel comparto, si è condotta una classificazione incinque classi in base al fatturato registrato, come indicato nella Tabella 8.2.

Il settore, come illustrato in Tabella 8.3 e in Figura 8.2, risulta caratterizzato per circa l’82% dallapresenza di un numero elevato di aziende Medie (30,5%) e Piccole (51,5%) le quali registrano com-plessivamente circa il 32% del fatturato. In particolare emerge come gli operatori di piccole dimen-sioni, che costituiscono la maggioranza del comparto, registrino solamente il 10% del fatturato totale.Viceversa, i pochi grandi operatori presenti nel mercato, circa il 9% delle 463 aziende analizzate,hanno registrato nel 2013 il 53% del fatturato di settore.

110 GREEN BOOK

Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti tra aziende monoutility e multiutilitydel settore dell’igiene urbana [Anno 2013]

71% 77% 77%

29% 23% 23%

Operatori Ricavi Addetti Monoutility Multiutiliy

FIG. 8.1

TAB.8.2 Composizione delle classi dimensionali in termini di fatturato

Classe dimensionale Ricavi [€/1000]

Top RV≥100.000Grandi 50.000≤RV<100.000Medio Grandi 25.000≤RV<50.000Medie 10.000≤RV<25.000Piccole RV<10.000

I ricavi medi variano da un minimo di 4,1 milioni di euro per le Piccole aziende ad un massimo di222,2 milioni di euro per le aziende Top; il numero degli addetti per azienda passa in media da unminimo di 38 (Piccole) ad un massimo di 1.673 dipendenti (Top).

8.2.2 Analisi delle aziende di igiene urbana per tipologia di attivitàUn’ulteriore classificazione degli operatori economici è stata effettuata sulla base dei servizi erogati.Le aziende sono state classificate in tre macro-categorie:- Raccolta: categoria che include le aziende attive nelle fasi “a monte” della filiera dei rifiuti, ossia

quelle di Raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti8;- Ciclo Integrato: classe corrispondente alle aziende attive sia nelle fasi “a monte” che in almeno una

TAB.8.3 Grandezze del settore dell’igiene urbana per classi dimensionali [Anno 2013]

N° operatori Ricavi (Mgl. €) N° Totale Addetti

Ricavi Medi(€/1000)

Addetti/azienda(Valore medio)

Top 19 4.223.140 31.791 222.271 1.673Grandi 20 1.385.619 8.970 69.281 448Medio Grandi 45 1.628.137 13.617 36.181 303Medie 141 2.328.431 17.977 16.514 127Piccole 238 997.306 9.006 4.190 38Totale 463 10.562.632 81.361 22.813 176

Ripartizione degli operatori e del fatturato del settore di igiene urbana per classi dimensionali[Anno 2013]

4,1% 4,3%

Top Grandi Medio Grandi Medie Piccole

Operatori Fatturato

FIG. 8.2

8 Non sono stati considerati gli operatori che effettuano la sola attività di trasporto dei rifiuti.

delle attività di trattamento, recupero o smaltimento dei rifiuti;- Gestione impianti: categoria in cui rientrano le aziende che operano solo nella fase a “valle” del

ciclo, ossia nella gestione degli impianti di Trattamento, Recupero e Smaltimento dei rifiuti urbani.

Il grafico riportato in Figura 8.3 mostra una prevalenza di operatori, il 51%, attivi nelle sole attività diRaccolta dei rifiuti, a cui corrisponde un fatturato pari al 31% del totale di settore e un numero di addettipari al 38%. Le aziende del Ciclo Integrato rappresentano il 32% degli operatori e producono il 50%del fatturato, impiegando il 57% degli addetti. Gli operatori che si occupano delle fasi “a valle” del ciclodei rifiuti urbani rappresentano il 18% del totale aziende, il 19% del fatturato e il 5% degli addetti.

112 GREEN BOOK

Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti del settore dell’igiene urbana pertipologia di attività [Anno 2013]

38% 32%

50% 57%

18% 19%

Operatori Ricavi Addetti

Raccolta Ciclo Integrato Gestione impianti

FIG. 8.3

8.2.3 Analisi delle aziende di igiene urbana per area geograficaLa distribuzione degli operatori per area geografica - effettuata in base alla sede legale delle aziende -mostra una prevalenza di aziende presenti nel Nord (48%) seguite dalle aziende del Sud (29%) e daquelle del Centro (23%) (Figura 8.4). In termini di fatturato, il 57% del totale di settore viene regi-strato nell’area Nord, il 26% nel Centro e il 18% nel Sud. Gli addetti si distribuiscono per il 48% alNord, al Centro per il 27% e al Sud per il 24%.

8.2.4 Analisi delle aziende di igiene urbana per compagine societariaIl settore della gestione dei rifiuti è caratterizzato dalla presenza di operatori interamente pubblici,operatori interamente privati e di operatori a capitale misto pubblico-privato. I 463 operatori sono stati, pertanto classificati in aziende pubbliche, miste e private a seconda dellanatura dei soci proprietari9. Dal grafico presentato in Figura 8.5 emerge come il settore relativo ai servizi di igiene urbana sia ca-ratterizzato da una prevalenza di aziende totalmente pubbliche, il 55%, che registrano il 42% del fat-turato ed impiegano il 49% degli addetti. A seguire le aziende miste pubblico-private, che rappresentanoil 27% del totale, con il 38% del fatturato e il 28% degli addetti. Le società totalmente private rappre-sentano il 18% del settore, con un fatturato del 20% ed un numero di addetti pari al 24%.

9 Nelle aziende pubbliche e miste sono ricomprese aziende direttamente e indirettamente partecipate dagli Enti Locali.

Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti del settore dell’igiene urbana perarea geografica* [Anno 2013]

23% 26% 27% 29%

Nord Centro Sud

*La distribuzione per area geografica è stata effettuata tenendo conto della sede legale delle aziende

FIG. 8.4

114 GREEN BOOK

Relativamente alle aziende miste si precisa che l'80% è costituito da operatori a maggioranza pubblica,mentre il restante 20% è rappresentato da aziende a maggioranza privata. In termini di fatturato, il 79%è registrato dalle aziende a maggioranza pubblica, mentre il 21% da imprese a maggioranza privata.Il 4% dei 463 operatori analizzati è costituito da società appartenenti a gruppi quotati nel mercatoazionario. Tali aziende rappresentano il 24% del fatturato complessivo.

8.3 Le imprese di igiene urbana e l’economia nazionalePer completare l’inquadramento dell’industria del servizio di igiene urbana, nel presente paragrafoviene effettuata una stima del peso del fatturato del settore rispetto ad alcune grandezze relative al-l’economia nazionale.

Il fatturato del settore di igiene urbana è stato posto a confronto con il Prodotto Interno Lordo (PIL)e il valore prodotto dalle attività economiche legate al settore industriale (attività estrattiva, attivitàmanifatturiere, fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata, fornitura di acqua, retifognarie, attività di trattamento dei rifiuti e risanamento, costruzioni) a valori monetari correnti.

Nella Tabella 8.4 sono riportati i valori monetari del PIL e del valore del settore industriale e l’inci-denza del fatturato del settore di igiene urbana su tali aggregati economici.

Nel 2013 il settore dell’igiene urbana ha contribuito alla formazione del PIL nazionale per lo 0,7%,incidendo sul settore industria per lo 0,8%.

Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti del settore dell’igiene urbana percompagine societaria [Anno 2013]

18% 20% 24%

Pubblica Mista Privata

FIG. 8.5

Un ulteriore confronto è stato effettuato sulla base del numero di addetti del settore. Si ricorda chetale valore, come già anticipato nei paragrafi precedenti, non considera i dipendenti delle attività af-fidate in sub-appalto.Dalla Tabella 8.5 si osserva che il settore dell’igiene urbana impiega l’1,4% dei 5,8 milioni di occupatiregistrati dal settore industria.

115LE IMPRESE DEL SERVIZIO DI IGIENE URBANA

10 Branca di attività (NACE REV 2): attività estrattiva, attività manifatturiere, fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata,fornitura di acqua, reti fognarie, attività di trattamento dei rifiuti e risanamento, costruzioni.

11 Cfr. nota 10.

TAB.8.4 Contributo del settore dell’igiene urbana al Settore Industria e al PIL nazionale [Anno 2013]

PIL Italia[€/1000]

Produzione Industria10

[€/1000]Fatturato settore

Igiene Urbana [mgl. €]

Milioni di euro 1.606.895 1.250.690 10.563Incidenza fatturato 0,7% 0,8% 100,0%Settore Igiene Urbana

Fonte: Utilitatis, ISTATTAB.8.5 Confronto tra gli Addetti del settore dell’igiene urbana

e quelli del Settore Industria [Anno 2013]

Industria11 SettoreIgiene Urbana

N° occupati 5.892.400 81.361Incidenza numero occupati 1,4% 100,0%Settore Igiene Urbana

Fonte: Utilitatis, ISTAT

116 GREEN BOOK

9.1 IntroduzioneNel presente capitolo vengono illustrati i principali risultati economici e patrimoniali conseguiti dalleaziende operative nel settore dell’igiene urbana nell’anno 2013.L’analisi è stata condotta con riferimento alle sole aziende monoutility, le quali, si ricorda, rappresen-tano il 71% degli operatori ed il 77% del fatturato del settore (Cfr. Capitolo 8) 1. In Tabella 9.1 si riporta il dettaglio per classe dimensionale del numero e del Fatturato - calcolatocome Ricavi e Vendite delle prestazioni - registrato nel 2013 dalle 331 aziende monoutility, mentre inTabella 9.2 il dettaglio per tipologia di servizio erogato.

Il capitolo è articolato in tre paragrafi che riportano le seguenti analisi:- risultati economici della gestione (Paragrafo 9.1);- composizione del capitale investito e delle relative fonti di finanziamento (Paragrafo 9.2);- indici di bilancio (Paragrafo 9.3);I dati sono stati esaminati per classe dimensionale e per tipologia di servizio erogato.

capitolo 9

Aspetti economici e patrimonialidella gestione

TAB.9.1 N° operatori monoutility e Fatturato per classe dimensionale [Anno 2013]

Descrizione classe[€/1000]

Top RV≥100.000 14 3.242.366 24.236Grandi 50.000≤RV<100.000 17 1.155.714 7.199Medio Grandi 25.000≤RV<50.000 35 1.266.037 10.828Medie 10.000≤RV<25.000 106 1.766.492 13.649Piccole RV<10.000 159 664.592 6.443Totale 331 8.095.201 62.355

TAB.9.2 N° operatori monoutility e Fatturato per tipologia di servizio [Anno 2013]

Raccolta 159 2.064.836 20.359Ciclo Integrato 104 4.290.485 38.348Gestione impianti 68 1.739.879 3.648Totale 331 8.095.201 62.355

1 Cfr. Paragrafo 8.1 per la descrizione delle aziende considerate ai fini della stima del settore.

9.2 Risultati economici della gestioneL’analisi dei risultati economici della gestione ha lo scopo di evidenziare i risultati connessi al normalesvolgimento dei servizi erogati, evidenziando il contributo che ciascuna area - operativa, finanziaria,straordinaria, fiscale - ha apportato al risultato finale di esercizio.

9.2.1 Analisi per classe dimensionaleLa Tabella 9.3 e la Tabella 9.4 riportano le principali voci di conto economico rispettivamente intermini aggregati e in termini di valori medi per ogni classe dimensionale.Complessivamente le aziende monoutility dell’igiene urbana nel 2013 hanno registrato un Valoredella Produzione pari 8,4 miliardi di euro, il 95% del quale risulta costituito da ricavi per vendite eprestazioni di servizi. I risultati intermedi della gestione mostrano un EBITDA complessivo pari a 1,2miliardi di euro e un EBIT pari a 517,7 milioni di euro per un risultato netto di esercizio totale pari a157,1 milioni di euro. Tali valori si distribuiscono differentemente all’interno delle singole classi in funzione della diverseperformance gestionali conseguite e della numerosità delle aziende di cui si compongono i singolicluster. Ai 157,1 milioni di euro di risultato finale, contribuisce positivamente - e prevalentemente -la classe delle aziende Top, seguita da quella delle Grandi e delle Medie; le classi delle Medio Grandie delle Piccole registrano al loro interno un risultato di esercizio netto negativo pari rispettivamentea -14,3 milioni di euro e a -21,2 milioni di euro. In particolare, il valore relativo alla classe delleaziende Medio Grandi risente fortemente della perdita di una società che contribuisce alla perditacomplessiva della classe per il 91,4%.

A fronte di un Valore della Produzione medio pari a 25,6 milioni di euro, il valore aggiunto prodottodalle singole aziende è pari a 11,9 milioni di euro (Tabella 9.4). Dall’analisi per classe dimensionaleemerge che il valore aggiunto medio varia da un minimo di 2 milioni di euro (Piccole) ad un massimodi 123,7 milioni di euro (Top). Il risultato relativo all’area operativa gestionale al lordo delle politichefiscali e di ammortamento (EBITDA) è pari in media a 3,8 milioni di euro, con un valore medio perle Piccole aziende di 488 mila euro e di 43,9 milioni per le aziende Top. Il risultato della gestione ca-ratteristica (EBIT) risulta in media pari a 3,8 milioni di euro, con un valore medio di 67 mila euro perla classe delle aziende di piccole dimensioni e di 20 milioni di euro per la classe delle Top.

Per un ulteriore confronto tra le rispettive classi dimensionali, si può osservare la Tabella 9.5 la qualeriporta l’incidenza delle grandezze economiche precedentemente illustrate rispetto al valore della pro-duzione di riferimento per ogni singola classe.

117ASPETTI ECONOMICI E PATRIMONIALI DELLA GESTIONE

TAB.9.3 Principali voci di Conto Economico per classe dimensionale [€/1000] [Aziende monoutility - Anno 2013]

Conto economicosintetico

Top Grandi MedioGrandi

Medie Piccole Totale

Valore della Produzione 3.387.284 1.204.155 1.317.109 1.874.922 698.784 8.482.254di cui Ricavi vendite 3.242.366 1.155.714 1.266.037 1.766.492 664.592 8.095.201e prestazioni Costi della Produzione 3.102.924 1.125.234 1.280.803 1.767.425 688.075 7.964.461Valore Aggiunto 1.724.504 510.913 531.177 838.139 332.549 3.937.281EBITDA 614.543 192.642 139.723 243.262 77.570 1.267.740EBIT 284.360 78.921 36.306 107.498 10.709 517.794Utile/Perdita d'esercizio 142.590 19.915 -14.331 30.232 -21.271 157.135

L’incidenza dei Costi della Produzione sul Valore della Produzione mostra un andamento crescente aldiminuire della classe dimensionale, ad eccezione della classe relativa alle aziende Medie, il cui valorerisulta inferiore rispetto a quello registrato dalla classe delle Medio Grandi (Figura 9.1).

118 GREEN BOOK

TAB.9.4 Valori medi delle principali voci di Conto Economico per classe dimensionale [€/1000]

[Aziende monoutility - Anno 2013]

Conto economico sintetico

Medie Piccole Media

Valore della Produzione 241.949 70.833 37.632 17.688 4.395 25.626di cui Ricavi vendite 231.598 67.983 36.172 16.665 4.180 24.457e prestazioniCosti della Produzione 221.637 66.190 36.594 16.674 4.328 24.062Valore Aggiunto 123.179 30.054 15.176 7.907 2.092 11.895EBITDA 43.896 11.332 3.992 2.295 488 3.830EBIT 20.311 4.642 1.037 1.014 67 1.564Utile/Perdita d'esercizio 10.185 1.171 -409 285 -134 475

TAB.9.5 Incidenza delle principali voci di Conto Economico sul Valore della Produzione

per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Valore della Produzione 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%di cui Ricavi vendite 95,7% 96,0% 96,1% 94,2% 95,1% 95,4%e prestazioniCosti della Produzione 91,6% 93,4% 97,2% 94,3% 98,5% 93,9%Valore Aggiunto 50,9% 42,4% 40,3% 44,7% 47,6% 46,4%EBITDA 18,1% 16,0% 10,6% 13,0% 11,1% 14,9%EBIT 8,4% 6,6% 2,8% 5,7% 1,5% 6,1%Utile/Perdita d'esercizio 4,2% 1,7% -1,1% 1,6% -3,0% 1,9%

Incidenza dei Costi della Produzione sul Valore della Produzione per classe dimensionale[Aziende monoutility - Anno 2013]

Top Grandi Medio Grandi Medie Piccole Media complessiva

FIG. 9.1

I margini intermedi e finali della gestione economica in relazione al Valore della Produzione tendono acontrarsi al ridursi della dimensione aziendale, ad eccezione della classe delle aziende Medio Grandi ilcui valore è inferiore rispetto a quello della classe delle aziende di Medie dimensioni. Il fenomeno è messoin luce dalla Figura 9.2, in cui è riportata l’incidenza dell’EBITDA sul valore della produzione per classedimensionale. Si noti che il valore relativo alla classe delle aziende Medio Grandi risente fortemente dellaperdita di una società con sede al Sud che contribuisce alla perdita complessiva della classe per il 91,4%.

9.2.2 Analisi per tipologia di attivitàLe successive tabelle riportano le principali grandezze economiche per ciascuna tipologia di azienda,classificata in base alla tipologia di servizio erogato.La Tabella 9.6 mostra i valori economici in aggregato per singola tipologia di attività. Più del 50%dei ricavi totali è registrato dalle aziende che svolgono sia le attività “a monte” della filiera dei rifiutisia le attività “a valle” (Ciclo Integrato). Il maggiore contributo al risultato finale è quello relativo alleaziende che operano unicamente nella gestione degli impianti di trattamento/recupero e smaltimentodei rifiuti, le quali complessivamente nel 2013 registrano 88,3 milioni di euro di utile netto, corri-spondente al 56% del totale realizzato dalle aziende monoutility selezionate.

Incidenza dell’EBITDA sul Valore della Produzione per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

10% 11% 12% 13% 14% 15% 16% 17% 18% 19%

Top Grandi Medio Grandi

Medie Piccole Media complessiva

FIG. 9.2

TAB.9.6 Principali voci di Conto Economico per tipologia di servizio [€/1000] [Aziende monoutility - Anno 2013]

Raccolta Ciclo Integrato Gestione impianti Totale

Valore della Produzione 2.122.468 4.535.708 1.824.079 8.482.254di cui Ricavi vendite 2.064.836 4.290.485 1.739.879 8.095.201e prestazioni Costi della Produzione 1.976.749 4.352.706 1.635.005 7.964.461Valore Aggiunto 1.122.910 2.164.129 650.243 3.937.281EBITDA 255.158 568.137 444.446 1.267.740EBIT 145.719 183.001 189.074 517.794Utile/Perdita d'esercizio 36.245 32.493 88.397 157.135

In termini di valori medi (Tabella 9.7) si osserva come la classe corrispondente alle imprese che ope-rano nel Ciclo Integrato sia quella con il ricavo medio più elevato, pari a 41,2 milioni di euro, seguitadalla classe delle imprese della Gestione degli impianti, con 25,5 milioni di euro di fatturato e infinedalla classe delle imprese di Raccolta con 12,9 milioni di fatturato. In termini di margini economici,l’EBITDA, l’EBIT e il Risultato finale di esercizio sono mediamente superiori per le imprese focalizzatesulla sola fase “a valle” della filiera, ossia quella degli impianti; seguono nell’ordine le aziende delCiclo Integrato e le aziende operative nella Raccolta.

La Tabella 9.8 riporta l’incidenza delle grandezze economiche sul Valore della Produzione per cia-scuna classe di tipologia di servizio.

I costi della produzione, come emerge anche dalla Figura 9.3, presentano un’incidenza maggiore perla classe del Ciclo Integrato (96%), seguita dalla Raccolta (93,1%), e dalla classe di aziende della Ge-stione degli impianti (89,6%).Il valore aggiunto registra una percentuale maggiore per gli operatori della Raccolta (52,9%), seguitadalle aziende del Ciclo Integrato (47,7%) e dalle aziende focalizzate solo sugli impianti (35,6%). Il peso dell’EBITDA risulta maggiore (24,4%) nelle aziende della Gestione degli impianti di Tratta-mento/Recupero/Smaltimento e scende al 12,5% per le aziende del Ciclo Integrato e al 12% per leaziende di Raccolta (Figura 9.4).

120 GREEN BOOK

TAB.9.7 Valori medi delle principali voci di Conto Economico per tipologia di servizio [€/1000]

Valore della Produzione 13.349 43.613 26.825 25.626di cui Ricavi vendite 12.986 41.255 25.586 24.457e prestazioniCosti della Produzione 12.432 41.853 24.044 24.062Valore Aggiunto 7.062 20.809 9.562 11.895EBITDA 1.605 5.463 6.536 3.830EBIT 916 1.760 2.780 1.564Utile/Perdita d'esercizio 228 312 1.300 475

TAB.9.8 Incidenza delle principali voci di conto economico sul Valore della Produzione per tipologia di servizio

Valore della Produzione 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%di cui Ricavi vendite 97,3% 94,6% 95,4% 95,4%e prestazioniCosti della Produzione 93,1% 96,0% 89,6% 93,9%Valore Aggiunto 52,9% 47,7% 35,6% 46,4%EBITDA 12,0% 12,5% 24,4% 14,9%EBIT 6,9% 4,0% 10,4% 6,1%Utile/Perdita d'esercizio 1,7% 0,7% 4,8% 1,9%

Il risultato finale presenta un’incidenza sul valore della produzione pari al 4,8% nelle aziende cheoperano nello smaltimento dei rifiuti, all’1,7% nella aziende di Raccolta e allo 0,7% nelle classe diaziende che gestiscono il Ciclo Integrato.

9.2.3 Composizione dei CostiRispetto al totale dei costi, quindi considerando non solo i costi della produzione ma anche i costirelativi alla gestione post-operativa (oneri finanziari, oneri straordinari e oneri fiscali), si osserva comel’incidenza maggiore (93%) sia rappresentata dai costi della produzione (86% costi operativi e 7%ammortamenti), mentre gli oneri finanziari, straordinari e fiscali rappresentano rispettivamente il 3%,l’1% e il 3% del totale dei costi (primo grafico in Figura 9.5). Come mostrato nei paragrafi precedenti,i Costi della Produzione presentano percentuali superiori al 90% rispetto al valore della produzione,indipendentemente dal cluster considerato.Considerando complessivamente le 331 aziende monoutility (secondo grafico Figura 9.5), si rilevacome il 44% dei costi della produzione sia rappresentato dalle spese per servizi, mentre il 33% è co-

Incidenza dei Costi della Produzione sul Valore della Produzione per tipologia di servizio[Aziende monoutility - Anno 2013]

Media Complessiva

FIG. 9.3

Incidenza EBITDA sul Valore della Produzione per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

Media Complessiva

FIG. 9.4

stituito dalle spese per il personale dipendente. Seguono le spese per ammortamenti e svalutazioni(7,9%), le spese per le materie prime (6,8%), e in percentuali inferiori al 5% le restanti voci di costo.Tra le spese per servizi rientrano i costi per le manutenzioni e riparazioni degli edifici e degli impianti,le consulenze tecniche, l’attività amministrativa generale, ma anche gli acquisti per servizi correlatiall’attività produttiva, come le lavorazioni esterne, che nel caso delle aziende operative nel settore deirifiuti, possono identificarsi con i lavori affidati in sub-appalto (es. raccolte differenziate), e quindinegli acquisti di servizi svolti da personale esterno all’azienda.

Osservando la ripartizione dei costi della produzione per le singole classi dimensionali, la Figura 9.6mostra come le percentuali relative alle diverse voci di spesa evidenzino variazioni entro il 4 o 5% ri-spetto ai valori medi complessivi, presentati nella precedente figura.

122 GREEN BOOK

Ripartizione media dei Costi totali [Aziende monoutility - Anno 2013]

1,7% 2,9%

3% 1% 3%

Costi operativi Ammortamenti Oneri finanziari Oneri straordinari Oneri fiscali

Materie Prime Servizi Godimento beni di terzi Costi del Personale Ammortamenti Accantonamenti

Composizione dei costi totali 2 9%

Composizione dei costi della produzione

FIG. 9.5

La composizione dei costi della produzione risente maggiormente della tipologia di servizio erogato.Infatti, come rappresentato in Figura 9.7, esistono sostanziali differenze tra imprese specializzate neiservizi “a monte” della filiera dei rifiuti (Raccolta) e imprese specializzate nella fase “a valle” del ciclodi gestione dei rifiuti (impianti di Trattamento/Recupero/Smaltimento).Le aziende di Raccolta, con annesse attività di spazzamento e trasporto dei rifiuti presso gli impianti didestinazione, svolgono attività ad alta intensità di manodopera (labour intensive), pertanto presentanoun’incidenza del Costo del Personale sul Costo della Produzione pari al 44%, maggiore sia rispetto alvalore medio complessivo del settore, pari al 33%, sia rispetto ai valori medi delle restanti tipologie diazienda. L’incidenza della spesa per servizi risulta al di sotto del valore medio del 44%, e pari al 36%. Viceversa, le aziende specializzate nelle attività di Gestione degli impianti di trattamento, recupero esmaltimento dei rifiuti urbani, presentano una composizione dei costi prevalentemente caratterizzatada spese per i servizi (60%), mentre relativamente al Costo del Personale la percentuale scende moltoal di sotto dei valori medi (12,6%). Diversamente dalle aziende specializzate nella raccolta, le aziendedi gestione degli impianti svolgono attività ad alta intensità di capitale (capital intensive) per cui lemaggiori spese sono legate al funzionamento degli impianti, che presentano un alto grado di auto-mazione gestionale e richiedono spese di manutenzione. Si noti, tra l’altro, come per tali imprese, lapercentuale degli ammortamenti rispetto ai costi di produzione presenti un valore - pari a circa il 13%- maggiore rispetto ai restanti cluster.

Ripartizione dei Costi della Produzione per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Materie Prime Servizi Godimento beni di terzi Costi del Personale Ammortamenti e svalutazioni Accantonamenti Oneri diversi di gestione

FIG. 9.6

In Figura 9.8 si riporta la distribuzione delle aziende per incidenza del Costo del Personale sui Costidella Produzione evidenziando la variabilità dell’indicatore in funzione dei servizi erogati. Va peraltroricordato che il peso del Costo del Personale rispetto al Costo della Produzione varia a seconda dellescelte strategiche adottate dalle singole aziende in riferimento al grado di esternalizzazione delle atti-vità. Le aziende che svolgono le attività di raccolta si concentrano maggiormente nella fascia compresatra il 40% e il 60%, le imprese operative nelle varie fasi del ciclo integrato presentano una concentra-zione maggiore nei valori compresi tra il 30%-40%, mentre le aziende attive nella Gestione degli im-pianti di trattamento, recupero o smaltimento dei rifiuti urbani si concentrano principalmente intornoa valori del 10%-15%.

124 GREEN BOOK

Distribuzione delle aziende per incidenza del Costo del Personale sui Costi di Produzione[Aziende monoutility - Anno 2013]

0% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 100%

FIG. 9.8

Ripartizione dei Costi della Produzione per tipologia di servizio [Aziende monoutility – Anno 2013]

Materie Prime Servizi Godimento beni di terzi Costi del Personale Ammortamenti e svalutazioni Accantonamenti

FIG. 9.7

9.2.4 Focus sui risultati economici finaliNel 2013 il reddito netto complessivo registrato dalle 331 aziende monoutility analizzate risulta paria 157,1 milioni di euro. Tale valore è il risultato aggregato di 283,7 milioni di euro di utili e di 126,5milioni di euro di perdite.Occorre precisare che utili e perdite sono risultati che possono variare fortemente da un anno all’altro, ri-sentendo anche dei risultati derivanti dalla gestione extra-caratteristica (finanziaria, straordinaria e fiscale).In Tabella 9.9 e Tabella 9.10 sono riportate per classe dimensionale, per area geografica e per tipo-logia di azionariato le distribuzioni del numero di aziende in utile e in perdita.Il grafico rappresentato in Figura 9.9 riporta la distribuzione per classi dimensionali e area geografica(si fa riferimento alla sede legale delle aziende) per utili e perdite. Dalla figura si evince come gli utilisiano stati realizzati per il 58,1% dalle aziende Top (il 55% delle quali è costituito da aziende delNord), per il 16,4% dalle aziende Medie, per il 10,6% dalle Medio Grandi, per il 9,8% dalle aziendeGrandi e per il 4,7% dalle aziende Piccole.Le perdite complessive, pari a 126,5 milioni di euro, sono registrate in prevalenza nelle aziende MedioGrandi, che contribuiscono al 35,2% del totale (quasi integralmente prodotti nell’area Sud) e nelleaziende di Piccola dimensione, con il 27,4%; le perdite delle Top contribuiscono per il 17,5%, quelledelle aziende Medie per il 13,8% mentre quelli delle aziende Grandi per il 6,2%.

TAB.9.9 Distribuzione delle aziende in utile e in perdita per classe dimensionale e area geografica [Anno 2013]

Numero aziende in utile

Nord 7 7 18 40 52 124Centro 3 5 4 25 28 65Sud 1 2 7 30 51 91Totale 11 14 29 95 131 280

Numero aziende in perdita

Nord 1 3 1 4 13 22Centro 1 0 2 2 6 11Sud 1 0 3 5 9 18Totale 3 3 6 11 28 51

Le perdite riscontrate nella classe Top sono da ricondursi prevalentemente ad una società privata consede legale nel Nord Italia. Le percentuali più elevate di perdite si riscontrano principalmente nel Sudper aziende di dimensione inferiore alle Grandi. In particolare la perdita prodotta dalle società MedioGrandi risulta ascrivibile per oltre il 90% ad un’unica società con sede al Sud.

Un ulteriore dettaglio della distribuzione di utili e perdite è riportato in funzione della tipologia diazionariato delle imprese. Dalla Figura 9.10 si rilevano percentuali più elevate degli utili registrati dalle aziende a capitale pub-blico-privato per le diverse classi dimensionali e in particolar modo per le aziende di grandi dimensioni(54% degli utili totali). Le perdite si concentrano maggiormente nelle aziende totalmente private, in-dipendentemente dalla classe dimensionale, che contribuiscono per il 75% al totale delle perdite; si

126 GREEN BOOK

Ripartizione degli utili e delle perdite di esercizio per classe dimensionale e macro area geografica[Aziende monoutility - Anno 2013]

Nord Centro Sud

Utili Perdite

FIG. 9.9

TAB.9.10 Distribuzione delle aziende in utile e in perdita per classe dimensionale e per azionariato [Anno 2013]

Numero aziende in utile

Pubblica 4 7 16 49 76 152Mista 6 6 7 26 32 77Privata 1 1 6 20 23 51Totale 11 14 29 95 131 280

Numero aziende in perdita

Pubblica 1 0 3 9 12 25Mista 0 1 1 1 9 12Privata 2 2 2 1 7 14Totale 3 3 6 11 28 51

evidenzia, inoltre, che il 14% delle perdite è conseguito da aziende totalmente pubbliche di Medie ePiccole dimensioni.

9.3 Analisi della struttura patrimonialeL’analisi delle grandezze iscritte nello Stato Patrimoniale è volta ad osservare la composizione degliasset e delle fonti di finanziamento utilizzate per la copertura del capitale investito.Le principali voci sono state analizzate in riferimento alla dimensione aziendale e alla tipologia di ser-vizio erogato.

9.3.1 Analisi patrimoniale per classe dimensionaleDal lato delle fonti di finanziamento, il patrimonio netto, pari a 3 miliardi di euro, rappresenta il 22%del totale.Il totale attivo, pari a 13,7 miliardi, è costituito per il 55% da attivo circolante e per il 45% da immo-bilizzazioni. Quasi il 90% dell’attivo circolante è rappresentato da crediti. Circa l’83% delle immobi-lizzazioni è costituito da immobilizzazioni materiali (impianti, attrezzature, mezzi).Nella Tabella 9.11 sono riportate le principali grandezze patrimoniali in termini aggregati per ogniclasse dimensionale di impresa, mentre in Tabella 9.12 sono riportati i valori medi per singola classe.

Ripartizione degli utili e delle perdite di esercizio per classe dimensionale e tipologia di azionariato[Aziende monoutility - Anno 2013]

Utili Perdite

FIG. 9.10

128 GREEN BOOK

Il confronto tra le varie classi dimensionali può essere effettuato analizzando l’incidenza delle gran-dezze patrimoniali rispetto al capitale investito (Tabella 9.13).Il peso dell’attivo circolante risulta superiore al 50%, e nei casi delle Medio Grandi e Piccole superail 60%, in tutte le classi ad eccezione della classe delle Grandi, dove il peso dell’attivo circolante èpari al 45,4% del totale degli impieghi, mentre il peso dell’attivo immobilizzato supera la metà delcapitale investito. Si rileva, inoltre, un’incidenza dei crediti superiore al il 50% del capitale investito

TAB.9.12 Valori medi delle principali voci di Stato Patrimoniale per classe dimensionale [€/1000]

Attivo 440.906 100.391 53.082 27.970 6.086 41.298Immobilizzazioni 202.104 53.714 19.794 12.230 2.259 18.402Immobilizzazioni 13.860 2.091 1.597 751 123 1.162immaterialiImmobilizzazioni 171.479 47.101 14.785 9.780 1.925 15.292materialiImmobilizzazioni 16.765 4.522 3.412 1.699 211 1.948finanziarie Attivo Circolante 236.943 45.583 32.651 15.450 3.740 22.560di cui Crediti 214.080 41.918 28.971 13.354 3.149 20.060Ratei e risconti attivi 1.859 1.083 626 271 80 325Passivo 440.906 100.391 53.082 27.970 6.086 41.298Patrimonio netto 123.119 20.945 8.160 5.184 840 9.210Fondi rischi e oneri 32.377 4.545 2.612 3.151 961 3.350Fondo TFR 17.553 2.973 1.449 874 308 1.476Debiti 261.372 71.215 40.049 17.973 3.768 26.513Risconti e Ratei Passivi 6.486 713 812 788 208 749

TAB.9.11 Principali voci di Stato Patrimoniale per classe dimensionale [€/1000]

Attivo 6.172.682 1.706.639 1.857.867 2.964.784 967.731 13.669.703Immobilizzazioni 2.829.463 913.142 692.799 1.296.406 359.192 6.091.002Immobilizzazioni 194.036 35.543 55.905 79.586 19.563 384.633immaterialiImmobilizzazioni 2.400.713 800.723 517.490 1.036.717 306.002 5.061.646materialiImmobilizzazioni 234.714 76.877 119.404 180.102 33.627 644.724finanziarie Attivo Circolante 3.317.197 774.909 1.142.790 1.637.677 594.630 7.467.202di cui Crediti 2.997.122 712.613 1.013.987 1.415.540 500.731 6.639.993Ratei e risconti attivi 26.022 18.404 21.920 28.697 12.686 107.729Passivo 6.172.682 1.706.639 1.857.867 2.964.784 967.731 13.669.703Patrimonio netto 1.723.666 356.059 285.595 549.555 133.483 3.048.359Fondi rischi e oneri 453.281 77.264 91.420 333.957 152.774 1.108.696Fondo TFR 245.735 50.542 50.714 92.600 49.024 488.616Debiti 3.659.202 1.210.659 1.401.718 1.905.190 599.087 8.775.855Risconti e Ratei Passivi 90.798 12.114 28.420 83.482 33.088 247.902

nelle aziende Medio Grandi e Piccole.Dal punto di vista della composizione delle fonti, il patrimonio netto rappresenta il 22,3% del totaledelle fonti, mentre i debiti ne rappresentano il 64,2%. Si noti come al diminuire della dimensione azien-dale diminuisce il grado di patrimonializzazione delle società (27,9% per le Top; 13,8% per le Piccole).L’incidenza della voce dei fondi rischi e oneri sul totale attivo risulta sensibilmente maggiore nelleMedie e Piccole aziende.

Per tutte le classi dimensionali, le fonti di finanziamento risultano per oltre il 60% costituite princi-palmente dal debito, che a sua volta si compone di debiti di natura diversa, da quella finanziaria (es.Debiti vs banche) a quella legata all’attività operativa (es. Debiti vs fornitori).La Figura 9.11 riporta la composizione dei debiti per classe dimensionale. Il dettaglio è disponibileper 254 aziende che rappresentano il 97% del fatturato delle monoutility2. La maggior parte del debito risulta costituito da debiti verso banche (28%) e da debiti verso fornitori(31%). Si segnala anche l’incidenza dei debiti verso controllanti, pari a circa il 14%.Per le aziende di grandi dimensioni, si rileva un’incidenza maggiore dei debiti verso le società control-lanti: nelle aziende appartenenti alle classi Top e Grandi sono ricompresi, infatti, operatori appartenentia gruppi societari all’interno dei quali, per migliorare le condizioni di accesso al credito, la gestionedella tesoreria può essere centralizzata ed affidata alla società capogruppo, la quale stipula con l’esternocontratti di finanziamento, erogando successivamente alle società controllate le risorse finanziarie tra-mite appositi conti correnti interni (cash pooling). Va peraltro rilevato che i debiti verso le controllantipotrebbero avere anche natura commerciale, nei casi in cui all’interno del gruppo vi siano holdingmiste che, oltre all’attività di direzione e coordinamento, svolgano anche parte delle attività operative. Per le imprese di Medie e Piccole dimensioni si osservano percentuali maggiori di debiti di natura tri-butaria, rispetto alle imprese con fatturato più elevato.

TAB.9.13 Incidenza delle principali voci di Stato Patrimoniale rispetto al capitale investito per classe

dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Attivo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Immobilizzazioni 45,8% 53,5% 37,3% 43,7% 37,1% 44,6%Immobilizzazioni 3,1% 2,1% 3,0% 2,7% 2,0% 2,8%immaterialiImmobilizzazioni 38,9% 46,9% 27,9% 35,0% 31,6% 37,0%materialiImmobilizzazioni 3,8% 4,5% 6,4% 6,1% 3,5% 4,7%finanziarie Attivo circolante 53,7% 45,4% 61,5% 55,2% 61,4% 54,6%di cui Crediti 48,6% 41,8% 54,6% 47,7% 51,7% 48,6%Ratei e risconti attivi 0,4% 1,1% 1,2% 1,0% 1,3% 0,8%Passivo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Patrimonio netto 27,9% 20,9% 15,4% 18,5% 13,8% 22,3%Fondi rischi e oneri 7,3% 4,5% 4,9% 11,3% 15,8% 8,1%Fondo TFR 4,0% 3,0% 2,7% 3,1% 5,1% 3,6%Debiti 59,3% 70,9% 75,4% 64,3% 61,9% 64,2%Risconti e Ratei Passivi 1,5% 0,7% 1,5% 2,8% 3,4% 1,8%

2 Le 77 aziende di cui non è disponibile il dato sulla composizione del debito, rappresentano aziende di media - piccola dimensione.

9.3.2 Analisi patrimoniale per tipologia di attivitàDal punto di vista dei servizi erogati, Tabella 9.14, l’attivo immobilizzato risulta costituito prevalen-temente dalle immobilizzazioni delle aziende che operano nell’intero Ciclo Integrato e da quelle re-lative alle aziende che svolgono attività legate alla Gestione degli impianti; le stesse aziende presentanoun ammontare più elevato di immobilizzazioni materiali (riconducibile al valore degli impianti) ri-spetto a quello registrato dalle aziende di Raccolta le cui immobilizzazioni materiali sono prevalente-mente costituite da mezzi e attrezzature. Il Patrimonio Netto complessivo di 3 miliardi è composto per il 90% dal capitale proprio delle aziendeattive nel Ciclo Integrato e dagli operatori che gestiscono gli impianti.

In termini di valori medi per classe di servizio erogato, Tabella 9.15, si osservano valori delle immobi-lizzazioni superiori per la classe che raccoglie le aziende che gestiscono gli impianti (oltre 40 milioni dieuro), e valori medi più elevati relativi ai crediti per le aziende del Ciclo Integrato (35,6 milioni di euro).In riferimento ai dati medi delle fonti di finanziamento, si osserva un valore medio di PatrimonioNetto più elevato per le aziende che gestiscono impianti (19,2 milioni di euro) e un valore medio su-periore relativo ai debiti per le aziende del Ciclo Integrato (44,5 milioni di euro).

Analizzando le grandezze patrimoniali dal punto di vista della struttura percentuale (Tabella 9.16),emerge come, in relazione alla composizione dell’attivo, l’incidenza maggiore sia rappresentata dal-l’attivo circolante sia per le aziende di Raccolta (Attivo Circolante pari al 73,5%), sia per le aziendeoperative nell’intero Ciclo Integrato (Attivo Circolante 58,8%). Le aziende di Gestione degli impiantipresentano un’incidenza più elevata di immobilizzazioni materiali (49,1%).Maggiormente capitalizzate risultano le aziende che gestiscono gli impianti, il cui Patrimonio Nettoha un peso del 28,8% sul totale delle fonti di finanziamento. Si nota, inoltre, coerentemente con quanto illustrato in riferimento all’incidenza del costo del lavoro,

130 GREEN BOOK

Composizione dei debiti per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Top Grandi Medio Grandi Medie Piccole Media complessiva

Soci per finanziamenti Banche Altri finanziatori Fornitori Controllate-Collegate Controllanti Debiti tributari Istituti previdenza Altri debiti

FIG. 9.11

come per le aziende di Raccolta il Fondo TFR, abbia un peso sul totale delle passività (6%) superiorerispetto alle aziende del Ciclo Integrato (4,5%) ed a quelle dedicate alla Gestione degli Impianti (0,9%)

TAB.9.15 Valori medi delle principali voci di Stato Patrimoniale per tipologia di servizio [€/1000]

Attivo 13.214 67.689 66.603 41.298Immobilizzazioni 3.304 27.313 40.076 18.402Immobilizzazioni 253 1.406 2.914 1.162immaterialiImmobilizzazioni 2.707 23.134 32.725 15.292materialiImmobilizzazioni 344 2.772 4.436 1.948finanziarie Attivo Circolante 9.707 39.822 26.210 22.560di cui Crediti 8.847 35.673 22.403 20.060Ratei e risconti attivi 195 533 314 325Passivo 13.214 67.689 66.603 41.298Patrimonio netto 2.013 13.677 19.206 9.210Fondi rischi e oneri 861 4.954 6.714 3.350Fondo TFR 795 3.077 620 1.476Debiti 9.380 44.457 39.130 26.513Risconti e Ratei Passivi 164 1.524 932 749

TAB.9.14 Principali voci di Stato Patrimoniale per tipologia di servizio [€/1000] [Aziende monoutility - Anno 2013]

Attivo 2.101.075 7.039.655 4.528.972 13.669.703Immobilizzazioni 525.336 2.840.514 2.725.153 6.091.002Immobilizzazioni 40.255 146.214 198.164 384.633immaterialiImmobilizzazioni 430.353 2.405.982 2.225.310 5.061.646materialiImmobilizzazioni 54.728 288.317 301.678 644.724finanziarie Attivo Circolante 1.543.413 4.141.481 1.782.309 7.467.202di cui Crediti 1.406.611 3.709.985 1.523.397 6.639.993Ratei e risconti attivi 31.005 55.387 21.337 107.729Passivo 2.101.075 7.039.655 4.528.972 13.669.703Patrimonio netto 319.994 1.422.369 1.305.996 3.048.359Fondi rischi e oneri 136.907 515.258 456.530 1.108.696Fondo TFR 126.450 319.989 42.177 488.616Debiti 1.491.427 4.623.562 2.660.866 8.775.855Risconti e Ratei Passivi 26.023 158.477 63.402 247.902

Dall’analisi della composizione del debito (Figura 9.12) per tipologia di servizi erogati si rileva che idebiti verso fornitori e i debiti tributari hanno un peso maggiore nelle aziende che operano nel seg-mento della raccolta, mentre debiti verso controllanti e debiti verso banche sono superiori per leaziende che operano nel ciclo integrato e nella gestione impiantistica.

132 GREEN BOOK

Composizione dei debiti per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

Raccolta Ciclo Integrato Gestione impianti Media complessiva

Soci per finanziamenti Banche Altri finanziatori Fornitori Controllate-Collegate Controllanti Debiti tributari Istituti previdenza Altri debiti

FIG. 9.12

TAB.9.16 Incidenza delle principali voci di Stato Patrimoniale rispetto al capitale investito

per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

Attivo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Immobilizzazioni 25,0% 40,4% 60,2% 44,6%Immobilizzazioni 1,9% 2,1% 4,4% 2,8%immaterialiImmobilizzazioni 20,5% 34,2% 49,1% 37,0%materialiImmobilizzazioni 2,6% 4,1% 6,7% 4,7%finanziarie Attivo Circolante 73,5% 58,8% 39,4% 54,6%di cui Crediti 66,9% 52,7% 33,6% 48,6%Ratei e risconti attivi 1,5% 0,8% 0,5% 0,8%Passivo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Patrimonio netto 15,2% 20,2% 28,8% 22,3%Fondi rischi e oneri 6,5% 7,3% 10,1% 8,1%Fondo TFR 6,0% 4,5% 0,9% 3,6%Debiti 71,0% 65,7% 58,8% 64,2%Risconti e Ratei Passivi 1,2% 2,3% 1,4% 1,8%

9.3.3 Riclassificazione dello Stato PatrimonialeAi fini di osservare gli equilibri di breve e lungo periodo tra Fonti e Impieghi, si riporta in Figura9.13, per ogni classe dimensionale, la struttura percentuale delle grandezze riportate nello Stato Pa-trimoniale, riclassificate secondo il criterio di esigibilità per le poste del passivo e di liquidità per leposte dell’attivo. La descrizione della composizione delle grandezze riclassificate è riportata in Ap-pendice A5. Ad eccezione delle aziende di Grandi dimensioni, negli altri casi le aziende si caratteriz-zano per una buona struttura finanziaria. Nel caso di aziende Medie e Medio Grandi emerge unperfetto equilibrio tra passività e attività sia di breve che di lunga durata.

Dal punto di vista dell’attività svolta, le aziende che gestiscono impianti si caratterizzano per la strut-tura patrimoniale meglio equilibrata.

Riclassificazione dello Stato Patrimoniale per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Attivo Passivo

Medie Piccole

FIG. 9.13

Riclassificazione dello Stato Patrimoniale per tipologia di attività [Aziende monoutility - Anno 2013]

Attivo Passivo

Raccolta

Ciclo Integrato

Gestione impianti

FIG. 9.14

9.4 Analisi degli Indici di bilancio Nel presente paragrafo si riporta la descrizione delle performance reddituali e degli equilibri economico-patrimoniali dei gestori del servizio di igiene urbana attraverso l’analisi degli indici di bilancio.Ai fini del calcolo dei quozienti, le voci di Conto Economico e Stato Patrimoniale sono state riclassificate,per cui si rimanda alla nota metodologica in Appendice A5 la descrizione della loro composizione.Nel seguito si riporta l’analisi degli indicatori, approfondendo ulteriormente l’analisi rispetto a quantoemerso attraverso lo studio delle grandezze economiche e patrimoniali discusso nei paragrafi precedenti.L’analisi è stata condotta distinguendo le aziende per classi dimensionali (Tabella 9.17) e per tipologiadi servizio erogato (Tabella 9.18).

134 GREEN BOOK

TAB.9.17 Indici di bilancio per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Indici di bilancio UdM Top Grandi MedioGrandi

Indici di Redditività

ROE [-] 8,3% 5,6% -5,0% 5,5% -15,9% 5,2%ROA [-] 4,6% 4,6% 2,0% 3,6% 1,1% 3,8%ROI3 [-] 5,8% 8,3% 5,4% 8,6% 1,2% 6,5%ROS [-] 8,8% 6,8% 2,9% 6,1% 1,6% 6,4%

Indici di Produttività

Ricavi per addetto [€/1000] 133,78 150,87 116,92 128,47 99,78 128,15VA per addetto [€/1000] 71,15 70,60 49,06 61,09 51,36 63,00Costo del lavoro [€/1000] 45,80 44,21 35,92 42,66 39,40 42,55per addettoRendimento dipendenti4 [-] 4,18 4,78 4,55 4,30 3,61 4,28

Indici della Gestione finanziaria

Oneri finanziari (OF) [-] 2,9% 2,7% 1,7% 2,4% 4,4% 2,7%su fatturatoOneri finanziari [-] 30,5% 36,4% 56,3% 41,4% 79,8% 36,8%su EBITRotazione [-] 0,53 0,68 0,68 0,60 0,69 0,59del capitale investitoDebiti/EBITDA [-] 6,0 6,3 9,9 7,4 7,6 6,8Debiti Finanziari/EBITDA [-] 2,7 2,4 2,7 3,0 2,7 2,7ROD (Return on Debt) [-] 2,2% 2,4% 1,4% 1,9% 3,7% 2,2%OF/Debiti [-] 2,7% 2,7% 1,6% 2,4% 5,1% 2,6%

Analisi della solvibilità

Indice di liquidità [-] 1,09 0,84 0,93 1,00 1,09 1,01o quick ratioIndice di disponibilità [-] 1,11 0,88 1,00 1,04 1,14 1,05o current ratio

Analisi dell'Attivo (Impieghi)

Disponibilità del Capitale [-] 0,52 0,45 0,61 0,51 0,58 0,53Immobilizzo del Capitale [-] 0,48 0,55 0,39 0,49 0,42 0,47

Analisi del Passivo (Fonti)

Autonomia (indipendenza) [-] 0,28 0,21 0,15 0,19 0,14 0,22finanziariaGrado di indipendenza [-] 0,39 0,26 0,18 0,23 0,16 0,29da terziIndice di indebitamento [-] 0,47 0,52 0,61 0,49 0,51 0,50a breveIndice di indebitamento [-] 0,53 0,48 0,39 0,51 0,49 0,50a lungoDebiti/Patrimonio Netto [-] 2,1 3,4 4,9 3,5 4,5 2,9Debiti Finanziari/ [-] 0,8 1,3 1,4 1,4 1,8 1,0Patrimonio Netto

3 Il ROI è stato calcolato per 210 aziende per cui si ha il dettaglio sul fabbisogno finanziario (Cfr. Appendice A3).4 Calcolato come rapporto tra Ricavi da Vendite e Prestazioni e Costo del Personale.

9.4.1 Analisi della redditivitàGli indici di redditività confrontano le grandezze economiche e quelle patrimoniali fornendo infor-mazioni circa la redditività del capitale proprio (ROE), del capitale investito (ROI), degli investimenti(ROA) e delle prestazioni erogate (ROS).Nel complesso gli indicatori mostrano valori più elevati per le aziende di dimensione maggiore, elivelli più contenuti, negativi in nel caso del ROE, per le aziende di dimensione inferiore. Si rilevatuttavia come le performance delle aziende di Medie dimensioni tendano ad avvicinarsi a quelle delleaziende più grandi.Il ROE di settore è pari 5,2%. Nelle aziende Top il ROE supera l’8%. Nel caso delle Medie e Piccole imprese,i valori risultano negativi a causa della maggiore incidenza delle perdite rispetto agli utili conseguiti.

136 GREEN BOOK

TAB.9.18 Indici di bilancio per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

UdM Raccolta CicloIntegrato

Gestioneimpianti

Totale

ROE [-] 11,3% 2,3% 6,8% 5,2%ROA [-] 6,9% 2,6% 4,2% 3,8%ROI [-] 12,9% 3,9% 7,8% 6,5%ROS [-] 7,1% 4,3% 10,9% 6,4%

Ricavi per addetto [€/1000] 100,9 109,8 473,0 128,2VA per addetto [€/1000] 55,1 56,3 177,0 63,0Costo del lavoro per addetto [€/1000] 42,4 41,3 56,4 42,6Rendimento dipendenti [-] 3,4 3,8 11,8 4,3

Indici della Gestione finanziaria

Oneri finanziari (OF) su fatturato [-] 2,3% 2,1% 4,8% 2,7%Oneri finanziari su EBIT [-] 33,6% 51,3% 46,1% 36,8%Rotazione del capitale investito [-] 0,98 0,61 0,38 0,59Debiti/EBITDA [-] 5,7 8,0 6,0 6,8Debiti Finanziari/EBITDA [-] 1,5 2,5 2,0 2,7OF/Debiti [-] 3,3% 2,0% 3,3% 2,6%ROD (Return on debt) [-] 2,8% 1,7% 2,7% 2,2%

Indice di liquidità [-] 1,07 1,04 0,90 1,01Indice di disponibilità [-] 1,12 1,07 0,96 1,05

Disponibilità del Capitale [-] 0,71 0,56 0,39 0,53Immobilizzo del Capitale [-] 0,29 0,44 0,61 0,47

Autonomia (indipendenza) finanziaria [-] 0,15 0,20 0,29 0,22Grado di indipendenza da terzi [-] 0,18 0,25 0,41 0,29Indice di indebitamento a breve [-] 0,63 0,53 0,41 0,50Indice di indebitamento a lungo [-] 0,37 0,47 0,59 0,50Debiti/Patrimonio Netto [-] 4,7 3,3 2,0 2,9Debiti Finanziari/Patrimonio Netto [-] 1,3 1,0 0,7 1,0

Il ROA, che misura quanto del capitale investito ritorna sotto forma di risultato della sola gestione ca-ratteristica, risulta nel complesso pari al 3,8%, mentre il ROI risulta pari al 6,5%.Il ROS, ossia il risultato operativo rispetto ai ricavi, risulta pari al 6,4%, con valori medi che varianoda un minimo del 2% registrato nella classe delle Piccole ad un massimo dell’8,8% per le Top.

Dal punto di vista dell’analisi per servizio, gli operatori che gestiscono il Ciclo Integrato sono quelliche presentano indici di redditività inferiori. Le aziende focalizzate esclusivamente sulla gestione deiservizi si caratterizzano per un ROE (11,3%) ed un ROI (12,9%) significativamente superiori alle altre.

Indici di Redditività per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

ROE ROA ROI ROS

FIG. 9.15

Indici di Redditività per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

ROE ROA ROI ROS

FIG. 9.16

9.4.2 Analisi della produttivitàDall’analisi degli indici di produttività presentata nel grafico in Figura 9.17, si osserva un tendenzialeincremento della produttività - valutata in termini di Valore Aggiunto per addetto - all’aumentare delladimensione aziendale. Il Costo del Lavoro per addetto risulta superiore nelle aziende di grandi di-mensioni e cala al diminuire del fatturato registrato dalle aziende.

In base alla tipologia di servizio, Figura 9.18, la produttività in termini di Valore Aggiunto per addettopresenta valori allineati per le aziende della Raccolta e del Ciclo Integrato, mentre aumenta fortementenelle aziende operative negli impianti di trattamento e smaltimento. Le aziende della Gestione im-piantistica si caratterizzano anche per il più alto costo medio per addetto.

138 GREEN BOOK

Indici di Produttività per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

VA per addetto Costo del lavoro per addetto

FIG. 9.17

Indici di Produttività per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

0 20 40 60 80

100 120 140 160 180 200

VA per addetto Costo del lavoro per addetto

FIG. 9.18

9.4.3 Analisi della gestione finanziariaIl peso degli oneri finanziari sul risultato della gestione operativa (Figura 9.19) mostra un valore piùelevato per gli operatori di piccole dimensioni, in cui gli oneri finanziari assorbono quasi l’80% delreddito operativo generato. Il valore minimo si riscontra nella classe delle Top (30,5%).

Secondo la tipologia di servizio erogato, l’incidenza degli oneri finanziari risulta più elevata per le aziendeattive nell’intero Ciclo Integrato dei rifiuti e per le aziende che operano nella Gestione degli impianti.

Una rappresentazione del grado di sostenibilità del debito, emerge dalla Figura 9.21 e Figura 9.22che illustrano il rapporto dei debiti finanziari sull’EBITDA per classe dimensionale e per tipologia diservizio erogato.

Incidenza oneri finanziari su EBIT per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

FIG. 9.19

Incidenza oneri finanziari su EBIT per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

FIG. 9.20

140 GREEN BOOK

L’EBITDA indica una stima del flusso di cassa operativo5 generato dalle imprese. Il rapporto “Debito /EBITDA” può essere utile a valutare la capacità delle imprese di ripagare il debito attraverso la cassateoricamente generabile mediante la gestione operativa al netto dei relativi costi.Con riferimento ai debiti finanziari, emergono valori sostanzialmente allineati tra le diverse classi di-mensionali; l’indicatore non supera mai il valore 3. In termini di servizi erogati, gli indicatori mostrano valori più contenuti nelle aziende di Raccolta evalori più elevati per il cluster delle aziende che operano nel Ciclo Integrato.

9.4.4 Analisi della solvibilitàGli indici di equilibrio finanziario di breve periodo, quick and current ratio, si avvicinano al valore di equi-librio (pari a 1), per cui si rileva complessivamente la capacità di far fronte alle scadenze del breve periodocon le attività liquidabili entro l’anno; al di sotto del valore ideale di equilibrio si trovano le aziende digrandi e medio grandi dimensioni che presentano un indice di liquidità pari rispettivamente a 0,84 e 0,93.

Incidenza Debiti su EBITDA per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Debiti Finanziari/EBITDA

FIG. 9.21

Incidenza Debiti su EBITDA per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

FIG. 9.22

5 L’EBITDA, infatti, non considera i costi di natura non monetaria (accantonamenti e ammortamenti).

In termini di attività erogate, sia per la raccolta che per il ciclo integrato, emerge un indice supe-riore all’unità mentre per le aziende operative nella gestione degli impianti, l’indice di liquiditàimmediata è pari a 0,90.

9.4.5 Equilibrio patrimoniale-finanziarioL’indice di autonomia finanziaria, calcolato come rapporto del capitale proprio sul totale delle fontidi finanziamento, Figura 9.23, mostra un maggior grado di indipendenza finanziaria per le impresedi dimensione maggiore.

In termini di attività svolta, Figura 9.24, le aziende che operano nella Gestione degli impianti, mo-strano un maggior grado di capitalizzazione, con un indice di indipendenza pari a 0,29, mentre leaziende specializzate nelle attività “a monte” del ciclo dei rifiuti, mostrano un indice pari allo 0,15.

Indice di autonomia (indipendenza finanziaria) per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

Autonomia (indipendenza) finanziaria

FIG. 9.23

Indice di autonomia (indipendenza finanziaria) per tipologia di servizio[Aziende monoutility - Anno 2013]

FIG. 9.24

In termini di rapporto Debt / equity6 si osserva, con la sola eccezione della classe delle Top, un valoresuperiore all’unità e una tendenziale crescita dell’indicatore al diminuire della dimensione aziendale.Si noti che al crescere dell’indicatore aumenta l’esposizione a rischi di solvibilità.

In termini di servizi erogati, le aziende del Ciclo Integrato presentano un equilibrio tra debiti finanziarie Patrimonio Netto. Per i servizi di Raccolta l’indicatore risulta pari a 1,3, per cui i debiti di natura fi-nanziaria superano i mezzi propri. Viceversa, le aziende che operano nella Gestione degli impianti,presentano un valore dell’indicatore inferiore all’unità, a conferma del loro maggior livello di patri-monializzazione.

142 GREEN BOOK

Debt/Equity per classe dimensionale [Aziende monoutility - Anno 2013]

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 1,8 2,0

FIG. 9.25

Debt/Equity per tipologia di servizio [Aziende monoutility - Anno 2013]

FIG. 9.26

6 Tale indicatore potrebbe risultare sottostimato in quanto non considera i debiti di natura finanziaria verso controllanti, a cui, soprattuttoaziende appartenenti a gruppi societari, ricorrono attraverso meccanismi di cash pooling.

143TREND DI EVOLUZIONE DEL SETTORE

10.1 IntroduzioneAl fine di analizzare l’andamento nel tempo delle performance economico-patrimoniali delle aziendeoperative nel settore dell’igiene urbana, nel presente capitolo vengono illustrati i valori delle principaligrandezze e degli indicatori di bilancio nell’arco temporale 2009-2013 per un campione di impreseestratte dalle 331 monoutility analizzate nel Capitolo 9.Il campione è composto da 194 aziende di cui si dispone dei dati di bilancio di esercizio nel quin-quennio di riferimento. Complessivamente le aziende del panel hanno registrato nel 2013 un fatturatopari a 6,2 miliardi di euro, corrispondente al 77% del fatturato realizzato dalle 331 aziende monoutilityanalizzate nel Capitolo 9 e al 59% del fatturato stimato come valore del settore di igiene urbana pre-sentato nel Capitolo 8.Nella Tabella 10.1 per ogni anno di riferimento è riportata la distribuzione delle aziende del panelper classi dimensionali. Rispetto al 2009, anno di riferimento dell’analisi, ogni classe ha registrato va-riazioni. Le aziende Top (fatturato superiore ai 100 milioni di euro) sono aumentate, passando da 10operatori nel 2009 a 13 operatori nel 2013. Le aziende Piccole (fatturato al di sotto dei 10 milioni dieuro) sono invece diminuite passando da 89 unità a 84.

La Tabella 10.2mostra i valori aggregati del fatturato per anno di riferimento e per classe dimensionale.In riferimento alle 194 aziende della serie storica esaminate, il fatturato è cresciuto da 5,1 miliardi dieuro a 6,2 miliardi.

TAB.10.1 Distribuzione delle aziende per classe dimensionale [Aziende monoutility - Serie Storica]

Descrizione classe[€/1000]

2009 2010 2011 2012 2013

Top RV≥100.000 10 10 11 11 13Grandi 50.000≤RV<100.000 13 16 17 18 13Medio Grandi 25.000≤RV<50.000 63 61 65 65 61Medie 10.000≤RV<25.000 19 20 18 18 23Piccole RV<10.000 89 87 83 82 84Totale 194 194 194 194 194

capitolo 10

[Trend di evoluzione del settore]

10.2 Trend economiciRicavi e costi della produzione sono cresciuti in misura sostanzialmente analoga (Tabella 10.3,Figura 10.1).L’analisi evidenzia come nel 2013 sia diminuito il tasso di incremento del costo del lavoro mentre siaaumentato quello relativo al costo dei servizi.

144 GREEN BOOK

TAB.10.2 Distribuzione del fatturato per classe dimensionale [€/1000] [Aziende monoutility - Serie Storica]

2009 2010 2011 2012 2013

Top 2.166.523 2.541.885 2.694.598 2.672.269 3.127.289Grandi 908.619 1.053.596 1.111.527 1.233.863 896.358Medio Grandi 1.005.169 997.382 1.055.693 1.063.482 981.135Medie 663.574 677.255 610.010 599.222 825.077Piccole 389.795 386.046 383.050 366.572 396.360Totale 5.133.680 5.656.163 5.854.878 5.935.408 6.226.218

TAB.10.3 Andamento dei ricavi e dei costi di produzione delle aziende di igiene urbana [€/1000]

[Aziende monoutility - Serie Storica]

2009 2010 2011 2012 2013

Ricavi 5.133.680 5.656.163 5.854.878 5.935.408 6.226.218Costi della produzione 5.057.193 5.539.429 5.703.065 5.850.663 6.049.283di cui Costi del personale 1.729.491 1.897.543 1.970.727 2.004.358 2.026.527di cui Costi per servizi 2.213.764 2.329.645 2.380.300 2.428.482 2.601.947

Variazione dei ricavi e dei costi di produzione delle aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica - Anno base 2009]

2009 2010 2011 2012 2013

Ricavi Costi della produzione Costi del personale Costi per servizi

FIG. 10.1

Dal punto di vista dei risultati economici della gestione (Tabella 10.4 e Figura 10.2) si osserva come,ad eccezione del 2012, l’EBIT ed l’EBITDA siano sostanzialmente cresciuti negli anni, registrando unincremento complessivo, rispetto al 2009, rispettivamente pari al 27% e al 34%. Anche il risultatonetto di esercizio presenta un trend in crescita, seppur con un andamento non costante.

Alla contrazione dei tassi di crescita del risultato di esercizio tra il 2010 e il 2012, corrisponde un in-cremento dell’incidenza degli oneri finanziari sul risultato della gestione operativa, come si rileva dalgrafico riportato in Figura 10.3.

Nella Tabella 10.5 si riporta il dettaglio della composizione del risultato di esercizio disaggregandol’ammontare in utili e perdite conseguite.

TAB.10.4 Andamento dei risultati economici delle aziende di igiene urbana [€/1000]

2009 2010 2011 2012 2013

EBITDA 786.679 935.847 967.330 901.344 1.004.294EBIT 351.849 434.228 458.043 357.089 472.862Risultato Netto 107.078 209.663 185.616 137.379 178.965

Variazione dei risultati economici delle aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica - Anno base 2009]

2009 2010 2011 2012 2013

EBITDA EBIT Risultato Netto

FIG. 10.2

10.3 Trend patrimonialiIl capitale investito per le aziende del campione esaminato fa registrare, nel periodo di osservazione,un incremento del 18%, passando da 9,4 miliardi di euro nel 2009 a 11,2 miliardi di euro nel 2013.Nella Tabella 10.6 sono riportati, per anno di riferimento, gli aggregati delle voci patrimoniali riclas-sificate secondo i criteri di liquidità per le poste dell’attivo e di esigibilità per le poste del passivo.

Nella composizione degli impieghi l’attivo immobilizzato cresce maggiormente, aumentando di circail 26% dal 2009 al 2013, mentre l’attivo corrente aumenta del 12% (Figura 10.4). In riferimento alla composizione del capitale investito, si rileva un lieve incremento del peso dell’attivo

146 GREEN BOOK

Andamento dell’incidenza degli oneri finanziari sull’EBIT per le aziende di igiene urbana[Aziende monoutility - Serie Storica - Anno base 2009]

2009 2010 2011 2012 2013

FIG. 10.3

TAB.10.5 Andamento degli utili e delle perdite di esercizio delle aziende di igiene urbana [€/1000]

2009 2010 2011 2012 2013

Totale utile 162.112 235.414 230.379 192.835 249.604Totale perdita -55.034 -25.751 -44.764 -55.456 -70.640Risultato Netto 107.078 209.663 185.616 137.379 178.965

TAB.10.6 Andamento delle grandezze patrimoniali delle aziende di igiene urbana [€/1000]

2009 2010 2011 2012 2013

Totale Attivo 9.425.926 9.689.284 10.687.320 10.934.065 11.127.117Attivo corrente 4.929.242 5.024.134 5.439.666 5.435.011 5.528.929Attivo consolidato 4.496.684 4.665.150 5.247.653 5.499.054 5.599.188Totale Passivo 9.425.926 9.689.284 10.687.320 10.934.065 11.127.117Passivo corrente 4.619.286 4.612.830 5.113.763 5.271.470 5.315.020Passivo consolidato 2.679.743 2.736.731 3.012.758 3.111.529 3.122.453Patrimonio Netto 2.126.897 2.339.722 2.560.799 2.551.066 2.689.645

immobilizzato rispetto al totale degli Impieghi, che ha portato nel corso del quinquennio esaminatoad una ripartizione più omogenea tra attività correnti e attività immobilizzate Tabella 10.7.L’aumentodell’attivo immobilizzato può derivare sia da investimenti in impianti esistenti o in costruzione, siadall’acquisizione di impianti, mezzi o attrezzature avvenuta in seguito ad operazioni straordinarie,quali fusioni o conferimenti di rami di azienda1. Dal lato delle Fonti di Finanziamento, la struttura si mantiene sostanzialmente stabile nel corso degli anni,con il Patrimonio Netto che incide per circa il 23%-24% e con il Passivo Consolidato per circa il 28%.

TAB.10.7 Andamento della composizione degli Impieghi e delle Fonti delle aziende di igiene urbana

2009 2010 2011 2012 2013

Totale Attivo 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%Attivo corrente 52,3% 51,9% 50,9% 49,7% 49,7%Attivo consolidato 47,7% 48,1% 49,1% 50,3% 50,3%Totale Passivo 100% 100% 100% 100% 100%Passivo corrente 49,0% 47,6% 47,8% 48,2% 47,8%Passivo consolidato 28,4% 28,2% 28,2% 28,5% 28,1%Patrimonio Netto 22,6% 24,1% 24,0% 23,3% 24,2%

1 È possibile che nel campione esaminato siano presenti aziende che hanno effettuato operazioni straordinarie: nel caso in cui nel campionesiano presenti sia l’azienda che effettua l’acquisizione, sia quella oggetto dell’acquisizione, l’effetto totale sulle poste interessate risultanullo; tuttavia possono verificarsi casi in cui sia presente solo una delle due società interessate dall’operazione, nel qual caso le fonti e gliimpieghi potrebbero subire aumenti o decrementi che non corrispondono a reali incrementi/decrementi di nuovi beni.

Variazione delle grandezze patrimoniali per le aziende di igiene urbana[Aziende monoutility - Serie Storica - Anno base 2009]

2009 2010 2011 2012 2013

Attivo corrente Attivo consolidato Patrimonio Netto

Passivo consolidato Passivo corrente

FIG. 10.4

10.4 Evoluzione delle performanceIn questa sezione si riportano gli andamenti dei principali indici di bilancio per sintetizzare le perfor-mance economico-patrimoniali delle aziende del servizio di igiene urbana.In particolare si riporta l’evoluzione degli indici di:- Redditività- Produttività- Solvibilità- Struttura patrimoniale

10.4.1 Andamento della redditivitàL’analisi della redditività presentata nella Figura 10.5, mostra un trend in calo degli indicatori dal2010 al 2012 con un successivo incremento nel 2013. Tali andamenti riflettono quelli delle grandezzeeconomiche presentate nel Paragrafo 10.2.

10.4.2 Andamento della produttivitàIl valore aggiunto per addetto (Figura 10.6) non mostra particolari incrementi nel corso del periododi osservazione: la produttività nel tempo si è mantenuta sugli stessi livelli, passando da 65 mila eurodi valore aggiunto per addetto del 2009, a 69 mila euro nel 2013. Anche il costo del lavoro medio presenta valori piuttosto costanti lungo l’arco temporale esaminato,con un lieve incremento negli ultimi anni: l’indicatore passa da 40 mila euro per addetto nel 2012 a44 mila euro nel 2013.

148 GREEN BOOK

Andamento della redditività per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%

2009 2010 2011 2012 2013

ROE ROA ROI ROS

FIG. 10.5

10.4.3 Andamento dalla solvibilitàL’indice di liquidità mostra un sostanziale equilibrio tra attività e passività correnti in tutti i cinque annianalizzati, registrando un valore lievemente superiore a quello indicato come valore di equilibrio (1).

Oltre all’indice di liquidità si riporta l’andamento dell’indice relativo al tempo medio di incasso per icrediti vantati verso i clienti, Figura 10.8.L’indicatore mostra un miglioramento nei tempi medi di incasso dei crediti verso i clienti: l’indice sicontrae passando da 180 giorni nell’anno 2009 a 130 giorni nell’anno 2013. Tale indicatore è statocalcolato tenendo conto dei soli crediti verso clienti sia di breve che di medio/lungo periodo.

Andamento della produttività per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

2009 2010 2011 2012 2013

Valore Aggiunto per addetto Costo del personale per addetto

FIG. 10.6

TREND DI EVOLUZIONE DEL SETTORE

Andamento dell’indice di liquidità per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

2009 2010 2011 2012 2013

FIG. 10.7

Il rapporto debiti/patrimonio netto (Figura 10.9) mostra un andamento piuttosto uniforme lungo ilperiodo esaminato. Il rapporto, riferito ai debiti finanziari, mostra nel corso degli anni esaminati un valore vicino a quelloideale di equilibrio (pari a 1), con una lieve diminuzione negli ultimi due anni analizzati. Considerando il totale dei debiti (sia commerciali che finanziari) si osserva come il debito complessivopresenti valori compresi tra 2,5 e 3 volte il patrimonio netto: la maggior dipendenza da fonti esternedi finanziamento risulta dunque imputabile a debiti di natura non strettamente finanziaria.

150 GREEN BOOK

Andamento Debt / Equity per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

2009 2010 2011 2012 2013

Debiti finanziari/PN Debiti/PN

FIG. 10.9

Giorni medi di credito per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

130 140

2009 2010 2011 2012 2013

FIG. 10.8

10.4.4 Equilibrio patrimonialeIn rapporto al totale del capitale investito, il patrimonio netto costituisce circa un quarto delle fontidi finanziamento, come già esposto nella precedente Tabella 10.7.L’incidenza dell’attivo immobilizzato rispetto alla composizione dell’attivo risulta in crescita, passandoda 0,48 nel 2009 a 0,50 nel 2013; in riferimento alle fonti di finanziamento di lungo periodo si osservacome le passività con scadenza superiore all’anno vengano pressoché integralmente assorbite dal fi-nanziamento delle attività consolidate.

Andamento Indici di struttura per le aziende di igiene urbana [Aziende monoutility - Serie Storica]

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00 1,10

2009 2010 2011 2012 2013

Attivo immobilizzato / (Passività consolidate + Patrimonio Netto)

Attivo Immobilizzato/Capitale Investito

FIG. 10.10

152 GREEN BOOK

11.1 IntroduzioneIl presente capitolo presenta i risultati di una rilevazione effettuata presso la maggior parte dei prin-cipali operatori nazionali dell’igiene urbana. In particolare, attraverso un questionario dettagliato, èstato possibile analizzare la struttura degli investimenti effettuati nel quinquennio 2011-2015, le pre-visioni di investimento per il periodo 2016-2020 e il grado di difficoltà di accesso al credito.

11.2 Descrizione del campione Nel mese di Ottobre 2015 è stato somministrato alle aziende associate ad Utilitalia un questionariorelativo agli investimenti nel settore dei rifiuti urbani. Complessivamente sono pervenuti i dati relativia 28 operatori, che, nel caso di gruppi societari, includono le società controllate.Le aziende del campione hanno complessivamente dato luogo ad un valore della produzione per il2013 pari a circa 3,6 miliardi di euro, corrispondente al 33,5% del valore dell’intero settore dell’igieneurbana, mentre risultano aver raccolto nel 2014 una quantità di rifiuti pari al 34,9% dei rifiuti prodottinel territorio nazionale (Tabella 11.1 e Tabella 11.2). La rappresentatività del campione risulta piùelevata al Nord e inferiore al Centro e al Sud.

La Tabella 11.3 mostra come in termini di numero di soggetti prevalgano gli operatori pubblici,mentre in termini di Valore della Produzione e Rifiuti raccolti prevalgano gli operatori misti, tra cuifigurano 3 grandi gruppi quotati.

capitolo 11

[Gli investimenti dei gestori]TAB.11.1 Valori aggregati del campione

Totale

Numero operatori 28di cui gruppi societari (12)Valore della Produzione 2013 [€] 3.579.324.039Rifiuti raccolti 2014 [t] 10.336.466

Fonte: Utilitatis

TAB.11.2 Copertura del campione in termini di Valore della Produzione e rifiuti raccolti

[Dettaglio per area geografica]

Nord Centro Sud Totale

Numero Operatori 18 7 3 28Valore della Produzione 2013 47,7% 17,2% 13,4% 33,5%Rifiuti raccolti 2014 60,5% 17,2% 9,3% 34,9%

Fonte: Utilitatis

Il grafico in Figura 11.1mostra la ripartizione degli operatori del panel in base alla tipologia di serviziosvolto: il 58% opera nella gestione del ciclo integrato dei rifiuti, il 30% nella sola attività di raccoltae il 12% nella gestione di impianti di trattamento, recupero e smaltimento.Va inoltre evidenziato che circa il 70% degli operatori del campione gestisce almeno un impianto trale tipologie compostaggio, digestione anaerobica, trattamento meccanico biologico (TMB), selezionee valorizzazione di rifiuti differenziati, incenerimento o discarica.

11.3 Investimenti effettuati nel periodo 2011-2015La prima sezione dell’indagine ha riguardato l’ammontare gli investimenti effettuati dagli operatoridel panel nel quinquennio 2011-20151.Nell’arco dei cinque anni le aziende del campione hanno investito complessivamente circa 1,3 miliardidi euro (Tabella 11.4).

GLI INVESTIMENTI DEI GESTORI

TAB.11.3 Composizione del campione per tipo di azionariato

Pubblici Misti Privati Totale

Numero Operatori[%]

1760,7%

1035,7%

28100,0%

Valore della Produzione 2013 [€](%)

819.182.35423,1%

2.708.510.24076,5%

14.234.4450,4%

3.541.927.039100,0%

Rifiuti Raccolti 2014 [t][%]

2.630.75325,5%

7.705.71374,5%

10.336.466100,0%

Fonte: Utilitatis

1 Il dato 2015 rappresenta una stima aggiornata ad Ottobre 2015.

Ripartizione degli operatori del campione per tipologia di servizi svolti

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.1

154 GREEN BOOK

Il tasso di investimento medio sul fatturato relativoal quinquennio 2011-2015, è risultato pari al7,1%. Inoltre non sembra emergere per il cam-pione analizzato una evidente correlazione tratasso di investimento e fatturato (Figura 11.2).

Esaminando la struttura degli investimenti (Figura11.3), si osserva come complessivamente circa il70% sia stato dedicato ad impianti (oltre 870 mi-lioni di euro), mentre il restante 30% sia stato al-locato sui servizi di raccolta e spazzamento (384milioni di euro).In particolare, l’analisi degli investimenti in im-pianti evidenzia come i più rilevanti siano stati ef-fettuati per impianti di incenerimento (41% deltotale, pari 520 milioni di euro); a seguire, il 18%(pari a 223 milioni di euro) degli investimenti hariguardato impianti di trattamento/recupero dellefrazioni secche e umide da raccolta differenziata(selezione e valorizzazione delle frazioni secche,TMB, compostaggio e digestione anaerobica) men-tre una quota degli investimenti pari al 10% (128milioni di euro) è stata destinata alle discariche.

Analizzando il trend nel quinquennio (Figura11.4 e Figura 11.5) si nota come il livello degliinvestimenti complessivi sia diminuito, con il mas-simo registrato nel 2011 per un valore superioreai 320 milioni di euro. I dati relativi al 2015 indi-cano una lieve ripresa degli investimenti. La voce destinata agli investimenti in inceneritoririflette un calo rilevante fino al 2014, pur con unalieve ripresa nel 2015. A questo proposito va ri-cordato come gli ultimi tre inceneritori realizzatiin Italia, ossia quelli di Parma, Bolzano e Torino,siano entrati in funzione nel biennio 2013-2014.Gli investimenti in raccolta e spazzamento sonotendenzialmente in crescita, come emerge dalla Fi-gura 11. 5 che mostra una pendenza crescente delrelativo Volume di investimento.La stessa Figura 11. 5 evidenzia come gli investi-menti negli impianti dedicati al recupero delle fra-zioni secche e della frazione organica sianocresciuti in misura modesta. Infine, gli investi-menti in discarica sono cresciuti fino al 2013 perpoi diminuire nell’ultimo biennio.

TAB.11.4Investimenti effettuati dagli operatori del cam

pione [Anni 2011-2015]

Totale

Servizi di raccolta e spazzam

68.577.410

70.450.300

67.217.556

80.084.864

97.792.551

384.122.681

Impianti

Selezione e

valorizzazione frazioni

secche da RD, TMB,

postaggio,

Digestione anaerobica

33.675.874

54.101.335

40.064.716

44.231.529

50.932.844

223.006.298

Incenerimento

197.239.576

139.641.017

84.812.672

40.378.953

57.586.955

519.659.173

Discarica

20.934.578

23.331.418

42.459.671

25.444.147

15.545.098

127.714.912

Totale

320.427.438

287.524.070

234.554.615

190.139.493

221.857.448

1.254.503.064

Fonte: Utilitatis

155GLI INVESTIMENTI DEI GESTORI

Tasso di investimento del campione [Quinquennio 2011-2015]

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000

Valore della Produzione medio [ /1000] [Periodo 2011-2015]

Tasso investimento medio: 7,1%

Fonte: Utilitatis

FIG.11.2

Ripartizione degli investimenti effettuati dagli operatori del campione [Anni 2011-2015]

3,0% 6,1%

Servizi di raccolta e spazzamento Selezione e Valorizzazione dei Rifiuti differenziati Trattamento Meccanico Biologico Compostaggio Digestione Anaerobica Incenerimento

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.3

Analizzando gli investimenti in impianti (Figura 11.6), si evidenzia come il 56% (pari a 486 milionidi euro) sia stato destinato alla realizzazione di nuovi impianti, il 12% (pari a 105 milioni di euro) al-l’ampliamento degli impianti già esistenti, mentre il restante 32% (283 milioni di euro) ricomprendetipicamente investimenti in manutenzione straordinaria. Complessivamente dunque, gli investimentiin nuovi impianti hanno riguardato soltanto il 39% del totale investito nel quinquennio.

156 GREEN BOOK

Investimenti effettuati dagli operatori del campione [Anni 2011-2015]

2011 2012 2013 2014 2015

Servizi di raccolta e spazzamento Riciclo e trattamento organico (incluso TMB) Incenerimento Discarica Totale

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.4

Volumi cumulati degli investimenti effettuati dagli operatori del campione [Anni 2011-2015]

2011 2012 2013 2014 2015

Servizi di raccolta e spazzamento Riciclo e trattamento organico (incluso TMB)

Incenerimento Discarica

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.5

Il dettaglio degli investimenti per la realizzazione di nuovi impianti indica come la voce principalesia rappresentata dagli inceneritori (circa il 70%), mentre complessivamente gli investimenti in ricicloe trattamento della frazione organica valgono il 24% del totale degli investimenti in nuovi impianti.Il resto (inferiore al 7%) è rappresentato da investimenti in nuove discariche.L’elevata incidenza degli investimenti in inceneritori è naturalmente correlata al maggior costo chequesta tipologia di impianti ha rispetto agli altri considerati.

Nel quinquennio 2011-2015, gli investimenti in nuovi impianti effettuati dagli operatori del campione(Figura 11.7) sono fortemente diminuiti: nel 2015 è stato investito in nuovi impianti circa il 25% diquanto investito nel 2011. Come già evidenziato, il dato riflette il ridimensionamento degli investi-menti in incenerimento.

Investimenti in impianti effettuati dalle operatori del campione e dettaglio investimenti in nuoviimpianti [Anni 2011-2015]

Ampliamento impianti 12,0%

Manutenzione straordinaria

Sel. e val. RD 7,7%

TMB 5,0%

Compostaggio 9,8%

Digestione anaerobica 1,5%

Incenerimento 69,3%

Discarica 6,8%

Nuovi impianti 55,6%

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.6

Investimenti in nuovi impianti effettuati dagli operatori del campione [Anni 2011-2015]

2011 2012 2013 2014 2015

Riciclo e Trattamento Organico (incluso TMB) Incenerimento Discarica Totale

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.7

Considerando la struttura del panel per tipologia di azionariato, risulta che gli investimenti relativiagli anni 2011-2015 sono stati effettuati per il 77,2% da operatori misti, per il 22,5% da operatoripubblici e per il restante 0,3% da privati (Figura 11.8).

11.4 Forme di finanziamento degli investimentiIl grafico in Figura 11.9 descrive la ripartizione delle forme di finanziamento degli investimenti uti-lizzate dalle aziende del panel nel quinquennio 2011-2015.Le modalità prevalenti sono il finanziamento bancario con il 52% e il capitale proprio, pari al 41%. Irimanenti investimenti sono stati finanziati in parte da contributi pubblici, con una quota pari al 6%e solo in misura marginale (1%) attraverso forme di leasing.

158 GREEN BOOK

Fonti di finanziamento utilizzate dalle aziende del campione per gli investimenti [Anni 2011-2015]

0,9% 5,9%

Capitale Proprio Terzi - Bancario Terzi - Leasing Contributi Pubblici

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.9

Ripartizione degli investimenti effettuati dagli operatori del campione per tipologia di azionariato[Anni 2011-2015]

Pubblici Mis Priva

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.8

Dall’analisi per tipologia di azionariato emerge come le aziende pubbliche (Figura 11.10) ricorranoin misura maggiore al capitale proprio (55%) e ai contributi pubblici (23%) rispetto a quanto rilevatoper le aziende miste. Per le aziende miste, la principale fonte di finanziamento è rappresentata dal fi-nanziamento bancario (64%).

11.5 Difficoltà di accesso al creditoNella rilevazione è stata richiesta alle aziende una valutazione sulla difficoltà di accesso al credito ri-scontrata nel quinquennio 2011-2015.Il grafico riportato in Figura 11.11 mostra come per la maggior parte degli investimenti effettuati(77%), sia stata riscontrata una bassa difficoltà di accesso al credito; per il 19% è stata rilevata unadifficoltà media, mentre solo per il 4% degli investimenti è stata sperimentata una difficoltà di accessoal credito elevata.L’analisi per tipologia di azionariato (Figura 11.12) evidenzia una tendenziale maggiore difficoltà difinanziamento per le aziende pubbliche, che giudicano “Basso” il grado di difficoltà di accesso al cre-dito per solo il 45% degli investimenti realizzati.

Analisi delle fonti di finanziamento degli investimenti del campione per tipologia di azionariato[Anni 2011-2015]

Capitale Proprio Terzi - Bancario Terzi - Leasing Contributi Pubblici

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.10

11.6 Scenari di investimentoL’analisi ha rilevato le previsioni di investimento per il quinquennio 2016-2020 attraverso 4 classi. Inparticolare, è stato chiesto agli operatori di indicare quale tra i seguenti scenari di investimento pre-vedano per il quinquennio 2016-2020: meno di 20 milioni di euro, da 20 a 50 milioni di euro, da 50a 100 milioni di euro e oltre 100 milioni di euro. I risultati sono riportati nella Figura 11.13.A partire dalle risposte pervenute sono stati ricostruiti 3 scenari di investimento relativi agli operatoridel panel: uno scenario minimo, uno intermedio e uno massimo.I risultati, riportati nel grafico in Figura 11.14, prospettano per il panel analizzato un tasso di investi-mento annuo variabile tra il 3% e l’11,5%, con un valore medio, pari al 7%, sostanzialmente in lineacon quello relativo al quinquennio precedente.

160 GREEN BOOK

Distribuzione del grado di difficoltà di accesso al credito per gli investimenti realizzati [Anni 2011-2015]

Basso Medio Alto

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.11

Distribuzione del grado di difficoltà di accesso al credito per gli investimenti realizzati- Analisi per tipologia di azionariato [Anni 2011-2015]

Basso Medio Alto

Pubblica Mista

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.12

Previsioni di investimento degli operatori del campione per classi di investimento per il quinquennio 2016-2020 [Percentuale calcolata sul numero di operatori]

Meno di 20 Mln Da 20 a 50 Mln Da 50 a 100 Mln Oltre 100 Mln

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.13

Scenari di investimento del campione [Quinquennio 2016-2020]

3%-3,5%

6%-7,5%

9,5%-11,5%

Scenario Minimo Scenario Intermedio Scenario Massimo

Tasso investimento medio [2011-2015]: 7,1%

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.14

Infine l’analisi ha rilevato i trend di investimento, per fornire indicazioni sui settori in cui si attendeun incremento degli investimenti rispetto al quinquennio 2011-2015 e su quelli in cui viceversa siprevede di investire un ammontare inferiore. I risultati sono riportati nella Figura 11.15, che rappresenta, per ciascun settore, le percentuali dioperatori che prevedono uno scenario di investimento rispettivamente in diminuzione, stabile o inaumento rispetto al quinquennio 2011-2015. Gli impianti su cui sono attesi i maggiori incrementi diinvestimento sono quelli di biodigestione anaerobica e trattamento meccanico biologico. Sono previstiin aumento anche gli investimenti in servizi di raccolta e spazzamento, piattaforme di selezione/va-lorizzazione e discarica. Risultano invece in diminuzione gli investimenti in impianti di compostaggioe incenerimento.

162 GREEN BOOK

Operatori che giudicano gli investimenti per il quinquennio 2016-2020 “In diminuzione”, “Stabili” o“In aumento” rispetto al periodo 2011-2015

Raccolta e spazzamento

Selezione e valorizzazione

TMB Compostaggio Biodigestione anaerobica

Incenerimento Discarica

In diminuzione Stabili In aumento

Fonte: Utilitatis

FIG. 11.15

163LE GESTIONI IN ECONOMIA

I servizi di igiene urbana possono essere erogati mediante affidamento diretto a società in house, o tra-mite affidamento con gara ad evidenza pubblica a società miste o società private. All’interno del territorio nazionale tuttavia esistono ancora realtà dove l’espletamento del serviziopubblico in esame avviene attraverso la forma della gestione in economia: l’Ente Locale utilizza propriopersonale e propri mezzi per svolgere internamente l’attività di nettezza urbana, senza esternalizzareil servizio a terzi pubblici o privati.Ad oggi non esiste un’anagrafica completa degli Enti Locali che gestiscono in economia i servizi diigiene urbana; da ciò discende la difficoltà ad individuarne il numero esatto. Il presente Capitolo propone una stima del numero dei Comuni che erogano almeno uno dei servizilegati all’igiene urbana (spazzamento, raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti urbani), attraversol’analisi delle spese dei costi di gestione del servizio iscritte nei rendiconti consuntivi di bilancio deiComuni (Certificati di Conto Consuntivo).

12.1 Stima delle gestioni in economiaL’analisi è stata effettuata su un campione di 7.067 Comuni di cui è stata analizzata nel Paragrafo 7.2la spesa corrente impegnata relativa ai servizi di nettezza urbana riportata nei Certificati di ContoConsuntivo 2013.Le gestioni in economia sono state individuate utilizzando come parametro discriminante l’incidenzadella spesa impegnata per il costo del personale sul totale della spesa impegnata per il servizio diigiene urbana. Si noti che nei casi di servizio integralmente esternalizzato la voce del costo del perso-nale riportata nei Certificati di Conto Consuntivo è nulla.Le aziende monoutility del settore, analizzate in dettaglio nel Capitolo 9, presentano mediamenteun’incidenza del costo del personale rispetto al costo totale del servizio pari al 33%. In particolare siritiene opportuno ricordare che le analisi svolte evidenziano come l’incidenza del costo del personalerisulti più elevata per le aziende che svolgono la sola attività di raccolta (valore medio 43,6%) e di-minuisca per le aziende che operano nel ciclo integrato (valore medio 36,4%), raggiungendo i valoriminimi per le aziende focalizzate esclusivamente sugli impianti (valore medio 12,6%)1.Al fine di dare anche rappresentazione dei Comuni che svolgono in economia singole frazioni delservizio2 e depurare al contempo l’analisi da eventuali attività marginali del servizio di igiene urbanasvolte direttamente dai Comuni, è stata dunque individuata una soglia minima di incidenza del costodel personale sul costo totale del servizio pari al 10%.In questo modo è stato possibile stimare che nel 2013 1.043 Comuni hanno svolto in economia al-meno uno dei servizi relativi all’igiene urbana. Questi Comuni, che rappresentano il 2% dei 7.067esaminati, hanno una dimensione media di 1.372 abitanti e interessano complessivamente una po-polazione di 3.307.996 abitanti. Le gestioni in economia risultano più diffuse al Sud, dove presentanomediamente una dimensione superiore al resto del paese (Tabella 12.1).

capitolo 12

[Le gestioni in economia]

1 Tali valori potrebbero essere sottostimati, non considerando il costo del personale legato alle attività sub-appaltate a soggetti terzi.2 E’ noto come vi siano Comuni che svolgono direttamente singole attività del servizio di igiene urbana, quali ad esempio lo spazzamento,

la raccolta di alcune frazioni, etc., appaltando invece a terzi le restanti porzioni del servizio.

Per i 1.043 Comuni individuati, l’incidenza del costo del personale sul costo totale del servizio risultamolto variabile, con limiti che oscillano tra il 10% e il 100% e valore medio pari al 18,1%. Nella Ta-bella 12.2 per ogni fascia di incidenza del costo del personale sul costo totale del servizio è individuatoil corrispondente numero di Comuni e la dimensione media in termini di abitanti per Comune. Lamaggioranza dei Comuni si colloca al di sotto di valori del 50% di tale parametro. Solo 54 Comuni(il 5% del totale), tutti inferiori ai 1.000 abitanti, presentano un valore del costo del personale supe-riore al 50% del costo totale.

In Figura 12.1 è riportato graficamente il numero di Comuni per cui si stima la presenza di gestioniin economia per almeno uno dei servizi di igiene urbana a seconda della fascia d’incidenza del costodel personale sul costo totale del servizio.

Nella Tabella 12.3 è presentato il dettaglio per macro area geografica delle gestioni in economia clas-sificate per classi del parametro costo del personale / costo totale del servizio. L’analisi mette in luce quantogià evidenziato nella Tabella 12.1, ossia come il fenomeno sia più diffuso al Sud, dove si rileva ilmaggior numero di gestioni in economia e in particolare la presenza di 52 Comuni con un’incidenzadel costo del personale sul costo totale del servizio superiore al 50%.

164 GREEN BOOK

3 I dati si riferiscono ai Comuni che svolgono in economia almeno una parte del servizio di igiene urbana. In particolare, si consideranogestioni in economia quelle relative ai Comuni per i quali l’incidenza del costo del personale sul costo totale del servizio di igiene urbanaè superiore al 10%.

TAB.12.1 Caratteristiche dei Comuni con gestioni in economia dei servizi di igiene urbana3 [Anno 2013]

Nord Centro Sud Totale

N° Comuni 240 226 577 1.043N° abitanti 592.118 602.064 2.113.814 3.307.996Abitanti / Comune 2.467 2.664 3.663 3.172Costo personale / costo totale 17,7% 18,5% 18,0% 18,1%

Fonte: Utilitatis, elaborazioni su dati Certificati di Conto Consuntivo

TAB.12.2 Stima del numero e delle dimensioni medie dei Comuni con gestione in economia del servizio

di igiene urbana per fasce di incidenza del costo del personale (CP) sul costo totale del servizio (CT)[Anno 2013]

CP/CTservizio IU

N° Comuni % Comuniper fascia

Abitanti/Comune % abitantiper fascia

10%-20% 448 43,0% 4.931 66,8%20%-30% 263 25,2% 2.390 19,0%30%-40% 172 16,5% 1.707 8,9%40%-50% 106 10,2% 1.254 4,0%50%-60% 39 3,7% 875 1,0%60%-70% 8 0,8% 675 0,2%70%-80% 5 0,5% 702 0,1%80%-90% 1 0,1% 422 0,01%90%-100% 1 0,1% 432 0,01%

165LE GESTIONI IN ECONOMIA

TAB.12.3 Ripartizione geografica dei Comuni con gestione in economia del servizio di igiene urbana,

classificati per fascia di incidenza del costo del personale sul costo totale del servizio [Anno 2013]

Classe CP/CTservizi di IU

10%-20% 136 115 197 44820%-30% 60 57 146 26330%-40% 28 31 113 17240%-50% 14 17 75 10650%-60% 2 4 33 3960%-70% 0 2 6 870%-80% 0 0 5 580%-90% 0 0 1 190%-100% 0 0 1 1Totale 240 226 577 1.043

Stima del numero di Comuni con gestione in economia del servizio di igiene urbana per classe delparametro Costo del personale / Costo totale del servizio [Anno 2013]

10%-20% 20%-30% 30%-40% 40%-50% 50%-60% 60%-70% 70%-80% 80%-90% 90%-100%

Fascia di incidenza del costo del personale sul costo totale del servizio

FIG. 12.1

166 GREEN BOOK

sezione IV

[L’Osservatorio Gare]

168 GREEN BOOK

13.1 L’Osservatorio gareL’Osservatorio gare di Utilitatis raccoglie ed analizza le gare per l’affidamento dei servizi di igiene ur-bana bandite da Comuni, Province, Unioni di Comuni, Consorzi e Autorità d’Ambito1.La banca dati dell’Osservatorio Utilitatis conta ad oggi su 1.715 bandi di gara, pubblicati tra il 2004ed il 2015, relativi sia ad affidamenti dell’intero ciclo integrato di gestione dei rifiuti, sia ad affidamentidi singole fasi del servizio (es. raccolta rifiuti, trattamento e/o smaltimento rifiuti).Rispetto alla precedente edizione del Green Book, sono state analizzate ulteriori 593 gare, pubblicatetra gennaio 2014 ed agosto 2015, relative ad un bacino di popolazione di oltre 10 milioni di abitanti.Va peraltro sottolineato che non tutte le procedure di gara si concludono con l’individuazione di unaggiudicatario (es. mancata presentazione di offerte o inammissibilità delle stesse, gara sospesa, garanon aggiudicata in autotutela, ecc.), comportando di conseguenza la necessità di esperire nuovamenteuna procedura.La Tabella 13.1 evidenzia il numero di bandi analizzati dall’Osservatorio e la relativa popolazionecoinvolta, classificati in base alla durata dell’affidamento (anni) ed al periodo di riferimento.

L’analisi dei bandi di gara dell’Osservatorio Utilitatis è strutturata nel modo seguente:• Il Paragrafo 13.2 contiene una descrizione qualitativa delle gare ad oggi bandite dalle Autorità

d’Ambito;• Il Paragrafo 13.3 riporta un’analisi dettagliata dei nuovi bandi di gara censiti da Utilitatis, ossia

quelli relativi al periodo Gennaio 2014-Agosto 2015, con informazioni sulla distribuzione per areageografica, e sulle caratteristiche dell’affidamento in termini di tipologia di servizio, durata dell’af-fidamento, e bacino coinvolto.

• Infine nel Capitolo 14 viene proposta un’analisi approfondita dei bandi pubblicati tra Gennaio2012 ed Agosto 2015 per le gare di durata almeno quinquennale e bacini superiori a 15.000 abitanti.Nella trattazione vengono fornite informazioni di dettaglio sui documenti di gara, quali ad esempiol’importo a base d’asta, la tipologia di procedura, i requisiti minimi per la partecipazione, nonchéelementi sull’esito delle gare quali ad esempio il tempo di aggiudicazione e l’entità dei ribassi.

capitolo 13

[I bandi analizzati]

1 Nel perimetro di indagine dell’osservatorio non rientrano dunque le gare bandite dai soggetti concessionari del servizio (sub-appalti),ovvero le gare indette dalle società che gestiscono il servizio di igiene urbana.

169I BANDI ANALIZZATI

TAB.13.1Osservatorio Gare Utilitatis [Gennaio 2004 - Agosto 2015]

N° bandi

Popolazione

Durata

affidamento

(anni)

Gen 2004 -

Dic 2011

Gen 2012 -

Dic 2013

Gen 2013 -

Ago 2015

Totale

Gen 2004 -

Dic2011

Gen 2012 -

Dic 2013

Gen 2013 -

Ago2015

Totale

1.042.824

1.459.895

2.160.514

4.663.233

799.381

406.112

1.218.608

2.424.101

853.381

821.230

976.055

2.650.666

73226.284

225.893

187.773

639.950

4.366.465

2.826.446

1.960.763

9.153.674

70292.674

505.036

408.319

1.206.029

847.156

1.017.295

1.875.669

3.740.120

11365.966

266.758

0632.724

42644.078

308.799

685.853

1.638.730

650.719

29.956

48.756

129.431

514.315

14.315

10735.373

630.284

172.231

1.537.888

3121.615

1.513.837

508.807

2.144.259

Totale

10.360.231

10.011.541

10.203.348

30.575.120

Fonte: Utilitatis ed elaborazioni su bandi di gara

170 GREEN BOOK

13.2 Le gare d’Ambito in ItaliaSecondo le attuali disposizioni normative, l’affidamento del servizio di igiene urbana deve essere ef-fettuato dall’ente di governo d’ambito per una dimensione territoriale, di norma, non inferiore al ter-ritorio provinciale, con possibilità di deroghe espressamente motivate (art.3 bis D.L. 138/2011),nell’ottica del raggiungimento delle economie di scala, del superamento della frammentazione terri-toriale e della razionalizzazione del numero di operatori.In Italia ad oggi, sono state bandite solo 5 gare d’ambito, 2 delle quali hanno completato l’iter proce-durale individuando il soggetto gestore, mentre le restanti 3 risultano ancora in corso (Figura 13.1).

Nella Tabella 13.2 sono riepilogate le caratteristiche delle singole gare bandite dalle Autorità d’Ambito2.Le gare analizzate differiscono per durata, tipo di procedura e oggetto dell’affidamento, a confermadella difficoltà di standardizzare le modalità di affidamento gestione dei servizi di igiene urbana alivello nazionale. Relativamente alle uniche due gare ad oggi concluse, nel caso dell’ATO Toscana Sud il bando è stato pub-blicato il 06/07/2010 ed aggiudicato il 22/10/2012; nel caso dell’ATI3 Umbria 4 il bando è stato pubblicatoil 29/05/2013 ed aggiudicato il 6/2/2014. In riferimento all’ATO Toscana Centro, si evidenzia che la garaè stata aggiudicata in via provvisoria il 31/12/2015, si attende l’esito di aggiudicazione definitiva.

Territori interessati dalle gare d’ambito in Italia

Fonte: Utilitatis, elaborazioni su documenti di gara

FIG. 13.1

2 Nella Tabella non sono incluse le gare bandite dalle Autorità d’Ambito per aree territoriali inferiori a quelle dell’intero ATO.3 Ambito Territoriale Integrato. Con L.R. 11/2013 la Regione Umbria ha definito un unico ambito territoriale ottimale corrispondente al

territorio regionale individuando l’AURI come ente di governo. Ai sensi dell’art. 16, comma 4, della L.R. 11/2013 gli A.T.I. continuano aesercitare le funzioni in materia di servizio di gestione integrata dei rifiuti di cui all’articolo 17 della L.R. 23/2007 sino alla data di effettivoinsediamento di tutti gli organi dell’AURI.

Negli ATO Toscana Sud e Toscana Centro, la durata dell’affidamento è stata fissata a 20 anni; perl’ATO Umbria 4 è stata fissata a 15 anni; per l’ATO di Catania pari a 7 anni. Per l’ATO Toscana Costala durata della concessione sarà stabilita successivamente alla fase di dialogo competitivo previstadalla procedura di gara adottata all’interno di un range fissato in 20 - 25 anni.Le gare d’ambito sono state espletate sia per singole fasi della raccolta sia per l’intero ciclo integrato.In due casi, quelli dell’ATO Toscana Costa e dell’ATO Catania Sud sono state indette gare “a doppiooggetto”, per cui, contestualmente all’affidamento del contratto di servizio, è prevista la selezione delpartner industriale che svolgerà le attività in oggetto.

Un approfondimento merita la Toscana, unica Regione per cui in tutti gli ATO è stata indetta una garaper l’affidamento dei servizi di igiene urbana. Anche in questo caso, i tre ambiti hanno adottato solu-zioni differenti per l’affidamento del servizio, di cui nel seguito si evidenziano, sinteticamente, le prin-cipali caratteristiche. Nella Figura 13.2 è possibile osservare la ripartizione del territorio toscano peri tre ambiti territoriali ottimali definiti dalla Regione4.

4 Attualmente 4 Comuni non hanno aderito alle ATO della Regione Toscana ma a quelli di Regioni confinanti. In particolare, 3 Comunidella provincia di Firenze hanno aderito all’ATESIR Emilia Romagna ed 1 Comune della provincia di Arezzo ha aderito all’ATO 1 PesaroUrbino.

Gare per l’affidamento dei servizi di igiene urbana in Ambiti Territoriali Ottimali

Ented’Ambito

Annodi gara

Durataaffidamento[n. anni]

Tipoproceduradi gara

Comuniinteressati

Tipo diattività

Stato Gara

Societàaggiudicatrice

ATOTOSCANASUD

2010 20 Ristretta 106 Raccolta eTrasporto

aggiudicata SEI TOSCANA(aggiudicata in data

22/10/2012)

ATOCOSTA

2011 20-25(*) Dialogocompetitivo

74 Ciclointegrato + scelta socioprivato

In corso dato nondisponibile

ATOTOSCANACENTRO

2012 20 Ristretta 69 CicloIntegrato

Aggiudicazioneprovvisoria

RTI - mandatariaQuadrifoglio spa(aggiudicazioneprovvisoria31/12/2015)

ATI N. 4UMBRIA

2013 15 Aperta 32 CicloIntegrato

aggiudicata RTI AsmTerni - CSN Bologna

[aggiudicata in data

06/02/2014]

KalatambienteSRR ATOCataniaProvinciaSud

2015 7 Aperta 15 Raccolta eTrasporto + scelta socio privato

In corso dato nondisponibile

(*) Definizione delle durata successivamente al dialogo competitivo

TAB.13. 2

172 GREEN BOOK

L’Ato Toscana Sud è la prima area vasta ad aver individuato il gestore operativo per l’affidamento delleattività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani nell’intero territorio. Il perimetro di gara comprendevai Comuni delle province di Arezzo, Siena e Grosseto. La società, risultata vincitrice del bando indettodall’ente di governo d’ambito nel 2010, Sei Toscana srl, è costituita principalmente dai precedenti ge-stori del servizio di igiene urbana operativi nelle province interessate dall’ATO, i quali hanno cedutol’attività di raccolta alla società vincitrice dalla gara, mantenendo invece la gestione degli impianti ditrattamento e smaltimento dei rifiuti urbani. Da giugno 2013 l’ATO Toscana Sud ha incluso anche ilgruppo di Comuni della Val di Cornia, della provincia di Livorno e precedentemente appartenenti al-l’ATO Toscana Costa. Nel caso dell’Ato Toscana Centro l’oggetto della concessione è l’intero ciclo integrato per il territoriocomprensivo dei Comuni delle province di Firenze, Prato, Pistoia ad esclusione dei 3 Comuni apparte-nenti all’Atesir Emilia Romagna. L’ente di governo, che ha bandito la gara nel 2012, ha adottato una pro-cedura ristretta per selezionare il soggetto gestore del servizio. L’Autorità d’Ambito con la determina n.112 del 31/12/2015 ha approvato l’aggiudicazione provvisoria della gara al RTI con mandataria Qua-drifoglio spa. L’aggiudicazione definitiva avverrà in seguito all’accertamento del possesso in capo all’ag-giudicatario dei requisiti di idoneità professionale e di capacità economico-finanziaria e tecnica richiestida bando di gara. Il soggetto aggiudicatario erogherà i servizi di raccolta per i Comuni delle 3 provincedi Firenze, Prato e Pistoia, ad esclusione di 3 Comuni della provincia di Firenze che hanno aderito al-l’Atesir Emilia Romagna e di 7 Comuni della provincia di Firenze nei quali l’attuale gestore ha un affi-damento salvaguardato fino al 2030 e mantiene la gestione degli impianti di trattamento/smaltimento5.Il quadro dell’ATO Costa (Comuni delle province di Livorno, Lucca, Pisa e Massa Carrara) risulta piùcomplesso in quanto oltre all’affidamento del ciclo integrato di gestione dei rifiuti, lo stesso bando

Rappresentazione degli Ambiti Territoriali Ottimali della Regione Toscana

FIG. 13.2

5 L’impianto di termovalorizzazione da realizzare nell’area fiorentina non ricade nel perimetro dell’aggiudicazione.

prevede la selezione del partner privato della società Retiambiente spa, costituita nel 2011 da 75 Co-muni delle province dell’ATO e al momento a capitale interamente pubblico. L’aggiudicazione dellagara comporterà la cessione del 40% delle quote di Retiambiente alla società aggiudicataria e nel con-tempo l’affidamento del servizio di igiene urbana. L’ente d’ambito ha optato per una procedura di dia-logo competitivo articolata in quattro fasi principali:a. fase di manifestazione di interesse;b. fase di due diligence;c. fase di “dialogo competitivo”;d. fase di presentazione dell’offerta.Attualmente la gara è giunta alla fase di dialogo competitivo in cui i concorrenti saranno chiamati a pre-sentare proposte di carattere tecnico relative alla gestione del servizio tenendo conto del Piano straordinariodei rifiuti per l’ATO Toscana Costa approvato in data 6/07/2015. Si rileva come, in attesa dell’individua-zione del gestore unico dell’ATO Costa, siano state nel frattempo indette 4 gare per l’affidamento di servizidi igiene urbana tra il 2014-2015, bandite da singoli Comuni e da una Unione di Comuni.

13.3 Gare 2014-2015Nelle precedenti edizioni del Green Book sono state raccolte ed esaminate le gare pubblicate tra il2004 ed il 2013.Nel presente paragrafo si analizzano le gare bandite tra Gennaio 2014 ed Agosto 2015, integrando inquesto modo le valutazioni contenute nelle precedenti edizioni del Green Book relative agli anni dal2004 al 2013.Le 593 gare - di cui 348 riferite al 2014 e 245 ai primi otto mesi del 2015 - sono state esaminate infunzione di:• durata degli affidamenti;• numero di Comuni coinvolti nel singolo bando di gara;• servizi oggetto di gara;• area geografica.

13.3.1 Analisi dei bandi per durata degli affidamentiNella Tabella 13.3. è riportata la distribuzione del numero di gare in base alla durata dell’affidamento.

6 Risulta esclusa la gara indetta da un Comune della provincia di Caserta in quanto il bando di gara non specifica la durata dell’affidamento,bensì pone il termine dello stesso in corrispondenza dell’espletamento e dell’aggiudicazione della gara d’ambito.

TAB.13.3 Gare Gennaio 2014 - Agosto 2015 per durata dell’affidamento

Durata affidamento[Anni]

Numero gare2014 - 2015

% gare

1 132 22,3%2 93 15,7%3 102 17,2%4 18 3,0%5 141 23,8%6 25 4,2%7 65 11,0%9 11 1,9%10 2 0,3%15 3 0,5%20 1 0,2%Totale 5936 100,0%

La frequenza delle gare è maggiore per gli affidamenti di durata annuale e quinquennale rispettivamentepari al 22% e al 24%. All’aumentare degli anni di affidamento il numero di gare diminuisce: per affi-damenti di durata pari o superiore ai 10 anni sono state rilevate 6 gare su un totale di 593 bandi.Le due gare di durata decennale sono state espletate entrambe per l’affidamento di attività relative allosmaltimento dei rifiuti di singoli territori comunali: la gestione di una discarica di un Comune dellaregione Calabria e la gestione di un impianto di compostaggio di un Comune della regione Sicilia.Le tre gare per l’affidamento dei servizi per un periodo pari a 15 anni sono state bandite rispettiva-mente per:- la gestione del servizio di raccolta e conferimento agli impianti dei rifiuti urbani di un Comune

della provincia di Reggio Calabria;- l’affidamento dei servizi di smaltimento dei rifiuti urbani per 6 Comuni appartenenti all’Unione dei

Comuni del Parteolla e del Basso Campidano, Sardegna;- l’affidamento del ciclo integrato in 11 Comuni della provincia di Modena con scelta del socio ope-

rativo, gara a doppio oggetto.La gara per 20 anni è stata bandita dall’Autorità d’Ambito Torinese per due Consorzi di Bacino (14 e15) comprendenti 35 Comuni. La gara è finalizzata all’individuazione di un socio privato operativoindustriale della società unica in corso di costituzione tra CIDIU SERVIZI S.p.A. e COVAR 14, al qualespetterà il 49% delle azioni del capitale sociale. Poiché il territorio oggetto dell’affidamento ha dimen-sioni inferiori a quelle dell’Ente d’Ambito, tale gara non è stata considerata tra le gare d’ambito.

13.3.2 Analisi dei bandi per numero di Comuni interessati dalla garaLa successiva Figura 13.3 mostra come, su 594 gare, ben 523 (l’88% del totale) siano state indetteper affidare il servizio di igiene urbana in un solo Comune. Per la gestione del servizio in un numerodi Comuni compreso tra 2 e 5 sono state rilevate 35 gare, corrispondenti al 6% del panel, per affida-menti per un numero di Comuni compreso tra 6 e 15 sono state raccolte 29 gare, 5% del totale, perterritori dai 16 ai 30 Comuni sono state rilevare 3 gare, 0,5% del panel, mentre per gli affidamenti re-lativi ad un numero di Comuni superiore ai 30 sono state individuate 4 gare, lo 0,7% del totale.

174 GREEN BOOK

Distribuzione delle gare per Comuni interessati dal bando [Gennaio 2014-Agosto 2015]

5,9% 4,9% 0,5% 0,7%

1 2-5 6-15 16-30 n>30

FIG. 13.3

Anche in termini di popolazione interessata dai bandi di gara (Figura 13.4), si osserva come quellibanditi per singolo Comune rappresentino la maggioranza, con il 65,7% della popolazione coinvolta.Le gare relative ad un numero di Comuni compresi tra 6 e 15 interessano il 15,7% della popolazionetotale, mentre la classe relativa ad un numero di Comuni superiore ai 30 interessa il 10% della po-polazione a gara.

Rispetto a quanto previsto dalla normativa nazionale, dunque, le gare continuano ad essere espletateper territori mediamente inferiori a quelli degli ATO: in parte questo deriva dall’incompleta adesionedei Comuni ai rispettivi enti d’ambito, (Cfr Capitolo 2); in altri casi ciò è conseguenza della mancataindividuazione degli Ambiti territoriali stessi, il che si riflette nell’assenza di un’adeguata pianificazioned’ambito, strumento essenziale per conoscere lo stato dei servizi e pianificarne tecnicamente, econo-micamente e finanziariamente l’evoluzione e quindi presentare una documentazione idonea di sup-porto alla procedura di evidenza pubblica. Va peraltro precisato che oltre alle procedure ad evidenzapubblica, l’affidamento del servizio può avvenire direttamente a favore di società in house purché ri-corrano i requisiti previsti dalla normativa. Tuttavia, sono ancora un’eccezione i casi di società in houseche operino su porzioni estese di territorio.Analizzando i dati in funzione delle durate e del numero di Comuni interessati (Figura 13.5), si con-ferma una forte concentrazione di gare bandite per un numero di Comuni inferiore a 10 per duratedell’affidamento inferiori a 10 anni.

Distribuzione della popolazione per Comuni interessati dal bando [Gennaio 2014-Agosto 2015]

65,7% 5,7%

1 2-5 6-15 16-30 n>30

FIG. 13.4

13.3.3 Analisi dei bandi per servizi oggetto di garaI bandi 2014-2015 sono stati analizzati in base alla tipologia di servizio oggetto di gara e classificatinei seguenti tre cluster:a) raccolta: include gli affidamenti per la raccolta, lo spazzamento e il trasporto dei rifiuti urbani;b) ciclo integrato: include le gare per la concessione sia delle fasi di raccolta e spazzamento sia di

quelle relative ai servizi di trattamento/smaltimento;c) trattamento/smaltimento: include le gare per l’affidamento dei servizi di trattamento, recupero e

smaltimento dei rifiuti.

La successiva Figura 13.6 riporta la distribuzione dei bandi analizzati per servizio oggetto di gara: lafrequenza maggiore si rileva per le gare indette per l’affidamento dei servizi di raccolta che rappre-sentano il 66% del panel. Le restanti procedure sono state indette con percentuali analoghe, ciascunapari al 17% del totale, per l’affidamento del ciclo integrato e per servizi di trattamento e smaltimentodei rifiuti urbani.Occorre precisare che tra le due gare indette per l’affidamento del ciclo integrato sono presenti 2 garea doppio oggetto. Tali gare sono state bandite per l’affidamento della gestione integrata del ciclo dei ri-fiuti rispettivamente per 35 Comuni che costituiscono parte dell’ATO rifiuti Torinese (Paragrafo 6.2.1)e per 11 Comuni della provincia di Modena: per l’Ato rifiuti Torinese la gara, tramite procedura ristretta,è finalizzata all’individuazione di un socio privato operativo industriale della società unica in corso dicostituzione tra CIDIU SERVIZI S.p.A. e COVAR 14, al quale spetterà il 49% delle azioni del capitalesociale; per i Comuni della provincia di Modena, il bando di gara prevede la selezione del socio privatodella società Geovest, di cui gli stessi Comuni che hanno indetto la gara per l’affidamento del serviziosono soci. Al partner industriale selezionato spetterà il 20% del capitale sociale della società.

176 GREEN BOOK

Gare per numero di Comuni interessati dal bando e numero di anni di affidamento [Gennaio 2014-Agosto 2015]

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

i di a

Numero Comuni

FIG. 13.5

Il grafico in Figura 13.7 evidenzia come la durata media degli affidamenti analizzati sia pari a 4 anni.Il dettaglio per tipologia di servizio mostra come le gare per l’affidamento del ciclo integrato e quelleper i soli servizi di raccolta e conferimento dei rifiuti agli impianti siano bandite mediamente per unadurata pari a 4 anni, mentre l’affidamento dei servizi di trattamento/smaltimento dei rifiuti urbani inmedia ha durata pari a 2 anni.

Distribuzione gare per tipologia di servizio oggetto di gara [Gennaio 2014-Agosto 2015]

Raccolta Ciclo Integrato Trattamento/Smaltimento

FIG. 13.6

Durata media dell’affidamento (anni) per tipologia di servizio [Gennaio 2014-Agosto 2015]

Raccolta Ciclo Integrato Smaltimento Media

i affi

FIG. 13.7

13.3.4 Analisi dei bandi per area geograficaCome evidenziato dalla successiva Figura 13.8, dal punto di vista geografico le gare si concentranoprevalentemente nelle Regioni del Sud. Come rilevato anche nel Capitolo 8 che analizza i gestori delservizio di igiene urbana, la ridotta presenza di aziende pubbliche nel Sud e nelle Isole, e dunque laminor possibilità di ricorre alle gestioni in house, fa sì che l’affidamento tramite gara sia sostanzialmenteuna scelta obbligata per gli Enti Locali.

Al fine di un maggior dettaglio, la successiva Figura 13.9 riporta il numero di bandi per singola Re-gione per ciascuna delle due categorie di durata dell’affidamento, rispettivamente inferiore a 5 anni esuperiore a 5 anni.Complessivamente, Campania, Calabria e Lombardia sono le Regioni con il maggior numero di gareespletate nel periodo esaminato.Per gli affidamenti inferiori ai 5 anni il maggior numero di gare è stato rilevato in Campania (86), Ca-labria (75) e Lombardia (60). Nel caso degli affidamenti pari o superiori ai 5 anni, invece, la Lombardiaè la Regione che ha bandito più gare (38), seguita dal Lazio (36), Calabria (32) e Sardegna (29).

178 GREEN BOOK

Distribuzione geografica delle gare per anni di affidamento [Gennaio 2014-Agosto 2015]69

Nord ovest Nord est Centro Sud Isole

Anni<5 Anni>=5

FIG. 13.8

Relativamente ai dati della Toscana, che - come già illustrato nel paragrafo precedente - ha bandito legare d’ambito per i 3 ATO individuati, è opportuno evidenziare che tra il 2014 ed il 2015 sono stateespletate anche 3 gare per singoli Comuni dell’ATO Toscana Costa (con durata inferiore ai 3 anni diaffidamento) ed 1 gara per 10 Comuni della Lunigiana (anch’essi ATO Toscana Costa) relativa all’af-fidamento del ciclo integrato per 5 anni. Come già ricordato, si tratta di territori per i quali, in attesadell’individuazione del gestore unico d’ambito, l’obbligo di provvedere alla continuità del servizio diigiene urbana ha comportato la necessità di selezionare il nuovo gestore in seguito alla scadenza delleprecedenti concessioni.

Distribuzione geografica delle gare per classe di durata dell’affidamento [Gennaio 2014- Agosto 2015]

-5 15 35 55 75 95

Abruzzo Basilicata Calabria

Campania Emilia Romagna

Friuli Lazio

Liguria Lombardia

Marche Molise

Piemonte Puglia

Sardegna Sicilia

Toscana Trentino Alto Adige

Umbria Valle d'Aosta

Veneto

Anni<5 Anni>=5

FIG. 13.9

180 GREEN BOOK

Nel presente Capitolo sono illustrati i risultati derivanti dall’analisi dei documenti di gara per affida-menti dei servizi di igiene urbana di durata pari o superiore ai 5 anni che interessano, o hanno inte-ressato, una popolazione pari o superiore a 15.000 abitanti. In particolare vengono esaminate le gare espletate tra il Gennaio 2012 e l’Agosto 2015.I criteri di selezione del panel di analisi, in linea con le precedenti edizioni, sono stati imposti ai finidi costituire un insieme di gare significative, depurato da gare per l’affidamento dei servizi in baciniterritoriali ristretti e per durate limitate.

14.1 Composizione del campione di analisiLa Tabella 14.1 riepiloga le principali caratteristiche del panel relative al periodo Gennaio 2012 -Agosto 2015, con il dettaglio per singola Regione. In particolare, viene riepilogato il numero di garebandite, il totale degli abitanti interessati dall’affidamento, il valore medio del numero di abitanti in-teressato dall’affidamento, l’importo totale a base di gara e il valore medio dell’importo a base di gara. Complessivamente, nel periodo di rilevazione, sono state bandite 169 gare per un valore complessivodi 11,5 miliardi di euro e un numero di abitanti coinvolti pari a 9,8 milioni. Mediamente le gare delpanel interessano un bacino di 58.392 abitanti, mentre il valore medio dell’importo a base di gara ri-sulta pari a 68,5 milioni di euro. Il quadro per Regione mostra come in Lombardia si sia svolto il maggior numero di gare (28), in Pie-monte si rilevi il maggior numero di Comuni interessati da procedure di gara (237), mentre in Toscanasi registri il più alto numero di abitanti coinvolti (1,6 milioni).In termini di valore degli affidamenti posti a gara il valore massimo complessivo si registra in Toscana,per un importo pari a 5,7 miliardi di euro. Tale valore è in larga parte attribuibile alla gara per l’ATOToscana Centro, illustrata nel Paragrafo 13.2. In termini di importo medio a gara il valore più elevatoè ancora quello relativo alla Regione Toscana, seguito dall’Umbria, dove si attesta sui 394 milioni dieuro per effetto della gara d’ambito dell’ATI 4, anch’essa illustrata nel Paragrafo 13.2.

Come si evince anche dai valori medi degli affidamenti riportati in Tabella 14.1, tutti i bandi delpanel sono di rilevanza comunitaria: l’entità degli appalti analizzati in questo paragrafo varia da unminimo di 212.000 euro ad un massimo di 5,6 miliardi di euro.Nella successiva Tabella 14.2 viene riportata la distribuzione degli importi medi a base di gara, conil dettaglio dei singoli anni oggetto della rilevazione, per singola Regione e per macro area geografica.

capitolo 14

Approfondimenti tecnici ed esitidelle gare esperite tra il 2012 e il 2015

181APPROFONDIMENTI TECNICI ED ESITI DELLE GARE ESPERITE TRA IL 2012 E IL 2015

TAB.14.1Bandi di gara con durata pari o superiore a 5 anni e popolazione superiore a 15.000 abitanti [Gennaio 2012 - Agosto 2015]

Regione

ero Bandi

ero Com

Popolazione

ero abitanti)

Popolazione media

per bando di gara

Importo totale

a base di gara (€)1

Importo medio

a base di gara (€)2

Lombardia

1.034.459

36.945

615.503.430

21.982.265

Piemonte

1.148.523

164.075

383.919.165

63.986.528

Liguria

105.184

26.296

70.848.382

17.712.095

Valle d'Aosta

Emilia Rom

145.123

110.398.771

Friuli Venezia Giulia

110.245

55.123

36.739.117

18.369.558

Trentino Alto Adige

30.716

2.075.000

Veneto

377.872

125.957

201.918.080

67.306.027

773.789

35.172

615.632.079

27.983.276

Marche

71.010

40.160.780

Umbria

226.066

394.008.642

Toscana

1.612.911

537.637

5.698.138.041

1.899.379.347

Abruzzo

144.404

24.067

86.291.332

14.381.889

Basilicata

33.337

16.669

24.624.895

12.312.447

Calabria

319.301

35.478

180.690.596

20.076.733

1.046.025

40.232

637.216.457

24.508.325

Molise

22.005

10.500.000

Puglia

1.325.966

69.788

1.300.150.228

68.428.959

Sardegna

509.465

39.190

461.519.689

35.501.515

Sicilia

831.849

41.592

640.513.216

32.025.661

Macro Area

Nord ovest

2.288.166

58.671

1.070.270.977

28.165.026

Nord est

663.956

94.851

351.130.967

50.161.567

Centro

2.683.776

99.399

6.747.939.542

249.923.687

2.891.038

45.889

2.239.473.508

35.547.199

1.341.314

40.646

1.102.032.904

33.394.936

Italia

9.868.250

58.392

11.510.847.898

68.516.952

re l’

i rife

182 GREEN BOOK

TAB.14.2Importo medio a base di gara (€) [Gennaio 2012- Agosto 2015]

Regione

Valore medio

affidamento (€)

Valore medio

affidamento (€)

Valore medio

affidamento (€)

Valore medio

affidamento (€)

Lombardia

27.510.203

917.349.865

724.275.362

517.869.390

7Piemonte

69.775.057

358.197.998

0Liguria

21.500.000

115.818.240

217.711.902

Valle d'Aosta

Emilia Rom

110.398.7713

Friuli Venezia Giulia

011.141.238

125.597.879

Trentino Alto Adige

2.075.000

Veneto

0187.619.1784

17.149.451

33.258.415

619.655.732

431.967.711

820.429.242

4Marche

40.160.780

Umbria

0394.008.6425

0Toscana

5.612.645.5006

147.703.876

37.788.665

0Abruzzo

10.350.088

216.397.789

0Basilicata

014.624.895

110.000.000

Calabria

7.653.833

116.012.594

541.486.897

210.000.000

24.423.446

1327.534.657

820.167.802

418.763.191

1Molise

010.500.000

0Puglia

34.824.277

831.151.553

1118.866.8619

579.214.030

5Sardegna

13.357.279

353.409.254

526.710.089

447.561.227

1Sicilia

018.307.964

235.061.990

832.340.137

Macro Area

Nord ovest

36.801.308

1327.306.628

1223.181.452

617.869.390

7Nord est

2.075.000

199.380.208

237.573.888

Centro

830.313.713

786.722.575

633.369.114

1020.429.242

26.018.876

2421.110.391

2063.998.276

1260.690.478

7Isole

13.357.279

343.380.314

732.278.023

1233.723.872

11Italia

144.941.934

4837.715.860

4740.417.977

4434.572.367

29Fonte: Utilitatis ed elaborazioni su bandi di gara

l’af

er l’

d’am

r l’a

dell’

all’

l’Uni

ll’af

ell’U

Come evidenziato nella Figura 14.1 nel corso degli ultimi quattro anni, il numero di gare si mantienepiù elevato nel Sud Italia; la minor frequenza, invece, si registra nel Nord-est.

Dalla Figura 14.2, che riporta il numero medio di Comuni per gara, si rileva una crescita del datomedio relativo al Sud Italia ed una diminuzione al Centro e nelle Isole. Il dato 2013 relativo al Nord-Est rende conto della gara indetta per l’affidamento in 42 Comuni appartenenti ad un consorzio in-tercomunale del Veneto. Nel Centro il dato medio dei Comuni a gara nel 2012 risulta pari a 17 emaggiore rispetto ai successivi anni della serie storica: il valore risulta influenzato dalla gara d’ambitodell’Ato Toscana Costa, che ha interessato 74 Comuni.

Distribuzione delle gare macro area geografica [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015

FIG. 14.1

Numero medio di Comuni per singola gara [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015

FIG. 14.2

Dall’analisi della distribuzione delle gare in funzione della durata dell’affidamento, riportata in Figura14.3, emerge come la quasi totalità delle osservazioni rientri nelle classi tra i 5 ed i 9 anni. Le duegare con durata di 20 anni, si riferiscono ad ATO Toscana Centro (2012) e ad un sub-ambito dell’ATORifiuti Torinese (2014).

La successiva Figura 14.4 riporta la distribuzione dei bandi compresi nel panel, per tipologia di sog-getto che ha indetto la gara (stazione appaltante).

184 GREEN BOOK

Ripartizione delle gare per durata dell’affidamento [Gennaio 2012-Agosto 2015]

5 6-9 10-15 20

2012 2013 2014 2015

Anni di affidamento

FIG. 14.3

Distribuzione delle gare per stazione appaltante [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015 Comune Unione di comuni Provincia Comunità montana Consorzio intercomunale Ufficio comune dell'ARO ATO Altro

Altro: Centrale Unica di Committenza, Uffici del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti, Consip

FIG. 14.4

Nei casi di affidamento del servizio di igiene urbana in un solo territorio comunale, lo stesso Comuneinteressato si configura generalmente come stazione appaltante, con alcune eccezioni rilevate nel panelesaminato: per una gara indetta nel 2012 ed una espletata nel 2015 a bandire la gara per l’affidamentodel servizio di igiene urbana in un singolo Comune sono stati rispettivamente un ATO e una Provincia. Per affidamenti che interessano più Comuni, le stazioni appaltanti sono rappresentante in prevalenzada Consorzi intercomunali, Comunità Montane ed Unioni di Comuni, sebbene siano in crescita legare in cui un Comune capofila rivesta il ruolo di stazione appaltante anche per altri territori. Nel 2014 e in particolare nel 2015 le gare del panel relative a più di un Comune sono state banditedagli uffici delle ARO istituiti presso determinati Comuni. Gli ARO rappresentano gli Ambiti di Rac-colta Ottimali istituiti tramite leggi regionali nelle Regioni Sicilia e Puglia (Cfr. Capitolo 2). Gli ARO,che hanno dimensioni inferiori alle ATO, possono essere costituiti anche da un singolo Comune. Come già descritto nel Paragrafo 13.2, per le gare in cui la stazione appaltante è l’ente di governod’ambito, occorre segnalare che delle 6 gare bandite da enti di governo d’ambito nel corso delle seriestorica esaminata, 3 hanno interessato l’intero bacino dell’ambito territoriale (Ato Toscana Centro,ATI Umbria 4, ATO Catania Sud), mentre le restanti (Ato Lecce 1, Ato 2 Ancona e Ato Rifiuti Torinese)hanno interessato un’area inferiore.

La successiva Figura 14.5 riporta la distribuzione dei bandi compresi nel panel, per tipologia di ser-vizio oggetto di gara.

L’analisi dei bandi per tipologia di servizio oggetto di appalto, evidenzia una netta prevalenza di gareche prevedono la concessione del servizio di Raccolta e Spazzamento (69%). Seguono le gare per lagestione del ciclo integrato dei rifiuti (28%). Rare sono le gare per l’affidamento delle attività di smal-timento dei rifiuti (2%), che mediamente hanno durata 1-2 anni (si veda a questo proposito il Para-grafo 13.3.3) e quindi inferiore alla soglia minima di 5 anni con cui è stato costruito il panel in esame.

Distribuzione dei bandi di gara per servizio in oggetto [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015 Media Ciclo integrato+scelta socio operativo Trattamento/smaltimento Ciclo Integrato Raccolta

FIG. 14.5

Tra i bandi raccolti compaiono 2 gare a doppio oggetto che prevedono la scelta del socio operativocui affidare la gestione del ciclo integrato: si tratta delle già menzionate gare per l’affidamento del ser-vizio in una porzione del territorio dell’ATO rifiuti torinese e della gara per l’affidamento del ciclo in-tegrato in 11 Comuni della provincia di Modena, entrambe bandite nel 2014.

14.2 Aspetti procedurali e di valutazione delle offerte

14.2.1 Tipologie di proceduraLe procedure che le stazioni appaltanti possono adottare per l’individuazione dei soggetti offerenti sonodisciplinate dagli art. 54 e ss. del D.lgs. 163/2006. La scelta può ricadere sulle seguenti tipologie:- procedura aperta;- procedura ristretta;- dialogo competitivo;- procedura negoziata.

Nel Box 14.1 sono riportate le principali caratteristiche e i riferimenti normativi delle procedure di gara.

La successiva Figura 14.6 riporta le tipologie di procedure utilizzate per le 169 gare espletate tra il2012 ed il 2015.

186 GREEN BOOK

BOX 14.1 Procedure di gara

Tipo di procedura

Caratteristiche RiferimentoNormativo

Aperta Procedura in cui ogni operatore economico può presentareun’offerta

Comma 37, art. 3D.lgs. 163/2006

Ristretta Procedura alla quale ogni operatore economico può chiedere dipartecipare e in cui possono presentare un’offerta soltanto glioperatori economici invitati dalle stazioni appaltanti

Comma 38, art 3D.lgs. 163/2006

DialogoCompetitivo

Procedura nella quale la stazione appaltante, in caso di appaltiparticolarmente complessi, avvia un dialogo con i canditatiammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioniatte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o dellequali i candidati selezionati saranno invitati a presentare offerte ;a tale procedura qualsiasi operatore economico può chiedere dipartecipare

Proceduranegoziata

Procedura in cui la stazione appaltante consulta gli operatorieconomici da lei prescelti e negozia con uno o più di essi lecondizioni dell’appalto.

ART. 54 D.lgs. 163/2006

1. Per l’individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte per l’affidamento di uncontratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziata, ovvero ildialogo competitivo.

2 Esse aggiudicano i contratti mediante procedura aperta o mediante procedura ristretta.3. Alle condizioni specifiche espressamente previste, le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contrattipubblici mediante dialogo competitivo

4. Nei casi e alle condizioni specifiche espressamente previste, le stazioni appaltanti possono aggiudicarei contratti pubblici mediante una procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando di gara.

Fonte: Utilitatis

Nel 96% dei bandi esaminati è stata seguita una procedura aperta. Le procedure ristrette (5 gare, dicui 1 ristretta accelerata) e le procedure negoziate (2 gare) hanno una valenza residuale. Sebbene nelperiodo esaminato non sia stata rilevata alcuna gara con procedura di dialogo competitivo per gare didurata superiore ai 5 anni e popolazione di almeno 15.000 abitanti, pare opportuno ricordare chetale procedura è stata seguita nel 2011 dall’ATO Toscana Costa.

La Figura 14.7 riporta la distribuzione del valore degli appalti in funzione della tipologia di proceduraadottata per le 168 gare di cui si ha disponibilità del dato. La ripartizione è pressoché analoga tra pro-cedure aperte e ristrette (circa il 50% ciascuna). Tale risultato, che potrebbe apparire non coerentecon quanto evidenziato dalla precedente Figura 14.6, è in realtà dovuto al peso della gara dell’AtoCentro Toscana, per cui è stata adottata una procedura ristretta.

Distribuzione dei bandi di gara per procedura di gara [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015

Aperta Ristretta Procedura negoziata

FIG. 14.6

Ripartizione del valore dell’appalto per procedura di gara [Gennaio 2012-Agosto 2015]

50,0%49,9%

Aperta Ristre a Procedura negoziata

FIG. 14.7

APPROFONDIMENTI TECNICI ED ESITI DELLE GARE ESPERITE TRA IL 2012 E IL 2015

Con riferimento alla Tabella 14.3 si evidenzia quanto segue:• le gare bandite tramite Procedura Ristretta includono

- due gare “a doppio oggetto” finalizzate ad affidare il servizio di igiene urbana ed individuare nelcontempo un socio operativo, pubblicate nel 2014;

- gara d’ambito indetta dall’Ato Toscana Centro (2012);- gara per l’affidamento della gestione di un impianto di trattamento e valorizzazione della frazione

secca a servizio di una Unione di Comuni della Sardegna (2014);- gara per l’affidamento delle attività di raccolta e trasporto dei rifiuti per un consorzio inter-comu-

nale della Sardegna, 2014.• Le Procedure Negoziate, entrambe relative al 2014, includono:

- gara per l’affidamento della gestione e dell’ampliamento di un impianto di compostaggio per unComune della provincia di Catania;

- gara per l’affidamento del servizio di raccolta in un territorio comunale della provincia di ViboValentia.

14.2.2 Criteri di valutazione delle offerteLa sezione V del Codice Appalti indica i criteri di valutazione che le stazioni appaltanti devono adottareper l’individuazione del soggetto gestore del servizio pubblico in esame. L’offerta migliore può essereaggiudicata secondo due criteri differenti: l’offerta economica più vantaggiosa e il prezzo più basso.In base alle caratteristiche dell’oggetto del contratto la stazione appaltante sceglie il criterio più idoneo(art. 81,82 e 83 del D.Lgs. 163/2006). La seguente Figura 14.8 riporta i criteri di valutazione delle offerte utilizzati per le gare espletate trail 2012 ed il 2015. Per tre gare comunali esperite per l’affidamento di servizi di raccolta e trasportodei rifiuti urbani non è stato possibile reperire il dato sul criterio di valutazione delle offerte prescelto,pertanto la figura seguente è relativa a 166 gare rispetto alle 169 raccolte.

La quasi totalità delle gare analizzate nel quadriennio, 158 su un panel di 166 gare, ha utilizzato ilcriterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Nelle restanti 8 gare in cui è stato utilizzato ilcriterio del prezzo più basso, in 6 casi si è trattato di affidamenti di servizi di raccolta ed in due casidi servizi di smaltimento rifiuti.La valutazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si basa su un sistema di pun-teggi riconducibili a due aspetti principali: l’uno di natura tecnica, l’altro di natura economica. Nell’offertatecnica l’operatore economico è tenuto a presentare le modalità di esecuzione del servizio oggetto digara come richiesto dal disciplinare di gara, tra cui, a titolo esemplificativo, la pianificazione e program-mazione delle attività e del personale, la descrizione dei mezzi utilizzati, le eventuali proposte migliorativedel servizio, la descrizione di servizi opzionali attivabili. Nell’offerta economica viene proposto l’importoofferto dall’operatore economico a fronte di quanto indicato nell’offerta tecnica presentata.

188 GREEN BOOK

TAB.14.3 Distribuzione delle gare per tipologia di servizi oggetto di gara e tipo di procedura adottata

[Gennaio 2012-Agosto 2015]

Servizi oggetto Aperta Ristretta Procedura negoziata Totale

Raccolta 115 1 1 117Ciclo Integrato 46 1 0 47Trattamento/Smaltimento 1 1 1 3Ciclo Integrato+scelta del socio operativo 0 2 0 2Totale 162 5 2 169

Per il panel esaminato, i dati relativi ai pesi della componente tecnica e della componente economicasono disponibili per 138 bandi, rispetto ai 169 raccolti. Come evidenziato nella successiva Figura 14.9, la valutazione della componente tecnica delle offertenon solo è nettamente predominante rispetto a quella economica, ma è anche cresciuta nel corso deglianni passando da un valore medio di 65 punti nel 2012 ad un valore medio di oltre 69 punti nel 2015.

Ripartizione delle gare per criterio di aggiudicazione [Gennaio 2012-Agosto 2015]

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

2012 2013 2014 2015

Offerta economicamente più vantaggiosa Prezzo più basso

FIG. 14.8

Punteggio medio per gara dell’offerta tecnica e dell’offerta economica [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2012 2013 2013 2014 2014 2015 2015

Valore medio offerta tecnica 67

Valore medio offerta economica 33

FIG. 14.9

In Figura 14.10 viene riportata la distribuzione delle gare sia per punteggio dell’offerta tecnica siaper punteggio dell’offerta economica, con l’indicazione dei rispettivi valori massimi e minimi. Ten-denzialmente il punteggio dell’offerta tecnica tende a concentrarsi intorno al valore di 70 e quellodell’offerta economica a 30. Il valore massimo per l’offerta tecnica è pari a 90, mentre il valore minimopari a 30; per l’offerta economica il valore massimo è pari a 70 e il minimo pari 10.

In Figura 14.11 è riportato il dettaglio della ripartizione dei punteggi attribuiti all’offerta economicae all’offerta tecnica per i servizi oggetto di gara. Come mostra la figura, le offerte tecniche presentanopesi lievemente maggiori per le gare per i servizi di smaltimento e per le gare a doppio oggetto, conun valore medio di 70 punti.

190 GREEN BOOK

Distribuzione delle gare per punteggio delle offerte tecnica ed economica [Gennaio 2012-Agosto 2015]

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Punteggio offerta tecnica

1 8 15

Punteggio offerta economica

Max: 70

Media: 33

Min: 10

1 9 17

Max: 90

Media: 67

Min: 30

FIG. 14.10

14.2.3 Termini di presentazione delle offerteI termini entro i quali i soggetti partecipanti alla gara possono presentare le offerte vengono stabiliti dallestazioni appaltanti a norma dell’art. 70 del D.lgs. 163/2006, ovvero tenendo conto della complessitàdell’oggetto di gara, del tipo di procedura e dei termini indicati dai commi 2 e ss. del medesimo articolo.

Il comma 2 dell’art. 70 impone per le gare indette secondo procedura aperta, che, come già eviden-ziato, rappresentano il 96% del panel analizzato e il 92% del valore economico complessivo posto agara, un termine per l’invio delle offerte non inferiore ai 52 giorni a decorrere dalla trasmissione dellagara; tale termine si riduce a 40 giorni nel caso di procedure ristrette, e a 20 giorni per quelle negoziatecon pubblicazione del bando di gara o dialogo competitivo. Tali termini sono ulteriormente riducibilinel caso ricorrano determinate condizioni quali la redazione e trasmissione per via elettronica delbando secondo il formato e le modalità precisati dall’allegato X del Codice Appalti (Cfr. comma commi4-12 art.70 D.lgs. 163/2006).

Per il panel analizzato (169 bandi) il valore medio complessivo dei termini di presentazione delle of-ferte è pari a 59 giorni (Figura 14.12).L’analisi dei bandi per macro area geografica evidenzia mediamente un numero di giorni di preavvisosuperiore per Centro e Isole.

Peso dell’offerta tecnica ed economica in funzione della tipologia di servizio oggetto di gara [Gennaio 2012-Agosto 2015]

66,6 67,7 70,0 70,0

33,4 32,3 30,0 30,0

Raccolta Ciclo Integrato Trattamento/Smaltimento Ciclo integrato+scelta socio operativo

Offerta Tecnica Offerta Economica

FIG. 14.11

192 GREEN BOOK

14.3 Importo a base d’astaCome già anticipato nel Paragrafo 13.1, l’entità media degli importi a base di gara varia da un minimodi 212.000 euro ad un massimo di 5,6 miliardi di euro per gli affidamenti dei servizi di igiene urbana. Si precisa che l’entità degli appalti descritta comprende anche la quota destinata agli oneri di sicurezzanon soggetti a ribasso d’asta. Tale quota deve essere identificata separatamente rispetto all’ammontarecomplessivo del bando a gara e deve risultare idonea rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizia gara (comma 3 bis art. 86 D.lgs. 163/2006). Gli oneri di sicurezza sono finalizzati ad eliminare irischi da interferenze10 secondo le norme che disciplinano la salute e sicurezza sul lavoro.

La Figura 14.13 riporta il valore del canone annuale per abitante in funzione dei servizi oggetto digara e dei Comuni interessati dalla gara. Il canone medio annuo relativo al panel in esame è pari 118,4euro per abitante. Per completezza di informazione si riporta in Tabella 14.4 la distribuzione dellegare per numero di Comuni coinvolti e per tipologia di servizi oggetto di gara.

Giorni medi di preavviso [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Media 2012-2015

Valore Medio :59 giorni

FIG. 14.12

10 Rischi interferenti: tutti i rischi derivanti da interferenze correlati all’affidamento di attività all’interno dell’Azienda o dell’unità produttiva,evidenziati nel DUVRI. A titolo esemplificativo, sono rischi interferenti, per i quali occorre redigere il DUVRI: rischi derivanti dasovrapposizioni di più attività svolte ad opera di appaltatori diversi; rischi immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazionidell’appaltatore; rischi esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove è previsto che debba operare l’appaltatore, ulteriori rispetto aquelli specifici dell’attività propria dell’appaltatore; rischi derivanti da modalità di esecuzione particolari (che comportano rischi ulterioririspetto a quelli specifici dell’attività appaltata), richieste esplicitamente dal committente; rischi derivanti dalle attività svolte dall’appaltatorenei confronti di eventuali soggetti terzi saltuariamente presenti nell’unità produttiva dove è chiamato a fornire la sua prestazione.

Canone annuale per abitante per numero di Comuni a gara e servizi oggetto del bando [Gennaio 2012-Agosto 2015]

0 20 40 60 80

100 120 140 160 180 200

1 2-15 16-30 31-45 46-60 C>60

Comuni interessati

Raccolta Ciclo Integrato Trattamento/Smaltimento Ciclo Integrato+scelta socio operativo

Valore Medio :118,4 /ab

FIG. 14.13

TAB.14.4 Distribuzione delle gare per numero di Comuni coinvolti e per tipologia di servizi oggetto di gara.

N. Comuni Raccolta CicloIntegrato

TrattamentoSmaltimento

Ciclo integrato + scelta socio operativo

Totale

1 77 35 2 0 1142-15 30 7 1 1 3916-30 5 1 0 0 631-45 2 3 0 1 646-60 3 0 0 0 3C>60 0 1 0 0 1Totale 117 47 3 2 169

Nella successiva Figura 14.14 viene riportato il canone per abitante in relazione alla durata dell’affi-damento e al servizio posto a gara.

14.4 Requisiti di partecipazioneIl Codice Appalti stabilisce i requisiti di ordine generale - anche in forma di condizione di esclusionedalle procedure di affidamento - e le capacità tecnico-economiche che i soggetti partecipanti alle garedevono possedere affinché possano concorrere per l’affidamento del servizio di igiene urbana.

Nei bandi raccolti sono stati analizzati in particolare i requisiti relativi a:- fatturato medio di impresa negli ultimi tre anni(disponibile per 95 bandi);- fatturato medio attribuibile ai soli servizi oggetto di gara (disponibile per 104 bandi);- numero di abitanti minimi serviti negli ultimi tre anni (disponibile per 126 bandi).

Tali valori sono stati posti in relazione al valore degli affidamenti e al numero di abitanti interessatidalle procedure di gara.

Nelle successive tabelle, Tabella 14.5 e Tabella 14.6, sono riportati rispettivamente per anni di affi-damento dei servizi posti a gara e per area geografica i requisiti, in termini di valori medi, relativi alfatturato globale, al fatturato corrispondente ai soli servizi posti a gara (entrambi relativi ai bilanci diesercizio degli ultimi tre anni), e alla popolazione servita.A livello nazionale, il requisito sulla popolazione servita risulta pari al 91% della popolazione inte-ressata dalla singola gara mentre quelli sul fatturato globale e relativo ai servizi a gara sono rispettiva-mente pari al 94% e al 45% del valore dell’appalto.

194 GREEN BOOK

Canone annuale per abitante per anni di affidamento e servizi oggetto del bando [Gennaio 2012-Agosto2015)

0 20 40 60 80

100 120 140 160 180 200

5 6-9 10-15 20

Anni di affidamento

Raccolta Ciclo Integrato Trattamento/Smaltimento Ciclo Integrato+scelta socio operativo

Valore Medio: 118,4 /ab

FIG. 14.14

La successiva (Tabella 14.6) riporta il dettaglio regionale e per area geografica dei requisiti minimi.In particolare vengono evidenziati i requisiti sulla popolazione servita e sul fatturato e le relative per-centuali rispetto agli abitanti interessati e all’importo a base di gara. A livello di area geografica, ilNord Est risulta quello con i requisiti percentuali di popolazione servita e fatturato più bassi, mentrele Isole mostrano i requisiti percentuali più elevati.

TAB.14.5 Requisiti richiesti per l’accesso alle gare per anno di affidamento del servizio - Valori Medi

Anni diaffidamento

Popolazione minima servita

Popolazione minimaservita/

Popolazioneinteressata dalla gara

Fatturatoglobale ultimi

tre anni (€)

Fatturatoglobale/Entità appalto

Fatturatorelativoai servizi

a gara ultimitre anni (€)

Fatturatoservizi/Entitàappalto

5 39.942 106% 21.072.713 102% 11.792.179 57%6-9 53.737 101% 52.563.923 106% 18.213.351 44%10-15 89.800 58% 58.750.000 29% 20.000.000 13%20 750.000 74% 200.000.000Totale 59.919 91% 39.790.946 94% 15.160.608 45%

14.4.1 Offerte pervenutePer 73 bandi di gara che riportano l’informazione, è stato analizzato il numero di offerte pervenute.L’analisi evidenzia come mediamente a fronte di ogni bando vengano ricevute 3 offerte concorrenti(Figura 14.15). A livello di area geografica, il Nord Est è quella con il dato medio più elevato (6offerte per gara); mentre Sud e Isole mostrano un dato inferiore alla media.

196 GREEN BOOK

TAB.14.6 Requisiti richiesti per l’accesso alle gare. Valori medi per Regione [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Regione Popolazione minima servita

tre anni (€)

Lombardia 39.750 101% 20.884.360 91% 7.842.772 33%Piemonte 154.167 86% 81.666.667 169% 8.000.000 47%Liguria 34.667 122% 20.474.195 124% 6.285.114 43%Valle d'AostaEmilia 50.000 34% 30.000.000 27% 20.000.000 18%RomagnaFriuli 45.000 82% 14.500.000 79% 12.000.000 47%Venezia GiuliaTrentinoAlto AdigeVeneto 200.000 67% 150.000.000 80% 11.350.000 12%Lazio 39.896 110% 28.846.154 98% 18.603.088 60%Marche 40.000 56% 30.000.000 75% 21.000.000 52%Umbria 100.000 44% 40.000.000 10%Toscana 525.000 67% 7.000.000 19% 7.000.000 19%Abruzzo 31.314 107% 8.000.000 40% 4.500.000 22%Basilicata 15.000 94% 6.000.000 60% 6.500.000 53%Calabria 60.380 167% 15.716.097 61% 9.847.567 80%Campania 37.571 99% 32.707.051 114% 17.694.318 67%Molise 44.232 201% 10.500.000 100% 5.250.000 50%Puglia 72.784 99% 38.540.088 57% 25.051.949 38%Sardegna 47.100 106% 22.006.357 39% 7.759.323 29%Sicilia 44.179 115% 93.105.268 275% 18.482.863 54%

Macro Area Popolazione minima servita

tre anni (€)

Nord ovest 62.897 94% 29.940.181 116% 7.702.729 34%Nord est 85.000 61% 52.250.000 62% 13.675.000 17%Centro 84.697 76% 28.250.000 53% 18.164.698 57%Sud 50.308 107% 30.994.981 73% 17.721.437 50%Isole 45.639 110% 71.775.594 177% 14.908.350 47%Italia 59.919 91% 39.790.946 94% 15.160.608 45%

14.5 Risultati delle gare

14.5.1 Esiti di garaSolo per 108 delle 169 gare analizzate (pari al 64% dei bandi) è disponibile l’esito; ciò in parte è dovutoalla difficoltà di reperire i documenti relativi agli esiti, non sempre disponibili, in parte al fatto chemolte gare risultano ancora in corso, con proroghe per la scadenza della presentazione delle offerte.Delle 108 gare, 82 sono state aggiudicate e 26 risultano invece sospese, infruttuose o andate deserte.Nella seguente Tabella 14.7 sono riepilogati gli esiti delle gare per singolo anno.

Nella successiva Tabella 14.8 si riportano, per singola Regione, gli esiti delle gare, distinguendo tragare aggiudicate, gare non aggiudicate (sospese o incomplete) e gare deserte.

N° medio offerte per macro area [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Valore Medio: 3,2

FIG. 14.15

TAB.14.7 N° gare, esiti disponibili e gare aggiudicate [Gennaio 2012-Agosto 2015]

2012 2013 2014 2015 Totale

N° gare 48 47 45 29 169N° esiti disponibili 41 39 23 5 108N° gare aggiudicate 30 31 18 3 82% gare aggiudicate su esiti disponibili 73% 79% 78% 60% 76%

14.5.2 Durata media delle procedure di garaA livello nazionale, il periodo che intercorre mediamente tra la data di pubblicazione del bando e ladata di aggiudicazione delle gara è pari a 229 giorni11.

198 GREEN BOOK

TAB.14.8 Esiti delle gare [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Esito della gara

Aggiudicata Non aggiudicata Deserta

Lombardia 19 3 0Piemonte 4 1 1Liguria 3 0 0Valle d'Aosta 0 0 0Emilia Romagna 0 0 0Friuli Venezia Giulia 1 1 0Trentino Alto Adige 1 0 0Veneto 2 0 0Lazio 9 5 1Marche 1 0 0Umbria 1 0 0Toscana 0 0 0Abruzzo 5 0 0Basilicata 1 0 0Calabria 5 1 1Campania 15 1 2Molise 1 0 0Puglia 7 2 0Sardegna 5 4 1Sicilia 2 1 1

Macro areaNord ovest 26 4 1Nord est 4 1 0Centro 11 5 1Sud 34 4 3Isole 7 5 2Italia 82 19 7Fonte: Utilitatis ed elaborazioni su bandi di gara

11 Dato calcolato su 81 gare di cui si dispone della data di aggiudicazione.

In particolare, nella Figura 14.16, si riporta il dato medio per singola area geografica, distinto peranno. Il Centro risulta l’area geografica con il dato superiore.

14.5.3 Ribassi di garaDelle 82 gare aggiudicate, il dato sull’importo aggiudicato è disponibile per 35 esiti. In questi casi, ilribasso è stato calcolato confrontando l’importo aggiudicato con il valore a base d’asta al netto deglioneri di sicurezza, che per legge non possono essere soggetti a ribasso.

Dal campione analizzato emerge un valore medio di ribasso del 6,4% rispetto all’importo iscritto nelbando. Il valore medio poco elevato è correlato alla dominanza del criterio dell’offerta economicamentepiù vantaggiosa che riconosce un peso maggiore all’offerta tecnica (mediamente il 67%) rispetto al-l’offerta economica (mediamente il 33%).

Come evidenziato nella successiva Figura 14.17 a livello geografico i principali ribassi sono stati re-gistrati nel Nord Ovest e nelle Isole, con valori medi superiori al 10%, mentre per le aree Centro edIsole le percentuali a ribasso si riducono a meno del 3%.

Nella successiva Figura 14.18 è stato evidenziato il ribasso medio di gara in funzione del numero diofferte ricevute: il grafico rileva una tendenziale correlazione tra numero di offerte e percentuale delribasso, sebbene tali dati risentano di una serie di varabili molto eterogenee.

Giorni medi per aggiudicazione gare [Gennaio 2012- Agosto 2015]

Media 2012-2015

Valore medio: 229 giorni

FIG. 14.16

200 GREEN BOOK

Ribasso medio per area geografica [Gennaio 2012-Agosto 2015]

FIG. 14.17

Ribasso medio correlato al numero di offerte pervenute [Gennaio 2012-Agosto 2015]

1 2 3 4 5 6 7 8

Numero di offerte pervenute

FIG. 14.18

14.5.4 AggiudicatariDall’analisi delle 82 gare aggiudicate, emerge che 63 gare sono state vinte da singole imprese e 19sono state aggiudicate ad ATI/RTI (Tabella 14.9). Va peraltro evidenziato che il maggior numero diesiti analizzati è relativo a gare per singolo Comune.

Nelle successive Tabella 14.10 e Figura 14.19 è riportata la ripartizione degli operatori economiciaggiudicatari in base alla tipologia di soggetto. I dati evidenziano la netta prevalenza di gare vinte daimprese private sia in forma singola (63%) che in forma di ATI/RTI (18%). Le imprese miste sono ri-sultate vincitrici nel 10% delle gare in forma singola e nel 4% delle gare in forma di ATI/RTI. Tra leimprese miste sono state individuate 3 aziende appartenenti ad un gruppo quotato partecipato dagliEnti Locali, 1 azienda a maggioranza pubblica e 1 azienda a maggioranza privata. Le aziende total-mente pubbliche risultano vincitrici in 2 gare in forma singola, ed in 1 gara come partecipanti ad unassociazione temporanea di impresa. Si segnala inoltre la presenza di una gara suddivisa in 5 lotti,per i quali i soggetti vincitori sono risultati un’impresa privata (4 lotti) e un’impresa pubblica (1 lotto).

TAB.14.9 N° gare per classe di Comuni interessati per tipologia di impresa vincitrice

Classi di Comuni Impresa singola ATI/RTI Totale esiti disponibili

1 41 13 542-15 17 3 2016-30 3 0 331-45 0 3 346-60 2 0 2Totale 63 19 82

TAB.14.10 Ripartizione delle gare per tipologia di soggetto aggiudicatario [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Tipologia di soggetto aggiudicatario N° gare %

Pubblica 2 2%Mista 8 10%Privata 52 63%ATI/RTI Imprese Pubblico-Private 1 1%ATI/RTI Imprese Private 15 18%ATI/RTI Imprese Miste-Private 3 4%Gara in lotti: Pubblica-Privata(*) 1 1%Totale 82 100%

(*) Gara divisa in 5 lotti: i soggetti vincitori sono una azienda privata (4 lotti) e un consorzio pubblico (1 lotto)

202 GREEN BOOK

Ripartizione delle gare per tipologia di soggetto aggiudicatario [Gennaio 2012-Agosto 2015]

Pubblica

Privata

ATI Imprese Pubblico-Private

ATI Imprese Private

ATI Imprese Miste-Private

Impresa Pubblica- Impresa Privata (gara in lotti)

FIG. 14.19

204 GREEN BOOK

[APPENDICE]

206 GREEN BOOK

A1 ARTICOLAZIONE TARIFFARIA - RIPARTIZIONE DEI COSTICon Legge 27 dicembre 2013, n. 147 art. 1 comma 693 (Legge di stabilità 2014) viene istituita l’im-posta unica comunale (IUC). La IUC è composta dall’imposta municipale propria (IMU), dal Tributo per i Servizi Indivisibili (TASI)e dalla Tassa sui Rifiuti (TARI).Per la determinazione della TARI i Comuni devono tener conto dei criteri del D.P.R. 158/99 o alter-nativamente possono commisurare la tariffa alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodottiper unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del ser-vizio sui rifiuti.All’art. 1 comma 667, la legge di stabilità 2014 indica che entro 6 mesi dall’entrata in vigore su pro-posta del Ministro dell’Ambiente, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita laConferenza Stato-città’ ed autonomie locali, sono stabiliti criteri per la realizzazione da parte dei co-muni di sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico o di si-stemi di gestione caratterizzati dall’utilizzo di correttivi ai criteri di ripartizione del costo del servizio,finalizzati ad attuare un effettivo modello di tariffa commisurata al servizio reso a copertura integraledei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati, svolto nelle forme am-messe dal diritto dell’Unione europea. Tale termine è stato posticipato all’interno della Legge 28 di-cembre 2015 , n. 221 (Collegato Ambiente), dove, all’art. 42, si fissa il termine di un anno dalla datadi pubblicazione del provvedimento stesso.L’art. 1 comma 652, terzo periodo della L. 27/2013 (c.d. Legge di Stabilità 2014) prevede che Nellemore della revisione del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1999,n. 158, al fine di semplificare l'individuazione dei coefficienti relativi alla graduazione delle tariffe ilComune può prevedere, per gli anni 2014, 2015, 2016 e 2017, l'adozione dei coefficienti di cui alletabelle 2, 3a, 3b, 4a e 4b dell'allegato 1 al citato regolamento di cui al decreto del Presidente della Re-pubblica n. 158 del 1999, inferiori ai minimi o superiori ai massimi ivi indicati del 50 per cento, epuò altresì non considerare i coefficienti di cui alle tabelle 1a e 1b del medesimo allegato 1[1].

A1.1 Ripartizione tra Costi Fissi e Costi VariabiliIn prima istanza, per la determinazione delle tariffe, deve essere definita la ripartizione dei costi traCosti Fissi e Costi Variabili per le utenze domestiche e non domestiche.Le utenze domestiche comprendono le abitazioni familiari e sono ulteriormente suddivise in sei ca-tegorie di utenze in relazione al numero dei componenti il nucleo familiare.Le utenze non domestiche comprendono le restanti utenze come le attività commerciali, industriali,professionali e produttive in genere, collegi e convitti, educandati, ricoveri, orfanotrofi, ospizi, con-venti, seminari e caserme, articolate in 21 tipologie di utenze per i Comuni fino a 5.000 abitanti e in30 tipologie per i Comuni con una popolazione superiore ai 5.000 abitanti.La ripartizione dei costi per le due tipologie di utenze deve essere effettuata considerando i “criterinazionali” previsti dalle norme di riferimento e quindi assicurando le agevolazioni previste per leutenze domestiche.

[Appendice]

Il metodo normalizzato prevede anche il ricorso a rilevazioni statistiche relative a specifiche realtà edè possibile identificare le ripartizioni dei costi “per differenza” in base alla conoscenza “fondata” dellaproduzione totale di rifiuti annua (QT) secondo la formula:

Qnd = QT - QdQd = QT - Qdn

dove• QT= produzione annua totale di rifiuti;• Qd= produzione annua di rifiuti delle utenze domestiche;• Qnd= produzione annua di rifiuti delle utenze non domestiche.

Per determinare Qd è possibile utilizzare la produzione media pro capite delle utenze domestiche(determinata su base campionaria) rapportata alla popolazione presente sul territorio.Per determinare Qnd è possibile utilizzare i coefficienti potenziali di produzione Kd, espressi in kg/m2anno, di cui all’Allegato 1 del D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, che misurano la produzione di rifiuti inpeso per unità di superficie per ciascuna utenza.

Qnd e Qd sono determinati come segue:

Qnd = Σ Kd*StotQd = QT - Qnd

dove:• Qnd= quantità di rifiuti (kg) complessivamente prodotta dalle utenze non domestiche;• Kd= coefficiente di produttività attribuito a una determinata tipologia di attività;• Stot= superficie complessiva imponibile relativa a una determinata tipologia di attività;• Qd = quantità di rifiuti (kg) complessivamente prodotta dalle utenze domestiche;• QT = quantità di rifiuti (kg) complessivamente prodotta da tutte le utenze domestiche e non do-

mestiche.

Identificati QTd e QTnd è possibile ripartire i costi tra le utenze domestiche e non domestiche secondolo schema riportato nella Tabella A1. 1, considerando anche le riduzioni riconosciute alle utenze do-mestiche (Rd).

I Comuni possono optare per due diverse tipologie di tariffa di entrata per la copertura dei costi digestione del servizio di igiene urbana, distinte in base alla misurazione puntuale delle quantità dirifiuti conferiti.Si ha quindi:a. Tariffa-tributo: applicata nei Comuni che non hanno attivato la misurazione puntuale delle quantità

di rifiuto prodotte;b. Tariffa-corrispettivo: applicata nei Comuni che hanno attivato la misurazione puntuale.

In seguito alla definizione delle ripartizioni è possibile determinare i costi fissi e variabili per le duetipologie di utenze (Tabella A1. 2).

207APPENDICE

dove:• ΣTVd: gettito derivante dal complesso delle parti variabili delle utenze domestiche;• ΣTVnd: gettito derivante dal complesso delle parti variabili delle utenze non domestiche• ΣTFd: gettito derivante dal complesso delle parti fisse delle utenze domestiche;• ΣTFnd: gettito derivante dal complesso delle parti fisse delle utenze non domestiche.

A1.2 Articolazione tariffaria - Determinazione dei coefficienti KNell’Allegato 1 del D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 sono definiti i coefficienti K da applicare alle utentedomestiche e non domestiche in relazione al numero di abitanti del Comune.In generale l’ente che approva la tariffa può andare in deroga ai limiti minimi e massimi indicati nelD.P.R. a condizione però che dimostri, in base a una specifica e rigorosa indagine, l’esistenza di circostanzeparticolari e riferite ad una specifica situazione locale e produttiva, che possono non essere state individuatedai compilatori del D.P.R. n. 158 del 1999, che hanno rilevato valori medi-ordinari all’interno di grandi ag-gregazioni sovraregionali (nord, centro, sud).I coefficienti K di cui all’Allegato 1 del D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 sono di seguito riportati:

Ka= Coefficiente di adattamento, che tiene conto della reale distribuzione delle superfici degli immo-bili in funzione del numero di componenti del nucleo familiare costituente la singola utenza. I valoridi tali coefficienti sono stati elaborati per le tre aree geografiche e per Comuni con popolazione supe-riore e inferiore ai 5000 abitanti rispettivamente, sulla base dei dati ISTAT (Tabella A1. 3);

Kb= Coefficiente proporzionale di produttività per utenza domestica in funzione del numero dei com-ponenti del nucleo familiare costituente la singola utenza (Tabella A1. 4);

Kc= Coefficiente potenziale di produzione, che tiene conto della quantità potenziale di produzionedi rifiuto connesso alla tipologia di attività. Gli intervalli dei valori attribuibili a tale coefficiente, chedovrà essere determinato dall’Ente Locale, sono stati elaborati per le tre aree geografiche e per comunicon popolazione superiore e inferiore ai 5000 abitanti rispettivamente. Per Kc, nella Tabella A1. 5,sono riportati soltanto i coefficienti per le utenze non domestiche considerati nell’analisi;

208 GREEN BOOK

TAB.A1.1 Ripartizione dei costi per le utenze domestiche e non domestiche

Costi Utenze domestiche Utenze non Domestiche

Costi Fissi (CF) CFd=CF*(QTd/QT) CFnd=CF*(QTnd/QT)Costi Variabili (CV) CVd=CV*(QTd/QT)-Rd CVnd=CV*(QTnd/QT)+Rd

Rd: riduzione riconosciuta alle utenze domestiche

Fonte: Elaborazione Utilitatis su metodo tariffario normalizzato

TAB.A1.2 Costi fissi e variabili per utenze domestiche e non domestiche in funzione del gettito

Costi Utenze domestiche Utenze non Domestiche

Costi variabili (CV) CVd = ΣTVd CVnd = ΣTVdCosti fissi (CF) CFd = ΣTFd CFnd = ΣTFnd

Kd= Coefficiente potenziale di produzione in kg/m2 anno che tiene conto della quantità di rifiutominima e massima connessa alla tipologia di attività. Gli intervalli di variazione di tali coefficientisono definiti per tipologie di attività per le tre aree geografiche per Comuni con popolazione superioree inferiore ai 5000 abitanti rispettivamente.

Nella Tabella A1. 6 sono riportati soltanto i Kd per le utenze non domestiche considerati nell’analisi.

209APPENDICE

TAB.A1.3 Ka - Coefficiente di adattamento per superficie e numero dei componenti del nucleo familiare

n. Nord Centro Sud

Pop>5.000 ab Pop<5.000 ab Pop>5.000 ab Pop<5.000 ab Pop>5.000 ab Pop<5.000 ab

1 0,8 0,84 0,86 0,82 0,81 0,752 0,94 0,98 0,94 0,92 0,94 0,883 1,05 1,08 1,02 1,03 1,02 14 1,14 1,16 1,1 1,1 1,09 1,085 1,23 1,24 1,17 1,17 1,1 1,116 o più 1,3 1,3 1,23 1,21 1,06 1,1

TAB.A1.4 Kb - Coefficiente proporzionale di produttività per numero

dei componenti del nucleo familiare

n. Minimo Massimo Medio

1 0,6 1 0,82 1,4 1,8 1,63 1,8 2,3 24 2,2 3 2,65 2,9 3,6 3,26 o più 3,4 4,1 3,7

TAB.A1.5 Coefficiente potenziale di produzione

Area geografica Negozi di abbigliamento,calzature, libreria,

cartoleria, ferramentaed altri beni durevoli

Ristoranti,trattorie,osterie,

pizzerie, pub

Uffici, agenzie,studi professionali

NordMin Pop>5.000 ab 0,99 5,57 1,07

Pop<5.000 ab 0,87 4,84 1Pop>5.000 ab 1,41 9,63 1,52Pop<5.000 ab 1,11 7,42 1,13Pop>5.000 ab 0,92 3,25 0,97Pop<5.000 ab 0,86 0,86 0,76Pop>5.000 ab 1,22 9,84 1,47Pop<5.000 ab 1,1 1,1 1,09Pop>5.000 ab 0,85 3,4 0,9Pop<5.000 ab 0,94 0,94 0,9Pop>5.000 ab 1,13 10,28 1,17Pop<5.000 ab 1,16 1,16 1,05

CentroMin

SudMin

A1.3 Articolazione tariffaria - Determinazione della quota fissa e variabileNella Tabella A1. 7 è riportata una sintesi delle formule utili per la determinazione della quota fissae della quota variabile per le utenze domestiche e non domestiche.Per il dettaglio di tutte le voci riportate in tabella si vedano i paragrafi successivi.

A1.4 Articolazione tariffaria - Determinazione della quota fissa delle utenze domesticheSecondo le indicazioni del metodo normalizzato, le tariffe unitarie Fd relative alla quota fissa delleutenze domestiche, espresse in €/mq e da applicare alla superficie imponibile, sono differenziate inrelazione al numero dei componenti del nucleo familiare e calcolate secondo la seguente formula:

Fd = Quf*Ka

• Quf= quota fissa unitaria per unita di superficie, data dal rapporto tra il totale dei costi fissi attribuitialle utenze domestiche e la superficie totale delle abitazioni occupate, opportunamente corretta pertener conto del coefficiente Ka;

• Ka= coefficiente di adattamento che tiene conto della distribuzione delle superfici degli immobiliin funzione del numero di componenti del nucleo familiare per area geografica e popolazione delComune.

Dove Quf è definito come:Quf=Ctuf/Stot

210 GREEN BOOK

TAB.A1.6 Kd - Coefficiente di produzione kg/m2 anno

Area geografica Negozi di abbigliamento,calzature, libreria,

cartoleria, ferramentaed altri beni durevoli

Ristoranti,trattorie,osterie,

pizzerie, pub

Uffici, agenzie,studi professionali

NordMin Pop>5.000 ab 8,15 45,67 8,78

Pop<5.000 ab 7,11 39,67 8,21Pop>5.000 ab 11,55 78,97 12,45Pop<5.000 ab 9,12 60,88 9,3Pop>5.000 ab 8,45 29,93 8,9Pop<5.000 ab 7,28 42,56 6,48Pop>5.000 ab 11,26 90,55 13,55Pop<5.000 ab 9,38 78,93 9,25Pop>5.000 ab 7,5 29,93 7,9Pop<5.000 ab 8,24 48,74 7,89Pop>5.000 ab 9,9 90,5 10,3Pop<5.000 ab 10,21 71,99 9,26

CentroMin

SudMin

TAB.A1.7 Sintesi delle formule per il calcolo della quota fissa e variabile per le utenze domestiche

e non domestiche

Utenze domestiche Utenze non Domestiche

Quota fissa Fd = Quf*Ka Fnd= Qapf*KcQuota variabile TVd = Quv*Kb*Cu Vnd= Cu*Kd

• Ctuf= totale dei costi fissi attribuibili alle utenze domestiche;• Stot= superficie totale delle utenze domestiche con n componenti del nucleo familiare per l’anno

di riferimento.

A1.5 Articolazione tariffaria - Determinazione della quota variabile delle utenze domesticheSecondo le indicazioni del metodo normalizzato, le tariffe TVd relative alla quota variabile delle utenzedomestiche non si rapportano alla superficie, ma esclusivamente al numero dei componenti del nucleofamiliare e calcolate secondo la seguente formula:

TVd = Quv*Kb*Cu

• Quv= quota variabile unitaria di produzione rifiuti, determinata dal rapporto tra il totale dei costivariabili attribuibili alle utenze domestiche e il numero totale delle stesse;

• Kb= Coefficiente proporzionale di produttività per utenza domestica in funzione del numero deicomponenti del nucleo familiare;

• Cu= costo unitario, dato dal rapporto tra i costi variabili attribuibili alle utenze domestiche e laquantità totale di rifiuti prodotti.

Dove Quv è definito come:Quv= Ctot/N

Dove• Ctot= quantità totale dei rifiuti attribuibili alle utenze domestiche;• N= numero totale delle utenze domestiche con n componenti del nucleo familiare.

A1.6 Articolazione tariffaria - Determinazione della quota fissa delle utenze non domesticheSecondo le indicazioni del metodo normalizzato, le tariffe unitarie Fnd relative alla quota fissa delleutenze non domestiche, espresse in €/mq e da applicare alla superficie imponibile, sono differenziatein relazione alla tipologia di attività svolta e calcolate secondo la seguente formula:

Fnd= Qapf*Kc

dove:• Qapf= quota fissa unitaria per unità di superficie, determinata dal rapporto tra il totale dei costi

fissi o “indivisibili” attribuibili alle utenze non domestiche e la superficie totale occupata;• Kc= coefficiente potenziale di produzione che tiene conto della quantità potenziale di produzione

di rifiuto connesso alla tipologia di attività per area geografica e popolazione del Comune.

Dove Qapf è definito come:• Qapf= Ctapf/(Stot*Kc)• Ctapf= totale dei costi fissi attribuibili alle utenze non domestiche;• Stot= superficie totale occupata dalle utenze dove si svolge l’attività in questione, relativa all’anno

di riferimento.

Il valore di Kc da utilizzare per il calcolo può essere scelto anche sommando al valore minimo unapercentuale dell’intervallo tra il valore minimo e massimo secondo la seguente formula:Kcmedio = MinKc+ Ps*(MaxKc- MinKc)Dove Ps è la percentuale da attribuire alla differenza tra i valori di Kc minimi e massimi. Un valore di

211APPENDICE

PS<=85% è ritenuto “normale”, mentre un valore superiore può essere utilizzato con una specifica ri-levazione dei coefficienti di produttività.Inoltre, per le utenze che occupano o detengono locali o aree pubbliche o di uso pubblico, i valori diKc e Stot devono essere determinati con specifici coefficienti nel regolamento Comunale.

A1.7 Articolazione tariffaria - Determinazione della quota variabile delle utenze non domesticheSecondo le indicazioni del metodo normalizzato, le tariffe unitarie Vnd relative alla quota fissa delleutenze non domestiche, espresse in €/mq e da applicare alla superficie imponibile, sono differenziatein relazione alla tipologia di attività svolta e calcolate secondo la seguente formula:

Vnd= Cu*Kd

• Cu= costo unitario, espresso in €/Kg, pari al rapporto tra i costi variabili attribuibili alle utenze nondomestiche e la quantità totale di rifiuti prodotti dalle utenze non domestiche;

• Kd= coefficiente potenziale di produzione, espresso in kg/m2 anno, tiene conto della quantità di rifiutominima e massima connessa alla tipologia di attività, aree geografiche e popolazione dei Comuni.

Il valore di Kd da utilizzare per il calcolo può essere scelto anche sommando al valore minimo unapercentuale dell’intervallo tra il valore minimo e massimo secondo la seguente formula:Kdmedio = MinKd+ Ps*(MaxKd- MinKd)Dove Ps è la percentuale da attribuire alla differenza tra i valori di Kd minimi e massimi. Un valore diPS<=85% è ritenuto “normale”, mentre un valore superiore può essere utilizzato con una specifica ri-levazione dei coefficienti di produttività.Inoltre per le utenze che occupano o detengono locali o aree pubbliche o di uso pubblico i valori diKd e Stot devono essere determinati con specifici coefficienti nel regolamento Comunale.

A2 SPESA DELLE FAMIGLIE PER I SERVIZI PUBBLICIPer dare un’indicazione della spesa che le famiglie italiane sostengono in generale per i servizi pubblici,di seguito viene analizzata la spesa media per energia elettrica, gas, acqua e rifiuti calcolata per spe-cifiche tipologie di utenze e consumi per l’anno 2013.Sono state considerate le tipologie di utenza e consumo più rappresentative del nucleo familiare tipoed in particolare:• Servizio energia elettrica: potenza impegnata 3 kW e contratto per abitazione di residenza anagrafica,

consumo pari a 2.700 kWh/anno;• Servizio di distribuzione e vendita gas: consumo tipo 1.400 Smc/anno;• Servizio idrico integrato: utenza domestica 3 componenti con consumo pari a 150 mc/anno;• Servizi di igiene urbana: utenza domestica 3 componenti in 80 mq.

La famiglia tipo ha speso nel 2013 circa 514 € per l’energia elettrica, 1.207 €/anno per il servizio didistribuzione del gas, 242 €/anno per il servizio idrico integrato e 246 €/anno per il servizio di igieneurbana. Complessivamente l’ammontare della spesa 2013 per i servizi pubblici considerati è pari a2.209 €/anno.

212 GREEN BOOK

213APPENDICE

A3 I COSTI DEL SERVIZIO

A3.1 La raccolta datiLa raccolta dei dati è stata avviata nel secondo semestre del 2014 a mezzo di un apposito questionarioche è stato inviato ad un campione di imprese associate ad Utilitalia.I questionari restituiti ad Utilitalia dalle imprese associate rappresentano la base informativa dell’in-dagine. Prima di eseguire le elaborazioni è stato necessario effettuare una serie di controlli e valutazioniper circoscrivere in maniera effettiva il campione da sottoporre ad analisi. In alcuni casi il questionarionon è stato riempito in maniera esaustiva, in altri casi potrebbero essere intervenuti errori di compi-lazione. Al fine di correggere tali errori di compilazione, supplire a mancanze e validare le informazioniè stato necessario effettuare una bonifica della banca dati; in una prima fase è stata effettuata un’analisisistematica dei flussi di rifiuti gestiti da ogni singola impresa con la finalità di verificare l’equivalenzatra la quantità di rifiuti raccolti e la quantità totale di rifiuti gestiti. Si è quindi passati ad un esame deicosti di raccolta, trattamento e smaltimento per verificare la conformità con i valori medi correnti.

A3.2 Il campione di indagineA seguito di queste valutazioni sono stati selezionati 19 questionari relativi ad altrettante Imprese perle quali, per alcune tipologie di informazioni, in particolare relative ai costi, la copertura dei dati ècomunque parziale. Il campione così definito è costituito da imprese operanti in vari e differenti con-testi territoriali al servizio di classi di utenze di varie dimensioni.Complessivamente, le imprese del campione servono quasi 10 milioni di abitanti (pari a circa il 16%della popolazione nazionale) in 342 Comuni: il campione copre il 24% della popolazione complessivadel nord Italia e solo il 5% di quella del sud. La rappresentatività del campione si ritiene pertanto suf-ficiente per il nord e scarsa per il sud.

E’ stata inoltre confrontata la dimensione media del Comune servito dalle aziende del campione con larealtà nazionale: emerge che le Imprese oggetto dell’indagine svolgono il servizio in aree mediamente piùgrandi con differenze decisamente più accentuate nel sud. La dimensione media dei Comuni del centroItalia è invece confrontabile con il dato relativo al campione studiato per questa macroarea geografica.

TAB.A2.1 Spesa media dell’utenza tipo per i servizi

pubblici considerati [Anno 2013]

Tipologia Servizio €/anno

Servizio energia 514elettrica1

Servizio di 207Distribuzione Gas2

Servizio Idrico Integrato3 242Servizi Igiene Urbana4 246Totale 2.209

1 Fonte: Elaborazione Utilitatis su dati AEEGSI.2 Fonte: Elaborazione Utilitatis su dati AEEGSI.3 Fonte: Blue Book 2014 - Utilitatis. Il dato è al netto dell’IVA (10%).4 Fonte: Green Book 2014 - Utilitatis. Il dato non comprende l’addizionale provinciale.

Complessivamente, il campione delle Imprese oggetto dell’indagine svolge il servizio ad oltre 2,5 mi-lioni di utenze domestiche e quasi 400.000 utenze non domestiche: la dimensione media dell’utenzadomestica è di 2,3 abitanti/utenza. Mediamente, ogni azienda serve circa 150.000 utenze domestichee 25.000 utenze non domestiche.

214 GREEN BOOK

TAB.A3.1 Dimensionamento e rappresentatività del campione

Campione % rispetto Italia

Abitanti serviti 9.569.734 16%Comuni serviti 342 4%Comuni serviti in house 252Comuni serviti con gara 90

Abitanti serviti nord 6.716.117 24%Abitanti serviti centro 1.852.781 15%Abitanti serviti sud 1.000.836 5%

Comuni serviti nord 241 5%Comuni serviti nord in house 161Comuni serviti nord con gara 80Comuni serviti centro 93 9%Comuni serviti centro in house 84Comuni serviti centro con gara 9Comuni serviti sud 8 0,3%Comuni serviti sud in house 7Comuni serviti sud con gara 1

Fonte: Utilitatis e Utilitalia

TAB.A3.2 Dimensione media Comune

Campione Italia

Italia 27.982 7.511Nord 27.868 6.165Centro 19.922 12.275Sud 125.105 8.179

TAB.A3.3 Utenze servite

Totali Media Min Max Mediana

Domestiche totali (n.) 2.553.275 150.193 961 432.917 105.612Domestiche stradali (n.) 1.777.249 104.544 0 303.585 70.357Domestiche porta a porta (n.) 776.026 45.649 0 222.392 26.500Non domestiche totali (n.) 396.446 24.778 500 97.338 10.994Non domestiche stradali (n.) 270.048 16.878 0 94.270 7.924Non domestiche porta a porta (n.) 126.398 7.900 0 50.315 3.204

Dimensione media utenza 2,3 1,4 3,0 2,3domestica (ab/utenza)

La presentazione dei risultati è stata articolata in 8 sezioni- Gestione dei rifiuti: quantità;- Gestione dei rifiuti: costi;- Modalità di erogazione del servizio di raccolta;- Modalità di erogazione del servizio di spazzamento;- Addetti;- Mezzi;- Attrezzature;- Impianti.I dati sono riferiti al 2013.

A3.3 La gestione dei rifiuti urbani: quantità

A3.3.1 La raccolta dei rifiuti urbaniNel 2013, secondo i risultati dell’indagine effettuata, sono stati complessivamente raccolti dal cam-pione Utilitalia, oltre 5 milioni di tonnellate di rifiuti (al lordo delle raccolte differenziate). Questaquantità rappresenta il 17% del totale prodotto nello stesso anno in Italia. L’incidenza è superiore alnord e decisamente bassa al sud. In termini di produzione procapite si evidenzia che le aziende delcampione mediamente mostrano valori più elevati del valore nazionale con una situazione differenziatatra le tre macroaree: mentre per il nord Italia viene confermata una produzione del campione superiorea quella media, per il centro risulta inferiore e per il sud confrontabile.

Nel 2013, le Imprese interessate dall’indagine hanno conseguito una percentuale di raccolta differen-ziata pari al 45%, valore superiore alla media nazionale nello stesso anno.

A3.3.2 La gestioneLa successiva Tabella A3.6 evidenzia come la percentuale del recupero di materia e dell’incenerimentocon recupero di energia sia superiore al valore nazionale, mentre decisamente inferiore è il ricorsoalla discarica: oltre il 30% dei RU raccolti è destinato al recupero di materia ed oltre il 20% all’ince-

215APPENDICE

TAB.A3.4 Rifiuti Urbani raccolti dalle aziende del campione

Campione % rispetto Italia

RU (t) 5.164.473 17%RU nord (t) 3.753.043 28%RU centro (t) 925.212 14%RU sud (t) 486.218 5%

TAB.A3.5 Rifiuti Urbani pro capite aziende del campione

- Confronto con valori nazionali

Campione Italia

RU Italia (kg/ab*anno) 540 487RU nord (kg/ab*anno) 559 489RU centro (kg/ab*anno) 499 549RU sud (kg/ab*anno) 486 448

nerimento con recupero di energia. Il maggior ricorso al riciclaggio ed al recupero consente, per leaziende del campione, di ricorrere allo smaltimento in discarica per una quota di rifiuti pari a circa lametà di quanto riscontrato a livello nazionale.

A3.4 La gestione dei rifiuti urbani: costi

A3.4.1 Costo totale di raccoltaIl valore medio, pari a 120 €/t, risulta inferiore al valore mediano, pari a 133 €/t, evidenziando unadistribuzione asimmetrica con la maggior parte dei dati superiori al valore medio. La variabilità è notevole, passando da un minimo di 86 ad un massimo di 211 €/t.Rispetto alla precedente indagine (dati 1999), il valore medio presenta un incremento del 17% ed ilvalore massimo un incremento del 6%.

Rapportando i costi totali della raccolta agli abitanti serviti, emerge un valore medio pari a 69 €/abi-tante, confrontabile al valore mediano (66 €/t). La distribuzione dei dati risulta dunque simmetrica.La variabilità è poco accentuata, passando da un minimo di 48 ad un massimo di 86 €/abitante.

216 GREEN BOOK

TAB.A3.6 Destinazione RU raccolti e confronto con valori nazionali

Campione % campione % Italia

Recupero di materia (t) 1.571.863 32% 24%Compostaggio (t) 550.892 11% 15%TMB (t) 514.303 10% n.d.Incenerimento (t) 1.158.904 23% 18%Discarica (t) 1.094.671 22% 37%Altro (t) 41.747 1% 6%

Costi della raccolta

media min max mediana

FIG. A3.1

A3.4.2 Proventi delle raccolte differenziate e differenze con i costiI proventi del materiale raccolto in modo differenziato sono mediamente pari a oltre 3 milioni di euro,ma i costi risultano comunque mediamente superiori con valori di circa 16,5 milioni di euro. Innessun caso i ricavi superano i costi: il differenziale minimo si attesta infatti su circa 260 mila euro equello massimo supera gli 82 milioni.

217APPENDICE

Costi della raccolta per abitanti serviti

FIG. A3.2

Proventi da raccolta differenziata

3.140.224

174.000

20.859.008

1.448.205

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

FIG. A3.3

A3.4.3 Costo orario degli addetti alla raccoltaSono stati considerati i costi orari degli addetti alla raccolta, alle stazioni di trasferenza, ai centri di raccoltae degli autisti dotati di patente C. In tutti e quattro i casi i valori medi sono inferiori ai valori mediani evi-denziando quindi una distribuzione asimmetrica dalla maggioranza dei valori superiori alla media.Il costo orario medio varia dal 25,1 dell’addetto alla raccolta al 27,8 dell’autista dotato di patente C.Rispetto al 1999, sia il costo orario dell’addetto alla raccolta che del conducente risultano aumen-tati del 39%.

218 GREEN BOOK

Differenziale costi e ricavi raccolta differenziate

16.599.151

265.395

86.222.085

5.376.761

10.000.000

20.000.000

30.000.000

40.000.000

50.000.000

60.000.000

70.000.000

80.000.000

90.000.000

100.000.000

FIG. A3.4

Costo orario addetti alla raccolta

addetto alla raccolta ( /h) addetto stazione trasferenza ( /h)

addetto CdR ( /h) autista pat. C ( /h)

FIG. A3.5

A3.4.4 Costo di gestione dei centri di raccoltaIl costo medio annuo è pari a circa 400 mila euro, valore superiore alla mediana evidenziando unadistribuzione asimmetrica, con la maggior parte dei valori inferiori alla media.La variabilità è sensibile, passando da un minimo di 44.500 euro ad un massimo di oltre 1,3 milionidi euro e verosimilmente legata alla differente dimensione dei centri di raccolta considerati, degli oraridi apertura e del personale impiegato.Rispetto ai dati dell’indagine del 1999, i valori massimo e minimo risultano confrontabili mentre ilvalore medio è sensibilmente superiore.

A3.4.5 Tariffe medie di conferimento agli impiantiLa tariffa media più alta si riscontra negli impianti di incenerimento (al di sopra dei 110 €/t) seguitidalla discarica (di poco inferiore ai 110 €/t). La minore è quella di accesso ai TMB. I valori medi emediani sono confrontabili, segno di distribuzioni simmetriche dei dati.La variabilità è contenuta per gli impianti di incenerimento e sensibile per TMB e discariche.

219APPENDICE

Costo di gestione dei centri di raccolta

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

FIG. A3.6

A3.4.6 Costi dello spazzamento stradaleMediamente, il servizio di spazzamento ha un costo di circa 40 €/h, oscillando dai circa 37 del manualea i 73 €/h del meccanizzato. Le distribuzioni sono simmetriche, ma le variabilità notevoli.

Rapportando i costi dello spazzamento agli abitanti serviti, mediamente lo spazzamento ha un costodi circa 31 €/abitante, valore superiore a quello rilevato nella precedente indagine del 1999 (+22%).Il costo per abitante dello spazzamento manuale è decisamente superiore a quello meccanizzato (perun maggior ricorso al primo) e risulta inferiore a quello registrato nella precedente indagine (-29%).

220 GREEN BOOK

Tariffe medie di conferimento agli impianti

compostaggio TMB incenerimento discarica

FIG. A3.7

Costi dello spazzamento stradale

totale manuale meccanizzato

FIG. A3.8

In termini invece di addetti impiegati, emerge che mediamente ogni addetto totale (manuale + mec-canizzato) ha un costo orario di circa 25 €. La distribuzione è asimmetrica, con media inferiore allamediana e, quindi, con la maggioranza dei valori superiore alla media. Gli estremi sono rappresentatidal valore minimo di 17 €/addetto e massimo di circa 31 €/addetto.

A3.4.7 Costi della manutenzione dei mezzi e delle attrezzature della raccoltaMediamente, il costo è di circa 6 €/anno*abitante, con notevole variabilità e distribuzione simmetrica.

221APPENDICE

Costi dello spazzamento stradale per abitanti serviti

totale manuale meccanizzato

FIG. A3.9

Costi dello spazzamento stradale per addetti impiegati

FIG. A3.10

A3.5 Modalità di erogazione del servizio di raccolta

A3.5.1 Ore annue dedicate alla raccoltaMediamente, alla raccolta dell’indifferenziato vengono dedicate circa 190.000 ore/anno ed alla raccolta dif-ferenziata oltre 240.000. La raccolta dell’indifferenziato è decisamente più sviluppata con modalità stradale,mentre le ore dedicate alla raccolta differenziata in modalità porta a porta o stradale si equivalgono.Mediamente, per ogni tonnellata di rifiuto indifferenziato raccolto viene dedicata un’ora lavoro, valoredoppio rispetto a quello relativo alle raccolte differenziata.

222 GREEN BOOK

Costi della manutenzione dei mezzi e delle attrezzature della raccolta

FIG. A3.11

TAB.A3.6 Ore annue del servizio di raccolta

Media Min Max Mediana

Totale (h/anno) 429.353 24.412 2.428.000 280.350Indifferenziato (h/anno) 188.376 13.412 870.500 103.680Differenziato (h/anno) 240.978 7.200 1.557.500 175.614

Stradale (h/anno) 250.318 0 1.830.900 130.517Indifferenziato (h/anno) 138.051 0 733.000 54.011Differenziato (h/anno) 112.267 0 1.097.900 35.568

Porta a porta (h/anno) 179.036 0 604.676 92.414Indifferenziato (h/anno) 50.324 0 198.432 24.095Differenziato (h/anno) 128.711 0 459.600 90.500

Totale (t/h) 0,7 0,1 1,9 0,6Indifferenziato (h/t) 1,0 0,1 3,1 0,8Differenziato (h/anno) 0,5 0,03 1,2 0,4

A3.5.2 Orario di svolgimento del servizio di raccoltaMediamente, la raccolta sia stradale che porta a porta avviene principalmente di mattina e più rara-mente negli orari serali e notturni.

A3.5.3 Disponibilità dei centri di raccoltaMediamente, un centro di raccolta serve quasi 60.000 abitanti con punte di quasi 11.000 nelle areecon maggiore disponibilità e di 130 mila in quelle meno dotate di queste strutture. I valori di mediae mediana sono confrontabili, ad evidenza di una distribuzione simmetrica dei dati.

223APPENDICE

TAB.A3.7 Svolgimento del servizio raccolta

Stradale mattino (%) 64% 37% 90% 65%Stradale pomeriggio (%) 23% 0% 50% 24%Stradale sera (%) 6% 0% 45% 0%Stradale notte (%) 7% 0% 43% 0%

Porta a porta mattino (%) 70% 35% 100% 70%Porta a porta pomeriggio (%) 20% 0% 65% 16%Porta a porta sera (%) 3% 0% 25% 0%Porta a porta notte (%) 7% 0% 40% 0%

Abitanti serviti dai centri di raccolta

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

FIG. A3.12

A3.6 Modalità di erogazione del servizio di spazzamento stradale

A3.6.1 Estensione del servizio di spazzamentoMediamente, per ogni abitante servito viene impegnata un’ora/anno per lo spazzamento, di cui 0,9ore per quello manuale e solo 0,1 ore per quello meccanizzato. La variabilità è notevole, con puntemassime di 6,2 h/anno*abitante.La distribuzione è asimmetrica con media superiore a mediana e pertanto con maggioranza di datiinferiori alla media.

A3.6.2 Orario di svolgimento del servizio di spazzamentoLo spazzamento manuale viene svolto principalmente al mattino, ma non è trascurabile l’incidenza dellafascia oraria pomeridiana. Per quanto riguarda quello meccanizzato, l’incidenza percentuale della fasciaoraria mattutina si riduce, anche se è ancora predominante a svantaggio di quelle pomeridiane e notturne.

224 GREEN BOOK

Ore annue per abitante servito per il servizio di spazzamento

manuale meccanizzato totale

FIG. A3.13

TAB.A3.8 Spazzamento - Fasce orarie

Manuale Media Min Max Mediana

Mattina (%) 81% 15% 100% 90%Pomeriggio (%) 13% 0% 45% 10%Sera (%) 2% 0% 12% 0%Notte (%) 5% 0% 30% 0%

Meccanizzato Media Min Max Mediana

Mattina (%) 67% 15% 100% 63%Pomeriggio (%) 20% 0% 50% 17%Sera (%) 3% 0% 22% 0%Notte (%) 11% 0% 35% 3%

A3.7 Gli addetti

A3.7.1 Personale operativo addetto alla raccoltaConsiderando il totale del personale, aziendale ed in appalto a terzi, mediamente ogni addetto allaraccolta è al servizio di circa 3.000 abitanti con punte minime di 970 e massime di circa 7.700. Il va-lore medio è superiore a quello mediano e pertanto la distribuzione della serie è asimmetrica con lamaggior parte dei valori inferiori alla media. Rispetto alla precedente indagine (dati 1999) risalta unaminore disponibilità di addetti: nel 1999 infatti ogni addetto era al servizio di circa 1.900 abitanti.

A3.7.2 Produttività personale operativo addetto alla raccoltaConsiderando il totale del personale, aziendale ed in appalto a terzi, mediamente ogni addetto rac-coglie circa 1.500 tonnellate di RU, con minimo di poco inferiore a 500 e massimo superiore a 4.000.La distribuzione dei dati è asimmetrica, con la maggior parte dei dati inferiore alla media e rispettoall’indagine precedente (dati 1999) si riscontra un deciso aumento della produttività: nel 1999 risul-tava infatti che ogni addetto raccoglieva circa 900 tonnellate di RU/anno.

225APPENDICE

Abitanti per addetto (addetti interni + addetti esterni)

FIG. A3.14

A3.7.3 Disponibilità personale operativo addetto alla raccoltaRaffinando l’analisi con la distinzione tra personale addetto alla raccolta stradale e quello dedicato alporta a porta, evince come per la prima metodologia ci sia una maggiore disponibilità (un addettoogni circa 6.000 abitanti nel primo caso ed ogni circa 9.000 nel secondo). In entrambi i casi la di-stribuzione dei dati risulta asimmetrica con la maggior parte dei valori inferiori alla media. La varia-bilità è notevole in entrambi i casi.

226 GREEN BOOK

Tonnellate rifiuti raccolti per addetto (addetti interni + addetti esterni)

FIG. A3.15

Tonnellate rifiuti raccolti per addetto (addetti interni+addetti esterni) per metodologia di raccolta

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

stradale porta a porta

FIG. A3.16

A3.7.4 Disponibilità personale addetto ai centri di raccoltaMediamente, ogni centro di raccolta vede impegnati oltre due addetti, con punte di 4. La distribuzionerisulta simmetrica.

Ogni addetto al centro di raccolta è mediamente al servizio di oltre 27.000 abitanti, con punte massimedi quasi 7.000.

227APPENDICE

Addetti per centro di raccolta

FIG. A3.17

Abitanti per addetto per centro di raccolta

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

FIG. A3.18

A3.7.5 Disponibilità personale addetto allo spazzamento stradaleMediamente, ogni addetto allo spazzamento (somma di manuale e meccanizzato) è al servizio di circa 2.100abitanti valore inferiore a quello della precedente indagine (1999), quando ogni addetto serviva 2.500 abitanticirca, segnale di un incremento di queste attività. La distribuzione è simmetrica e la variabilità notevole.

A3.7.6 Disponibilità personale addetto alla manutenzione di mezzi ed attrezzatureMediamente, ogni circa 19.000 abitanti è presente un addetto alla manutenzione. Ovviamente, vi èuna maggiore presenza di addetti alla manutenzione dei mezzi (uno ogni 24.000 abitanti) rispettoagli addetti alle attrezzature (uno ogni 40.000 abitanti circa). In tutti i casi le distribuzioni sono asim-metriche con maggior parte dei valori inferiori alla media e la variabilità è pronunciata.

228 GREEN BOOK

Abitanti per addetto allo spazzamento stradale (addetti interni + addetti esterni)

FIG. A3.19

Abitanti per addetto alla manutenzione dei mezzi e attrezzature

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

totale mezzi attrezzature

FIG. A3.20

A3.8 I mezzi

A3.8.1 Disponibilità mezzi per lo spazzamento meccanizzatoMediamente, ogni spazzatrice è al servizio di circa 50.000 abitanti, valore confrontabile con quellorilevato nella precedente indagine. La variabilità è notevole e la distribuzione è asimmetrica, con mediasuperiore alla mediana e quindi maggior parte dei valori inferiori alla media.

A3.8.2 Utilizzo spazzatriciMediamente ogni spazzatrice viene utilizzata per 800 ore/anno. La distribuzione è asimmetrica, conla maggiore dei numeri inferiori alla media e la variabilità notevole.

229APPENDICE

Abitanti per spazzatrice

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

FIG. A3.21

Ore annue per spazzatrice

FIG. A3.22

A3.8.3 Disponibilità autocompattatoriMediamente, si ha un compattatore a carico laterale ogni circa 14.000 abitanti (valore confrontabilecon quello della precedente analisi del 1999) ed uno a carico posteriore ogni circa 15.000 (decisa-mente meno diffuso rispetto alla precedente indagine). Complessivamente, si dispone di un compat-tatore ogni circa 7.000 abitanti con una diffusione minore rispetto alla precedente indagine (unoogni 5.000). Si registra quindi una minore disponibilità dei compattatori a carico posteriore, segnodi un progressivo abbandono di questa modalità di raccolta: nel 1999 infatti ogni mezzo di questotipo serviva circa 8.500 abitanti. In tutti i casi le distribuzioni sono asimmetriche con maggioranza didati inferiori alla media e la variabilità appare notevole.

A3.8.4 Utilizzo autocompattatoriMediamente, un compattatore a carico laterale percorre circa 23.000 km/anno, uno a carico posteriorecirca 19.000 e complessivamente circa 21.000 km/anno. Rispetto alla precedente analisi, la percor-renza annua di quelli a carico laterale è superiore e di quelli a carico posteriore è inferiore, segno diuna maggiore diffusione dei primi a scapito dei secondi. Complessivamente, invece, il dato della per-correnza risulta confrontabile con quello dell’indagine 1999. Le serie sono tutte asimmetriche, con lamaggior parte dei dati inferiori alla media e la variabilità è notevole.

230 GREEN BOOK

Abitanti per compattatore

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

carico laterale carico posteriore

veicoli leggeri a vasca totale compattatori

FIG. A3.23

A3.8.5 Combustibili impiegati per i mezzi aziendaliPrevale decisamente il ricorso al gasolio. Ancora piuttosto basso l’utilizzo di metano e di mezzi a tra-zione elettrica anche se non mancano realtà in cui queste due tipologie superano il 30%.

231APPENDICE

km annui percorsi dai compattatori

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

carico laterale carico posteriore totale autocompattatori

FIG. A3.24

TAB.A3.9 Combustibili impiegati per i mezzi aziendali

Gasolio (%) 78% 44% 100% 81%Metano (%) 4% 0% 40% 0%Elettrico (%) 4% 0% 30% 1%Benzina (%) 13% 0% 45% 10%GPL (%) 1% 0% 5% 0%

A3.9 Le attrezzature

A3.9.1 Disponibilità cassonetti stradaliMediamente, ogni 44 abitanti è disponibile un cassonetto, con variabilità tra 5 e 105. La distribuzione ri-sulta simmetrica ed il dato è assolutamente confrontabile con quello rilevato nella precedente indagine.

A3.9.2 Disponibilità campane per la raccolta differenziataMediamente, ogni 810 abitanti è disponibile una campana per la raccolta differenziata, con variabilità tra 72e 5.700. La distribuzione risulta asimmetrica, con la maggior parte dei valori inferiore alla media . Rispettoalla precedente indagine si rileva una minore disponibilità di queste attrezzature, segno di una maggiore dif-fusione della modalità porta a porta: nel 1999 infatti una campana era al servizio di circa 390 abitanti.

232 GREEN BOOK

Abitanti per cassonetto

FIG. A3.25

Abitanti per campana

FIG. A3.26

A3.9.3 Disponibilità contenitoriMediamente, ogni 90 abitanti è disponibile un contenitore, con variabilità tra 8 e 600. La distribuzionerisulta asimmetrica, con la maggior parte dei valori inferiore alla media. Rispetto alla precedente in-dagine si rileva una maggiore disponibilità di queste attrezzature, segno di una maggiore diffusionedella modalità porta a porta: nel 1999 infatti un contenitore era al servizio di circa 160 abitanti.

A3.10 Gli impianti

A3.10.1 Proprietà degli impianti di destinazione dei rifiutiGli impianti di destinazione dei rifiuti raccolti in modo differenziato (sia imballaggi che organico)sono principalmente di proprietà di terzi, mentre per TMB ed inceneritori prevalgono quelli di pro-prietà aziendale.

233APPENDICE

Abitanti per contenitore

FIG. A3.27

Numero impianti di destinazione dei rifiuti

totale di proprietà (n.) di terzi (n.)

valorizzazione RD compostaggio TMB incenerimento discarica

FIG. A3.28

A3.10.2 Disponibilità impiantiGli impianti che presentano una maggiore capillarità sono quelli destinati alla valorizzazione delle RD(uno ogni 100.000 abitanti circa) seguiti dalle discariche (uno ogni circa 200.000 abitanti) e dagli impiantidi compostaggio. I meno diffusi sono gli inceneritori (mediamente uno ogni circa 450.000 abitanti).

A4 LE AZIENDE DEL RICICLONella presente sezione si riporta una breve descrizione degli operatori attivi nel settore del riciclo deirifiuti urbani.

Il campione di aziende è stato estrapolato dagli operatori iscritti ai consorzi di filiera che fanno capoal Consorzio Nazionale di Imballaggi (CONAI), consorzio privato senza fini di lucro che include piùdi un milione di produttori e utilizzatori di rifiuti da imballaggi.Il CONAI rientra tra i consorzi di cui il D.lgs 152/2006 ha reso obbligatoria l’istituzione ai fini delraggiungimento degli obiettivi di recupero dei rifiuti urbani.

Il CONAI opera attraverso l’attività di sei consorzi, ognuno dei quali è focalizzato nell’attività di riciclodi sei materiali: acciaio (CNA), alluminio (CIAL), carta (COMIECO), RILEGNO (legno), COREPLA(plastica) e COREVE (vetro).

Il CONAI collabora con gli Enti Locali sulla base di specifiche convenzioni disciplinate dall’AccordoQuadro ANCI-CONAI, prima introdotto dal Decreto Ronchi (22/1997) e successivamente confermatodal D.lgs. 152/2006.

Dall’analisi dei soggetti iscritti ai singoli consorzi di filiera, sono stati identificati 681 operatori attivinel mercato dei riciclo della plastica, del legno, della carta, del vetro, dell’alluminio e dell’acciaio.

Rispetto ai 681 operatori (che possono operare su più piattaforme), l’analisi relativa alla descrizionedelle aziende attive nel segmento del riciclo è stata effettuata su un numero di 437 operatori. Sonostate escluse:

234 GREEN BOOK

Numero abitanti per impianto

0 50.000

100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000 500.000

valoriazzione RD compostaggio TMB incenerimento discarica

FIG. A3.29

- 21 aziende, già analizzate nei capitoli 8-9-10 in quanto gestori dei servizi di igiene urbana; - 223 operatori rappresentati da ditte individuali, società di persona o società non presenti nella banca

dati di AIDA Bureau Van Dijk.

Il fatturato registrato da tali aziende, il numero di addetti verranno descritti brevemente per classi di-mensionali di impresa (si riprende la stessa classificazione adottata nel Paragrafo 8.2.1) e per areageografica (sulla base della sede legale).

Dalla Tabella A4.1 si rileva che gli operatori attivi nel segmento del riciclo hanno registrato nel 2013un fatturato pari a 5,08 miliardi di euro. Si noti che tale ammontare non include unicamente il corri-spettivo derivante dalle attività di riciclo, in quanto le aziende considerate svolgono attività anche inambito commerciale, attraverso, ad esempio, la vendita di prodotti realizzati con materiale riciclato.

Come si evince dal grafico in Figura A4.1 il settore dei riciclo risulta fortemente caratterizzato dapiccoli operatori che rappresentano il 78% del totale, incidendo sul totale dei ricavi per il 21% e dapochi grandi operatori (Top) che rappresentano il 2% delle 437 aziende analizzate incidendo sul fat-turato per il 31%.

235APPENDICE

TAB.A4.1 Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti per classe

dimensionale [Anno 2013]

N° operatori Ricavi (€/Mgl.) N° Addetti

Top 10 1.598.965 3.845Grandi 10 818.538 843Medio Grandi 24 765.382 2.891Medie 52 818.219 3.323Piccole 341 1.084.498 5.160Totale 437 5.085.602 16.062

Fonte: Utilitatis ed elaborazione su dati Aida Bvd

Distribuzione del numero di operatori e del fatturato per classe dimensionale [Anno 2013]

2% 2% 5%

Operatori

16% 15%

Ricavi

FIG. A4.1

Secondo la classificazione per area geografica (si tiene conto della sede legale) gli operatori si distri-buiscono prevalentemente al Nord per il 59%, mentre al Sud e al Centro operano rispettivamente il23% il 17% delle aziende del riciclo. In termini di fatturato, le imprese residenti al Nord sono larga-mente prevalenti, con il 75% del totale, mentre le imprese del Sud e del Centro rappresentano rispet-tivamente il 12% e il 13%.

236 GREEN BOOK

TAB.A4.2 Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti per area

geografica* [Anno 2013]

N° operatori Ricavi (€/Mgl.) N° Addetti

Nord 259 3.814.695 10.237Centro 76 648.090 1.270Sud 102 622.817 4.555Totale 437 5.085.602 16.062

*La classificazione per area geografica fa riferimento alla sede legale dell’azienda

Distribuzione del numero di operatori, del fatturato e degli addetti per area geografica* [Anno 2013]

59% 17%

Operatori

Nord Centro

*La classificazione per area geografica fa riferimento alla sede legale dell’azienda

Ricavi

Nord Centro Sud

FIG. A4.2

A5 SCHEDA INDICI DI BILANCIONella Tabella A5. 1 e nella Tabella A5. 2 si riportano rispettivamente la descrizione degli indicidi bilancio e delle grandezze patrimoniali riclassificate, utilizzati nelle analisi del Capitolo 9 e nelCapitolo 10.

237APPENDICE

TAB.A5.1 Descrizione degli indici di bilancio

Indici Descrizione

ROE Risultato d'esercizio/Patrimonio NettoROI Risultato operativo/Fonti di copertura del Fabbisogno FinanziarioROA Risultato operativo/Totale AttivoROS Risultato operativo/Ricavi da vendite e prestazioni

Ricavi per addetto Ricavi da vendite e prestazioni/N° addettiVA per addetto Valore aggiunto/N°addettiCosto del lavoro per addetto Costo del personale/N°addettiRendimento dipendenti Ricavi da vendite e prestazioni/Costo del Personale

Indici della Gestione Finanziaria

Oneri finanziari su fatturato Oneri Finanziari /Ricavi da vendite e prestazioniOneri finanziari su EBIT Oneri Finanziari/Risultato operativoRotazione del capitale investito Ricavi da vendite e prestazioni/Capitale InvestitoDebiti/EBITDA Totale Debiti/EBITDADebiti Finanziari/EBITDA Debiti Finanziari/EBITDAOF/Debiti Oneri Finanziar/Totale DebitiROD (Return on Debt) Oneri Finanziari/Capitale di Terzi

Indice di liquidità o quick ratio Liquidità/Passività CorrentiIndice di disponibilità Attività correnti/Passività Correntio current ratioGiorni medi credito Totale Crediti/(Ricavi da vendite e prestazioni/3605)

Disponibilità del Capitale Attività correnti/Totale AttivoImmobilizzo del Capitale Immobilizzazioni/Totale Attivo

Autonomia(indipendenza) Patrimonio Netto/Totale PassivofinanziariaGrado di indipendenza da terzi Patrimonio Netto/Capitale di TerziIndice di indebitamento a breve Passività correnti/Totale PassivoIndice di indebitamento a lungo Passività consolidate/Totale PassivoDebiti/Patrimonio Netto Totale debiti/Patrimonio NettoDebt / Equity Ratio Debiti Finanziari/Patrimonio Netto

5 Si fa riferimento all’anno commerciale costituito da 12 mesi di 30 giorni.

238 GREEN BOOK

TAB.A5.2 Voci di bilancio riclassificate

Voce Riclassificata Descrizione

Attività Correnti Tot Attivo Circolante + Ratei e Risconti Attivi + Crediti vs soci per versamentiancora dovuti + Crediti finanziari in scadenza entro l'anno - Crediti oltre l'anno

Liquidità Attività correnti - Rimanenze - Ratei e Risconti attivi

Passività Correnti Debiti in scadenza entro l'anno + Ratei e Risconti Passivi

Passività Consolidate Patrimonio Netto + Fondi Rischi Oneri + Fondo TFR+ Debiti in scadenza oltre l'anno

Capitale di Terzi Totale Passivo - Patrimonio Netto

Debiti Finanziari Tot obbligazioni (b/m/l termine) + Obbligazioni convertibili (b/m/l termine)+ Soci per finanziamenti (b/m/l termine) + Banche (b/m/l Termine)+ Altri finanziatori (b/m/l termine)

Fonti di Coperturadel FabbisognoFinanziario

Tot Debiti Finanziari + Patrimonio Netto

Investimenti anno T = Tot immobilizzazioni immateriali (anno t) + Tot immobilizzazioni materiali (anno t)+ Ammortamenti Immobilizzazioni Materiali e Immateriali (anno t)- Tot immobilizzazioni materiali (anno t-1) - Tot immobilizzazioni materiali (anno t-1)

I dati sulla gestione dei rifiuti urbani in Italia · dimensione del comparto, le sue...

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