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Giornate di Studio
LA NUOVA ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO NELLA P.A.:
COMPORTAMENTI, ETICA E BENESSERE ORGANIZZATIVO
Roma, 6 - 7 novembre 2014
“I comportamenti organizzativi quali strumenti di
valutazione e misurazione della Performance”
Relatore: Dott. Michele Morciano
Seminario 7 novembre 2014
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tre voci il cui significato deve essere chiarito:
organizzazione, comportamento, performance
i loro significati devono esser tali da consentire la valutazione della
performance di una organizzazione - amministrazione pubblica
definire una amministrazione pubblica sotto tre
specifici profili:
organizzativo
comportamentale (dirigenti / dipendenti)
performance
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una organizzazione viene modellata in base agli obiettivi
da raggiungere (profitto / interesse pubblico)
perseguire un obiettivo implica organizzare a tal fine
delle risorse (trasformazione)
una organizzazione ci consente di trasformare le risorse
in (obiettivi) risultati
risorse → processo di produzione → risultati
l’organizzazione definisce i comportamenti, li limita,
li indirizza verso un obiettivo
impieghiamo risorse nell’ambito di un processo
produttivo organizzato in base alle norme e alle
tecnologie per produrre dei risultati nella società
le norme definiscono gli obiettivi da perseguire
(interesse pubblico) e i vincoli all’organizzazione
(legalità, buon andamento, imparzialità)
le tecnologie definiscono l’organizzazione dei
processi di produzione - le risorse e le attività
necessarie norme e tecnologie insieme definiscono l’organizzazione
dei processi di produzione e i comportamenti dei dirigenti /
dipendenti necessari a far funzionare i processi e a
produrre quei servizi necessari a perseguire gli obiettivi
(produrre nella società i risultati desiderati)
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un’amministrazione è un insieme organizzato di processi
di produzione di servizi necessari ad ottenere nella società
i risultati desiderati i suoi obiettivi, i suoi processi di servizio (procedimenti) e
i suoi prodotti (servizi) sono congiuntamente definiti dalla
regolazione (diritto / interesse pubblico) e dal mercato
(tecnologie, risorse)
essa viene finanziata dalla collettività attraverso la
tassazione
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obiettivi desiderati (risultati) nella società: tutela dell’interesse
pubblico / produzione di utilità collettive (un’amministrazione
utile che che soddisfa le preferenze collettive / individuali)
vincoli
i vincoli di natura giuridica si trasformano in vincoli operativi
(legalità → obiettivi e comportamenti / efficacia → utilità /
efficienza → impiego delle risorse / costi di produzione /
trasparenza e imparzialità → qualità degli assetti organizzativi,
procedure,….
rispetto dei vincoli di natura giuridica →legalità, buon
andamento, imparzialità, efficacia, efficienza, trasparenza,
pubblicità..(Cost. art. 97 - l. 241/1990 - …)
di natura operativa →vincoli sulle risorse finanziarie (tassazione
/ entrate / spese / bilancio) e materiali (tecnologia / mercato)
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l’organizzazione (dei processi di produzione dei servizi) è
tale da consentire quei comportamenti (dirigenti / dipendenti)
in grado di assicurare il buon funzionamento dei processi per
produrre quei servizi necessari a perseguire nella società gli
obiettivi desiderati (risultati) nel rispetto dei vincoli dati
comportamento organizzativo riguarda quei
comportamenti (dirigenti / dipendenti) che, dati obiettivi,
risorse e vincoli (di natura giuridica e di mercato /
tecnologici), assicurano il buon funzionamento dei
processi di produzione di quei servizi che assicurano il
perseguimento, nella società, degli obiettivi desiderati
(risultati) - nel rispetto dei vincoli dati
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l’ultima voce da definire è performance
performance / prestazione:
risultato conseguito in rapporto
alle capacità.
(Fonte: Devoto G., Oli G. C., Dizionario della lingua italiana, Le
Monnier, Firenze, 1995)
risultato
capacità
atleta
amministrazione
atleta
amministrazione
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risultato obiettivi desiderati misurabili
(risultati) nella società a tutela
dell’interesse pubblico -
miglioramento delle utilità
collettive nette - un’amministrazione
utile che che soddisfa le preferenze
collettive / individuali
CPA: preferenze individuali → preferenze
collettive →configurazione desiderata
della società →programma politico
→programma di governo →obiettivi delle
amministrazioni→risultati (società)
organizzazione,
risorse, obiettivi,
risultati attesi /
conseguiti nella
società: misurabili
in un sistema democratico-
rappresentativo è definita
una “filiera istituzionale”
(CPA) che assicura la
definizione e il
perseguimento degli
obiettivi (risorse)
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capacità comportamento organizzativo riguarda quei
comportamenti (dirigenti / dipendenti) che, dati
obiettivi, risorse e vincoli (di natura giuridica e di
mercato / tecnologici), assicurano il buon
funzionamento dei processi di produzione di quei
servizi che assicurano il perseguimento, nella
società, degli obiettivi desiderati (risultati) - nel
rispetto dei vincoli dati
la possibilità potenziale di perseguire
nella società predeterminati obiettivi nel
rispetto dei vincoli dati
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trasparenza
efficienza efficacia
performance / prestazione: risultato
conseguito in rapporto alle capacità.
(Fonte: Devoto G., Oli G. C., Dizionario della lingua
italiana, Le Monnier, Firenze, 1995)
risorse scarse /
tassazione /
costo/opportunità
legalità / trasparenza /
imparzialità / mercato
obiettivo / risultato
tecnologia / organizzazione /
mercato
performance = f ( regolazione / princìpi fondamentali )
vincolo esogeno:
mercato Cost. art. 97 / legge
241/1990 / etc…
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come facciamo a verificare che l’amministrazione si comporti
come desiderato, che sia utile alla collettività (utilità collettive /
raggiungimento degli obiettivi / risultati desiderati) impiegando al
meglio le risorse assegnate (tassazione, dotazioni finanziarie,..) in
modo imparziale, trasparente, …?
dobbiamo misurare e valutare la sua performance che
è un modo sintetico per verificare la sua utilità per la
collettività, la sua efficienza, trasparenza, etc…
performance = f ( efficacia, efficienza, trasparenza, …)
vincolo esogeni:
legalità e mercato
i princìpi fondamentali si traducono in obiettivi di natura operativa
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dunque la performance deve essere misurabile
ma la performance è una sintesi, è funzione di qualcos’altro
quindi questo “qualcos’altro” deve essere misurabile
devono essere misurabili, all’interno del più generale princìpio
di legalità, i principi fondamentali (efficacia, efficienza,
trasparenza, …) e le grandezze (variabili) che influenzano il
grado di osservanza di questi princìpi (qualità, standards, ..)
performance = f ( efficacia, efficienza, trasparenza, …)
come possiamo misurare i princìpi fondamentali e
le variabili che li determinano?
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?
efficienza
legalità
?
società servizi
efficacia
(utilità collettive) efficienza
(uso delle risorse)
dimensione
economico-
produttiva-
gestionale
trasparenza
(valutabilità dell’azione
pubblica)
processi produttivi
delle amministrazioni
performance
misurazione
provvedimenti
interventi efficacia
(utilità)
differenziazione
degli enti
(specializzazione)
princìpi
fondamentali corruzione..
concussione..
peculato...
materie
poteri
attribuzioni
competenze
dimensione
giuridico -
amministrativa
regolazione
acquisizione e uso
delle risorse
(procurement, diritto
del lavoro...) codice di
comportamento…
legittimità...
efficacia giuridica..
abuso d’ufficio...
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efficacia capacità di raggiungere un
determinato obiettivo
si misura rapportando il risultato conseguito
all’obiettivo predefinito
obiettivo / risultato devono essere entrambi
quantitativamente misurabili (numericamente)
otteniamo una misura (numerica)
dell’efficacia in funzione del grado di
raggiungimento dell’obiettivo
l’efficacia è misurabile per mezzo di
un numero indice ( δ ) che assume
valori compresi tra zero e 100
efficacia = ( risultato / obiettivo ) f (scostamenti / indici)
l’indice δ denota il grado di osservanza del princìpio di
efficacia - il grado di efficacia dell’amministrazione nel
perseguire i suoi obiettivi
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otteniamo una misura (numerica)
dell’efficienza in funzione del grado di
conformità dei costi unitari rispetto ai
costi standard
efficienza (di un processo di produzione) è una
concetto relativo e misura la “bontà” dell’impiego
delle risorse - un processo è efficiente quando, ceteris
paribus, non è possibile migliorare la combinazione
produttiva delle risorse (costi standard di produzione)
viene misurata attraverso il confronto tra i
costi unitari di produzione del processo e i
costi unitari di un processo standard
l’efficienza è misurabile per mezzo
di un numero indice (ε ) che assume
valori compresi tra zero e 100
efficienza
efficienza = ( costi unitari del processo / costi standard ) f
(scostamenti / indici)
l’indice ε misura il grado di osservanza del principio di efficienza - il
grado di conformità dei costi rispetto ai costi standard
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trasparenza capacità dei cittadini di valutare il comportamento
dell’amministrazione ed eventualmente adottare
misure correttive
la trasparenza è un concetto relativo che si misura attraverso il confronto
tra i parametri di qualità (riferiti alla trasparenza) del processo e i
parametri di qualità di un processo standard
otteniamo una misura (numerica) della
trasparenza in funzione del grado di
conformità dei parametri di qualità del
processo rispetto ai parametri standard
la trasparenza è misurabile per mezzo
di un numero indice (τ) che assume
valori compresi tra zero e 100
trasparenza = ( parametri del processo / parametri standard ) f
(scostamenti / indici)
l’indice τ misura il grado di osservanza del princìpio di trasparenza -
il grado di conformità dei parametri di trasparenza
dell’amministrazione rispetto a quelli standard
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possiamo costruire un indice di
performance ( π ) di una
amministrazione come funzione
degli indici di efficacia,
efficienza, trasparenza,…
tale numero indice assume valori
compresi tra zero e 100 e ci consente
di valutare la performance di una
amministrazione
l’indice π misura la performance
dell’amministrazione in funzione
di parametri di natura giuridico-
amministrativa ed economico-
produttiva che tipicamente
caratterizzano la natura pubblica
di un’amministrazione
se l’indice di performance π è pari a 98 possiamo definire la
sua performance come molto positiva, ma se è pari a 55
abbiamo ampi margini di miglioramento → misure correttive
π = f (δ, ε, τ, …)
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come correlare la performance
(l’indice che la misura) ai
comportamenti organizzativi ?
osserviamo che i comportamenti organizzativi
determinano, ceteris paribus, la performance e sono
strumentali alla sua misurazione e valutazione
a cosa serve la valutazione della performance ?
a migliorare la possibilità potenziale di perseguire nella
società predeterminati obiettivi nel rispetto di dati vincoli
occorre ridefinire il comportamento organizzativo in funzione
del miglioramento della performance dell’amministrazione
dimensione economico-produttiva
procedure di PCG / di
miglioramento continuo della
performance, che riposano sulla
misurazione dei fatti gestionali,
(attività di processo e direzione)
monitoraggio, misurazione e
valutazione e sulla definizione e
attuazione di misure correttive
gestione dei processi di produzione dei servizi
monitoraggio e controllo dei risultati
definizione e attuazione di eventuali misure correttive
comportamenti organizzativi
gestione delle risorse e
dei prodotti / servizi
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rendicontazione (misurazione) dei prodotti / servizi
rendicontazione (misurazione) dei processi
rendicontazione (misurazione) dell’impiego delle risorse
rendicontazione (misurazione) degli obiettivi e dei risultati
valutazione dei comportamenti
implica l’introduzione di strumenti gestionali
“tipici” di un’amministrazione pubblica : la
contabilità economica, processi di PCG, di
valutazione per obiettivi (MBO) e di gestione
della qualità totale (TQM)
la verifica del rispetto dei princìpi generali e la misurazione e valutazione
della performance implicano l’esistenza di certe condizioni
ridefinizione del comportamento
organizzativo che assicuri prassi gestionali
orientate al miglioramento della performance
inserimento nel processo di
produzione dei servizi e
all’intersezione con la
collettività di “captatori”
dei fatti gestionali e dei
risultati attraverso cui
monitorare efficacia,
efficienza, trasparenza e
quindi la performance
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Codice di comportamento dei dipendenti pubblici
(DPR 16 aprile 2013, n. 62)
Art 3, comma 1. Il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina ed onore e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare.
Art. 3, comma 2. Il dipendente rispetta altresì i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi.
legalità / dim. giuridico-amministrativa
ed economico-produttiva / interesse
pubblico assume anche una dimensione
produttiva / utilità collettive / obiettivi
misurabili
dim. giuridico-amministrativa e gestionale
(trasparenza implica valutabilità dell’azione
pubblica / procedure e misurabilità dei
fatti amministrativi)
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Art. 3, comma 4. Il dipendente esercita i propri compiti orientando l'azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia. La gestione di risorse pubbliche ai fini dello svolgimento delle attività amministrative deve seguire una logica di contenimento dei costi, che non pregiudichi la qualità dei risultati.
Art 9 comma 2. La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità.
Art 12 comma 3. Il dipendente che svolge la sua attività lavorativa in un'amministrazione che fornisce servizi al pubblico cura il rispetto degli standard di qualità e di quantità fissati dall'amministrazione anche nelle apposite carte dei servizi.
dim. economico-produttiva e
gestionale / misurabilità / utilità
rendicontazione dei fatti amministrativi
oltre la loro dimensione giuridica
dim. economico-produttiva / non solo
contenzioso / utilità collettive
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Art 13 comma 2. Il dirigente svolge con diligenza le funzioni ad esso spettanti in base all'atto di conferimento dell'incarico, persegue gli obiettivi assegnati e adotta un comportamento organizzativo adeguato per l'assolvimento dell'incarico.
il comportamento organizzativo adeguato viene definito dalle norme
(dimensione giuridico-amministrativa) insieme alla tecnologia
(mercato / dimensione economico-produttiva e gestionale)
mentre la dimensione giuridico-amministrativa è “definita”
nell’amministrazione (organi, competenze, poteri, ..) la dimensione
economico - gestionale va introdotta attraverso l’adozione di prassi di
rendicontazione e misurazione dei prodotti / servizi / processi,
impiego delle risorse, risultati etc… in modo da assicurare la
misurazione (rendicontazione) e valutazione di tutti i fatti gestionali
dell’amministrazione e dei risultati conseguiti nella società ….
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…. in modo da assicurare la effettiva misurazione, attraverso appositi
indici, dell’efficacia, efficienza, trasparenza, etc…, nonché della
qualità (processi e servizi) e dunque consentire la misurazione e
valutazione (confronti) della performance dell’amministrazione
il comportamento organizzativo adeguato si identifica dunque (oltre
che nel rispetto della legalità, etc..) con la gestione dei fenomeni
economico-produttivi, la misurazione del grado di osservanza dei
princìpi fondamentali (efficacia, efficienza, trasparenza, etc…) e della
qualità, e con la misurazione e valutazione della performance al fine
di migliorare la capacità dell’amministrazione di tutelare, nella
società, l’interesse pubblico (utilità collettive nette).
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il comportamento organizzativo adeguato riposa su specifiche
condizioni che riguardano la gestione dei processi amministrativi (la
loro dimensione economico-produttiva) e che, in carenza, rimanendo
focalizzato sulla sola dimensione giuridica, si configura come un
comportamento inadeguato a soddisfare l’interesse pubblico (utilità
collettive nette).
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Ciclo di
PCG
amministrazione
DAGL
RGS
DAGL
OIV / PCG
amministrazione
dirigenza
amministrazione
dirigenza
governo
parlamento
RGS
pianificazione
attuazione controllo
correzione
obiettivi / risorse
processi produttivi
servizi
Direttiva del ministro
Piano della performance
Obiettivi / strumenti
rilevazione risultati
valutazione princìpi
valutazione performance
Relazione sulla performance
AIR / VIR
Schemi degli stati
di previsione
(budget)
δ, ε, τ, π,
programma di governo
DEF
Bilancio di previsione
(stati di previsione)
politiche pubbliche
dotazioni finanziarie
(obiettivi / strumenti)
GESTIONE
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ciclo del
miglioramento
continuo
(performance)
funzioni di controllo
interno (dirigenza /
PCG)
funzioni di controllo
esterno (CdC)
funzioni di controllo
qualità della regolazione
(AIR / VIR)
funzioni di valutazione
della performance
(dirigenza / OIV)
trasparenza - funzioni di
controllo democratico
(dirigenza)
Ciclo di
PCG
comportamenti organizzativi
adeguati e funzioni
funzioni di produzione e
di gestione dei processi
(dirigenza)
performance dell’organizzazione
performance individuale = f ( capacità individuali )
dati il quadro
normativo e le
risorse
etica professionale (cittadino
consapevole)
conoscenze professionali
orientamento al risultato
(“allineamento” delle risorse e delle
prassi gestionali)
capacità decisionale / delega /
motivazione / organizzative / …
contribuisce
alla
definisce la
i definisce il contributo del singolo
dirigente al grado di osservanza dei
princìpi fondamentali - alla
performance dell’organizzazione
iπ = f iδ, iε, iτ,…. ( )
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il comportamento organizzativo adeguato è quel comportamento
che, dati i vincoli di natura giuridico-amministrativa (princìpi
fondamentali, tassazione,..) e di mercato (tecnologie, risorse,..),
assicura il continuo miglioramento della performance
dell’amministrazione;
esso riposa su specifiche condizioni che riguardano la gestione dei
processi amministrativi (la loro dimensione economico-
produttiva), la valutazione, nella società, dei risultati conseguiti e
la possibilità di attuare misure correttive;
in carenza, rimanendo focalizzato sulla sola dimensione giuridica,
esso si configura come un comportamento inadeguato a
soddisfare l’interesse pubblico (miglioramento delle utilità
collettive nette).
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Riferimenti bibliografici
Morciano M.,“Valutazione della performance e ciclo del miglioramento continuo nella
Pubblica Amministrazione”, Astrid Rassegna, n. 168, 2012
Morciano M., “Controlli interni e performance tra indeterminatezza e misurazione”, Astrid
Rassegna, n. 181, 2013.
Morciano M., “Performance dell’amministrazione pubblica e crescita economica e
sociale”, Menabò di Etica ed Economia, settembre 2014.
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