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« Seminario sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni »

Roma, 19 marzo 2009

Le procedure di infrazione della DG MARKTin materia di appalti pubblici

Giacomo Gattinara

Commissione europea DG Mercato Interno e ServiziDirezione Politica degli appalti

pubblici

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L’inizio della procedura: presentazione di una denuncia alla

Commissione o inizio d’ufficio

• La denuncia può essere presentata seguendo un formulario proposto dalla Commissione all’indirizzo del Segretariato generale (Rue de la Loi 200 Bruxelles) o per e mail a SG-PLAINTES@ec.europa.eu

• Ogni riferimento è presente in internet al sito del Segretariato www.ec.europa.eu

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Cos’è una “infrazione”• È un inadempimento al diritto comunitario• Commissivo od omissivo (ad es. se non viene

sanzionato un comportamento di privati, es. caso delle fragole spagnole)

• Può derivare da qualsiasi comportamento imputabile allo Stato, proveniente anche da enti locali, poiché la Comunità europea nell’attuazione del diritto comunitario non riconosce tali enti: dell’attuazione del diritto comunitario rimane responsabile lo Stato

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Ricevibilità della denuncia• Il denunciante non deve dimostrare un

particolare interesse ad agire, né che l’infrazione denunciata lo riguarda a titolo principale e in forma diretta

• La Commissione può dichiarare irricevibili delle denunce il cui oggetto esuli dal campo di applicazione del diritto comunitario

• In alcuni casi la denuncia non può essere esaminata (v. infra)

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Comunicazione della Commissione sui rapporti con gli autori di denunce in materia di

infrazioni (GU 2002 C 244 p.5) • Non possono essere esaminate: le denunce

anonime, o che non individuino uno Stato membro cui l’infrazione sia imputabile, o che si riferiscano ad un comportamento di privati – salvo che si riveli una partecipazione ad esso dei pubblici poteri o la loro passività

• o che, tra l’altro, non contengano alcun addebito, o che si riferiscano ad addebiti manifestamente al di fuori del campo di applicazione del diritto comunitario

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(segue) – Comunicazione del 2002

• Entro 15 giorni lavorativi dal ricevimento la denuncia viene iscritta nel registro centrale del Segretariato, salvo che non sia ritenuta irricevibile

• Entro un anno dalla registrazione ad opera del segretariato generale i servizi della Commissione propongono al Collegio dei Commissari l’archiviazione o l’inizio della procedura mediante l’invio di una lettera di messa in mora

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(segue) – Comunicazione del 2002

• Se non intendono registrare la denuncia i servizi della Commissione ne avvertono l’autore con lettera

• Dopo ogni fase della procedura d’infrazione la Commissione informa sempre il denunciante

• Rimane naturalmente salva la possibilità per la Commissione di cominciare una procedura d’infrazione d’ufficio

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Istruzione della denuncia

• La Commissione prende normalmente contatto con le autorità nazionali interessate, senza rivelare l’identità del denunciante, salvo che questi vi abbia espressamente consentito

• La Commissione si impegna a decidere entro un anno dalla registrazione della denuncia; se il termine viene superato il denunciante ne viene informato per iscritto

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Il sistema sperimentale « EU Pilot »

• Sistema sperimentale dal 15.04.08 per 15 Stati membri, tra cui IT

• Impedisce l’invio di una messa in mora; adatto per casi relativi a specifici problemi di interpretazione o applicazione del diritto comunitario risolvibili con scambio di corrispondenza

• In caso di mancata cooperazione dello SM si può passare ad un proc. formale

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Ricorso anche alle autorità nazionali

• È sempre opportuno, però, ricorrere alle autorità nazionali (es. giudice nazionale);

• Infatti, né la Commissione né la Corte di giustizia possono annullare atti nazionali o condannare lo Stato membro a risarcire i danni derivanti dalla violazione del diritto comunitario prodotta dallo Stato membro nei confronti del singolo

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Lettera di messa in mora della Commissione rivolta allo Stato membro

• Indicazione precisa e puntuale delle contestazioni

• Si può trattare sia di violazioni del Trattato CE che di violazioni di regolamenti, direttive e decisioni o anche di accordi internazionali vincolanti la Comunità europea

• La Commissione deve dare allo Stato anche un termine per conformarsi (in genere di due mesi)

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Parere motivato

• Viene emesso in caso di mancata risposta entro due mesi (normalmente) dalla lettera di messa in mora della Commissione oppure se questa non ritiene soddisfacente la risposta dello Stato

• La Commissione non può ampliare l’oggetto delle contestazioni rispetto alla lettera di messa in mora

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Lettere di messa in mora e pareri complementari

• Sia la lettera di messa in mora che il parere motivato possono essere integrati, rispettivamente, da una lettera di messa in mora o da un parere complementare

• In tal caso, il termine per rispondere ricomincia a decorrere dalla ricezione del successivo atto della Commissione

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Ricorso alla Corte di giustizia delle Comunità europee

• Tappa eventuale se lo Stato non risponde o non risponde in maniera soddisfacente alle richieste della Commissione

• La sentenza della Corte si limita a dichiarare l’inadempimento dello Stato membro interessato

• Il termine ultimo per adempiere è quello fissato nel parere motivato: anche se lo Stato si conforma dopo il ricorso alla Corte la procedura va avanti fino alla sentenza

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Il caso del ricorso alla Corte proposto da un altro Stato membro

• Uno Stato membro può ricorrere alla Corte di giustizia per fare accertare la violazione del diritto comunitario di un altro Stato ma solo se: 1) si è rivolto precedentemente alla Commissione che ha sentito anche l’altro Stato in contraddittorio e 2) la Commissione ha adottato un parere motivato

• Se la Commissione non risponde entro tre mesi lo Stato può adire la Corte

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Possibile ulteriore procedura d’infrazione per

mancato rispetto della sentenza • In caso di persistenza dell’infrazione la

Commissione può cominciare una nuova procedura ex art. 228 CE

• Si parla nella prassi di c.d. “manquement sur manquement”, infrazione sull’infrazione; la violazione addebitata allo Stato membro è particolarmente grave

• Allo stato attuale della disciplina bisogna ripercorrere tutte e tre le tappe per arrivare alla Corte di giustizia

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Riservatezza e accesso ai documenti

• Gli SM hanno diritto di attendersi dalla Commissione la riservatezza durante le indagini; inoltre, il procedimento è bilaterale, tra SM e Comm. (Petrie, 2001, T-191/99, pp. 68 e 70)

• A sua volta, lo SM può chiedere alla Comm. di non comunicare un documento senza il suo previo accordo: Reg. 1049/2001, art. 4(5); non è un veto; il rifiuto va motivato; poi la Comm. decide sulla base di questo (Svezia c. Comm., 2007, C-64/05P, pp. 85 e ss.)

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Assenza di una tutela giurisdizionale contro gli atti adottati dalla Commissione nella procedura

d’infrazione

• Principio di “opportunité des poursuites”

• Impossibilità di contestare tali atti in sede contenziosa

• Possibilità di segnalare eventuali irregolarità e casi di cattiva amministrazione al Mediatore europeo

• Inf. comunque disponibili: Relaz. Annuale

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Eventuale applicazione di sanzioni pecuniarie e di penalità di mora, art. 228 CE

• Novità introdotta con il Trattato di Maastricht (1993): prima ad una sentenza ne seguiva un’altra senza grandi risultati

• Secondo l’art. 228 CE: la Corte può disporre il pagamento di una somma forfetaria “o” di una penalità di mora

• Secondo la Corte, invece, possono essere applicate entrambe (Comm. c. Francia, 2005, causa C-304/02)

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Natura delle sanzioni

• La loro funzione è di spingere lo Stato interessato a conformarsi al diritto comunitario

• La sentenza di condanna non è titolo esecutivo nei confronti degli Stati membri (art. 256, primo comma, CE)

• Le somme incamerate dalla Commissione sono “altre entrate” per la Comunità europea (art. 269, primo comma, CE)

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Sanzioni pecuniarie: le linee guida della Commissione

• Comunicazione del 1996: individuazione di criteri per ricorrere solo alla penalità di mora

• Comunicazione del 1997: riferimento ad indici numerici più sicuri

• Comunicazione del 2005: possibilità di chiedere alla Corte di giustizia di condannare lo Stato al pagamento di penalità di mora per ogni giorno di ritardo

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Sanzioni pecuniarie: la Comunicazione del 2005

• Idea di contrastare la prassi diffusa delle regolarizzazioni tardive

• Penalità di mora : prevista per giorno di ritardo successivo alla pronuncia della sentenza ex art. 228 CE

• Somma forfetaria : sanziona la continuazione dell’infrazione dalla prima sentenza ex art. 226 CE alla sentenza ex 228 CE

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(segue) – comunicazione del 2005

• Conseguenza di questo è che se lo Stato si conforma dopo il ricorso alla Corte ma prima della sentenza ex art. 228 CE, la Commissione non desiste dalla procedura

• La Corte non potrebbe irrogare la penalità di mora, ma può condannare lo Stato al pagamento della somma forfetaria che sanziona la durata dell’infrazione

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(segue) – comunicazione del 2005• L’importo della penalità di mora si calcola

moltiplicando un coefficiente di base uniforme per un coefficiente di gravità ed un coefficiente di durata e moltiplicando il tutto per un fattore fisso per Paese, che tenga conto della capacità finanziaria dello Stato e dei voti di cui questo dispone in Consiglio

• La somma forfetaria si ottiene moltiplicando una somma minima (per l’Italia 9.920.000 euro) per un fattore fisso simile al precedente

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Le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona

• Viene sancita l’eliminazione del parere motivato nella procedura d’infrazione ex art. 228 CE; sarà quindi possibile per la Commissione adire direttamente la Corte di giustizia in caso di mancata risposta alla lettera di messa in mora

• Nei casi di mancata comunicazione delle misure di trasposizione delle direttive, la Corte può comminare una sanzione pecuniaria già con la prima sentenza

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Le modifiche proposte dalla Commissione nella disciplina delle infrazioni

“Un’Europa dei risultati – applicazione del diritto comunitario” COM (2007) 502 def

• Selezione delle infrazioni più gravi, in funzione degli effetti negativi che producono sui singoli (es. violazione del principio di non discriminazione in base alla nazionalità)

• Maggiore coinvolgimento delle amministrazioni nazionali nelle denunce in cui siano necessari ulteriori accertamenti

• Sistema EU Pilot (punto III.2)

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Siti utili• Corte di giustizia delle Comunità europee

http://www.curia.europa.eu• Commissione europea – DG Mercato

interno e servizi

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm

• Elenco delle procedure relative all’Italia http://eurinfra.politichecomunitarie.it/ElencoAreaLibera.aspx

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Contatti

Maria Raffaella Assetta

maria-raffaella.assetta@ec.europa.eu

Giacomo Gattinara

giacomo.gattinara@ec.europa.eu