5. Modello gestionale

Piano d’Ambito – Autorità d’Ambito dell’A.T.O. della Provincia di Bergamo 454

5. Modello gestionale

5.1.Analisi delle gestioni esistenti

5.1.1. La situazione di partenza

L’analisi delle gestioni esistente (id est dei moduli gestori) è quella che, nell’ordine, trae fonte

normativa dal R.D. 2578/1925 (T.U. sulla municipalizzazione) e dal regolamento di attuazione

di cui al D.P.R. 902/1986, e quindi (in sintesi) dalla (ora abrogata) Legge 142/1990, sino a

pervenire al D. Lgs. 267/2000 (T.U.E.L.).

Il tutto, tenendo presente che il settore idrico integrato (acquedotto, fognatura e depurazione)

è da considerarsi, ad ogni effetto, quale servizio pubblico locale di rilevanza economica, così

come anche precisato (tra l’altro) dalla sentenza T.A.R. Lombardia, sez. Brescia, 25/8/2003, n.

1186.

Come noto l’art. 9 della Legge 36/1994 rinvia, in quanto ai moduli gestori di cui trattasi, alla

Legge 142/1990 ed ora all’art. 113, c. 5, Legge 448/2001.

La tavola che segue illustra i possibili moduli gestori previsti dall’ordinamento nazionale, atteso

che la sentenza Corte Costituzionale n. 272/2004 (che si è pronunciata sulla legittimità

costituzionale del Titolo V, artt. 117 e 118 Costituzione, così come modificati dalla legge

costituzionale 3/2001) ha ritenuto legittimo il citato art. 113, T.U.E.L., abrogando il 2°, 3° e 4°

cpv. del c. 7 (e quindi assegnando piena autonomia alle concorrenti leggi regionali sui

contenuti e sui requisiti da porsi a gara in sede di affidamento dei servizi pubblici locali di

rilevanza economica).


I moduli gestori di rilevanza economica I servizi pubblici locali di rilevanza economica (gas ed energia elettrica esclusi) (•)

Per le società quotate

Art.113, cc. 1, 5, 5–ter, T.U.E.L.

v. art. 35, c. 11, L. 448/2001

1) lett. «a»

a società di capitali individuate con gara, con durata dell’affidamento pari a quella prevista nel contratto di servizio allegato al bando;

2) lett. «b» a società di capitali mista (a prescindere dalla misura della partecipazione pubblica) con i soci privati scelti con gara. Alla gara potranno parteciparvi anche società con partecipazione totalmente o a maggioranza pubblica (ma v. cc. 6 e 15–quater, art. 113, T.U.E.L.) senza le reti, così come senza le reti dovrà essere costituita la società in esame (v. cc. 9 e 10, art. 35, L. 448/2001). Ai fini dell’art. 113, c. 12, T.U.E.L. la gara sarà da rinnovarsi alla scadenza dell’affidamento come da contratto di servizio allegato al bando;

3) lett. «c» a società di capitali in house, nel

rispetto degli obblighi di separazione delle reti di cui all’art. 35, c. 9, L. 448/2001

Art. 113, c. 12, T.U.E.L.; L. 474/1994; art. 35, c. 10, L. 448/2000

4) a società di capitali (già art. 113, c. 5, lett. «b» o «c») a totale partecipazione privata, con i soci individuati con gara da rinnovarsi alla scadenza del contratto di servizio allegato al bando (v. art. 113, c. 12, T.U.E.L.)

Art. 113, c. 14, T.U.E.L. 5) a soggetti non partecipati dagli

enti locali, che hanno la proprietà delle reti e che chiedono l’ammissione al regime autorizzativo

(•) In linea con la sentenza Corte Costituzionale n. 272/2004 sul Titolo V, artt. 117 e 118, Costituzione, come modificato dalla legge cost. 3/2001

(Tav. 1)


(segue) i moduli gestori di rilevanza economica per la gestione delle reti per la proprietà delle reti per il servizio, la gestione e la

proprietà delle reti

Art. 113, cc. 4 e 5–ter, T.U.E.L.

Art. 113, c. 13, T.U.E.L.

1) lett. «a» a specifiche società di capitali in house, a totale partecipazione pubblica

2) lett. «b» a soggetti idonei individuati con gara

Viceversa la gestione delle reti (conservazione, manutenzione ordinaria, messa a disposizione delle reti alla società del servizio) sarà affidata, se ciò non contrasta con le leggi di settore, alla società delle reti o a quella del servizio (v. anche art. 113, cc. 3 e 13, T.U.E.L. e LL. RR. sull’argomento)

1) agli enti locali (v. anche c. 2) 2) alle società di capitali facol-

tativamente costituite dagli enti locali (anche in forma associata), alle quali sono conferite (in proprietà) le reti e sono assegnate (in possesso) i beni demaniali, a totale partecipazione pubblica

Art. 35, c. 9, L. 448/2001 3) alle società di capitali

obbligatorie costituite per scissione parziale proporzionale, da parte delle società del servizio a totale o a maggioranza pubblica

L. 109/1994 (v. anche art. 113, cc. 5–bis e 5–ter, T.U.E.L., e circ. Presidente. del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le politiche comunitarie n. 3944 dell’1/3/2002 (•) 1) art. 19, cc. 2 e ss. in concessione di costruzione e

gestione 2) artt. 37–bis e ss. in concessione di costruzione e

gestione, assistita da finanza di progetto

(•) per i settori speciali v. anche art. 2, c. 2, lett. «b», D. Lgs. 158/1995


5.1.2. I modelli gestori previsti dal vigente ordinamento

Riepilogando il vigente ordinamento prevede i seguenti moduli gestori :

a) a livello nazionale

1) art. 113, c. 5, lett. «a», T.U.E.L.

«società di capitali scelta con gara» con durata dell’affidamento pari al contratto di servizio

allegato al bando;

2) art. 113, c. 5, lett. «b», T.U.E.L.

«società di capitali mista», col socio privato scelto con gara, a prescindere dalla misura

della partecipazione pubblica, con durata dell’affidamento pari al contratto di servizio

allegato al bando, e con gara da ripetersi alla scadenza (ne consegue che il bando

prevederà la cessione delle azioni del socio precedente nell’ipotesi che esso non risulti

aggiudicatario) (v. nel dettaglio il c. 12 dell’art. 113 citato);

3) art. 113, c. 5, lett. «c», T.U.E.L.

«a società c.d. in house», con affidamento diretto del servizio, a totale partecipazione

pubblica, a condizione che tutti gli enti pubblici locali soci esercitino sulla società un

controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la maggiore

parte dell’attività con la collettività di tali enti (v. sentenza Consiglio di Stato, sez. V,

19/2/2004, n. 679);

4) art. 113, c. 12, T.U.E.L.

«a società a capitale totalmente privato», a seguito della cessione totalitaria con gara della

partecipazione pubblica, nelle ipotesi di cui all’art. 113, c. 5, lett. «c» o «b»;

5) art. 113, c. 14, T.U.E.L.

«a soggetti non partecipati da EE.LL. e che siano proprietari delle reti», se sono stati, su

loro richiesta, ammessi al regime autorizzatorio da parte dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. o

dell’ente locale territorialmente competente;

6) art. 19, c. 2, L. 109/1994 e art. 20, c. 3, L. 36/1994

«a concessionari di costruzione e gestione», non rinnovabile alla scadenza (v. infra se tale

concessione è stata affidata senza gara);

7) art. 37–bis e ss., L. 109/1994 e art. 20, c. 3, L. 36/1994

«a concessionari di costruzione e gestione in project financial»;


b) a livello regionale

8) LeggeRegionale 26/2003 e Legge 36/1994

sussiste l’ipotesi di «gestione in economia» sino al 31/12/2006 per motivate circostanze

d’interesse pubblico, previa autorizzazione dell’Autorità d’Ambito dell’ A.T.O. se l’ente locale

richiedente ha la proprietà delle infrastrutture (e se non ha già aderito ad altra società di

capitali).

Ciò precisato si ricorda che l’art. 35, c. 13, Legge 448/2001, ha abrogato (dall’1/1/2002) gli

artt. da 265 a 267 del R.D. 1175/1931, T.U.E.L., che consentiva l’affidamento del servizio

pubblico locale in concessione senza gara per motivi d’urgenza o di unicità del soggetto di

riferimento.

A sua volta l’art. 113, c. 15–bis, T.U.E.L. prevede che tutte le concessioni (e non anche gli

affidamenti diretti) rilasciate senza gara cessino con il 31/12/2006, ad esclusione di quelle

rilasciate a società quotate in borsa o loro partecipate.

Si ricorda che la Cassazione civile, sez. un., 6/5/1995, n. 4989 e ibidem, sez. un., 26/8/1998,

n. 8454, hanno chiarito che «la concessione costituisce un modulo gestorio alternativo a quello

dell’affidamento diretto».

Vi è poi da ricordare che :

c) a livello nazionale

9) sussisteva, dall’1/1/2002, «l’affidamento diretto al soggetto unico di bacino», ai sensi

dell’art. 35, c. 5, L. 448/2001, da parte dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. idrico, come poi

abrogato dal 3/10/2003 dall’art. 14, c. 3, D.L. 269/2003 convertito con modifiche nella

Legge 326/2003 e poi modificato dall’art. 4, c. 234, Legge 350/2003;

d) a livello nazionale

10) sussiste «la società delle reti» che ha la proprietà delle reti, impianti ed altre dotazioni

patrimoniali strumentali al servizio idrico integrato, la quale può essere costituita :

i) in via facoltativa

dall’ente locale (così come individuati dall’art. 2, c. 1, T.U.E.L.), ai sensi dell’art. 113, cc.

2 e 13, T.U.E.L., proprietario delle reti;


ii) in via obbligatoria

dal soggetto gestore a partecipazione pubblica totalitaria o maggioritaria, ai sensi

dell’art. 35, cc. 9 e 10, L. 448/2001;

11) può sussistere «la società della gestione delle reti», ai sensi dell’art. 113, c. 4,

T.U.E.L., noto che tale gestione comprende senz’altro la conservazione delle infrastrutture e

la messa a disposizione delle stesse al soggetto del servizio tramite contratto di concessione

amministrativa, definendo poi a chi spetta : 1) le manutenzioni ordinarie; 2) le

manutenzioni straordinarie (melius : i nuovi investimenti).

In assenza della società di gestione delle reti necessiterà conoscere se tale attività è stata

attribuita alla società del servizio (v. supra le ipotesi n. 1, 2, 3, 4 e 9) o a quella delle reti

(v. supra l’ipotesi n. 10);

12) le reti possono essere di proprietà degli enti locali.

5.1.3. La realtà dell’A.T.O. idrico integrato della

Provincia di Bergamo

Le gestioni esistenti nel territorio di cui all’A.T.O. idrico della Provincia di Bergamo, possono

essere (ad oggi) così sintetizzati :

a) per quanto attiene il servizio

1) società di capitali in house (ipotesi prevalente);

2) società di capitali miste;

3) in economia;

b) per quanto attiene le reti

1) sussiste un ritardo nella separazione delle reti dal servizio (anche dovuto alla recente

proliferazione del quadro normativo di riferimento);

2) società delle reti;

3) nella proprietà degli EE.LL.

Vale la pena ricordare che l’ipotesi del servizio di cui al punto sub «a.1» deve ritenersi in

progress, in quanto si completerà :

— con le modifiche di statuto degli attuali gestori (anche alla luce delle modifiche derivate dal

nuovo diritto societario ai sensi dei DD. Lgss. 5/2003, 6/2003 e 37/2004);


— con le modifiche ai contratti di servizio (ai sensi degli artt. 113, c. 11, T.U.E.L. e 35, c. 6,

Legge 448/2001);

— con le modifiche di statuto degli enti locali di riferimento.

Così come l’ipotesi di società delle reti di cui al punto sub «b.1» deve ritenersi in progress,in

quanto si completerà (come in precedenza illustrato) :

— a seguito dei processi di aggregazione degli attuali soggetti erogatori il servizio nel soggetto

unico di bacino, noto che, nelle realtà monoservizio idrico, potrebbe essere effettuata,

anziché una fusione per incorporazione dell’azienda, una scissione parziale proporzionale

del ramo servizio, modificando poi l’oggetto sociale della scissa come società delle reti;

— dopo le decisioni assunte dagli EE.LL. proprietari delle reti di costituire, in via facoltativa, la

relativa società (ai sensi dell’art. 113, cc. 2 e 13, T.U.E.L.). Il tutto, tenendo presente che la

(sola) rete acquedottistica rientra (sempre) nei c.d. beni demaniali ai sensi degli artt. 822,

c. 2 e 824, c. 1, C.C.

Il soggetto unico di bacino sarà promotore di accorpamenti e aggregazioni delle realtà

territoriali esistenti e «assorbirà», a sua volta, ogni possibile: 1) «gestione per conto previa

convenzione» ai sensi dell’art. 5, D.P.R. 902/1986 e dell’art. 24), Legge 142/1990 ed ora

dell’art. 30), T.U.E.L.; 2) concessione affidata in precedenza senza gara ai sensi degli artt. da

265 a 267 del R.D. 1175/1931, T.U.E.L., ora abrogato dall’art. 35, c. 13, Legge 448/2001; 3)

concessione affidata con gara a società di capitali a partecipazione pubblica totalitaria o

maggioritaria; 4) gestione in economia (v. supra).

Le concessioni affidate con gara procederanno, se affidate a società a partecipazione pubblica

minoritaria o paritetica o a società partecipate da soggetti privati, sino alla scadenza (non

rinnovabile).

A tutt’oggi nessun operatore di settore ha sottoposto richiesta di autorizzazione a proseguire

nella gestione del servizio, ai sensi dell’art. 113, c. 14, T.U.E.L. (id est, in quanto proprietario

delle infrastrutture).

Ciò precisato, nel dettaglio, il mix delle gestioni risulta essere il seguente :

Provincia di Bergamo 2004

Mix delle gestioni del servizio idrico, fognatura e depurazione per Comuni

Servizio :

acquedotto fognatura depurazione

in economia

86 170 95 (•)

in società di capitali

158 74 149

Totale Comuni

244 244 244


(•) compresi i Comuni che scaricano in altre reti fognarie

A loro volta, le gestioni in economia risultano, per servizio, così ripartite :

Provincia di Bergamo 2004

Mix delle gestioni in economia per Comune

Servizio N° S.I.I. acquedotto fognatura depurazione

Numero Comuni 64 x

18 x x

28 x x

4 x

60 x

3 x

x 86 170 95

La società delle reti (tra s.p.a. e s.r.l.) risultano essere le seguenti :

Provincia di Bergamo, Società servizio idrico 2004

Servizio acquedotto fognatura depurazione

1. ABM NEXT s.r.l. -CREA x

2. Amias Servizi s.r.l. x

3. Aqualis s.p.a. x x x

4. Bas s.p.a. x x x

5. Cogeide s.p.a. x x x

6. Cogeme s.p.a. x

7. Consorzio Parco dei Colli x

8. Gesidra s.p.a. x x x

9. Hidrogest s.p.a. x x x

10. La generale Servizi s.p.a. x

11. Nord Servizi Acqua s.r.l. x x

12. Ponte Servizi s.r.l. x

13. RIA s.p.a. x x x

14. Se.Ge.A. s.p.a. x x x

15. Servizi Comunali s.p.a. x x x

16. SIGESA s.p.a. mandataria ATI x

17. Tutela Ambientale Sebino

s.p.a.

x x x

18. Val Cavallina Servizi s.p.a. x x x

19. Zerra s.p.a. x x


Lunghezza rete idrica

di acquedotto 6.760 Km

di fognatura 4.202 Km

Numero di depuratori presenti

Numero depuratori 108 n dep.

(rispetto ai n. 100 presenti nel 1993)


5.2 Obiettivi

5.2.1. Il possibile evolversi delle decisioni già assunte

In linea con :

a) la Legge 36/1994;

b) il D. Lgs. 267/2000;

c) la Legge 448/2001;

d) la Legge Regionale 26/2003;

e) con le procedenti delibere dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. della Provincia di Bergamo;

vi è anzitutto da tenere presente che il servizio idrico integrato è stato dall’Autorità d’Ambito

dell’ A.T.O. affidato direttamente all’unico soggetto di bacino «Acqua s.p.a.», ai sensi dell’art.

35, c. 5, Legge 448/2001.

Si tratta pertanto, dovendosi ritenere terminato il complesso iter della riforma dei servizi

pubblici locali (e dopo la citata sentenza di costituzionalità dell’art. 113, T.U.E.L.), di

completare le procedure di affidamento al soggetto unico sopra citato.

Il tutto, tenendo presente che detto soggetto unico fu, nella urgenza della fase costitutiva,

costituito da soggetti gestori.

Gli obiettivi sono allora quelli di disporre di un soggetto unico di bacino, senza il vincolo di

cessione delle azioni di cui all’abrogato c. 5, art. 35, L. 448/2001, attraverso queste ipotesi :

a) cessione dell’intero pacchetto azionario di Akua s.p.a. agli enti locali (Provincia, Comuni,

Comunità montane);

b) scissione parziale da Akua s.p.a., del ramo di attività comprensivo dell’affidamento del

servizio da parte dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. (ai sensi degli artt. 2506 e seguenti,

C.C.);

c) ulteriori altre ipotesi che potranno essere definite dalla Conferenza dei Sindaci all’interno

dell’Autorità d’Ambito.

Nel prosieguo (ai fini ricognitivi) si illustrerà l’ipotesi più complessa relativa alla scissione.


La beneficiaria «Akua Bergamo s.p.a.» disporrà del ramo di attività della scissa comprensivo

dell’affidamento diretto, con contemporanea cessione delle azioni della beneficiaria agli enti

locali.

Soci iniziali di Akua Bergamo s.p.a. saranno la Provincia, il Comune di Bergamo, le Comunità

montane, ecc., con l’impegno a cedere le azioni agli altri enti locali (inizialmente) in quote

paritarie.

Le società di capitali oggi esistenti, dopo aver effettuato lo scorporo tra proprietà delle reti ed il

servizio, confluiscono quest’ultimo (come indicato dal Regolamento regionale in attuazione

della Legge Regionale 26/2003) ad Akua Bergamo s.p.a. e nello stesso tempo (id est a seguito

dell’operazione di aggregazione) viene costituita una società operativa territoriale (S.O.T.)

mantenendo la stessa originaria denominazione sociale e pari composizione degli organi

sociali, con l’unica differenza che i soci di quest’ultima non saranno più gli EE.LL. ma la società

Akua Bergamo s.p.a. che ingloba all’interno tutti i Comuni dell’A.T.O.

Territorialmente le S.O.T. sono erogatori del servizio idrico in quel territorio.

L’Autorità d’Ambito dell’ A.T.O. sottoscrive la convenzione di gestione con Akua Bergamo s.p.a.

5.2.2. La fase istruttoria

Pertanto, sotto il profilo procedimentale, si avrà :

1) Akua s.p.a., partecipata da soggetti gestori, affidataria diretta del servizio idrico integrato

da parte dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O., ai sensi dell’art. 35, c. 5, Legge 448/2001;

2) scissione del ramo di attività di Akua s.p.a. comprensivo del sopracitato affidamento con

costituzione di Akua Bergamo s.p.a.;

3) cessione delle azioni dei soci di Akua Bergamo s.p.a. agli EE.LL.;

4) dopo l’abrogazione dell’art. 35, c. 5, Legge 448/2001, dopo la cessione sub 3, e dopo le

modifiche di statuto sociale, Akua Bergamo s.p.a. è in house;

5) aggregazioni (v. infra) dei soggetti e delle gestioni in economia in Akua Bergamo s.p.a.;

6) conferimento delle realtà aggregate (come sub 5) in altrettante S.O.T.;


7) non trattandosi di concessione ma di affidamento in house, la durata dell’affidamento del

servizio è illimitata (id est, salvo diversa determinazione dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O.).

L’aggregazione di cui al punto sub 5, avverrà per fusione per incorporazione se il soggetto

gestore è monoservizio idrico (v. artt. 2501 e seguenti, C.C.) e per scissione parziale

proporzionale se è multiservizio (v. artt. 2506 e seguenti, C.C.); mentre quella del ramo idrico

in economia potrà anche avvenire per conferimento (v. artt. 2342 e seguenti, C.C.).

Si provvederà poi (proseguendo) :

8) allo scorporo delle reti dal servizio (ai sensi dell’art. 35, c. 9, L. 448/2001) nelle realtà

multiservizi;

9) tenendo conto delle società delle reti già esistenti;

10) tenendo conto che gli EE.LL. possono conferire le loro reti ad apposita società delle reti

facoltativa;

11) tenendo conto che dopo l’aggregazione di cui al precedente punto 5, le società di capitali

monoservizio potranno modificare il loro oggetto sociale come società delle reti obbligatoria;

12) a perfezionare gli aspetti connessi alla gestione delle reti;

13) nel medio–termine, alle possibili aggregazioni tra le S.O.T. e le società delle reti.

Ciò precisato le società delle reti realizzano gli investimenti previsti nel Piano d’ambito (come

indicato dal Regolamento regionale in attuazione della Legge Regionale 26/2003); introitano

un canone di concessione amministrativa per l’accesso alle infrastrutture corrisposto da Akua

Bergamo s.p.a.; introitano la quota parte delle tariffe per la realizzazione degli interventi che

l’Autorità d’Ambito dell’ A.T.O. gli assegna.

5.2.3. Ancora sugli obiettivi di base

Tutti i sopracitati obiettivi risultano coerenti con le decisioni già assunte dagli organi

istituzionali dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O., con il relativo Piano d’ambito e con l’evolversi

della normativa nazionale e regionale.


Nel contempo, il percorso sopra delineato, consentirà, tra l’altro, di minimizzare sia le

problematiche connesse con il trasferimento del personale (v. art. 2112, C.C. e art. 47, C.C.

da 1 a 4, Legge 428/1990), sia quelle connesse con il mantenimento degli standards di

servizio a favore della collettività di riferimento (mantenendosi a livello locale l’U.R.P., il pronto

intervento, ecc.).

Si ricorda che con la riforma del diritto societario, dall’1/1/2004 anche le s.p.a. potranno

essere unipersonali e pertanto le S.O.T., anche rette in forma di s.p.a., avranno come unico

socio Akua Bergamo s.p.a.

Da cui :

Provincia di Bergamo

Comuni dell’A.T.O.

Akua Bergamo s.p.a.

(Capogruppo)

[...] s.r.l. o s.p.a.

unipersonale

1° grado

2° grado

3° grado

100% 100%

[...] s.r.l. o s.p.a.

unipersonale

x% y% (con x + y = 100%)

Comunità montane


A sua volta (verosimilmente) Akua Bergamo s.p.a. si organizzerà :

a) per divisioni di servizio

1) idrico integrato

— acquedotto

— fognario

— depurazione (civile e industriale)

b) per direzioni

— rapporti con gli enti locali

— rapporti con l’utenza

— rapporti con i proprietari delle reti

— rapporti con le partecipate (v. le S.O.T.)

— rapporti con l’Autorità d’Ambito dell’A.T.O.

— rapporti infragruppo col personale

c) per funzioni

— mission e strategie

— programmazione e controllo

— ricerca e sviluppo

— marketing del territorio

— amministrazione, finanza e acquisti

— gestione dell’emergenza

— accoglimento, formazione, addestramento e sviluppo delle risorse umane.


5.3. Modalità di affidamento del servizio

5.3.1. L’affidamento del servizio idrico integrato

Alla luce di quanto illustrato nei precedenti §§, la gestione del servizio idrico integrato

nell’A.T.O. idrico coincidente con la Provincia di Bergamo è stata affidata ad un soggetto unico

di bacino :

a) inizialmente

con affidamento diretto da parte dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O., ai sensi dell’art. 35, c. 5,

Legge n. 448/2001 (poi abrogata);

b) a regime

con affidamento in house (o in delegazione interorganica) ai sensi dell’art. 113, c. 5, lett.

«c», D. Lgs. 267/2000;

c) avvalendosi

il soggetto unico di bacino di società operative territoriali (S.O.T.).

5.3.2. I rapporti istituzionali

I rapporti istituzionali :

1) tra l’Autorità d’Ambito dell’ A.T.O. ed il soggetto unico di bacino, saranno disciplinati da

apposita convenzione di gestione, la quale assorbirà i precedenti contratti di servizio;

2) tra gli EE.LL. ed il soggetto unico di bacino, saranno disciplinati da apposito contratto di

servizio che coinvolgerà anche le S.O.T., attraverso le convenzioni–quadro (comprensive di

una parte generale e di una parte personalizzata sulla realtà locale);


3) tra il soggetto unico di bacino e le società delle reti, saranno disciplinate da apposito

contratto di concessione amministrativa;

4) tra il soggetto unico di bacino e le S.O.T., saranno disciplinati da apposita convenzione–

quadro (v. supra punto n. 2);

5) tra il soggetto unico di bacino e l’utenza saranno disciplinati da apposito contratto di

utenza;

6) tra la S.O.T. e l’utenza saranno disciplinati dalle Carte dei servizi (ai sensi dell’art. 112, c. 3,

T.U.E.L.), le quali comprenderanno una parte generale (valida per tutte le S.O.T.) ed una

parte particolare (valida per la specifica realtà locale);

7) tra gli EE.LL. e l’Autorità d’Ambito dell’ A.T.O. sono già disciplinati da apposita convenzione.

A suo tempo :

8) tutti i Comuni, le Comunità montane e la Provincia, dovranno adeguare i propri statuti alla

luce del modulo gestorio in house (amplius : alla luce dell’art. 113, T.U.E.L.);

9) lo statuto di Akua Bergamo s.p.a. dovrà recepire i presupposti di fatto e di diritto per

potersi considerare in house.

5.3.3. I presupposti per l’affidamento in house

In relazione ai c.d. affidamenti in house si ricorda che detta normativa trae fonte dalla

sentenza della Corte di Giustizia del 19/11/1999, Teckal s.r.l. contro Comune di Aviano, causa

C – 107/98, punti 50 e 51.

Alla luce di tale giurisprudenza comunitaria è consentito l’affidamento diretto di un appalto

pubblico di servizi a soggetti che siano parte della stessa amministrazione aggiudicatrice

(come soggetti di un unico plesso amministrativo), in presenza di requisiti predefiniti, in

deroga alle procedure di evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie.

Tale giurisprudenza veniva poi fatta propria dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Dipartimento delle politiche comunitarie, con circolare 19/10/2001, n. 12727, la quale già

rendeva compatibile (prima dell’entrata in vigore dell’art. 35, Legge 448/2001) l’affidamento


diretto dei servizi pubblici locali, in presenza di un rapporto di delegazione interorganica (o in

house) tra l’ente locale ed il soggetto gestore; concetti poi ribaditi successivamente anche

nella circolare (di pari fonte) dell’1/3/2002, n. 3944 (v. infra).

Ecco che allora nell’affidamento in house non si è in presenza di un vero e proprio rapporto

contrattuale tra l’ente locale ed una persona giuridica da esso distinta (e quindi autonoma sul

piano decisionale), bensì di una delegazione interorganica tra l’ente locale ed il proprio ente

strumentale retto in forma di società di capitali, la quale esclude tra essi la terzietà e consente

(quindi) l’applicazione dell’istituto dell’affidamento diretto.

I requisiti essenziali della citata delegazione interorganica, sono da individuarsi (per quanto qui

interessa) :

1) nella qualificazione degli enti pubblici locali che, ai sensi dell’art. 2, c. 1, T.U.E.L. (e cioè :

Comuni, Province, Comunità montane, Unioni di Comuni, Città metropolitane, Comunità

isolane) possono affidare il servizio pubblico locale;

2) nell’affidamento (effettivo e non solo come previsione di statuto del servizio pubblico locale;

3) che trattasi di servizio pubblico locale di rilevanza economica (ma v. infra);

4) che il tutto, quindi, risulti in linea con le previsioni statutarie dell’ente locale socio e della

società del servizio;

5) che trattasi di società di capitale a partecipazione pubblica (diretta) totalitaria, partecipata

da enti pubblici (locali e non locali);

6) che sussista un controllo sulla società da parte dell’ente locale (id est di ogni ente locale

partecipante al capitale) analogo a quello esercitato sui propri servizi;

7) quindi nella presenza di strumenti programmatici, di controllo e di coinvolgimento dell’ente

pubblico locale socio;

8) nel fatto che ogni ente locale (anche con quote marginali) possa concorrere (attraverso il

consenso, un voto di lista, ecc.) alla nomina degli amministratori e dei sindaci della società;

9) nel fatto che tale società svolga la parte più importante della propria attività con l’ente o gli

enti che la controllano (id est con la collettività di tali enti).

In relazione al requisito citato al punto sub n. 5, si ricorda che la sentenza Consiglio di Stato,

sez. V, 19/2/2004, n. 679 ha «salvato» i precedenti affidamenti alle società di capitali a totale

partecipazione pubblica ed ha confermato la partecipazione di altri enti pubblici (non locali) al

capitale, quali (nel caso di specie) Italia Lavoro s.p.a.. Proprio sulla qualificazione di

quest’ultimo soggetto (partecipato esclusivamente dal Ministero dell’Economia e con il

Ministero del Lavoro che ne esercita i poteri del socio) v. Corte Costituzionale, sentenza n.

363/2003, il quale giudice delle leggi puntualizza che «milita la considerazione della totale

partecipazione azionaria del Ministero del tesoro, dei poteri di indirizzo spettanti agli organi del

Governo, ed in particolare al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, nonché della


predeterminazione eteronoma dei compiti e delle funzioni pubbliche che la stessa società è

chiamata a perseguire.

In altri termini, una società di questo tipo, costituita in base alla legge, affidataria di compiti

legislativamente previste e per essa obbligatorie, operante direttamente nell’ambito delle

politiche di un Ministero come strumento organizzativo per il perseguimento di specifiche

finalità, presenta tutti i caratteri propri dell’ente strumentale, salvo quello di rivestire – per

espressa disposizione legislativa – la forma della società per azioni; e ciò, come detto, non può

di per sè assumere rilievo per negare la sussistenza della potestà legislativa attribuita in via

esclusiva allo Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione».

Nel contempo, anche se la misura della partecipazione pubblica nelle società di capitali

esercenti i servizi pubblici locali fosse totalitaria, dette società restano sempre (v. art. 2331,

C.C.) dotate di personalità giuridica privata e come tale devono essere scelte con gara. Su tale

qualificazione v. Corte di Cassazione, sez. un., 27/3/1997, n. 2738, la quale ha stabilito che :

«la società per azioni costituita da enti pubblici per la gestione di servizi è un soggetto di

diritto privato, e la circostanza che il capitale sociale sia di esclusiva appartenenza ad enti

pubblici non incide, in sè, sulla natura giuridica della società, nè sulla natura degli atti

gestionali da essa posti in essere [...]».

In merito ai sopracitati requisiti, si sottolinea quanto segue :

1° requisito

L’affidamento in house, per i fini che qui interessano, è applicabile – in senso stretto – solo per

gli affidamenti dei servizi pubblici locali di rilevanza economica effettuati dagli enti indicati

dall’art. 2, c. 1, T.U.E.L. e non anche, per esempio, da parte delle Regioni, delle Camere di

Commercio, ecc. (le quali, a nostro avviso, potrebbero comunque partecipare al capitale

sociale).

2° requisito

Nel vigente ordinamento l’affidamento in house interessa esclusivamente quattro fattispecie e

più precisamente :

1) un servizio pubblico locale di rilevanza economica affidato direttamente ad una società a

partecipazione pubblica totalitaria ai sensi dell’art. 113, c. 5, lett. «c»;

2) o privo di tale rilevanza ai sensi dell’art. 113–bis, c. 1, lett. «c», T.U.E.L.) (oggi abrogato);

3) oppure la gestione delle reti (impianti ed altre dotazioni patrimoniali) strumentali ai

sopracitati servizi di rilevanza economica, ai sensi del c. 4, lett. «a» e 5–ter, art. 113,

T.U.E.L.;


4) oppure un servizio pubblico locale di rilevanza economica affidato in concessione a società

di capitali a partecipazione totalmente pubblica, ai sensi del c. 15–bis, 2° cpv. art. 113,

T.U.E.L. .

Esso, pertanto, non potrà mai interessare (per esempio) :

— un’attività esternalizzata all’ente strumentale da parte dell’ente locale socio, non

qualificabile come servizio pubblico locale;

— la società proprietaria delle reti (ex art. 113, c. 13, T.U.E.L. o ex art. 35, c. 9, L.

448/2001);

— una società a partecipazione pubblica paritetica o minoritaria.

3° requisito

L’affidamento in house comporta pertanto un adeguamento dello statuto sociale del soggetto

gestore, nonché dello statuto e/o del regolamento comunale e/o del contratto di servizio con

l’ente pubblico locale affidante, alla luce della riforma dei servizi pubblici locali (e del diritto

societario), ben chiarendo – nel concreto – come l’ente locale eserciterà/sarà posto nella

condizione di esercitare, l’attività di indirizzo, programmazione, vigilanza e controllo sull’ente

strumentale (v. infra).

Lo stesso adeguamento (se del caso in occasione dell’adeguamento dello statuto alla riforma

del diritto societario di cui ai DD.Lgss. 5 e 6/2003 e s.m.) sarà effettuato per lo statuto

dell’ente strumentale (in stretta correlazione con il contratto di servizio).

Per inciso, si ricorda che l’attività di vigilanza verso l’ente strumentale è in capo al legale

rappresentante dell’ente locale.

4° requisito

L’affidamento in house è applicabile ad una società di capitali a partecipazione pubblica

(diretta) totalitaria, da parte di enti pubblici locali (v. art. 2, c. 1, D. Lgs. 267/2000) o di enti

pubblici.

Tra le società sopracitate si ricordano le s.r.l., le s.p.a. (uni o pluripersonali).

Ogni altra partecipazione al capitale da parte di soggetti diversi di diritto privato da quelli

sopra elencati, qualifica la società in esame come mista (e come tale da ricomprendersi – se i

soci sono stati individuati con gara – nelle previsioni dell’art. 113, c. 5, lett. «b», T.U.E.L.,

anziché lett. «a» in esame).

5° requisito


E’ possibile l’affidamento in house se sussiste sulla società di capitali (prima ancora che sul

servizio pubblico locale) un controllo da parte dell’ente locale (id est di ogni ente locale

affidante) analogo a quello esercitato da tale ente sui propri servizi.

Nel pluricitato «teorema Teckal» è questo il concetto – chiave sul quale si sviluppa una

delegazione interorganica, e come tale deve essere – nel concreto – dimostrabile non solo in

punto di diritto ma anche di fatto.

In altri termini, il rapporto di strumentalità della società del servizio all’ente pubblico locale di

riferimento, deve essere tale da rendere «analogo» il controllo «sulla società» da parte

dell’ente locale.

Si tratterà pertanto di capire :

— quali sono le modalità di tale controllo (v. gli statuti dei soggetti interessati);

— come saranno effettuati detti controlli (v. gli strumenti programmatici e di controllo);

— da parte di chi (v. statuto e/o contratto di servizio);

— con quali coinvolgimenti dell’ente locale (v. statuti e/o contratti di servizio).

Tra gli altri enti pubblici diversi dagli enti locali che possono partecipare al capitale si

ricordano le regioni, le aziende sanitarie locali, le camere di commercio, le università, ecc.

6° requisito

A cascata del requisito precedente gli strumenti programmatici coincideranno (in funzione dei

chiarimenti che in tal senso potrà fornire il legislatore e/o la giurisprudenza) :

a) in senso stretto

— con il bilancio di previsione;

— con il report sul controllo infrannuale a favore di ogni ente locale;

b) in senso ampio

— con il piano programma

— con il bilancio pluriennale (mobile, al potere di acquisto del primo esercizio);

— ibidem come da lett. sub «a».

Particolarmente delicata sarà poi la fase del coinvolgimento dell’ente locale su tali controlli (per

il tramite del legale rappresentante di quest’ultimo per es. in assemblea dei soci) attraverso il

report infrannuale sopracitato (articolato : 1) sull’efficacia e ciò sui volumi del servizio; 2)

sull’efficienza e cioé sulla qualità del servizio; 3) sull’economicità (per singolo servizio e come

consolidato di bilancio).

In particolare il report riferito agli aspetti economici–finanziari potrà (per es.) interessare il

conto economico infrannuale (stabilendone a priori la frequenza) ed il bilancio consuntivo, e

l’analisi degli scostamenti rispetto al bilancio di previsione.

7° requisito


Sempre per l’esercizio del «controllo e vigilanza» è poi fondamentale che ogni ente sopracitato

possa partecipare alla nomina dei componenti sia dell’organo amministrativo sia dell’organo di

controllo della società.

In tal senso lo statuto della società del servizio (anche in aderenza alle disposizioni del

novellato art. 2449 – già 2458 – C.C., rubricato «Società con partecipazione dello Stato o di

enti pubblici») porrà nella condizione tutti i soci di concorrere (attraverso il consenso, voti di

lista, ecc.) alle nomine di cui trattasi.

Il controllo e la vigilanza interesserà poi, nel concreto, non solo i conti annuali della società in

house, ma anche l’esattezza, la regolarità, l’economicità, la redditività e la razionalità

dell’amministrazione corrente, così come, dall’altro, gli enti pubblici locali soci saranno

autorizzati ad effettuare ispezioni e visite ai locali ed agli impianti della società in house e delle

loro eventuali società controllate, collegate o partecipate.

8° requisito

La società del servizio dovrà svolgere la parte più importante della propria attività (id est dei

propri ricavi) con l’ente o gli enti (melius con la collettività dell’ente o degli enti) che la

controllano (e cioé che partecipano al capitale sociale) nella qualificazione di cui all’art. 2, c. 1,

T.U.E.L. .

In altri termini, quando un contratto è stipulato tra un Ente locale ed una persona giuridica

distinta, l’applicazione delle direttive comunitarie può essere esclusa nel caso in cui l’Ente

locale eserciti sulla persona di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri

servizi e questa persona giuridica realizzi la parte più importante della propria attività con

l’Ente e gli Enti locali che la controllano.

In detta evenienza, pertanto, l’affidamento diretto della gestione del servizio è consentita

senza ricorrere alle procedure di evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie.

Così come l’attività dovrà essere riferita non tanto all’ente o agli enti pubblici che la

controllano, ma : 1) alla collettività di detti enti; 2) a tutti gli enti partecipanti al capitale ex

art. 2, c. 1, T.U.E.L. .

Secondo la citata sentenza Teckal, l’affidamento diretto di appalti pubblici di servizi si pone in

contrasto con le direttive 92/50 (punti 3 e 4) e 93/38 (punto 4), mentre l’affidamento diretto

della concessione di servizi si pone in contrasto con l’art. 49 e seguenti, Trattato CE e con i

principi di trasparenza e par condicio.

In tal senso, lo Stato italiano, in aderenza al citato «teorema Teckal» ha evitato la messa in

mora nell’ambito della procedura d’infrazione (di cui all’art. 226, Trattato CE) dell’8/11/2000 e

del 26/6/2002, evitando che le società di capitali deputate (per quanto qui interessa) ai servizi


pubblici locali partecipate in via totalitaria degli enti locali, si configurino come «terzi» rispetto

all’ente locale stesso.

La Corte di Giustizia CE ha poi ribadito il pronunciamento sopra citato nella successiva

pronuncia del 15/5/2000, ARGE Gewasserschutz contro Bundersministerim fur Land und

Forstwirtschaft e, ancora, con la pronuncia, sez. IV, ord., 14/11/2002, causa C – 310/01,

Diddi contro Comune di Udine.

In merito al concetto di concessione di servizi, vedasi, sotto il profilo dell’orizzonte

ermeneutico, commissione CE «Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto

comunitario degli appalti pubblici» del 29/4/2000 e Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Dipartimento delle politiche comunitarie, circolare 1/3/2002, n. 3944 su «Procedure di

affidamento delle concessioni di servizi e lavori», e sotto il profilo giurisprudenziale, Consiglio

di Stato, sez. V, 10/3/2003, n. 1289.

Si tratterà poi di capire :

1) nei servizi pubblici locali di rilevanza economica

— la concreta applicazione della cessazione delle concessioni rilasciate con procedure

diverse dall’evidenza pubblica ex c. 15–bis, art. 113, T.U.E.L.

Con l’affidamento in house, si pone (inoltre) così fine alla querelle sulla qualificazione come

organismo di diritto pubblico della società di capitali partecipate in via totalitaria dagli enti

pubblici locali, risultando quindi incontrovertibile tale qualificazione alla luce dei seguenti tre

requisiti; 1) personalità giuridica (ai fini degli appalti ai sensi dell’art. 2, c. 1, D. Lgs. 157/1995

e dell’art. 2, c. 1, D. Lgs. 158/1995, ed al di là della personalità giuridica di diritto privato); 2)

sottoposizione della società all’influenza pubblica dell’ente locale; 3) soggetto finalizzato al

perseguimento di bisogni generali della collettività (v. anche l’importantissima sentenza

Consiglio di Stato, sez. VI, 17/9/2002, n. 4711).

Nel contempo non si può negare che con l’affidamento in house (con il quale viene di fatto

introdotto un sistema di command and control) viene affievolita la capacità negoziale della

società di capitali verso l’ente di riferimento (v. ai fini del contratto di servizio, della definizione

delle tariffe non amministrate, ecc.).

Ai fini degli affidamenti in delegazione interorganica è bene tenere presente che :

a) nel settore idrico,

ai sensi del rinvio operato dall’art. 9, Legge 36/1994 alla L. 142/1990 e LL.RR. di esecuzione, il

modulo gestorio non può (ora) che coincidere con uno di quelli previsti dall’art. 113, T.U.E.L.;


b) nel settore igiene,

ai sensi del rinvio operato dagli artt. 21 e 23, D. Lgs. 22/1997 e LL.RR. di esecuzione, il

modulo gestorio non può che coincidere con uno di quelli previsti dall’art. 113, T.U.E.L.

Ciò premesso, l’affidamento in house interesserà i seguenti atti :

1) statuto dell’ente locale;

2) statuto del soggetto erogatore del servizio;

3) contratto di servizio tra gli enti locali di riferimento ed il soggetto erogatore del servizio (ai

sensi del c. 11, art. 113, T.U.E.L.).

Il modulo in house, pertanto, non interesserà la società delle reti (ex art. 113, c. 13, T.U.E.L. o

art. 35, c. 9, Legge 448/2001), ma interesserà anche la società (se separata) della gestione

delle stesse (ex art. 113, c. 4, T.U.E.L.).

Per la modifica dello statuto e del contratto di servizio del soggetto gestore, la procedura da

adottarsi può essere la seguente :

1) delibera d’impulso del Cda , con allegato :

— bozza modifiche di statuto sociale;

— bozza modifiche di contratto di servizio;

— bozza delibera di Consiglio comunale;

— bozza delibera di Assemblea ordinaria);

con contestuale approvazione delle modifiche di contratto di servizio;

2) delibera di Consiglio comunale;

3) delibera di Assemblea straordinaria in presenza del notaio;

4) stipula delle modifiche al contratto di servizio;

5) deposito e iscrizione delle modifiche statutarie all’Ufficio del registro delle imprese;

6) registrazione delle modifiche di statuto all’Ufficio del registro delle imprese statutarie.

Per il pieno rispetto delle previsioni del c. 5, lett. «c», art. 113 o dell’art. 113–bis, c. 1, lett.

«c», T.U.E.L., affinché ogni ente locale possa concretamente «esercit[are] sulla società un

controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi», è necessario che ogni ente possa

concorrere alla nomina degli organi societari.

Tale nomina potrà avvenire :


1) fuori dal dibattito assembleare, sulla base delle previsioni dell’art. 2449 (Società con

partecipazione dello Stato o di enti pubblici) da ricomprendersi nello statuto del soggetto

gestore (retto nella forma di s.p.a.);

2) all’interno del dibattito assembleare

Nell’ipotesi sub 1), una eventuale delibera assembleare sull’argomento rileverà soli ai fini

ricognitivi e dichiarativi.

Il tutto, sempre nel rispetto delle previsioni dell’art. 50, c. 8 (c. 9), T.U.E.L. .

Il citato art. 2449, C.C., prevede che «1] Se lo Stato o gli enti pubblici hanno partecipazioni in

una società per azioni, lo statuto può ad essi conferire la facoltà di nominare uno o più

amministratori o sindaci ovvero componenti del consiglio di sorveglianza. Gli amministratori e i

sindaci o i componenti del consiglio di sorveglianza nominati a norma del comma precedente

possono essere revocati soltanto fagli enti che li hanno nominati. Essi hanno i diritti e gli

obblighi dei membri nominati dall’assemblea. Sono salve le disposizioni delle leggi speciali».

I citati cc. 8 e 9, art. 50, T.U.E.L., prevedono che «8] Sulla base degli indirizzi stabiliti dal

consiglio il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e

alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni;

9] Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro quarantacinque giorni

dall’insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. In mancanza, il

comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell’articolo 136».

Sorge quindi inevitabile il problema riferito ai soci di minoranza per la nomina dei loro

rappresentanti negli organi sociali.

Nella fattispecie (in tutti i casi in cui non sia possibile la nomina di un rappresentante

nell’organo amministrativo per ogni ente locale) i soci di minoranza, collegialmente tra di loro

o ricorrendo ad un voto di lista, dovranno essere posti (dallo statuto societario) nella

condizione di esercitare tale nomina.

Con il necessario consenso, necessiterà poi procedere anche alla nomina dei componenti

(effettivi e supplenti) dell’organo di controllo (id est del Collegio sindacale e del Revisore

contabile).

Anche alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 19/2/2004, n. 679, dopo la

riforma dei servizi pubblici locali (v. art. 14, D.L. 269/2003 convertito con modifiche nella L.

326/2003 e poi modificato dall’art. 4, c. 234, Legge 350/2003) è possibile l’affidamento diretto

dei servizi (con le esclusioni delle leggi di settore nazionali per la distribuzione del gas naturale

e l’energia elettrica, nonché regionali) solo se il soggetto è retto in uno dei moduli di cui agli

artt. 113 (per i servizi di rilevanza economica) o 113–bis (per i servizi privi di rilevanza

economica), T.U.E.L.


In particolare, conciliando anche le nuove previsioni sull’oggetto sociale riportate nello statuto

(così come introdotte dalla riforma del diritto societario di cui ai DD. Lgss. 5/2003, 6/2003 e

37/2004), necessiterà disporre di uno statuto sociale che ben chiarisca quali sono i servizi

pubblici locali :

1) affidabili (quale clausola contenitore riportata nello statuto);

2) affidati (per clausola statutaria espressa);

3) fisicamente affidati (con delibera giuntale).

Il tutto, tenendo presente che la totale partecipazione pubblica al capitale del soggetto gestore

individua solamente uno dei presupposti per dar luogo a tale affidamento diretto (v. supra).

Si ricorda che l’affidamento fisico del servizio al soggetto gestore è di competenza giuntale (v.

T.A.R. Campania, sez. Palermo, sez. I, 5/6/2003 e Consiglio di Stato, sez. V, 17/3/2001, n.

1377), mentre ai sensi dell’art. 42, c. 2, lett. «e», T.U.E.L. l’organizzazione del servizio (id est

: la definizione del modulo gestorio e l’affidamento) è di competenza consiliare o, su delega,

dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. .


5.4. Scenari gestionali possibili

5.4.1. Lo scenario di riferimento

In relazione ai scenari gestionali possibili, sulla base di quanto in precedenza illustrato, si deve

ritenere che il percorso individuato dall’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. sia tale da interpretare al

meglio la tutela delle risorse idriche e quindi gli interessi della collettività di riferimento.

In tal senso il modulo gestorio individuato e la conseguente sua organizzazione sul territorio,

garantisce il presidio del servizio in tutte le sue fasi (idrico, fognatura e depurazione) ed in

ogni rapporto tra i possibili attori (Governo, Regione e organi preposti, Provincia, A.T.O. ed

EE.LL. da una parte e dall’altra soggetto unico di bacino, S.O.T. e società delle reti) e l’utenza

industriale e domestica.

5.4.2. Gli sviluppi a medio–lungo termine dello scenario

di base

Come del resto era già stato precisato, nel medio–lungo termine, si favoriranno processi

spontanei di aggregazione :

a) tra le società delle reti;

b) tra le S.O.T.;

compatibilmente alle economie di scala e di scopo che sarà possibile, via via, perseguire (ai fini

dei contenimenti tariffari).


Il monitoraggio degli standards tecnici terrà conto degli interventi connessi al progressivo

rientro delle perdite di reti e delle manutenzioni preventive (o programmate), mentre il

monitoraggio degli standards di servizio terrà conto della qualità dell’acqua erogata in rapporto

al livello di soddisfazione percepito dall’utenza.

Nel contempo, la messa a regime del modulo gestorio individuato, consentirà di perseguire

progressive economie e recuperi di efficacia ed efficienza, in ragione delle funzioni operative

via via centralizzate nella capogruppo (Akua Bergamo s.p.a.) è della progressiva applicazione

della tariffa unica di bacino (introducendo, se del caso, anche logiche di price cap) rispetto a

quella oggi calcolata col metodo CIPE normalizzato.

In tal senso si renderà opportuno disporre di uno strumento programmatico (il Piano d’ambito)

capace di assorbire gli investimenti proposti sulla base degli aumenti compatibili della tariffa

idrica unica di bacino.

Si avrà pertanto :

1) ricognizione delle infrastrutture esistenti;

2) piano degli investimenti per singoli Comuni;

3) volumi di acqua venduta;

4) gerarchia delle priorità negli investimenti per segmento di servizio (acquedotto, fognatura,

depurazione) e per territorio (Comuni e Comunità montane);

5) ipotesi di variazione tariffaria compatibile;

6 )ipotesi di copertura degli investimenti da contributi pubblici;

7) ipotesi di copertura degli investimenti da variazione tariffaria compatibile;

8) attuale tariffa media ponderata;

9) ipotesi di nuova tariffa unica di bacino;

10) variazione tariffaria da destinarsi per singolo Comune al soggetto reti per : rientro perdite

di rete, nuovi estendimenti e ampliamenti, monitoraggio permanente delle reti e

aggiornamento banca dati dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O., ecc.;

11) variazione tariffaria da destinarsi al soggetto del servizio : per il rispetto degli standards di

qualità; ecc.;

12) ecc.

L’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. potrà riservarsi di entrare nel merito dei canoni di concessione

amministrativa a favore dei soggetti proprietari delle reti (v. art. 113,c. 13, D. Lgs. 267/2000).

5.4.3. La situazione a regime


A regime (id est, esaurito il ciclo connesso alle aggregazioni dei soggetti gestori in Akua

Bergamo s.p.a.), la misura della partecipazione al capitale del soggetto unico di bacino, sarà

quella che emergerà alla luce dei rami conferiti e quindi delle operazioni di fusione o di

scissione parziale.

In linea con le previsioni dell’art. 113, T.U.E.L. e quindi dello statuto, parteciperanno al

capitale di Akua Bergamo s.p.a. la Provincia, i Comuni e le Comunità montane.

5.5. Modello gestionale

5.5.1. Ancora sul modulo gestorio a regime

Alla luce di quanto sopra argomentato ed illustrato, il modello gestionale, a regime, sarà allora

quello dell’affidamento in house ad un soggetto unico di bacino, in linea con le previsioni di

cui all’art. 113, c. 5, lett. «c», D. Lgs. 267/2000, T.U.E.L.

Il tutto, noto che, non trattandosi di concessione :

a) non sussistono i limiti di durata (ai sensi dell’art. 11, c. 2, lett. «c», Legge 36/1994) dei 30

anni;

b) senza gara, non sussistono i limiti di durata (ai sensi dell’art. 113, c. 15–bis, T.U.E.L.)

dell’attribuzione del servizio sino al 31/12/2006.

Le reti potranno essere nella proprietà : 1) degli enti locali; 2) delle società delle reti

obbligatorie (ex art. 35, cc. 9 e 10, Legge 448/2001); 3) o delle società delle reti facoltative

(ex art. 113, cc. 2 e 13, T.U.E.L.).

La gestione delle reti rispetterà le indicazioni in tal senso fornite dalle L.R. 26/2003 e relativi

atti di esecuzione.

5.5.2. L’organizzazione territoriale


Il soggetto unico di bacino gemmerà delle società operative territoriali (S.O.T.), garantendo un

continuum gestionale tra la situazione antecedente e quella conseguente a detto soggetto

unico, in linea anche con il dettato dell’art. 9, Legge 36/1994 in termini di cooperazione tra gli

enti locali.

Detta cooperazione avverrà, a livello orizzontale, tra gli EE.LL. e l’Autorità d’Ambito dell’

A.T.O., ed a livello verticale tra il soggetto unico di bacino e le S.O.T., per poi interagire tra il

soggetto unico di bacino ed i soggetti delle reti a vario titolo presenti sul territorio.

L’architettura di tale modello gestionale tutela gli interessi degli utenti intesi sia come singoli

(v. le S.O.T.) sia come collettività (v. il soggetto unico di bacino), non solo evitando fenomeni

di disintegrazione delle realtà presenti ma esaltando la mission dell’attuale platea dei soggetti

gestori, valorizzandone il know how posseduto e la intima conoscenza del territorio.

Il network del sistema dell’offerta del servizio idrico così integrato risulta, è bene sottolinearlo,

anche in linea con il Titolo V, artt. 117 e) 118 della Costituzione, così come modificato in senso

federalista dalla legge costituzionale 3/2001, valorizzando le realtà locali e riducendo

pressoché a zero il (potenziale) rischio di depauperamento dell’identità dei soggetti gestori

preesistenti.

5.5.3. La centralità dell’utente

Risulta pertanto evidente che la rotta individuata privilegia la centralità dell’utente, attraverso

un posizionamento sul territorio dei vari player capace di coniugare l’unicità del soggetto di

bacino con una presenza atomistica sul territorio (attraverso le S.O.T.), quale scelta di policy

atta ad enfatizzare la qualità del servizio erogato e quindi gli interessi dell’utenza.

Si ritiene infatti che, in armonia con il percorso tracciato nei precedenti paragrafi, il modello

gestionale individuato (tra quelli opzionati dal vigente ordinamento) sia quello che, più di ogni

altro, consente di creare valore percepito per l’utente, all’interno di uno scenario i cui

interventi risultano governati dalle decisioni assunte all’interno del Piano d’ambito.

Alla luce di quanto sopra illustrato, risultano allora evidenti le sinergie sistemiche tra i soggetti

a vario titolo coinvolti nel sistema idrico integrato, in linea con i criteri di sussidiarità di cui al

richiamato art. 118 Costituzione, i cui effetti troveranno via via adeguato riscontro all’interno

della tariffa unica di bacino.


Sussistono pertanto, in termini di rispetto dei canoni ermeneutici di pubblico interesse (v. i

paradigmi generali dell’art. 97 Costituzione e particolari degli artt. 1 e 3, Legge 241/1990) : 1)

l’espletata fase istruttoria; 2) l’impianto motivazionale; 3) il rispetto delle precedenti

deliberazioni dell’Autorità d’Ambito dell’A.T.O.; 4) la coerenza con il vigente Piano d’ambito.

5.5.4. Il marketing del territorio

Il marketing del territorio troverà poi iniziale avvallo attraverso le preliminari scelte contenute

nel Piano d’ambito e le garanzie in tal senso ottenute dai soggetti proprietari delle reti e dal

soggetto unico di bacino, mentre gli aspetti più operativi di water management saranno

assicurati dalle S.O.T.

Il disegno strategico sarà garantito dall’Autorità d’Ambito A.T.O. attraverso il Piano d’ambito e

la tariffa unica di bacino, mentre l’agire del soggetto unico dovrà risultare coerente con tali

indirizzi che dovrà poi trasferire, in linea con le esigenze della società civile, alle proprie S.O.T.

Quanto sopra consente anche di ridurre i problemi di gerarchizzazione che si potrebbero

infrappore tra l’Autorità d’Ambito dell’A.T.O. e l’utenza, evitandosi così possibili «rotture» nel

preesistente equilibrio tra l’erogatore del servizio (le S.O.T.) ed il territorio.

Né deve essere sottovalutata la circostanza che la convenzione – quadro tra il soggetto unico

di bacino (e ibidem la Carta dei servizi) prevederà una parte a contenuto generale ed una

parte a contenuto localistico.

La parte a “contenuto generale” rifletterà gli indirizzi trasmessi al soggetto unico di bacino da

parte degli azionisti locali (Provincia, Comuni e Comunità montane), mentre la parte a

“contenuto localistico” (o particolare) assorbirà tout court gli indirizzi trasmessi alla S.O.T.

(territorialmente competente) da parte del (singolo) Comune o della (singola) Comunità

montana.

Viene così garantita (prevedendo ciò sia nella convenzione tra gli EE.LL. e l’Autorità d’Ambito

dell’ A.T.O. e sia tra quest’ultimo ed il soggetto unico di bacino) la vigilanza ed il controllo da

parte del Comune (o della Comunità montana) nel cui territorio la S.O.T. sviluppa la propria

attività.


La ricerca dell’ottimo territoriale sarà quindi assicurata dall’imprinting fornito dall’Autorità

d’Ambito dell’ A.T.O., finalizzato a favorire lo sviluppo economico e sociale attraverso la

(progressiva) più razionale utilizzazione della risorsa idrica nel welfare locale.

Nel contempo, il modello gestorio non risulta (neppure) confliggente con future logiche di price

cap tariffario, atteso che notevoli risulteranno le possibili chance di riduzioni dei costi sistemici

: si pensi alla progressiva centralizzazione presso il soggetto unico delle funzioni di gruppo;

alle possibili, future, aggregazioni tra le S.O.T. limitrofe, alle unificazioni tra le società delle reti

limitrofe; alla creazione di uno specifico gruppo di lavoro per le proposte di contenimento dei

costi a basso valore aggiunto per l’utente; ecc.

Ecco che allora il modello gestorio individuato consente di disporre di una forte presenza di

energie professionali da finalizzarsi in una logica di progressivo aumento della qualità della vita

a favore della collettività di riferimento, noto che tali energie professionali (nel front office)

continueranno ad essere dedicate all’originaria utenza, onde sempre più qualificare sia il

servizio erogato sia la struttura organizzativa.

Il tal senso risulterà fondamentale il consenso che dovrà esistere nelle scelte di fondo, tra il

soggetto unico (nel suo ruolo di provider delle linee–guida) e le S.O.T., onde non distruggere il

senso di identità e di integrazione che lega queste ultime alla collettività, sottoforma di

«aziende della Città».

La regia spetterà all’Autorità d’Ambito dell’A.T.O.

Date post:	25-Oct-2021
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5. Modello gestionale

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