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5° RAPPORTO

SULLA FORMAZIONE

NELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE

2001

Scuola Superiore della Pubblica AmministrazioneOsservatorio sui bisogni formativi nella Pubblica Amministrazione

Presidenza del Consiglio dei MinistriDipartimento della Funzione Pubblica

con la collaborazione di

Conferenza dei Rettori delle Università Italiane - Formez

Gruppo di lavoro tecnico delle Regioni e delle Province Autonome - Istituto Tagliacarne

PREMESSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

INTRODUZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

NOTA METODOLOGICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1. LE STRATEGIE PER LA FORMAZIONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1. L’Osservatorio sui bisogni formativi nella PA, il Rapporto annuale

e la creazionedi una banca dati continua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231.2. Gli indirizzi del Dipartimento della Funzione Pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2. LA DIMENSIONE DELLA FORMAZIONE PUBBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332.1 La formazione come componente dell’esperienza professionale

dei dipendenti della PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352.2 Le attività . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.3 I partecipanti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412.4 L’organizzazione della funzione formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.5 L’investimento in formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452.6 La programmazione della formazione per i prossimi anni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

3. LA RISPOSTA DELLE AMMINISTRAZIONI AL CAMBIAMENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493.1 I contenuti e le tematiche delle attività formative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513.2 Formazione e cambiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

4. LE MODALITÀ DI EROGAZIONE E LE METODOLOGIE FORMATIVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574.1 Le modalità di erogazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594.2 Le metodologie formative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

5. IL SISTEMA DELL’OFFERTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 675.1 L’offerta pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 695.2 L’offerta privata: il contributo Asfor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795.3 Comunità professionali e formazione della PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

6. LA FORMAZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI CENTRALI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 936.1 La attività svolte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 956.2 Le tematiche e gli obiettivi formativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1136.3 Le modalità di erogazione e le nuove tecnologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1216.4 L’utilizzo delle risorse interne e il ricorso al mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1236.5 La programmazione formativa e le previsioni per il prossimo triennio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

7. L’ESPERIENZA DELLE REGIONI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1317.1 La formazione nelle Regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1337.2 La formazione erogata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1377.3 L’organizzazione della funzione formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1457.4 L’investimento in formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1497.5 La programmazione della formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1537.6 Le attività formative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1557.7 Il sistema dell’offerta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1617.8 Innovazione ed eccellenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

INDICE

5° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2001

8. LO SCENARIO DELLA FORMAZIONE NEL SISTEMA DELLE AUTONOMIE LOCALI . . . . . . . 1838.1 Premessa: i principali risultati dell’indagine su Comuni e Province . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 8.2 I risultati dell’indagine sui Comuni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1978.3 I risultati dell’indagine sulle Province . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 8.4 Nota metodologica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

9. LA FORMAZIONE PER I SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2519.1 Obiettivi e contenuti della formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2539.2 L’esperienza della formazione a distanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

10. LA FORMAZIONE NELLE CAMERE DI COMMERCIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25910.1 La dimensione della formazione nelle Camere di Commercio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26110.2 La risposta al cambiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26710.3 Le modalità di erogazione e le metodologie formative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27510.4 I casi di eccellenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

11. LA FORMAZIONE NEL SISTEMA UNIVERSITARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28111.1 Il sistema universitario e la formazione interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28311.2 La tipologia e la dimensione della formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28711.3 L’organizzazione della formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29111.4 Contenuti e tematiche delle attività formative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29311.5 L’investimento in formazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

12. LO SCENARIO, LE PROSPETTIVE E LE DIRETTRICI DI INTERVENTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29912.1 La formazione nei contratti di lavoro del pubblico impiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30112.2 I progetti strategici promossi dal Dipartimento della Funzione Pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . 30512.3 La formazione per la PA nella programmazione regionale del Fse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30912.4 Le Azioni di sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31312.5 Formazione continua nel settore privato e formazione per la PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 12.6 L’internazionalizzazione della PA come tematica formativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32712.7 La formazione nel settore sanitario: il caso della Regione Piemonte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 12.8 Lo sviluppo della qualità: l’accordo tra le scuole pubbliche di formazione . . . . . . . . . . . . 335

ALLEGATI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337I. Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale

delle Pubbliche amministrazioni (G.U. n.26 del 31 gennaio 2002) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339

II. Schede descrittive delle Scuole e degli organismi formativi per la PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349Scheda 1. Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349Scheda 2. Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 Scheda 3. Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363Scheda 4. La Scuola di formazione e perfezionamento del personale

civile della Difesa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369Scheda 5. Ministero degli Affari Esteri-Istituto Diplomatico Mario Toscano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373Scheda 6. Il Formez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377Scheda 7. Istituto Guglielmo Tagliacarne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381Scheda 8. Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

III. 5° Rapporto: il Gruppo di lavoro e gli autori degli approfondimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

INDICE


PREMESSA

Il Rapporto annuale sulla formazione, al suo quinto appuntamento, prosegue il per-corso avviato negli ultimi anni, perfezionandosi come strumento di analisi e approfon-dimento del mondo della formazione nel settore pubblico, sia dal punto di vista dei bi-sogni e delle esigenze delle Amministrazioni, sia da quello degli strumenti di governodella formazione.

Rispetto alle precedenti edizioni, il Rapporto, collocandosi all’inizio di una nuova fasedi governo, offre non solo dati, spunti e informazioni per comprendere le tendenze diun settore costantemente in evoluzione grazie all’avvio dell’Osservatorio sui bisogni diformazione, ma intende fornire indirizzi e linee strategiche, individuando anche i temidestinati ad un maggiore sviluppo nel futuro.

Il quadro che disegna il Rapporto è quello di un’offerta formativa diversificata e inno-vativa, sempre più strumento di spinta ai processi di cambiamento e di modernizzazio-ne delle Amministrazioni pubbliche. Aumentano gli investimenti e i destinatari degli in-terventi formativi e l’utilizzo delle nuove metodologie e, allo stesso tempo, emerge lanecessità di rafforzare la capacità di programmare sistematicamente le diverse azioni.

L’attuale fase della riforma, caratterizzata dalla realizzazione di interventi che investonol’intera Pubblica amministrazione, va supportata da misure destinate innanzitutto allaformazione e valorizzazione del capitale umano, inteso come risorsa e investimento,nonché alla preparazione di nuove professionalità e nuove competenze.

L’obiettivo finale è quello di realizzare un’Amministrazione con capacità gestionali,orientata al miglioramento qualitativo dei servizi pubblici, più rispondente alle doman-de e alle aspettative dei cittadini e delle imprese e aperta al confronto europeo e inter-nazionale. Che sia, in definitiva, una risorsa e non un costo per il Paese.

La Direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale delle PA, che abbiamorecentemente inviato alle Amministrazioni, conferma il ruolo strategico e determinanteche ha per noi la formazione, con l’obiettivo primario di promuovere un’analisi effica-ce dei fabbisogni formativi, la programmazione di attività, superando i livelli percen-tuali di investimento sul monte retributivo, e garantendo un numero minimo di ore ad-detto, con una particolare attenzione alla formazione a distanza.

Nuovi, quindi, sono gli obiettivi e i contenuti della formazione e nuove sono anche lemetodologie da utilizzare per perseguirli, sempre più supportate dall’innovazione tecnologica applicata ai processi di apprendimento.

Sono già molte le Amministrazioni e le strutture di formazione che già adottano sistemidi formazione a distanza, come, ad esempio, l’e-learning. I programmi di alfabetizza-zione informatica e il Piano sull’e-government costituiranno certamente fattori di stimo-

PREMESSA


lo all’investimento nelle nuove tecnologie di apprendimento e contribuiranno a diffon-derne l’uso in modo appropriato da parte delle Amministrazioni, che appaiono co-munque già aperte a queste innovazioni.

I cambiamenti nella Pubblica amministrazione e le esigenze di nuove professionalità sitraducono, come dimostra il Rapporto, in un aumento della spesa e dei destinatari del-la formazione. Occorre, tuttavia, andare oltre i dati quantitativi e puntare ad ottimizza-re le risorse a disposizione attraverso la programmazione degli interventi e l’utilizzo del-l’analisi dei fabbisogni formativi.

Gli obiettivi della formazione devono essere pertanto definiti coerentemente con i fab-bisogni individuali e con i ruoli e fabbisogni organizzativi, alla luce delle norme che ri-disegnano i compiti delle Amministrazioni e tenendo conto di quanto previsto dai con-tratti e dagli accordi sindacali. Per una gestione efficace delle politiche di formazione,le Amministrazioni dovranno, quindi, elaborare piani annuali di formazione che ac-compagnino i processi di riforma in atto e gli obiettivi da raggiungere attraverso pro-grammi formativi finalizzati e condivisi.

Le Strutture amministrative responsabili del governo della formazione dovranno svol-gere un importante ruolo, rafforzando il monitoraggio e la valutazione degli interventiformativi, per garantirne un elevato livello qualitativo.

La qualità dovrà costantemente accompagnare il processo formativo: dalla fase dellaprogettazione alla realizzazione delle attività, ponendo un’attenzione particolare all’of-ferta formativa, alle Scuole e alle società specializzate che attuano i programmi, alla me-todologia utilizzata.

Per supportare le Amministrazioni nell’efficiente ed efficace gestione manageriale dellerisorse umane e della loro formazione, il Dipartimento della Funzione Pubblica è im-pegnato a predisporre delle linee guida che consentano di operare e scegliere in unmercato della formazione ampio e in continua evoluzione.

Infine, di fronte alla sempre più forte esigenza di accrescere la capacità delle Ammini-strazioni dei diversi livelli di governo di cooperare a livello europeo, le azioni formativedovranno essere predisposte in un’ottica internazionale.

Con questo spirito il Dipartimento, considerando che la formazione dei dipendenti pub-blici ricopre un importante ruolo nella coesione amministrativa europea, insieme alleScuole della Pubblica amministrazione, ha promosso un vasto ed articolato programmaformativo per i dirigenti e i funzionari dello Stato in preparazione del semestre di pre-sidenza italiana del Consiglio europeo, previsto per la seconda metà del 2003.

Il Sistema amministrativo che stiamo creando è, quindi, fortemente orientato alla valo-rizzazione e professionalità del capitale umano, vero protagonista del processo di cam-biamento in atto.

Franco FrattiniMinistro per la Funzione Pubblica

e per il Coordinamento dei Servizi di Informazione e Sicurezza

PREMESSA

8 5° RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • 2001

INTRODUZIONE

Il Rapporto che viene qui proposto all’attenzione di tutta la Pubblica amministrazionedescrive un grande lavoro.

Descrive innanzitutto il lavoro di cinquecentomila dipendenti delle Amministrazionipubbliche ai diversi livelli di governo. Tanti in effetti sono quelli che nel corso del 2001hanno partecipato a iniziative formative tra loro assai diverse e variegate, sui 700.000circa di cui si sono raccolte informazioni. Si tratta di una base più ampia di quanto sifosse riusciti a fare negli anni scorsi.

L’indagine ha infatti aumentato la sua copertura, comprendendo 38 Amministrazionicentrali rispetto alle 36 dello scorso anno (nonostante la riduzione del numero dei Mi-nisteri), tutte le Regioni, più di metà delle Province, delle Camere di Commercio, oltre100 grandi Comuni, 41 Università.

Il Rapporto dà conto di quasi 600.000 ore di formazione. Questo dato indica che in ognigiorno lavorativo del 2001 in Italia erano attive più di 2.500 iniziative formative rivoltea dipendenti delle Amministrazioni centrali.

La realtà, decisamente confortante se comparata al passato, è che partecipare ad un cor-so o ad un seminario, utilizzare un software didattico, sono diventati parte dell’espe-rienza professionale dei dipendenti pubblici. Non diversamente da quanto accade nel-le aziende ben gestite, in particolare quelle che producono servizi per un gran numerodi persone, che ogni giorno hanno un contatto diretto con i propri clienti e debbono ri-spondere efficacemente alle loro esigenze. Una realtà che giustifica pienamente la de-cisione strategica del Dipartimento della Funzione Pubblica di procedere ad una sem-pre più stretta integrazione tra formazione pubblica e formazione privata, secondo le li-nee indicate dal protocollo di intesa con la Confindustria stipulato alla fine del 2001.

In questo Rapporto viene dato conto statistico del lavoro di oltre 5.000 persone che, nel-le Amministrazioni, individuano i bisogni formativi, predispongono i programmi, indi-viduano i docenti, producono materiali didattici, verificano i risultati raggiunti. E del la-voro dei loro fornitori di know how, spesso privati, ma frequentemente anche di spe-cialisti che già si trovano all’interno della stessa Pubblica amministrazione, - scuole pub-bliche, ma non soltanto - che da tempo hanno iniziato a dialogare, affacciandosi all’e-sterno del confine delle loro competenze istituzionali.

Nel 2001 la formazione è diventata un impegno ancor più importante che in passato, siaperché ha avuto un numero maggiore di partecipanti e realizzato più ore di corso, siaperché si è investito di più, arrivando ad un livello non distante - nell’insieme delle Am-ministrazioni che hanno fornito i dati - da quell’1% del monte salari che da tempo co-

INTRODUZIONE


stituisce il parametro di riferimento. Siamo allo 0,98%, con qualche differenza ancoragrande, ma anche con diversi esempi di eccellenza.

In questa espansione ha certamente pesato molto la formazione di riqualificazione nel-le Amministrazioni centrali, ma ancora più hanno pesato la necessità di adeguare lecompetenze ai nuovi strumenti informatici e telematici, la volontà di far crescere pro-fessionalmente i dirigenti delle Pubbliche amministrazioni fornendo loro nuovi stru-menti di gestione delle risorse orientati al raggiungimento dei risultati, l’esigenza di ac-compagnare con la formazione il processo di devoluzione. E infatti queste aree temati-che - l’area informatica e telematica, l’area manageriale, l’area dell’organizzazione e delpersonale - sono state rilevate come le più frequentate.

Temi come la reingegnerizzazione dei processi, il controllo di gestione, la customer sa-tisfaction sono risultati quelli più citati come rilevanti per il cambiamento e l’innova-zione nelle Amministrazioni che hanno partecipato all’indagine.

La ricerca ha mostrato che l’impegno per sensibilizzare le Amministrazioni delle Regio-ni del Sud all’importanza della qualificazione delle risorse ha raggiunto un primo obiet-tivo: un’attenzione ed una partecipazione alla formazione che nel Mezzogiorno non èpiù inferiore alla media del Paese in modo generalizzato.

Gli elementi positivi che emergono da questo Rapporto sono più un punto di partenzache un punto di arrivo. In effetti, il Rapporto evidenzia come vi sia ancora un grande la-voro da fare. La direzione in cui farlo è ben indicata dalla Direttiva del Ministro per laFunzione Pubblica, che abbiamo deciso di riproporre integralmente in appendice.

Il primo lavoro è il rafforzamento della programmazione della formazione. Questa pro-grammazione naturalmente è già presente, come è evidenziato dal fatto che circa il70% delle Amministrazioni nei diversi comparti dispongono di un documento forma-le. Tuttavia spesso essa non è basata su un’adeguata conoscenza dei fabbisogni, nonprecisa con sufficiente chiarezza le risorse disponibili e i risultati da raggiungere. Vi èpoi bisogno di rafforzare le strutture della formazione, migliorando la loro visibilità al-l’interno delle organizzazioni, e le competenze disponibili, in particolar modo quelleprogettuali.

Vi è poi il lavoro di crescita della qualità e dell’efficacia della formazione anche attra-verso il confronto tra le diverse Amministrazioni, che il Rapporto prefigura e che megliopotrà strutturarsi in vero e proprio benchmarking con la strutturazione e l’andata a re-gime della banca dati dell’Osservatorio. Un lavoro conoscitivo, quindi, che permetta diampliare l’indagine e la conoscenza a comparti non ancora compresi nell’indagine inmodo adeguato, tra i quali la scuola, le forze armate, il settore della salute, gli enti di ri-cerca.

Questa crescita della qualità e dell’efficacia della formazione potrà trarre grandi beneficida un più diretto rapporto con il mondo dell’impresa, sia attraverso la promozione degliapporti delle strutture formative private nella formazione pubblica, sia attraverso un dia-logo, che già si è avviato, con la formazione continua rivolta al settore privato, per con-frontare le attività, e facilitare la comunicazione e la mobilità tra privato e pubblico.

INTRODUZIONE


Vi sono infine due aspetti sostantivi della formazione delle Pubbliche amministrazioniche è doveroso ricordare.

Il primo è la necessità di arrivare ad un più ampio ed efficace utilizzo delle tecnologie,sfruttando pienamente le opportunità offerte da Internet. Può sembrare un aspetto ora-mai fin troppo noto, ma è purtroppo vero che sinora soltanto una parte limitata dellaformazione nelle Pubbliche amministrazioni si serve in maniera estensiva delle tecno-logie informatiche.

Il secondo è la necessità di dare un’attenzione alla dimensione internazionale. In effet-ti, questa attenzione non emerge dai dati dello scorso anno. Vi sono due ragioni fon-damentali perché la dimensione internazionale della formazione diventi un obiettivoprioritario. La prima si riferisce al semestre di presidenza italiana dell’Unione europea,nella seconda parte del 2003. L’Italia sarà in grado di svolgere adeguatamente questocompito soltanto se le Amministrazioni interessate avranno proceduto ad una forma-zione specifica adeguata dei dirigenti e dei funzionari. Su indicazione del Dipartimentodella Funzione Pubblica, la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione ha giàoperato in questo senso per far sì che la formazione attuata dalle diverse Amministra-zioni sia svolta in modo sufficientemente omogeneo, in modo da permettere un’azionecongiunta efficace e coerente con le indicazioni che proverranno dal Governo. La se-conda ragione è legata al processo costituente dell’Unione europea. La riforma delleistituzioni dell’Unione richiederà alle Amministrazioni dei diversi Stati membri di saperdialogare tra loro, e di saper mettere in atto tutte quelle procedure che permettano allenuove istituzioni di raggiungere gli obiettivi che saranno loro attribuiti.

Per concludere, vorrei ricordare come questo Rapporto nasce da un lavoro continuo. Èil lavoro svolto dall’Osservatorio sui bisogni formativi della PA della nostra Scuola, datutti gli uffici che hanno fornito i dati, e da coloro che li hanno elaborati.

L’indagine che sta alla base del Rapporto cerca di dare informazioni sui contenuti, lemodalità e i risultati di tutto questo lavoro, proponendosi di individuare le dimensionidell’investimento, la composizione delle attività, le prospettive per il futuro. Si tratta diun’indagine articolata, in cui a ciascun livello di governo viene dedicata adeguata at-tenzione, precisando elementi diversi in relazione alle specificità di ciascuno, ma all’in-terno di un quadro comune e di una voluta e necessaria confrontabilità dei risultati.

Angelo Maria PetroniDirettore della Scuola Superioredella Pubblica Amministrazione

INTRODUZIONE


NOTA METODOLOGICA

La raccolta dei dati per il 5° Rapporto sulla Formazione nella Pubblica Amministra-zione ha potuto contare su alcune importanti innovazioni.

Quest’anno i dati sono stati raccolti dall’Osservatorio sui bisogni formativi nella PA isti-tuito presso la Sspa, con il Gruppo di coordinamento Scuole pubbliche, secondo i rela-tivi ambiti di competenza, e la Conferenza dei Rettori delle Università Italiane.

Dal punto di vista tecnologico, l’acquisizione vera e propria dei dati è stata effettuataquasi totalmente on line, tramite il sito web della Sspa, costruendo in tempo reale unabanca dati realizzata appositamente.

Il Rapporto costituisce quindi un lavoro collettivo, realizzato per ciascun comparto daun soggetto diverso:❍ la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione per le Amministrazioni centrali,

i Ministeri, le Agenzie, gli Enti pubblici, gli Enti pubblici non economici, le Scuolepubbliche delle Amministrazioni centrali;

❍ la Conferenza dei Rettori delle Università Italiane per il personale amministrativodelle università;

❍ il Formez per Province e Comuni;❍ il Gruppo di lavoro tecnico delle Regioni per le Regioni e le Province Autonome;❍ l’Istituto Guglielmo Tagliacarne per le Camere di Commercio.

Il coordinamento dell’attività è stato svolto dalla Scuola Superiore della Pubblica Am-ministrazione; nell’ambito di tale coordinamento sono state definite linee metodologi-che comuni, che ciascun soggetto ha applicato alla propria realtà tenendo conto dellespecificità e delle scelte di ricerca dell’Ente.

Alcuni dei rapporti settoriali costituiscono da tempo oggetto di specifiche pubblicazio-ni, che vengono diffuse parallelamente a questo Rapporto, che ne ospita una versionesintetica: è così per il rapporto sulla formazione delle Regioni e Province Autonome eper quello del Formez.

Sul piano più propriamente metodologico va innanzitutto sottolineato che alcuni degliapprofondimenti settoriali si pongono l’obiettivo di fornire un quadro, per quanto pos-sibile completo, delle attività formative svolte nel comparto, raccogliendo le informa-zioni dall’universo delle Amministrazioni del comparto (è il caso delle Amministrazionicentrali, delle Regioni, delle Province, delle Camere di Commercio e delle università),pervenendo peraltro a livelli di copertura diversi comparto per comparto. L’approfon-dimento relativo a Comuni e Province, costituisce invece un’indagine campionaria chetuttavia, basandosi sulla disponibilità a fornire i dati da parte delle Amministrazioni in-

NOTA METODOLOGICA


terpellate, privilegia sostanzialmente le Amministrazioni di maggiori dimensioni.

Questo rende naturalmente inopportuno sommare dati relativi a diversi comparti, inconsiderazione della difformità delle modalità di rilevazione; eventualmente - e solocon la necessaria cautela - possono essere comparati valori espressi in percentuale.

Ciascun approfondimento (vedi Capitoli dal 6 all’11) segnala gli elementi metodologiciprincipali necessari per una migliore lettura dei risultati presentati.

In questa nota introduttiva vengono segnalati gli aspetti comuni più significativi, e ap-profonditi maggiormente gli aspetti concernenti la rilevazione relativa alle Amministra-zioni centrali, che d’altronde costituisce - come si vedrà - il punto di riferimento, in mi-sura minore o maggiore, anche per gli altri comparti.

L’articolazione del questionario è stata concordata all’interno del Gruppo di coordina-mento, sulla base di alcuni semplici criteri:❍ la continuità con le rilevazioni condotte negli scorsi anni, in modo da consentire

confronti diacronici, in termini di informazioni richieste e di struttura del questionario;

❍ la semplificazione di alcune schede, che erano risultate nello scorso anno di diffici-le comprensione, conducendo ad un numero di risposte troppo basso;

❍ l’approfondimento di alcune informazioni, in particolare per quanto concerne i con-tenuti delle iniziative formative e la programmazione delle attività.

Inoltre le indagini nei diversi comparti hanno fatto uso di versioni limitatamente diver-se del questionario, come era avvenuto negli scorsi anni, in particolare per quanto con-cerne le Regioni e gli Enti locali.

I meccanismi dell’acquisizione sono stati modificati in modo notevole rispetto al passa-to, in quanto l’Osservatorio ha realizzato una banca dati per i corsi, consentendo l’im-missione dei dati on line direttamente tramite il sito web della Sspa.

Questo meccanismo ha conferito al Rapporto di quest’anno dei notevoli vantaggi nonsolo operativi, ma soprattutto scientifici. Infatti, disporre di una banca dati strutturata haconsentito di progettare e realizzare le elaborazioni dei dati controllando immediata-mente e contestualmente la qualità sia dei dati che dei risultati. Inoltre, avendo costi-tuito una vera e propria banca dati, l’informazione diventa palese e disponibile nellostesso momento in cui viene immessa.

Questo significa che tutti i risultati delle elaborazioni, a valle della compilazione, si ag-giornano automaticamente man mano che i dati vengono immessi, senza dover cam-biare i meccanismi di interrogazione.

La banca dati così realizzata costituisce già un patrimonio dell’Osservatorio e in seguitoverrà ampliata e approfondita con i dati sulla formazione che perverranno durante le at-tività future.

NOTA METODOLOGICA


Per agevolare la compilazione, considerando che per alcune Amministrazioni i tempiper la compilazione potessero creare problemi di collegamento, sono stati realizzati an-che dei moduli software per compilare i questionari off line, generando comunque sem-pre il medesimo tipo di dati. I moduli sono stati tre: due per lavorare con le versioni cor-renti di programmi di data base già in possesso dei compilatori, e un software comple-tamente autonomo per quelle Amministrazioni che sono risultate del tutto sprovviste diprogrammi per la gestione di dati.

Durante il periodo di compilazione, con un piccolo sforzo aggiuntivo, la Sspa ha rac-colto e trasformato alcune banche dati sui corsi effettuati che alcune Amministrazioniavevano realizzato con altri tipi di software.

Hanno provveduto a compilare il questionario, per ciascuna Amministrazione, i re-sponsabili dell’ufficio o della struttura dedicata alla formazione, oppure ancora la scuo-la dell’Amministrazione, laddove esistente; in qualche caso tali strutture interne si sonofatte carico di una raccolta dati all’interno dello stesso Ente, con riferimento ad esempioalla rete degli uffici periferici.

È opportuno segnalare che, per alcuni Ministeri, i rispondenti sono stati più di uno, inrelazione all’esistenza di più strutture dedicate alla formazione, responsabili per singo-li dipartimenti; in questo caso l’analisi dei dati è stata fatta a livello di singoli questiona-ri inseriti, mentre nel Rapporto i dati vengono pubblicati aggregati per Amministrazio-ne, ed in molti casi aggregati per comparto, per una più agevole e corretta lettura dei ri-sultati.

Può avere un valore indicativo riportare i dati relativi alle modalità di compilazione, perquanto concerne le Amministrazioni centrali e le Scuole.

Amministrazioni 47Questionari inviati 84

di cui compilati direttamente on line 68di cui compilati off line 11 di cui questionari con dati trasformati 5

Per gli anni a venire l’Osservatorio prevede di ampliare la banca dati costituita, con unacompilazione continua delle attività formative da parte delle Amministrazioni, arrivan-do così a costruire il Rapporto praticamente durante tutto l’anno, dedicando quindi l’ul-timo periodo solo alle verifiche e alle correzioni dei dati già immessi.

Per eliminare le difficoltà e per facilitare comunque l’acquisizione delle informazioni eper allineare i dati sulla formazione, l’Osservatorio produrrà moduli software da distri-buire alle Amministrazioni attraverso cui potranno non solo fornire i dati, ma anche ge-stire la loro attività formativa.

In prospettiva, con il software di gestione della formazione che verrà fornito dalla Sspa,semplicemente tramite l’immissione di dati per i normali calendari di corsi, sarà possi-

NOTA METODOLOGICA


bile arrivare a catalogare e descrivere anche i vari moduli di cui sono composti i corsi,aggiornando in maniera automatica e continua anche la banca dati dell’Osservatorio.

Anche il questionario è stato leggermente modificato. Secondo un percorso costanteper arrivare ad uno studio di dati che permetta analisi più articolate, nelle descrizionidei corsi sono state ampliate le aree dei contenuti e, per ciascuna di queste, sono statepreviste alcune sottoaree. Il software di acquisizione, sia on che off line ha reso moltoagevole la compilazione di questi ed altri dettagli dei corsi.

È stata eliminata la doppia acquisizione della durata dei corsi che l’anno scorso era siain giornate che in ore, richiedendo quest’anno solo le ore: il dato, infatti, poteva diven-tare di difficile determinazione in casi di durate giornaliere non standard e il datoespresso solo in ore risulta più realistico ed affidabile.

È stata inserita una domanda relativa all’esistenza di un documento di programmazioneformale della formazione, ed è stata semplificata la domanda relativa alle previsioni, intermini di tematiche, di utenti e di investimento.

Le semplificazioni hanno consentito un aumento rilevante delle risposte ai quesiti e diconseguenza della completezza dei dati raccolti.

Il data base dei corsi ha consentito verifiche di congruità dei dati immessi, evidenzian-do e consentendo di rettificare errori materiali che, con strumenti meno evoluti, nonavrebbero potuto essere identificati.

Nel caso delle Amministrazioni centrali, laddove sono risultati comunque mancanti da-ti necessari per il calcolo dei valori più rilevanti inseriti nel Rapporto, sono state effet-tuate delle stime, secondo i seguenti criteri:❍ laddove opportuno, ad esempio nel caso del numero dei dipendenti, si è fatto rife-

rimento al dato dello scorso anno, se disponibile;❍ laddove siano risultati mancanti dati relativi ad un singolo rispondente, si sono usa-

ti, come parametro di riferimento per la stima, i dati di altro dipartimento della stes-sa Amministrazione;

❍ laddove entrambe le cose non fossero possibili, si è usato come parametro di riferi-mento il dato medio del comparto di appartenenza risultante lo scorso anno.

NOTA METODOLOGICA


CAPITOLO 1

LE STRATEGIEPER LA FORMAZIONE

1.1 L’OSSERVATORIO SUI BISOGNI FORMATIVINELLA PA, IL RAPPORTO ANNUALE E LA CREAZIONE DI UNA BANCA DATI CONTINUA

L’Osservatorio sui bisogni formativi nella Pubblica amministrazione, già impostato nelDlgs 287 del 30 luglio 1999, istituito ed entrato in attività all’inizio del 2001 presso laScuola Superiore della PA, ha lo scopo di rilevare e monitorare le necessità di forma-zione e gli interventi formativi nella Pubblica amministrazione e, da quest’anno, cura larealizzazione del presente Rapporto annuale sulla formazione.

L’Osservatorio, però, con scopi forse ambiziosi ma certamente necessari, vuole supera-re una semplice funzione di rilevamento e monitoraggio della formazione comunqueeffettuata, per arrivare a diffondere a tutte le Amministrazioni l’evoluzione della culturadella formazione pubblica.

Questo tipo di funzioni dell’Osservatorio sono confermate dalla direttiva del MinistroFrattini sulla formazione e la valorizzazione del personale delle Pubbliche amministra-zioni pubblicata il 31 gennaio 2002 (Allegato 1), in cui all’Osservatorio viene richiesto,non solo di monitorare bisogni, qualità ed efficacia dell’attività formativa, ma anche diraccogliere i piani formativi delle Amministrazioni pubbliche e di supportare lo Statonell’attuazione della direttiva stessa.

L’attività dell’Osservatorio, dal punto di vista operativo, consiste nello studio dei processiformativi della PA nel loro complesso, dall’individuazione delle necessità formative, al-la formazione vera e propria, fino alla successiva valutazione dell’impatto della forma-zione sulle attività di lavoro, raccogliendone le caratteristiche e i parametri con i valoridei relativi indicatori.

Perché l’Osservatorio possa produrre risultati utili alle varie Amministrazioni, sarà ne-cessario impostare e concordare un sistema unitario di misure, di analisi e di valutazio-ne al quale tutti possano far riferimento.

In questo modo sarà possibile costruire un sistema per valutare e confrontare le varieesperienze, ma anche diffondere il valore delle singole realtà formative, costruendo deimodelli che consentano di replicare e riprodurre le esperienze che hanno dato i risul-tati più confacenti agli obiettivi.

I principali mezzi per trasferire ai partecipanti quanto viene elaborato dall’Osservatoriosono gli stessi organi di cui è composto e gli strumenti tecnologici e telematici di rac-colta, gestione e diffusione dei dati.

L’Osservatorio, inoltre, cura e gestisce direttamente giornate di studio e progetti specifi-ci i cui risultati vengono pubblicati e resi disponibili a tutte le Amministrazioni.

LE STRATEGIE PER LA FORMAZIONE CAPITOLO 1


Le attività dell’Osservatorio sono articolate in due gruppi di lavoro che coinvolgono i va-ri attori della formazione pubblica: il gruppo dei referenti responsabili della formazio-ne nelle varie Amministrazioni centrali e il gruppo di coordinamento tra le scuole pub-bliche, con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, le Scuole superiori del-l’Economia e delle Finanze, dell’Amministrazione dell’Interno, la Scuola di formazionee perfezionamento del personale civile della Difesa, l’Istituto Diplomatico Mario To-scano del Ministero degli Affari Esteri, il Formez, la Scuola Superiore della Pubblica Am-ministrazione Locale e l’Istituto Guglielmo Tagliacarne (Allegato 2). Il gruppo di coor-dinamento tra le Scuole ha, tra l’altro, collaborato alla realizzazione del presente Rap-porto.

Infine, presso la Sspa è costituito anche un gruppo strategico e di indirizzo, compostoda docenti, esperti di formazione e rappresentanti del Dipartimento della FunzionePubblica.

Operando con una struttura di questo tipo, i committenti della formazione sono diret-tamente coinvolti nei meccanismi di analisi e di espressione dei bisogni, di progetta-zione della formazione e di rilevamento della qualità, consolidando l’uso di metodolo-gie formative, di analisi e di valutazione.

Il patrimonio delle conoscenze, delle informazioni e delle linee operative elaborate nel-l’ambito dell’Osservatorio può quindi essere utilizzato e trasferito direttamente nelle rea-li attività di formazione effettuate dalle Amministrazioni.

La diffusione delle informazioni, dei dati, dei parametri di valutazione, e degli altri in-dicatori verrà effettuata soprattutto per via telematica, con distribuzione di newsletter,con gruppi di discussione e con possibilità di consultazione ed elaborazione dei dati tra-mite web. In questo modo i risultati dell’attività dell’Osservatorio verranno resi facil-mente disponibili, costruendo anche un servizio di consulenza formativa per qualsiasitipo di Amministrazione.

LA RACCOLTA DEI DATINell’Osservatorio la raccolta dei dati sarà continua e non concentrata in un breve perio-do come in occasione del Rapporto annuale.

Le Amministrazioni potranno inviare i dati necessari all’Osservatorio contestualmentealle loro attività di formazione o di realizzazione dei piani formativi.

Per facilitare le Amministrazioni nella gestione dei corsi e nell’aggiornamento della ban-ca dati sulla formazione, la Sspa sta realizzando dei moduli software standard che po-tranno essere distribuiti alle Amministrazioni che ne avessero bisogno.

In questo modo le Amministrazioni potranno usare il software messo a disposizionedalla Sspa per gestire le loro attività di formazione, aggiornando direttamente la bancadati dell’Osservatorio senza ulteriori adattamenti.

CAPITOLO 1 LE STRATEGIE PER LA FORMAZIONE


I dati potranno essere inviati alla Sspa tramite trasferimento di file o inseriti tramite lepagine del sito web della Sspa, come del resto è stato fatto anche per la realizzazionedel presente Rapporto.

I dati da acquisire e che verranno trattati, riguardano due grandi gruppi di fatti formati-vi, configurati in due ambienti distinti ma corrispettivi:❍ i bisogni di formazione e i piani formativi, e cioè corsi individuati come necessari,

dettagli di profili professionali, schemi di desiderata da parte di Amministrazioni, uf-fici, rilevamenti presso gli Urp, ecc.;

❍ le attività di formazione svolte nella PA, cioè corsi, convegni, giornate di studio,progetti specifici, progetti in cooperazione con partner non pubblici, ecc.

I due suddetti archivi di dati dovranno, quindi, essere costruiti in modo da poter essereconfrontati nelle loro componenti analoghe e corrispondenti: tra i progetti delle attivitàformative e la formazione effettivamente svolta, tra i profili necessari e quelli raggiunti.

Ogni gruppo di dati verrà poi affiancato dalle tabelle di indicatori che verranno impo-state nell’Osservatorio per lo studio della qualità e dell’impatto della formazione.

Nel funzionamento a regime dell’Osservatorio, all’interno di ciascun archivio i recorddovranno contenere le componenti di ogni singolo fatto formativo, come per esempio:❍ titoli dei corsi;❍ argomenti, contenuti, moduli, unità didattiche;❍ parole chiave di identificazione degli argomenti;❍ obiettivi;❍ profili-obiettivi e professionalità da trasmettere;❍ tipologie e metodologie dei corsi;❍ strumenti didattici;❍ durate;❍ erogatori dei corsi, enti, scuole pubbliche, privati, luoghi, ecc.

Per quanto riguarda le indicazioni sui partecipanti:❍ tipo di destinatari;❍ livelli;❍ profili professionali;❍ articolazione dei gruppi di discenti, ecc.

Inoltre, per ogni evento formativo, vi saranno campi per il rilevamento di vari momen-ti di feed-back, come:❍ qualità espressa dai partecipanti;❍ impatto sull’attività di lavoro successiva alla formazione;❍ strutture tecnologiche a disposizione, sia nei corsi che nell’attività lavorativa.

Nel complesso, quindi, la banca dati dell’Osservatorio sarà costituita da informazioni deltipo:❍ banca dati articolata su corsi e bisogni formativi;❍ ulteriori documenti di valutazione, risultati dell’attività di ricerca sulla formazione da

parte dei partecipanti all’Osservatorio;



❍ messaggi, newsgroup, gruppi di discussione, articoli monografici, newsletter, link adaltri Url;

❍ software per la gestione e la distribuzione dei flussi delle informazioni su data base,pubblicazione su web, diffusione newsletter, eventuale groupware di lavoro.

I dati sui corsi, le valutazioni, le ricerche e i documenti convalidati saranno consultabi-li e, quando previsto, elaborabili anche on line, su pagine del sito web della Sspa, tra-mite le quali sarà possibile accedere alla banca dati.

A seguito della recente direttiva, faranno parte dei dati dell’Osservatorio anche i pianiformativi inviati dalle Amministrazioni.

La titolarità e la responsabilità delle informazioni raccolte rimarrà di chi le ha immesse:il back office dell’Osservatorio si limiterà alle verifiche e validazioni di tipo tecnico, perl’allineamento e la compatibilità dei dati trasmessi dai partecipanti.

Il numero presunto di record della banca dati potrà essere di 15 mila all’anno; in segui-to, se, come è auspicabile per la validità dell’analisi, la granularità dei dati diventeràpiù raffinata, i record corsuali potranno arrivare a 45 mila per anno, ai quali andrannocomunque aggiunti gli ulteriori dati testuali.

La struttura interna della banca dati e l’articolazione dei dati stessi dovranno consentirericerche e valutazioni articolate e specifiche.

È importante notare, infatti, che molti eventi formativi, anche se del medesimo argo-mento, non sono direttamente confrontabili tra loro sulla base dei parametri tradizio-nali, come ad esempio argomenti e durate.

Per molte tipologie di corsi sarà necessario definire dei sotto-insiemi di dati per rileva-re e differenziare i parametri di analisi dei dati e per evitare aggregazioni improprie efuorvianti.

Per rappresentare questo tipo di necessità, si possono citare dei tipici corsi ad argo-mento informatico: 10 sistemisti frequentano un corso su un software che ha obiettivi econtenuti operativi ed una durata di circa 20 giornate; 10 dirigenti e funzionari fre-quentano un corso sul medesimo software però con contenuti organizzativi con una du-rata di 3 giornate. Aggregare i dati sotto il medesimo titolo di corso darebbe un totale di230 giornate fruite da 20 persone; l’unica analisi possibile sarebbe ipotizzare 11,5 gior-nate a testa, falsando le caratteristiche del corso.

Sarà quindi opportuno arrivare a creare tabelle di parametri e di indicatori che permet-tano di valutare le attività di formazione distinguendo gli eventi secondo variabili diffe-renziate almeno per:❍ argomento dei corsi;❍ tipo dei destinatari;❍ professionalità da ottenere;❍ durata dei corsi;❍ metodologie didattiche e tipologie di erogazione.



Compito di base dell’Osservatorio è il rilevamento dei bisogni formativi, anch’esso daimpostare con una metodologia standard, in modo che sia facilmente replicabile nellevarie Amministrazioni.

L’analisi dei bisogni formativi dovrà portare alla formulazione di veri e propri piani for-mativi, o anche alla definizione di percorsi formativi specifici. Secondo la recente diret-tiva, i piani formativi verranno raccolti dall’Osservatorio per la documentazione delle at-tività.

L’analisi dei bisogni formativi non è però ancora divenuta pratica comune, e comportaun’attività puntuale con tecniche specifiche non solo sui profili delle risorse umane, maanche sui processi di lavoro. Gli strumenti e i parametri necessari verranno studiati edelaborati all’interno dell’Osservatorio e saranno parte consistente dello scenario futuroe delle direttrici di intervento.

Alcune tecniche specifiche per l’analisi dei bisogni formativi vengono introdotte nel si-stema della formazione della Pubblica amministrazione nel 2002, ma l’applicazione spe-rimentale di metodologie appropriate era già in atto negli anni precedenti.

Per l’analisi dei fabbisogni formativi è necessario rilevare, con adeguati parametri ed in-dicatori, i seguenti elementi: ❍ capacità necessarie per lo svolgimento delle attività richieste (skill need);❍ capacità presenti;❍ capacità da conseguire (skill gap).

A seconda dei risultati, e consultando la banca dati dell’Osservatorio, sarà possibile pro-gettare i corsi necessari, studiando le combinazioni applicando la griglia già indivi-duata:❍ obiettivi dei corsi (skill da conseguire);❍ contenuti dei corsi (moduli, unità didattiche);❍ destinatari (livelli e inquadramenti operativi, capacità pregresse, profili);❍ metodologie didattiche (tecniche e meccanismi di erogazione, durate, test e artico-

lazione delle varie parti dei corsi).

STATO ATTUALE E SVILUPPOAttualmente l’Osservatorio, che ha iniziato la sua attività nel 2001, ha impostato gli in-dirizzi e i contenuti scientifici con il comitato strategico; le Amministrazioni e le Scuolehanno tutte designato i componenti dei gruppi di lavoro (delle Scuole e dei responsa-bili della formazione delle Amministrazioni), che si sono già incontrati per definire iparametri dell’analisi formativa, dai quali sono stati estratti quelli per la realizzazione delpresente Rapporto annuale.

È stato realizzato un sistema per compilare on line i questionari di rilevazione per ilRapporto annuale, arrivando direttamente a comporre la banca dati dei corsi censiti nelRapporto 2001, che quindi verrà resa disponibile sul sito web della Scuola Superiore perla consultazione e l’interrogazione diretta.



Nella banca dati on line, accanto ai dati relativi al 2001 verranno inseriti anche quelli del2000, raccolti tramite trasferimento di file. In questo modo sarà possibile anche effet-tuare confronti diretti con i dati dell’anno precedente.

Le prossime attività dell’Osservatorio consisteranno nel potenziamento della raccolta didati sulla formazione nella Pubblica amministrazione, nella diffusione dei risultati delleanalisi e nella realizzazione del dialogo costante tra le Amministrazioni sulle pratichedella formazione.

La raccolta dei dati verrà articolata in più livelli di approfondimento e soprattutto verràeffettuata in maniera continua e non occasionale.

Verranno organizzati incontri e studi su aspetti specifici della formazione, e i risultativerranno diffusi tramite pubblicazione su web e newsletter, e trattati da gruppi telema-tici di discussione.

Per quanto di competenza della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, ver-rà data attuazione alla direttiva sulla formazione e la valorizzazione del personale, in cuiviene richiesto alla Sspa di raccogliere anche i piani formativi delle Amministrazioni.

Tutto questo comporterà necessariamente l’ampliamento della banca dati della forma-zione, ma anche il potenziamento dei relativi strumenti tecnologici e delle attività deigruppi di lavoro dell’Osservatorio.

Un buon risultato, infatti, viene ottenuto grazie ad un impegno diretto ed efficace delleamministrazioni partecipanti, che possono essere sostenute operativamente.

Quindi, oltre alla banca dati presso l’Osservatorio, è stato deciso di sviluppare anche deimoduli software per la gestione delle attività formative da distribuire alle Amministra-zioni che ne facciano richiesta, in modo da consentir loro di impostare i dati sulla for-mazione nella maniera più semplice e soprattutto utile per le analisi successive.

Infatti, i dati necessari all’Osservatorio vengono spesso organizzati e immessi nella ban-ca dati solo in occasione della preparazione del Rapporto annuale, con poco tempo adisposizione e grande dispendio di energie da parte delle Amministrazioni.

Molte Amministrazioni hanno comunque già in uso dei fogli elettronici con strumentistandard di office automation, organizzati secondo le esigenze del Rapporto annuale;trasferendo i dati nei moduli preparati dalla Sspa, potranno gestire normalmente i lorocorsi preparando automaticamente anche i dati necessari all’Osservatorio.

Gli strumenti in preparazione verranno realizzati anche in modo da poter dialogare conaltre banche dati della PA, come per esempio quelle del personale, in modo da rende-re disponibile la storia formativa individuale per l’aggiornamento dei profili professionali.



1.2 GLI INDIRIZZI DEL DIPARTIMENTO PER LA FUNZIONE PUBBLICA

Già il precedente Rapporto ha posto l’attenzione non tanto al dato quantitativo, cioè alrapporto tra investimento in formazione e monte salari e quindi al raggiungimento del-l’obiettivo dell’1%, quanto al dato qualitativo, prendendo in considerazione i contenu-ti, ma soprattutto i processi di riforma, la programmazione delle attività e la formazionedi nuove figure professionali.

Tutto questo trova riscontro a livello centrale nella strategia del Dipartimento della Fun-zione Pubblica che assume per la prima volta grande centralità nella formazione e la va-lorizzazione del personale. Si può forse dire che dopo una fase normativa della rifor-ma si dia vita ad una fase gestionale, che non può prescindere da un’attenzione alle ri-sorse umane e alla loro formazione.

È importante ricordare come il Dipartimento della Funzione Pubblica abbia messo ingrande risalto, già nei primi passi di questa legislatura, la gestione delle risorse umanee la loro formazione, in virtù dei suoi compiti istituzionali, soprattutto nell’accompa-gnamento dei processi di riforma attraverso la predisposizione di indirizzi operativi e illancio di attività di sostegno alle iniziative formative, ponendo l’esigenza di una gestio-ne strategica del capitale umano. D’altronde i vincoli macroeconomici posti dalle leggifinanziarie in termini di tagli alle spese e di blocco delle assunzioni deve portare le Am-ministrazioni ad elaborare programmi annuali sui fabbisogni del personale.

Costituisce un punto di riferimento per l’elaborazione dei programmi e delle strategie ladirettiva del 13 dicembre 2001 del Ministro per la Funzione Pubblica (Allegato I), chedelinea in modo puntuale indirizzi forti riguardanti sia i contenuti che le metodologie.

Con questo atto di indirizzo generale vengono riassunte alcune linee concernenti le ri-forme in atto o recentemente varate che richiedono una copertura manageriale e for-mativa ma, soprattutto, per la prima volta si pone attenzione al processo di elaborazio-ne delle politiche e dei piani di formazione, dalla fase dell’analisi dei fabbisogni alla va-lutazione dell’efficacia degli interventi formativi.

Tra le tematiche considerate centrali vi è soprattutto la formazione manageriale per raf-forzare le capacità di programmazione e gestione delle Amministrazioni. Infatti, in unquadro che vede un’Amministrazione sempre più esigente e nel quale diventa fonda-mentale adottare strutture e strumenti flessibili per recuperare in termini di efficienza edefficacia e rispondere rapidamente ai bisogni delle imprese e dei cittadini, occorrononecessariamente competenze manageriali, nuove e continuamente aggiornate.

Lo sviluppo di politiche per la formazione rappresenta, pertanto, sempre più una ne-cessità per Amministrazioni pubbliche che cambiano e che devono raggiungere nuovi



obiettivi ed erogare servizi di qualità, rispettando i principi di efficienza ed efficiaciadell’azione amministrativa.

Il recente atto di indirizzo della Presidenza del Consiglio dei Ministri mira a rinnovarel’interesse per la formazione e ad adeguare le strutture formative alla rilevante evolu-zione del sistema e della domanda di formazione, responsabilizzando i dirigenti in re-lazione alla qualità e all’efficacia delle attività formative.

La formazione deve essere considerata un vero e proprio investimento, e non un costo,di cui occorre verificare la redditività in termini di efficacia per l’organizzazione e per lavalorizzazione individuale.

Per questo l’obiettivo strategico rimane quello di realizzare sistemi di controllo che con-sentano di valutare l’efficacia e la qualità della formazione, seguendo l’intero e artico-lato processo formativo. Una particolare attenzione ai processi di formazione viene og-gi richiesta non solo nella fase di realizzazione, ma soprattutto nella fase della proget-tazione, e quindi dell’analisi dei fabbisogni formativi, che rappresenta uno dei momen-ti principali delle politiche della gestione delle risorse umane, spesso assente.

La certificazione di qualità, come prevista dagli istituti di certificazione, potrà probabil-mente costituire l’obiettivo di lungo periodo dei diversi istituti di formazione delle Pub-bliche amministrazioni, questo però potrà avvenire senza trascurare un percorso da po-co intrapreso di attenzione alla qualità dell’offerta, che ha trovato un primo riscontro inun protocollo delle scuole della Pubblica amministrazione su standard minimi condivi-si di qualità.

Di fronte a Istituzioni che si confrontano quotidianamente in contesti internazionali, laformazione del capitale umano nelle Pubbliche amministrazioni dovrà avvenire semprepiù in un orizzonte europeo ed internazionale, sia per la sempre maggiore integrazio-ne a livello di Unione europea sia per la mobilità del capitale umano anche delle Am-ministrazioni pubbliche, prevista tra l’altro anche dagli ultimi interventi normativi.

Il semestre di Presidenza dell’Unione europea, il secondo del 2003, costituisce un ap-puntamento che ha già portato ad attivare un piano di interventi formativi che potran-no costituire una base solida per avvicinare i funzionari e i dirigenti italiani alle Ammi-nistrazioni e alle Istituzioni europee e internazionali.

La sussidiarietà verticale opera anche verso il basso alla luce della riforma del Titolo Vdella seconda parte della Costituzione, che pone inoltre anche le Regioni di fronte al-l’esigenza di avere personale in grado di gestire i diversi possibili rapporti internazio-nali che potranno instaurarsi tra Regioni italiane e altri Paesi.

In questo contesto istituzionale la formazione continua e la sua evoluzione sta diven-tando sempre più un’attività complessa che comprende l’assistenza, lo scambio di espe-rienze e la formazione sul campo, cogliendo le opportunità che derivano dalle nuovetecnologie.



La formazione a distanza costituisce, come è noto, la frontiera ultima della formazione,interessando fortemente anche il mondo delle Pubbliche amministrazioni. Il decentra-mento amministrativo, l’esigenza di raggiungere più destinatari e di abbassare i costidella formazione, la necessità di garantire standard comuni minimi di qualità della for-mazione, favorisce il ricorso alle metodologie di formazione a distanza e in particolaredell’e-learning.

Costituisce un freno in questo settore la mancanza di conoscenze sulle tecnologie diformazione a distanza e sulle caratteristiche di un’offerta in continua evoluzione, che vaanalizzata tenendo conto dei reali bisogni delle Amministrazioni. Proprio sull’e-lear-ning si sconta la mancanza di competenze all’interno delle Amministrazioni in grado diprogettare le attività di formazione e quindi le metodologie e gli strumenti necessari.

Anche in questo settore occorrerà porre maggiore attenzione sia sulla qualità degli stru-menti, delle piattaforme, learning point, ecc., sia sui costi. Sarà compito delle Istituzio-ni competenti fornire indirizzi e linee guida per supportare le Amministrazioni nell’a-dozione di queste metodologie, ponendo attenzione alla personalizzazione dei percor-si formativi.

Emerge anche da questo Rapporto, e di questo problema si fa carico la recente diretti-va sulla formazione, la scarsa presenza di strutture idonee al governo della formazio-ne. Gli uffici formazione o gestione risorse umane, intesi nell’accezione più moderna,sono ancora poco presenti, costituendo un limite alla capacità di programmare la for-mazione e le risorse ad essa destinate e in generale di avere una politica sulle risorseumane.

Il salto di qualità dovrà essere costituito dalla possiblità di inserire la formazione nellagestione delle risorse umane, cioè integrata con il reclutamento, la valutazione, la pro-gressione di carriera e la valorizzazione delle competenze. Mancano ancora nelle Am-ministrazioni professionalità adeguate in grado di effettuare l’analisi dei fabbisogni, ipiani di formazione e di realizzare, attraverso i formatori interni, un sistema di forma-zione diffuso. Probabilmente il vincolo di programmazione imposto dalla recente diret-tiva, che porta le Amministrazioni a dover elaborare entro il 31 marzo di ogni anno deipiani annuali, potrà favorire l’istituzione di tali strutture, che richiedono per il loro av-vio competenze attualmente mancanti.

Oltre a dover dedicare risorse e attenzione all’aggiornamento e alla formazione conti-nua, utilizzando in modo ottimale gli strumenti di riqualificazione previsti dai contratti,occorrerà elaborare una politica per la selezione e l’accesso del nuovo capitale umano.In particolare, la formazione per l’accesso dovrà individuare percorsi che coinvolganoquanto di meglio esiste nelle università e negli istituti di ricerca per venire incontro al-le esigenze sempre più mirate e avanzate delle Amministrazioni.

Il coinvolgimento degli atenei dovrà avvenire non solo, come è auspicabile, per la for-mazione continua, ma anche nella preparazione di quelle figure professionali nuoveche oggi mancano. Sarà pertanto importante riuscire ad innescare meccanismi virtuosidi selezione e formazione per attrarre quanto di meglio offre oggi l’università italiana.Si sta procedendo, ormai da tempo, verso un rapporto sistematico e strategico con il



mondo universitario con l’obiettivo di fornire indicazioni e dati utili al mondo dell’altaformazione sui bisogni delle Amministrazioni.

Se da un lato la formazione deve caratterizzarsi come dimensione costante della vita la-vorativa dei dipendenti delle Amministrazioni, dall’altro rimane la leva strategica chedeve supportare i processi di cambiamento: decentramento, sussidiarietà, informatizza-zione e realizzazione del Piano per l’e-government, innovazione. Si tratta infatti di un’e-voluzione che richiede un accompagnamento in termini di formazione.

Nuovi strumenti e nuove riforme, si pensi alla legge sulla comunicazione istituzionale,alla direttiva sull’analisi di impatto della regolamentazione, al forte impulso dato ai con-trolli interni attraverso l’emanazione di una direttiva generale di indirizzo sull’azioneamministrativa e progetti di supporto alla gestione per gli Enti locali, alla diffusione del-le procedure di acquisto elettronico, alla riforma dell’assetto di governo, alla gestionedelle risorse umane o alla riforma della normativa sulla dirigenza e sui quadri, richie-dono piani mirati e costituiscono i riferimenti per la programmazione delle singole Am-ministrazioni.

La riforma della dirigenza e la delega di una maggiore responsabilità nell’area dei qua-dri comporterà un’ulteriore sforzo per elaborare piani di formazione che garantiscanola formazione individuale a copertura sia di bisogni operativi immediati, attraverso mec-canismi di bonus individuali, sia per creare figure manageriali non presenti nell’Ammi-nistrazione italiana in grado di ricoprire incarichi diversi e, quindi, di operare in un qua-dro di mobilità e in un mercato più ampio rispetto a quello di comparto e in un oriz-zonte che comprende il privato e gli organismi internazionali.

Di fronte ad un’Amministrazione che esternalizza le funzioni a basso contenuto profes-sionale e che è chiamata a fornire nuovi servizi di assistenza, informazione e consulen-za, sarà centrale la formazione manageriale diretta ai dirigenti e ai quadri dell’Ammini-strazione. Occorrerà sostenere un bisogno di competenze tecniche oggi mancanti, do-po un lungo processo di detecnicizzazione per evitare un ricorso improprio e ineffica-ce alla consulenza esterna. Figure come statistici, esperti in comunicazione o in con-trollo di gestione, addetti alla gestione delle risorse umane e alle relazioni sindacali so-no ancora scarsamente presenti e allo stesso tempo necessari.

L’orizzonte in cui occorrerà operare nei prossimi mesi sarà quindi quello di svilupparela gestione delle risorse umane nelle Amministrazioni, intesa nella sua accezione ampiae moderna nella quale, al centro, si colloca la formazione e la valorizzazione del capi-tale umano. Diversi dovranno essere gli strumenti di intervento: normativi, amministra-tivi, contrattuali, organizzativi e ancor più culturali.



Date post:	25-Jun-2020
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