a a a a c a · 2013. 12. 4. · m L’aula è ancora la modalità di formazione prevalente,...

parte i - capitolo 2

la formazione

nelle amministrazioni

centrali

8712° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2008

2.1 l’universo di riferimento

Il capitolo riferisce i risultati emersi dall’indagine effettuata dalla Scuola Superiore dellaPubblica Amministrazione, nel quadro delle attività dell’Osservatorio sui bisogni forma-tivi delle Pubbliche Amministrazioni, e riguarda la formazione svolta nel 2008 nelle Am-ministrazioni centrali dello Stato, a favore dei propri dipendenti amministrativi, e nelcomparto Sicurezza per i corpi di Polizia.

Le analisi vengono articolate, quindi, nei comparti:m Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministeri;m Sicurezza;m Organi dello Stato;m Autorità indipendenti;m Enti pubblici.

I dipendenti dichiarati dalle Amministrazioni rispondenti all’indagine di quest’anno so-no 503.817 (erano stati 509.260 lo scorso anno; 515.018 nel 2006; 519.875 nel 2005;515.517 nel 2004; 504.388 nel 2003 e, nel 2002, 512.907).

Nel complesso, sono state censite 40 Amministrazioni. Si aggiungono alla rilevazione laPresidenza del Consiglio dei Ministri - Protezione Civile, che lo scorso anno non avevacomunicato i dati, e l’Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dellospettacolo e dello sport professionistico (ENPALS). Per effetto del ridisegno di compe-tenze e degli accorpamenti che hanno interessato i Ministeri, non sono più rilevate in-dividualmente le seguenti Amministrazioni: il Ministero della salute (ora parte del Mini-stero del lavoro, salute e previdenza sociale), il Ministero dell’università e ricerca (uni-to al Ministero dell’istruzione), il Ministero delle infrastrutture (ora parte del Ministerodelle infrastrutture e dei trasporti), il Ministero del commercio internazionale e il Mini-stero delle comunicazioni (integrati nel Ministero dello sviluppo economico). QuestiEnti non escono, però, dall’universo di riferimento, poiché per loro i dati sulla forma-zione sono confluiti tra quelli trasmessi dal dicastero o dall’Ente di riferimento.

La composizione per Amministrazione nei diversi comparti è illustrata di seguito.m Il comparto della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri, che com-prende 14 Amministrazioni. I Ministeri oggetto degli accorpamenti sopra citati hanno fornito i dati congiunta-mente. Per quanto riguarda il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, i dati noncomprendono le attività formative rivolte al personale della Scuola. Le attività forma-tive del Ministero della difesa riguardano unicamente il personale amministrativo civi-le. I dati relativi all’Ispettorato centrale per il controllo della qualità dei prodotti agroa-limentari sono sommati a quelli del Ministero politiche agricole, alimentari e forestali.

la formazione nelle amministrazioni centrali parte i - capitolo 2

m Il comparto Sicurezza, come avviene dal 2002, è stato evidenziato separatamente daquello della Presidenza e dei Ministeri e comprende: il Dipartimento della pubblicasicurezza - Scuola di perfezionamento delle Forze di Polizia, dipendente dal Mini-stero dell’interno; l’Istituto superiore di studi penitenziari, dipendente dal Ministerodella giustizia; il Corpo forestale dello Stato del Ministero delle politiche agricole, ali-mentari e forestali. Nel comparto Sicurezza sono censite anche le attività formative rivolte agli agenti diPolizia.

m Gli Organi dello Stato comprendono la Corte dei conti, il Consiglio di Stato, l’Avvo-catura dello Stato e il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro).Le Autorità comprendono 8 Amministrazioni: l’Autorità garante per la protezione deidati personali, la CONSOB (Commissione nazionale per le società e la borsa), l’Au-torità garante della concorrenza e del mercato, il CNIPA (Centro nazionale per l’infor-matica nella Pubblica Amministrazione), l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, laCommissione per la vigilanza dei fondi pensione, l’ISVAP (Istituto per la vigilanzasulle assicurazioni private e di interesse collettivo) e l’Autorità per la vigilanza suicontratti pubblici.

m Gli Enti pubblici comprendono 11 Amministrazioni: ISTAT (Istituto nazionale di sta-tistica), INPS (Istituto nazionale di previdenza sociale), INPDAP (Istituto nazionale diprevidenza per i dipendenti dell’Amministrazione pubblica), INAIL (Istituto naziona-le per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), ACI (Automobile club d’Italia),IPOST (Istituto postelegrafonici), ICE (Istituto per il commercio estero), CNR (Centronazionale delle ricerche), ISS (Istituto superiore di sanità), IPSEMA (Istituto di previ-denza per il settore marittimo) ed ENPALS (Ente nazionale di previdenza e di assi-stenza per i lavoratori dello spettacolo e dello sport professionistico).

parte i - capitolo 2 la formazione nelle amministrazioni centrali

88 12° rapporto sulla formazione nella pubblica amministrazione • 2008

2.2 introduzione alleamministrazioni centrali

Gli elementi principali che connotano la formazione svolta nelle Amministrazioni cen-trali nel corso del 2008 sono descritti di seguito.

m Si è fatta più formazione rispetto all’anno precedente: aumentano i corsi (+12%) e leedizioni di corso (+8%), ma anche le ore erogate (+7%). Gli andamenti appaionounivoci nei diversi comparti, nonostante le tendenze spesso divergenti tra le Ammi-nistrazioni.

m Le partecipazioni alla formazione aumentano (+9% sul totale) in tutti i comparti, conla sola eccezione degli Enti pubblici. Il tasso di partecipazione mostra che più di 50dipendenti su 100 hanno preso parte alla formazione nel corso del 2008: si inverte,così, la tendenza in diminuzione che aveva caratterizzato l’ultimo biennio.

m Breve durata (in media, 27 ore per edizione) e orientamento alle tematiche tecnico-specialistiche, informativo-telematiche e giuridico-normative sono gli elementi checaratterizzano, quest’anno, i corsi svolti a favore dei dipendenti delle Amministra-zioni centrali. Si tratta, quindi, prevalentemente di formazione orientata all’acquisi-zione di competenze immediatamente spendibili nel contesto lavorativo di apparte-nenza.

m L’aula è ancora la modalità di formazione prevalente, rappresentando il 57,2% dellepartecipazioni, ma la sua incidenza è in netta diminuzione: nei Ministeri, ad esem-pio, l’aula rappresenta, ormai, soltanto il 50,8% (63,4% nel 2007) delle partecipazio-ni alla formazione.

m Aumentano, contestualmente, le modalità alternative all’aula, che assumono dimen-sioni significative in alcuni comparti: per citare il caso più eclatante, nei Ministeril’autoapprendimento, il learning on the job, la videoconferenza e gli stage costitui-scono, insieme, il 24% delle partecipazioni.

m Le modalità di apprendimento in e-Learning sono utilizzate pressoché esclusiva-mente nei Ministeri (9,2% delle partecipazioni) e negli Enti pubblici (5,2%). Negli al-tri comparti l’e-Learning costituisce ancora una modalità episodica e poco utilizzata.

m Le qualifiche medio-basse (ossia quelle diverse da dirigenti e funzionari) partecipa-no maggiormente alla formazione, con variazioni di segno positivo, anno su anno,in tutti i comparti (con l’unica eccezione delle Autorità).

m La presenza delle donne tra i partecipanti alla formazione torna a crescere (+1,8punti percentuali rispetto al dato del 2007), dopo il lieve ridimensionamento regi-



strato lo scorso anno: la componente femminile, che rappresenta quasi il 40% dei di-pendenti delle Amministrazioni centrali, costituisce, nel 2008, il 37,9% dei parteci-panti alla formazione.

m Nel 2008, si ha un minore investimento. L’investimento in formazione raggiunge, in-fatti, l’1% della massa salariale soltanto in 3 comparti: Autorità (1,28), Enti pubblici(1,09) ed Organi dello Stato (1,03). Quest’ultimo comparto è, però, l’unico fra quel-li citati nel quale si verifica una variazione positiva dell’investimento rispetto all’an-no precedente (+26%), mentre negli altri due si registrano minori investimenti (-21%nelle Autorità e -9% negli Enti pubblici). L’andamento dell’investimento, sia pure di-versificato tra le Amministrazioni, è influenzato nel complesso dalle minori risorseche, nel 2008, alcuni grandi enti (Ministero dell’interno, INPS, ecc.) hanno destinatoalla formazione.

m L’efficienza migliora nel corso dell’anno: si fa più formazione con l’impiego di mi-nori risorse e a costi meno elevati. Nelle Amministrazioni centrali, oggetto della rile-vazione, le spese orarie si riducono nel complesso (-6% e -14%, rispettivamente perora erogata e per ora fruita) e nella maggior parte dei comparti. Inoltre, a fronte diuna riduzione dell’investimento, aumentano le attività formative realizzate (corsi ededizioni di corso), le ore erogate e le partecipazioni. Ripercussioni positive sull’effi-cienza si hanno anche grazie: a) al contenimento dei costi associati alle missioni ef-fettuate dai dipendenti per partecipare ad attività formative; b) ad un più ampio ri-corso ai docenti interni per lo svolgimento delle attività formative (queste figure au-mentano, rispetto al 2007, di oltre 1.300 unità).

m Nel 2008 crescono gli eventi formativi realizzati direttamente dall’Amministrazionedi appartenenza o dalla Scuola interna (80,1% delle ore fruite; 77,8%, nel 2007), maanche il ricorso ai fornitori privati (11% quest’anno; 8,7% nel 2007). Si fa, invece, unminor ricorso alle organizzazioni pubbliche (8,9%, quest’anno; 13,5% nel 2007).

m La cultura della valutazione si diffonde tra le Amministrazioni centrali (il 70% deicorsi per cui il dato è stato dichiarato sono stati sottoposti a valutazione), ma sonoancora poco utilizzate modalità importanti, quali la valutazione in ingresso e quellad’impatto (2% dei corsi).



2.3 la partecipazione alla formazionee le attività svolte nel 2008

I PARTECIPANTILa rilevazione delle partecipazioni riguarda i dipendenti delle Amministrazioni centraliche, nel corso del 2008, hanno preso parte ad attività formative. Il dato può non coin-cidere, quindi, con il numero assoluto dei dipendenti che hanno partecipato ai corsi,poiché una stessa persona può avere preso parte a più di un evento. In tal caso, il tas-so di partecipazione risulta superiore a 100.

Nel 2008, le partecipazioni ad attività formative da parte dei dipendenti delle Ammini-strazioni centrali sono aumentate rispetto all’anno precedente in tutti i comparti (+9%sul totale), con la sola eccezione degli Enti pubblici (- 8%). La medesima tendenza si re-gistra anche rispetto ai volumi di formazione erogata: in tutti i comparti, senza alcunaeccezione, è stato prodotto un numero di ore di formazione superiore a quello dell’an-no precedente: +6% e +3%, rispettivamente, nei due comparti numericamente più si-gnificativi, PCM e Ministeri ed Enti pubblici.

Limitando l’analisi ai due comparti dimensionalmente più consistenti, Ministeri ed Entipubblici, balza agli occhi come, nel 2008, la partecipazione ai corsi conosce riduzionidi un certo rilievo proprio in alcune Amministrazioni nelle quali la forrmazione ha sem-pre costituito una leva strategica importante per favorire la diffusione dei processi di ap-prendimento professionale e dei saperi dell’organizzazione. Si tratta, in particolare, delMinistero dell’economia e delle finanze (-17%), dell’INPS (-29%) e del Ministero degli af-fari esteri (-36%).

La tabella 1 evidenzia le partecipazioni alle attività formative (corsi, stage, seminari, con-vegni e conferenze) e i volumi orari della formazione erogata nel corso dell’anno.

L’analisi puntuale dei dati relativi alle singole Amministrazioni mostra gli orientamentidi massima descritti di seguito.

Vi sono Amministrazioni nelle quali si registra un incremento delle partecipazioni e ilcontestuale aumento dei volumi erogati (ore, corsi, edizioni di corso) e della spesa perla formazione. In queste Amministrazioni (distribuite abbastanza omogeneamente neidiversi comparti, anche se l’impatto quantitativo delle rispettive performance è meglioapprezzabile negli Organi dello Stato e nelle Autorità) si stanno, evidentemente, com-piendo sforzi organizzativi ed economici, più o meno rilevanti, per favorire la diffusio-ne della formazione tra i dipendenti.

Vi sono, poi, Amministrazioni – anche di grandi dimensioni – nelle quali, a fronte di unaminore partecipazione, si riducono proporzionalmente anche i volumi fisici della for-mazione. Si tratta di Enti nei quali sono in atto processi di transizione e di riorganizza-





tabella 1 - partecipazioni alle attività di formazione nel 2008

AMMINISTRAZIONE TOTALE DIPENDENTI TOTALE PARTECIPAZIONI PARTECIPAZIONI ORE EROGATE ORE EROGATEOGNI 100 DIPENDENTI PRO CAPITE

(NOTAZIONE DECIMALE)

Presidenza Consiglio Ministri 3.388 2.256 66,6 16.591 4,9Presidenza Consiglio Ministri - Protezione Civile 702 2.303 328,1 742 1,1Affari Esteri 5.152 1.841 35,7 5.557 1,1Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare 664 540 81,3 1.583 2,4Beni Culturali 21.238 9.469 44,6 6.522 0,3Difesa 32.670 11.119 34,0 39.150 1,2Giustizia 45.235 13.856 30,6 20.077 0,4Sviluppo Economico 3.668 947 25,8 4.449 1,2Interno 57.525 29.230 50,8 36.591 0,6Infrastrutture e Trasporti 9.100 1.255 13,8 1.582 0,2Lavoro, Salute e Politiche Sociali 10.127 6.531 64,5 16.304 1,6Politiche Agricole Alimentari e Forestali 1.549 3.726 240,5 2.347 1,5Istruzione, Università e Ricerca 6.623 4.601 69,5 6.090 0,9Economia e Finanze 72.835 57.651 79,2 71.956 1,0Totale PCM e Ministeri 270.476 145.325 53,7 229.541 0,8Istituto Superiore di Studi Penitenziari 48.611 35.161 72,3 42.774 0,9Dipartimento della PS e Perfezionamento della PS 106.106 8.060 7,6 33.716 0,3Corpo forestale dello Stato 8.374 3.147 37,6 8.411 1,0Totale Sicurezza 163.091 46.368 28,4 84.901 0,5Corte dei Conti 2.624 3.505 133,6 7.732 3,0Consiglio di Stato 935 373 39,9 270 0,3Avvocatura dello Stato 897 1.131 126,1 2.992 3,3CNEL 90 86 95,6 1.112 12,4Totale Organi dello Stato 4.546 5.095 112,1 12.106 2,7Privacy 98 80 81,6 622 6,4CONSOB 552 2.030 367,8 6.706 12,2Mercato 266 1.456 547,4 1.341 5,0CNIPA 158 126 79,8 676 4,3Energia 165 313 189,7 1.048 6,4ISVAP 355 741 208,7 1.459 4,1Commissione vigilanza sui fondi pensione 63 40 63,5 270 4,3Autorità di vigilanza sui contratti pubblici 271 434 160,2 1.966 7,3Totale Autorità 1.928 5.220 270,7 14.088 7,3INPS 29.537 31.660 107,2 40.677 1,4INPDAP 7.474 8.659 115,9 4.267 0,6ISTAT 2.186 3.191 146,0 10.056 4,6INAIL 10.273 19.199 186,9 85.728 8,3ACI 3.230 7.026 217,5 6.299 2,0IPOST 320 755 235,9 1.156 3,6ICE 724 1.633 225,6 4.798 6,6CNR 7.518 945 12,6 1.020 0,1Istituto Superiore di Sanità 1.902 138 7,3 1.047 0,6IPSEMA 217 579 266,8 718 3,3ENPALS 395 355 89,9 465 1,2Totale Enti pubblici 63.776 74.140 116,3 156.231 2,4Totale Complessivo 503.817 276.148 54,8 496.867 1,0Nota: Sviluppo Economico comprende Comunicazioni e Commercio Internazionale (D.L. 16 maggio 2008, n. 85)

zione, di portata e durata più o meno estese, che investono anche la formazione; ovve-ro, si è in presenza di situazioni nelle quali la contrazione degli indici della formazionesegnala la presenza di difficoltà contingenti che potrebbero essere anche dettate da ne-cessità di risparmio o da motivazioni di bilancio. Ad esempio, nel caso dell’INPS – che èimpegnato già da qualche tempo nell’attuazione di un importante processo di riorganiz-zazione delle proprie strutture periferiche – la riduzione della partecipazione alla forma-zione è un fenomeno che prosegue dal 2006 e al quale sono associati, negli ultimi tre an-ni, decrementi più o meno consistenti dei volumi erogati e dell’investimento.

Vi sono, infine, Amministrazioni (ad esempio, il Ministero dei beni culturali e il Mini-stero dell’interno) nelle quali le partecipazioni aumentano in corrispondenza di un ri-dimensionamento della formazione erogata, dei corsi e delle edizioni di corso. In talicasi, sono presumibilmente in corso processi di selezione delle attività formative e diaccorpamento dei destinatari della formazione all’interno di aule (fisiche o virtuali) piùnumerose e di corsi con durate medie più lunghe.

Il tasso generale di partecipazione (54,8) aumenta rispetto all’anno precedente (49,9), in-vertendo così la tendenza dell’ultimo triennio (57,3 nel 2005; 50,3 nel 2006): in media, piùdi un dipendente su due ha preso parte, nel 2008, ad attività formative. I dati evidenzianocome la partecipazione dei dipendenti delle Amministrazioni centrali alla formazione sicollochi ben al di sopra dell’obiettivo della rinnovata Strategia di Lisbona che, impostandola visione strategica del lavoro coerentemente all’idea del life long learning, si prefigge peril 2010 di elevare il livello medio di partecipazione a forme di apprendimento fino a rag-giungere, almeno, il 12,5% della popolazione adulta in età lavorativa (25-64 anni).

Tassi di partecipazione alla formazione superiori a 100 – che segnalano la presenza me-dia di ciascun dipendente a più di un corso – si registrano in 17 Amministrazioni (12 nel2007; 14 nel 2006): due Ministeri (PCM-Protezione civile e Politiche agricole, forestali ealimentari), due Organi dello Stato (Corte dei conti e Avvocatura dello Stato); cinqueAutorità (CONSOB, Mercato, Energia, ISVAP, Autorità di vigilanza sui contratti pubblici),otto Enti pubblici (INPS, INPDAP, ISTAT, INAIL, ACI, IPOST, ICE e IPSEMA). Un buon nu-mero di Enti (12) presenta, comunque, tassi compresi tra 50 e 100 (erano 10 nel 2007 esoltanto 7 nel 2006), segno di una apprezzabile diffusione delle opportunità formativetra tutti i dipendenti delle Amministrazioni centrali.

Nei Ministeri, ogni 100 dipendenti, in media 53,7 hanno preso parte ad eventi formati-vi (erano stati 52,6 nel 2007 e 49,8 nel 2006); in questo comparto, la partecipazione al-la formazione aumenta nel triennio, anche se non riesce a raggiungere l’indice rilevatonel 2005 (65,5).

Negli Enti pubblici, la riduzione del valore assoluto delle partecipazioni – che continuadallo scorso anno – è spiegabile prendendo in considerazione quanto accade in due en-ti previdenziali di grandi dimensioni, INPS e INPDAP: le partecipazioni calano, rispettiva-mente, del 29% e del 16%. Nel caso dell’INPS – che totalizza oltre il 40% delle partecipa-zioni nel comparto – il dato può essere spiegato con le riduzioni e i tagli al bilancio chehanno caratterizzato l’Ente nell’ultimo biennio, in corrispondenza di un processo di rior-ganizzazione interna. Ciononostante, la partecipazione pro capite rimane elevata (supe-riore a 100) e ben al di sopra del valore medio delle Amministrazioni centrali.



Considerando congiuntamente le partecipazioni e le ore erogate, ci si avvede della pre-senza di comportamenti diversificati tra le Amministrazioni: in alcuni casi, l’incrementoo il decremento della partecipazione alla formazione si accompagna a variazioni di ana-logo segno nei volumi erogati; in altri, al diminuire delle partecipazioni si associa un in-cremento delle ore erogate. Quest’ultimo fenomeno è particolarmente evidente in dueAmministrazioni di grandi dimensioni, quali il Ministero della difesa e il Ministero dellagiustizia: nel primo, le partecipazioni si riducono del 23%, mentre le ore erogate au-mentano di oltre il 60%; nel secondo, a fronte di un incremento delle ore erogate su-periore al 50%, si registra una diminuzione della partecipazione del 15%. Il ricorrere dicasi di questo genere costituisce il segnale di mutamenti avvenuti nelle modalità con lequali la formazione viene proposta ai dipendenti, che potrebbero anche consistere nel-la ricerca di una maggiore specificazione dell’offerta.

LA FORMAZIONE EROGATANel 2008, sono state erogate 496.867 ore di formazione: il 77% nei Ministeri e negli En-ti pubblici (46% e 31%, rispettivamente). Confrontando i dati con il 2007, si registra unincremento dei volumi erogati in tutti i comparti, con picchi nelle Autorità (+25%) e, so-prattutto, negli Organi dello Stato: in quest’ultimo comparto le ore sono più che rad-doppiate.

La più elevata erogazione nei Ministeri e negli Enti pubblici (+6% e 3% rispettivamente)inverte una tendenza che era andata consolidandosi nei quattro anni precedenti: tra il2004 e il 2007, si era registrata, infatti, una riduzione complessiva di oltre 126mila orenei Ministeri e di oltre 28mila ore negli Enti pubblici. Nei Ministeri, l’erogazione ag-giuntiva (+6%, pari ad oltre 12mila ore) riesce, però, a compensare solo parzialmente ilcrollo dello scorso anno, quando le ore erogate in questo comparto subirono una ridu-zione del 26% su base 2006.

Il numero delle ore erogate per dipendente (che è un indice della capacità di realizza-re formazione) resta, invece, sostanzialmente invariato da un anno all’altro, nei com-parti diversi dalle Autorità e dagli Organi dello Stato. Nei Ministeri, è stata erogata, inmedia, meno di un’ora di formazione per ciascun dipendente. L’indice più elevato (7,3)si registra nel comparto Autorità; il più basso nella Sicurezza (0,5).

Rispetto al 2007, gli andamenti dei volumi erogati nelle diverse Amministrazioni sonomolto diversificati e variano in funzione dell’evoluzione dell’offerta formativa, espressadal numero di ore erogate per ciascuna area tematica. La maggior parte della formazio-ne erogata nel 2008 è di tipo tecnico-specialistico (31% circa), multidisciplinare (18%circa), informatica e telematica (12% circa) ed è impartita prevalentemente in aula. Infase di predisposizione dei corsi, è importante notare che le Amministrazioni tendono,perciò, a richiedere ai fornitori di progettare interventi formativi aventi, soprattutto, lafinalità di rafforzare le competenze del personale nello svolgimento delle mansioni ti-piche dell’organizzazione di appartenenza e nell’utilizzo degli strumenti offerti dalletecnologie dell’informazione e della comunicazione. Del resto, la formazione a conte-nuto specialistico, quella multidisciplinare e quella informatica viene prodotta preva-lentemente in economia e solo in maniera residuale tramite soggetti terzi (altre Ammi-nistrazioni e/o privati), consentendo agli Enti richiedenti di contenere la spesa e au-





mentare i volumi erogati. È il caso, ad esempio, del Ministero della difesa, nel quale l’a-rea tecnico-specialistica è cresciuta nel 2008 fino ad occupare circa il 30% di tutta la for-mazione erogata.

Gli incrementi dei volumi erogati sono generalmente associati alla riduzione delle du-rate medie degli eventi formativi: ciò segnala che la domanda formativa di molte Am-ministrazioni si basa sul bisogno di ripetere molte volte lo stesso corso per consentireuna partecipazione diffusa ai dipendenti. Le durate medie delle attività formative si ri-ducono, infatti, in tutti i comparti, tranne che negli Enti pubblici (+3,2 ore per edizio-ne). Il fenomeno è maggiormente evidente nelle Autorità (-4,2 ore per edizione) e nel-la Sicurezza (34 ore in meno), ma interessa anche i Ministeri e gli Organi dello Stato.

LA FORMAZIONE FRUITAIl dato relativo alla fruizione fornisce la quantità della partecipazione considerando an-che la durata dei corsi.

Nel 2008, le ore di formazione fruite si riducono di circa il 3% rispetto all’anno prece-dente, soprattutto a causa della discesa del valore nel comparto Ministeri (-14%). La frui-zione della formazione si attesta, quindi, su un valore medio di 30,6 ore per parteci-pante, contro le 34,2 ore del 2007. La fruizione aumenta, invece, in maniera più o me-no significativa, in tutti i comparti diversi dai Ministeri: +7% negli Enti pubblici; +10%nella Sicurezza; +25% nelle Autorità; +73% negli Organi dello Stato.

Una fruizione media pro capite superiore alle 40 ore segnala che i partecipanti hannobeneficiato di almeno una settimana di formazione nel corso dell’anno. Valori medi su-periori a questa soglia si registrano soltanto in 7 Amministrazioni (10 lo scorso anno, 15nel 2006), delle quali 3 nei Ministeri (5 nel 2007).

Sempre nei Ministeri, alle 7.699 edizioni (6.996 nel 2007 e 7.605 nel 2006), sono abbi-nate oltre 3,9 milioni di ore fruite, per una fruizione pro capite pari a 27,1 ore. Di un cer-to interesse è il fatto che i dipendenti dei Ministeri fruiscono la formazione attraverso lapartecipazione ad eventi formativi più frequentati e di durata più breve rispetto agli an-ni precedenti. Se nel 2006 le durate delle edizioni di corso superavano, in media, le 38ore e nel 2007 le 30 ore, quest’anno non raggiungono le 30 ore. Contestualmente le edi-zioni di corso e le partecipazioni aumentano. Si tratta, dunque, di una formazione che– per il fatto di essere orientata a trasmettere soprattutto i saperi tipici dell’organizza-zione (essendo, prevalentemente, di natura tecnico-specialistica ed organizzativa) ecoinvolgendo un numero più elevato di partecipanti appartenenti alle qualifiche non di-rigenziali – potremmo definire più inclusiva rispetto al passato.

L’analisi della fruizione nelle singole Amministrazioni consente di far emergere alcuneindicazioni interessanti, mettendo a confronto le variazioni quantitative delle ore con idati sulla partecipazione e sui corsi. In tal modo, si evidenziano non solo similitudini,ma anche comportamenti contrapposti a parità di condizioni di partenza. Ad esempio,nel Ministero della difesa e nel Ministero dell’interno sono in atto tendenze di segno op-posto. Nel primo, alla riduzione delle ore fruite (-46%) e delle partecipazioni (-23%) fariscontro un incremento di tutti gli altri indici (corsi, edizioni ed ore erogate). Nel se-



AMMINISTRAZIONE TOTALE ORE DI ORE FRUITEPARTECIPAZIONI FORMAZIONE PER PARTECIPAZIONE

FRUITE (NOTAZIONE DECIMALE)

Presidenza Consiglio Ministri 2.256 120.888 53,6Presidenza Consiglio Ministri - Protezione Civile 2.303 26.588 11,5Affari Esteri 1.841 134.844 73,2Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare 540 20.987 38,9Beni Culturali 9.469 510.366 53,9Difesa 11.119 277.248 24,9Giustizia 13.856 308.922 22,3Sviluppo Economico 947 36.743 38,8Interno 29.230 882.377 30,2Infrastrutture e Trasporti 1.255 14.243 11,4Lavoro, Salute e Politiche Sociali 6.531 138.970 21,3Politiche Agricole Alimentari e Forestali 3.726 63.628 17,1Istruzione, Università e Ricerca 4.601 149.544 32,5Economia e Finanze 57.651 1.256.677 21,8Totale PCM e Ministeri 145.325 3.942.025 27,1Istituto Superiore di Studi Penitenziari 35.161 1.177.015 33,5Dipartimento della PS e Perfezionamento della PS 8.060 1.047.800 130,0Corpo forestale dello Stato 3.147 725.196 230,4Totale Sicurezza 46.368 2.950.011 63,6Corte dei Conti 3.505 57.107 16,3Consiglio di Stato 373 7.308 19,6Avvocatura dello Stato 1.131 18.416 16,3CNEL 86 16.216 188,6Totale Organi dello Stato 5.095 99.047 19,4Privacy 80 1.160 14,5CONSOB 2.030 50.392 24,8Mercato 1.456 14.045 9,7CNIPA 126 3.512 27,9Energia 313 2.899 9,3ISVAP 741 10.250 13,8Commissione vigilanza sui fondi pensione 40 443 11,1Autorità di vigilanza sui contratti pubblici 434 26.666 61,4Totale Autorità 5.220 109.367 21,0INPS 31.660 398.410 12,6INPDAP 8.659 108.905 12,6ISTAT 3.191 51.688 16,2INAIL 19.199 542.828 28,3ACI 7.026 179.289 25,5IPOST 755 8.770 11,6ICE 1.633 33.161 20,3CNR 945 11.702 12,4Istituto Superiore di Sanità 138 2.589 18,8IPSEMA 579 7.344 12,7ENPALS 355 8.424 23,7Totale Enti pubblici 74.140 1.353.110 18,3Totale Complessivo 276.148 8.453.560 30,6Nota: Sviluppo Economico comprende Comunicazioni e Commercio Internazionale (D.L. 16 maggio 2008, n. 85)

tabella 2 - ore di formazione fruite



condo, le ore fruite e la partecipazione aumentano (+26% e +59%, rispettivamente) masi riducono le attività realizzate. Una prima chiave di lettura può consistere nei possibi-li cambiamenti intervenuti negli obiettivi e, quindi, nelle tipologie prevalenti di desti-natari delle azioni formative.

Nel Ministero della difesa, il calo della partecipazione e delle ore fruite è associato aduna riduzione abbastanza consistente delle durate medie pari a circa -4 ore per ciascu-na edizione. Ciò induce a pensare che la formazione sia stata programmata per soddi-sfare, soprattutto, la necessità di aumentare i volumi e garantire un migliore accesso aidipendenti: a tal fine, sono stati effettuati più corsi nelle strutture decentrate. Se, da unlato, ciò ha comportato un lieve aumento dell’investimento economico, anche perché èstato necessario ricorrere più che in passato ai fornitori privati, dall’altro ha consentitodi ridurre di oltre il 50% le spese di missione (che passano da oltre 1,3 milioni di Euroagli attuali 553.743 Euro).

Nel Ministero dell’interno, si è invece di fronte ad un contesto nel quale i dipendentifruiscono della formazione meno che in passato (30,2 ore pro capite, contro 38,1 orenel 2007) e nel quale la partecipazione aumenta nonostante il ridimensionamento del-lo sforzo di organizzazione ed erogazione. In questo caso si è scelto, molto probabil-mente, di favorire l’acquisizione di un livello base di conoscenze da parte delle qualifi-che meno elevate, piuttosto che concentrarsi soltanto su alcune qualifiche e su temati-che diverse dalla giuridico-normativa e dalla tecnico-specialistica.

Negli Enti pubblici, ciascun partecipante fruisce di un numero più elevato di ore di for-mazione rispetto all’anno precedente: 18,3 rispetto a 15,7. Si può, perciò, dire che lafruizione della formazione per partecipante ritorna su valori assai prossimi a quelli del2006 (18,6) e del 2005 (17,8). Gli andamenti della fruizione tra le Amministrazioni è, co-munque, molto diversificata ed influenzata notevolmente dalle performance degli Entidi maggiori dimensioni, quali INPS: in questo Ente, le ore fruite si riducono di quasi il30%, in linea con un calo delle partecipazioni del medesimo tenore, deprimendo così ildato complessivo sulla fruizione.

LE ATTIVITÀ REALIZZATELe attività formative realizzate nel corso dell’anno comprendono i corsi di formazionein senso proprio, gli stage e i seminari: queste due ultime categorie vengono incluse al-l’interno della rilevazione perché, oltre a qualificarsi come specifiche modalità di ero-gazione e fruizione, rappresentano di per sé eventi puntuali di formazione, anche quan-do inseriti all’interno di altri corsi.

La tabella 3 contiene gli eventi formativi (corsi ed edizioni di corso) che sono stati rea-lizzati nel 2008.

I dati fanno emergere l’aumento delle occasioni formative per i dipendenti delle Am-ministrazioni centrali: sono stati realizzati 6.855 corsi e 18.150 edizioni, con incrementianno su anno pari, rispettivamente, al 12% e all’8%. Ciascun corso è stato ripetuto, inmedia, 2,7 volte ed ha avuto una durata media di oltre 27 ore.



tabella 3 - corsi, edizioni e durata media

AMMINISTRAZIONE TOTALE CORSI TOTALE EDIZIONI MEDIA EDIZIONI DURATA MEDIA DELLE EDIZIONIPER CORSO (NOTAZIONE DECIMALE)

Presidenza Consiglio Ministri 101 140 1,4 118,5Presidenza Consiglio Ministri - Protezione Civile 13 72 5,5 10,3Affari Esteri 30 128 4,3 43,4Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare 21 37 1,8 42,8Beni Culturali 7 180 25,7 36,2Difesa 956 1.398 1,5 28,0Giustizia 244 873 3,6 23,0Sviluppo Economico 80 92 1,2 48,4Interno 90 1.151 12,8 31,8Infrastrutture e Trasporti 28 63 2,3 25,1Lavoro, Salute e Politiche Sociali 105 822 7,8 19,8Politiche Agricole Alimentari e Forestali 46 89 1,9 26,4Istruzione, Università e Ricerca 37 186 5,0 32,7Economia e Finanze 699 2.468 3,5 29,2Totale PCM e Ministeri 2.457 7.699 3,1 29,8Istituto Superiore di Studi Penitenziari 191 1.890 9,9 22,6Dipartimento della PS e Perfezionamento della PS 2 256 128,0 131,7Corpo forestale dello Stato 32 35 1,1 240,3Totale Sicurezza 225 2.181 9,7 38,9Corte dei Conti 185 294 1,6 26,3Consiglio di Stato 3 10 3,3 27,0Avvocatura dello Stato 13 184 14,2 16,3CNEL 10 10 1,0 111,2Totale Organi dello Stato 211 498 2,4 24,3Privacy 34 35 1,0 17,8CONSOB 14 303 21,6 22,1Mercato 115 122 1,1 11,0CNIPA 12 25 2,1 27,0Energia 47 50 1,1 21,0ISVAP 125 125 1,0 11,7Commissione vigilanza sui fondi pensione 27 27 1,0 10,0Autorità di vigilanza sui contratti pubblici 14 36 2,6 54,6Totale Autorità 388 723 1,9 19,5INPS 423 2.887 6,8 14,1INPDAP 279 279 1,0 15,3ISTAT 248 441 1,8 22,8INAIL 2.348 2.847 1,2 30,1ACI 40 156 3,9 40,4IPOST 39 39 1,0 29,6ICE 96 227 2,4 21,1CNR 20 55 2,8 18,6Istituto Superiore di Sanità 46 47 1,0 22,3IPSEMA 29 56 1,9 12,8ENPALS 6 15 2,5 31,0Totale Enti pubblici 3.574 7.049 2,0 22,2Totale Complessivo 6.855 18.150 2,7 27,4

Nota: Sviluppo Economico comprende Comunicazioni e Commercio Internazionale (D.L. 16 maggio 2008, n. 85)

Nei Ministeri crescono i corsi e le edizioni: +325 corsi e +703 edizioni, pari a variazioninell’ordine del 15% e del 10%, rispettivamente. Ciò è stato possibile grazie, sopratutto,alla riduzione delle durate medie: sono stati organizzati corsi non molto lunghi (non su-periori alle 30 ore) e finalizzati all’acquisizione di competenze specialistiche e di cono-scenza normativa immediatamente spendibili nel contesto lavorativo di appartenenza:nell’area giuridico-normativa e in quella tecnico specialistica viene, infatti, realizzato ol-tre il 40% dei corsi.

Breve durata e orientamento alle tematiche tecnico-specialistiche sono anche gli ele-menti che caratterizzano i corsi svolti a favore dei dipendenti degli Enti pubblici. Que-st’anno le Amministrazioni del comparto hanno, però, realizzato 971 edizioni di corsoin meno rispetto all’anno precedente. Il saldo negativo è imputabile pressoché esclusi-vamente al dato dell’INPS, che nel 2008 ha ridimensionato il proprio sforzo organizzati-vo, pur evitando di concentrare l’attenzione solo su poche tematiche.

I corsi aumentano anche in tutti gli altri comparti e in maniera consistente negli Organidello Stato e nelle Autorità (+118% e + 49%, rispettivamente), ma anche nella Sicurezza(+21%): in tutti questi comparti l’incremento del numero di corsi realizzati da un annoall’altro costituisce una tendenza consolidatasi nell’ultimo triennio.

Nei grandi Enti si concentra, ovviamente, la maggior parte delle iniziative di formazio-ne; variazioni annuali positive o negative negli indici della formazione al loro internocomportano, quindi, uno spostamento delle tendenze rilevate nelle Amministrazionicentrali. Ad esempio, all’interno dell’INAIL – Ente che ha in organico il 2% dei dipen-denti delle Amministrazion centrali – viene realizzato il 34% di tutti i corsi e il 16% di tut-te le edizioni di corso.





2.4 la partecipazione per qualificae per genere

La qualifica e il genere costituiscono due attributi delle partecipazioni che servono aspecificare in quale misura la formazione si rivolge ai diversi livelli di personale, favo-rendo l’acquisizione di conoscenze e competenze necessarie all’assolvimento dei com-piti e contribuendo alla promozione delle pari opportunità.

In relazione alla qualifica dei formati, viene indagata la distribuzione delle partecipa-zioni fra le diverse fasce e il tasso di partecipazione all’interno della qualifica di appar-tenenza (dirigenti, funzionari, altri). Dal punto di vista del genere, la partecipazionefemminile viene indagata per rilevarne l’incidenza rispetto al totale dei formati, oltre chela distribuzione rispetto al totale dei dipendenti.

Nel 2008, sono le qualifiche professionali diverse dai dirigenti e funzionari – e, dunque,quelle meno elevate – ad avere partecipato di più alla formazione.

Le variazioni più interessanti, nel confronto con gli anni precedenti, consistono proprionella persistente riduzione dei funzionari, che scendono, per la prima volta dal 2003, si-gnificativamente al di sotto del 50%, e nella crescita delle qualifiche altre tra i formati.

Gli andamenti delle partecipazioni per qualifica contribuiscono a spiegare l’aumento del-le partecipazioni, delle ore erogate e degli eventi formativi nel 2008. La focalizzazionesulle qualifiche meno elevate significa poter realizzare interventi formativi per un grannumero di dipendenti aventi fabbisogni sostanzialmente omogenei, spesso di immedia-ta operatività e di conoscenza generale del contesto normativo ed organizzativo. I corsiproposti a queste qualifiche si caratterizzano, dunque, per essere fruiti da una vasta pla-tea e per un elevato grado di replicabilità. Inoltre, essi sono spesso comparativamentemeno costosi di quelli specialistici rivolti a dirigenti e funzionari, anche perché non di ra-do vengono tenuti da personale interno in funzione docente. Quantitativamente, la qua-lifica degli “altri” aumenta la propria incidenza tra i formati, in termini di partecipazione,di 7,2 punti percentuali nel confronto con il 2007, passando dal 42,4% al 49,6%.

COMPARTO DIRIGENTI FUNZIONARI ALTRI

PCM e Ministeri 6,7 40,3 53,1

Sicurezza 2,0 13,1 84,9

Organi dello Stato 2,6 32,9 64,5

Autorità 9,2 60,8 30,0

Enti pubblici 6,6 72,0 21,4

Totale 5,8 44,6 49,6

tabella 4 - partecipazioni alle attività di formazione: composizione per qualifica (valori %)



Nel 2008, il 5,8% delle partecipazioni ad attività formative (16.017) è stato svolto da di-rigenti: erano il 6,7% lo scorso anno. Una minore incidenza dei livelli apicali tra i for-mati (-999 partecipazioni) che fa tornare il dato sui valori del 2005. In ogni caso, neglianni compresi tra il 2002 e il 2007 la partecipazione dei dirigenti alla formazione era cre-sciuto in maniera abbastanza significativa: in media, di quasi mezzo punto percentualeogni anno.

La riduzione dell’incidenza dei funzionari tra i formati (-6,3 punti percentuali), pur in pre-senza dell’aumento delle qualifiche altre, non si può dire ancora tale da dar luogo ad unmutamento di rotta della tendenza di fondo alla concentrazione della formazione sullefasce internedie o medio-alte: basti pensare che nel 2003 i funzionari rappresentavanoappena il 36% dei formati. Rispetto al 2007, quote di funzionari significative vengonoerose nel comparto della Sicurezza (-10,3 punti) e negli Organi dello Stato (-6,6 punti);riduzioni sia pur modeste si registrano, però, anche nei Ministeri (-1,7 punti) e negli En-ti pubblici (-1,0). Dirigenti e funzionari costituiscono la maggior parte dei formati sol-tanto nelle Autorità (70%) e negli Enti pubblici (78,6%; oltre l’80% lo scorso anno).

I tassi di partecipazione consentono di apprezzare in quale misura la presenza degli ap-partenenti a ciascuna qualifica professionale incide sulle partecipazioni e, quindi, sul to-tale dei formati nei comparti di appartenenza.

Le percentuali più elevate sono riferite ai comparti che portano annualmente in forma-zione il maggior numero di partecipanti per singola categoria.

Come si vede, in questo caso i dipendenti diversi dai dirigenti e dai funzionari sonoquelli che, in media, partecipano meno alla formazione (37,9%; 27,9% l’anno prece-dente), con l’unica eccezione delle Autorità. Tra le qualifiche meno elevate, dunque, inmedia soltanto poco più di un dipendente su tre partecipa alla formazione. La bassapartecipazione di queste categorie costituisce, del resto, una situazione ricorrente in tut-te le Amministrazioni e tipica in molti contesti operativi, pubblici e non solo: in primoluogo, perché tali qualifiche svolgono mansioni comparativamente meno complesse ri-spetto ai dirigenti e ai funzionari e necessitano, quindi, di aggiornamenti professionalimeno frequenti; inoltre, perché la realizzazione di interventi formativi a loro favore puòscontrarsi con la difficoltà di intercettarne adeguatamente i fabbisogni.

In tutti i comparti, ad eccezione della Sicurezza, ciascun dirigente è annoverato media-mente almeno una volta tra i partecipanti alla formazione. I valori più elevati sono, co-

COMPARTO DIRIGENTI FUNZIONARI ALTRI

PCM e Ministeri 118,0 68,2 40,8

Sicurezza 59,8 66,1 25,8

Organi dello Stato 137,1 116,2 109,3

Autorità 204,3 269,2 304,7

Enti pubblici 303,2 117,7 94,6

Totale 138,0 86,4 37,9

tabella 5 - tasso di partecipazione per qualifica (valori %)



me di consueto, quelli relativi alle Autorità e agli Enti pubblici. La peculiarità che emer-ge attraverso i tassi di partecipazione in questi ultimi comparti è che la formazione co-stituisce una pratica diffusa – o molto diffusa – anche tra gli appartenenti alle qualifichemeno elevate, i quali fruiscono, soprattutto, di corsi multidisciplinari e tecnico-speciali-stici. Negli Enti pubblici, ciascun dirigente è annoverato mediamente oltre 3 volte tra ipartecipanti alla formazione, dato che segnala una forte crescita non solo rispetto al2007 (1,3%), ma anche al triennio (1,2% nel 2006). Ciò è sicuramente il risultato di quan-to avvenuto quest’anno in due grandi Amministrazioni del comparto quali ACI e INAIL,che hanno molto incrementato i volumi dell’offerta formativa ai propri dipendenti; madipende anche dalle ottime performance del CNR, Ente nel quale la gran parte dei cor-si sono rivolti alle qualifiche alte o medio-alte.

Negli Organi dello Stato, dopo la battuta d’arresto registrata lo scorso anno, la parteci-pazione alla formazione torna a crescere in maniera consistente: per ciascuna qualificadi appartenenza, in media ogni dipendente partecipa più di una volta alla formazione. Nei Ministeri la partecipazione dei livelli apicali cresce in maniera abbastanza rilevante(118 nel 2008; 102,1 nel 2007), attestandosi sul valore più alto dal 2005.

Il grafico 1 mostra l’incidenza della componente femminile rispetto ai dipendenti e allepartecipazioni.

COMPARTO DIPENDENTI % DONNE PARTECIPAZIONI % DONNE

PCM e Ministeri 49,5 36,7

Sicurezza 14,3 19,8

Organi dello Stato 57,3 51,3

Autorità 48,6 51,0

Enti pubblici 55,1 49,8

Totale 38,9 37,9

tabella 6 - distribuzione e partecipazione femminile (valori %)

0

10

20

30

40

50

60

PC

M e

Min

iste

ri

Sic

urez

za

Org

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Dipendenti % donnePartecipazioni % donne

grafico 1distribuzione epartecipazione

femminile (valori %)

Le donne rappresentano quasi il 40% dei dipendenti delle Amministrazioni centrali, e il37,9% dei partecipanti alla formazione nel 2008.

La presenza delle donne tra i partecipanti alla formazione torna, quindi, a crescere (+1,8punti percentuali), dopo la flessione registrata nel 2007, quando erano il 38,5% dei di-pendenti e rappresentavano il 36,1% dei partecipanti.

Le donne incrementano la propria presenza tra i partecipanti alla formazione nei Mini-steri (+5,6 punti percentuali), negli Enti pubblici (+2,2) e nelle Autorità (+18,7), mentresi riducono negli altri comparti nell’ordine dei 5 punti percentuali. I Ministeri presenta-no, tra le Amministrazioni nelle quali è maggioritaria la componente femminile, la piùgrande distanza tra la composizione percentuale dell’organico per genere e la composi-zione delle partecipazioni alla formazione per genere (49,5% e 36,7%, rispettivamente).





2.5 le strutture della formazionee i docenti interni

La predisposizione e il consolidamento di strutture interne dedicate alla formazione co-stituiscono un processo in atto da diversi anni nelle Amministrazioni centrali.

La Direttiva sulla formazione del 2001 ha dato un impulso notevole a tale processo, in-vitando le Amministrazioni a dotarsi di strutture dedicate alla formazione e alla valoriz-zazione delle risorse umane, che assicurino la pianificazione e la programmazione del-le attività formative.

Nel corso degli anni, le Amministrazioni hanno variamente interpretato il contenuto del-la Direttiva, effettuando scelte operative e gestionali che hanno, a seconda dei casi, con-dotto ad attribuire rilevanza alla strutturazione dell’Ufficio formazione, ovvero a prefe-rire soluzioni diverse o ibride (ad esempio, Ufficio formazione insieme ad Unità orga-nizzative).

Ai fini della presente analisi, il questionario di rilevazione distingue le strutture orga-nizzative dedicate alla formazione in tre grandi categorie:m l’Ufficio formazione, ossia un ufficio stabilmente destinato alla gestione dei proces-si formativi all’interno dell’Amministrazione, corrispondente ai requisiti minimi sta-biliti dalla Direttiva sulla valorizzazione della formazione e del personale delle Pub-bliche Amministrazioni. Nelle Amministrazioni centrali con diramazioni periferichepossono essere presenti responsabili/referenti della formazione per ciascun livellosettoriale e/o periferico;

m le Scuole interne, vale a dire organizzazioni stabilmente insediate all’interno delleAmministrazioni di appartenenza e dedicate alla formazione e all’aggiornamento delpersonale, con una connotazione tematica oppure generalista;

m le Unità organizzative, vale a dire uffici o parti di ufficio, variamente denominatinelle diverse Amministrazioni, che si occupano della formazione del personale a li-vello centrale o periferico, oppure uffici formati da personale impiegato parzial-mente nella funzione formazione.

tabella 7 - strutture della formazione interna

COMPARTO SCUOLA UFFICIO UNITÀ TOTALE AMMINISTRAZIONIINTERNA FORMAZIONE ORGANIZZATIVA STRUTTURE RISPONDENTI

PCM e Ministeri 6 18 17 41 14

Sicurezza 3 2 1 6 3

Organi dello Stato 1 1 3 5 3

Autorità 0 1 5 6 8

Enti pubblici 1 8 7 16 11

Totale 11 30 33 74 39



Nel 2008, sono state censite 74 strutture (73 nel 2007 e nel 2006; 68 nel 2005), incardi-nate nelle 39 Amministrazioni rispondenti al quesito. Dal punto di vista quantitativo, so-no le Amministrazioni più rilevanti per numero di dipendenti a disporre di una funzio-ne formazione maggiormente strutturata: oltre il 75% delle strutture organizzative si tro-va, infatti, nei Ministeri e negli Enti pubblici.

Gli addetti alla formazione sono 4.319 (4.350 nel 2007): il 60% è impiegato nel compar-to Sicurezza, il 29% nei Ministeri e il 10% negli Enti pubblici.

Nei 30 Uffici formazione sono impiegati 1.225 dipendenti: erano 1.234 nel 2007. Neigrandi Enti (Interno, Economia e finanze, INPS) opera oltre il 70% dei dipendenti degliUffici formazione.

Le Scuole interne sono 11 (6 delle quali nei Ministeri) ed in esse operano 2.825 addetti(2.834 nel 2007; 3.424 nel 2006). Nelle 33 Unità organizzative sono impiegati, invece,269 addetti (282 lo scorso anno, ma su 32 Unità; 306 nel 2006, su 32 strutture). La pre-senza di Unità organizzative ricorre più frequentemente in quelle Amministrazioni chenon dispongono di una Scuola interna. In alcuni casi, la presenza di un Ufficio forma-zione non esclude la contestuale esistenza di ulteriori Unità organizzative.

Sono considerati docenti interni alle Amministrazioni gli addetti delle strutture dedica-te alla formazione, quando vengono utilizzati in funzione docente, e i dipendenti uti-lizzati come docenti in occasione di eventi formativi, ma non dedicati stabilmente allaformazione.

La presenza di docenti interni ricorre più frequentemente nelle Amministrazioni construtture organizzative stabili della formazione e nelle Amministrazioni di grandi di-mensioni, soprattutto in quelle (Ministero dell’interno, Dipartimento della PS, INPS) cheerogano consistenti volumi di formazione, con caratteristiche di ripetitività, a favore del-le qualifiche medio-basse.

La presenza di queste figure, che era diminuita nel 2007 rispetto all’anno precedente,torna a crescere nel 2008 (+1.329 unità), raggiungendo le 8.427 unità. Tra il 2004 e il2006, il numero di docenti interni era aumentato notevolmente nelle Amministrazionicentrali (da 4.161 a 8.728), soprattutto perché queste figure erano presenti in gran nu-mero nei Ministeri e negli Enti pubblici.

COMPARTO IN SCUOLA IN UFFICIO IN UNITÀ TOTALE AMMINISTRAZIONI INTERNA FORMAZIONE ORGANIZZATIVA ADDETTI RISPONDENTI

PCM e Ministeri 378 749 138 1.265 14

Sicurezza 2.432 105 48 2.585 3

Organi dello Stato 12 9 12 33 3

Autorità 0 1 7 8 8

Enti pubblici 3 361 64 428 11

Totale 2.825 1.225 269 4.319 39

tabella 8 - addetti interni alla formazione

La situazione non muta nel 2008, considerando che i Ministeri e gli Enti pubblici ospi-tano, rispettivamente, il 51% e il 39% dei docenti interni censiti. Il personale docentecontinua, invece, a perdere terreno nel comparto della Sicurezza che nel triennio ha di-smesso 1.319 docenti interni.

Sono 27 (su 40) le Amministrazioni che dispongono di almeno un docente al propriointerno. In 8 Amministrazioni si contano più di 40 docenti interni; 6 Amministrazioni neimpiegano più di 100. Particolarmente numerosi sono i docenti del Ministero dell’inter-no (2.939; 1.528 nel 2007) e dell’INPS (2.742; 2.934 nel 2007): questi Enti ospitano il 67%dei docenti interni delle Amministrazioni centrali.



S C U O L E I N T E R N E E U F F I C I D E D I C A T I D O C E N T I I N T E R N ICOMPARTO SCUOLA UFFICIO UNITÀ TOTALE TOTALE % PERSONALE DOCENTI TOTALE % PERSONALE

INTERNA FORMAZIONE ORGANIZZATIVA DIPENDENTI DEDICATO INTERNI PERSONALE DEDICATOALLA FORMAZIONE ALLA DEDICATO ALLA FORMAZIONESUL TOTALE AMMINISTRAZIONE ALLA FORMAZIONE + DOCENTI DIPENDENTI + DOCENTI INTERNI INTERNI

SUL TOTALEDEI DIPENDENTI

PCM e Ministeri 378 749 138 1.265 270.476 0,5 4.291 5.556 2,1

Sicurezza 2.432 105 48 2.585 163.091 1,6 750 3.335 2,0

Organi dello Stato 12 9 12 33 4.546 0,7 20 53 1,2

Autorità 0 1 7 8 1.928 0,4 49 57 3,0

Enti pubblici 3 361 64 428 63.776 0,7 3.317 3.748 5,9

Totale 2.825 1.225 269 4.319 503.817 0,9 8.427 12.746 2,5

tabella 9 - personale delle strutture dedicate alla formazione e utilizzo dei docenti interni

2.6 l’investimento in formazione

L’investimento in formazione è costituito dall’insieme dei costi sostenuti dalle Ammini-strazioni per la realizzazione di attività formative a favore dei propri dipendenti. Nelcomputo sono compresi i seguenti elementi:m le spese dirette per la realizzazione degli eventi formativi;m i costi per il personale dedicato;m i costi delle strutture interne;m i costi dei docenti (interni ed esterni);m le spese di missione per la partecipazione ai corsi;m i costi di funzionamento delle strutture formative.

Le spese per il personale (la cosiddetta “massa salariale”) sono costituite dalla sommadelle retribuzioni e degli oneri aggiuntivi e vari.

Nel comparto PCM e Ministeri viene compresa, come per gli scorsi anni, la spesa per lefunzioni didattiche della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, la quale ero-ga corsi gratuiti alle Amministrazioni centrali dello Stato.

Sulla base del disposto della Direttiva 14 del 24 aprile 1995 del Ministro per la funzionepubblica (rivolta alle Amministrazioni pubbliche e recepita dai CCNL), le Amministra-zioni debbono destinare alla formazione dei propri dipendenti un investimento che cor-risponda almeno all’1% della massa salariale.

L’INVESTIMENTOLa verifica del conseguimento della soglia dell’1% di investimento in formazione sullamassa salariale viene effettuata, per comparto e per singola Amministrazione, analiz-zando i dati contenuti nella tabella 10.

Nel 2008, sono stati destinati alla formazione 165.995.182 Euro, che corrispondono allo0,77% della massa salariale. Più di tre quarti del valore dell’investimento complessivo èstato impiegato nei Ministeri (53%) e negli Enti pubblici (24%).

L’andamento dell’investimento in formazione nel periodo 2000-2007 è evidenziato nelgrafico 2.

Nel 2008, effettuano investimenti in formazione per un valore superiore all’1% dellamassa salariale le Autorità (1,28), gli Enti pubblici (1,09) e gli Organi dello Stato (1,03).Soltanto in quest’ultimo comparto si verifica, però, una variazione positiva dell’investi-mento rispetto all’anno precedente (+26%), mentre negli altri due si registrano minoriinvestimenti: -21% nelle Autorità e -9% negli Enti pubblici. Se per le Autorità si tratta di





tabella 10 - investimento in formazione (valori in euro)

AMMINISTRAZIONE TOTALE DIPENDENTI MASSA SALARIALE INVESTIMENTO % INVESTIMENTO INVESTIMENTO IN FORMAZIONE SU MASSA SALARIALE PRO CAPITE

Presidenza Consiglio Ministri 3.388 178.620.187 1.566.044 0,88 462,23Presidenza Consiglio Ministri - Protezione Civile 702 37.010.142 297.128 0,8 423,26Affari Esteri 5.152 239.843.383 2.582.966 1,08 501,35Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare 664 29.107.490 319.513 1,1 481,19Beni Culturali 21.238 715.680.745 451.770 0,06 21,27Difesa 32.670 1.237.771.405 5.945.007 0,48 181,97Giustizia 45.235 1.574.038.833 4.362.369 0,28 96,44Sviluppo Economico 3.668 187.129.165 875.703 0,47 238,74Interno 57.525 1.953.026.365 41.938.010 2,15 729,04Infrastrutture e Trasporti 9.100 379.583.531 232.754 0,06 25,58Lavoro, Salute e Politiche Sociali 10.127 424.500.562 2.160.641 0,51 213,35Politiche Agricole Alimentari e Forestali 1.549 66.528.468 654.475 0,98 422,51Istruzione, Università e Ricerca 6.623 220.253.146 2.214.286 1,01 334,33Economia e Finanze 72.835 3.326.030.603 15.586.321 0,47 213,99SSPA 8.772.875Totale PCM e Ministeri 270.476 10.569.124.025 87.959.862 0,83 325,20Istituto Superiore di Studi Penitenziari 48.611 2.157.699.234 21.189.940 0,98 435,91Dipartimento della PS e Perfezionamento della PS 106.106 4.442.059.408 6.022.946 0,14 56,76Corpo forestale dello Stato 8.374 326.042.531 7.135.134 2,19 852,06Totale Sicurezza 163.091 6.925.801.173 34.348.020 0,50 210,61Corte dei Conti 2.624 120.567.147 1.698.660 1,41 647,36Consiglio di Stato 935 42.634.984 18.300 0,04 19,57Avvocatura dello Stato 897 30.075.252 239.903 0,8 267,45CNEL 90 5.350.000 96.798 1,81 1.075,53Totale Organi dello Stato 4.546 198.627.383 2.053.661 1,03 451,75Privacy 98 9.853.175 77.633 0,79 792,17CONSOB 552 54.380.598 1.275.971 2,35 2.311,54Mercato 266 31.300.000 118.356 0,38 444,95CNIPA 158 9.761.598 94.500 0,97 598,1Energia 165 16.769.337 189.557 1,13 1.148,83ISVAP 355 31.054.722 291.074 0,94 819,93Commissione vigilanza sui fondi pensione 63 5.454.349 24.010 0,44 381,11Autorità di vigilanza sui contratti pubblici 271 19.764.430 219.250 1,11 809,04Totale Autorità 1.928 178.338.209 2.290.351 1,28 1.187,94INPS 29.537 1.741.890.102 20.683.500 1,19 700,26INPDAP 7.474 364.782.000 2.950.119 0,81 394,72ISTAT 2.186 103.573.313 1.386.481 1,34 634,25INAIL 10.273 692.109.388 10.617.112 1,53 1.033,50ACI 3.230 138.428.120 1.518.814 1,1 470,22IPOST 320 15.021.170 179.859 1,2 562,06ICE 724 43.682.590 790.343 1,81 1.091,63CNR 7.518 383.877.143 247.600 0,06 32,93Istituto Superiore di Sanità 1.902 92.979.340 310.997 0,33 163,51IPSEMA 217 9.583.195 141.474 1,48 651,95ENPALS 395 20.879.922 516.989 2,48 1.308,83Totale Enti pubblici 63.776 3.606.806.283 39.343.288 1,09 616,90Totale Complessivo 503.817 21.478.697.073 165.995.182 0,77 329,48Nota: dato massa salariale Protezione Civile stimato con estrapolazione dalla PCM

Sviluppo Economico comprende Comunicazioni e Commercio Internazionale (D.L. 16 maggio 2008, n. 85)Il valore dell’investimento del comparto Sicurezza dovrebbe comprendere anche il costo dei 2.300 addetti alle Scuole di Pubblica Sicurezza che non è stato comunicato. Stimando ta-le valore stipendiale sulla media del comparto, i valori diventerebbero: investimento in formazione - 132.019.521; investimento su massa salariale - 1,91; investimento pro capite - 809,48

una oscillazione che può definirsi “fisiologica” dopo il consistente incremento dell’in-vestimento nel 2007 (+81% su base 2006), per gli Enti pubblici il dato rilevato prolun-ga, invece, un andamento decrescente iniziato nel 2006.

Nei Ministeri, l’investimento si riduce del 4% rispetto allo scorso anno: si estende, an-che in questo caso, la tendenza alla contrazione delle risorse impiegate che, in atto giàdal 2006, sta allontanando il comparto dalla soglia dell’1%, che pure aveva raggiunto si-stematicamente dal 2003 al 2005.

Nel comparto Sicurezza, mentre la massa salariale si riduce del 5%, l’investimento per laformazione decresce in misura più che proporzionale (-17%, che significa una differenzadi quasi 6,9 milioni di Euro nel confronto con l’anno precedente). Le risorse destinate dal-le Amministrazioni di questo comparto alla formazione si attestano, così, allo 0,50% del-la massa salariale (0,57% lo scorso anno; 0,51% nel 2006). Bisogna, comunque, segnala-re che la percentuale di investimento era cresciuta tra il 2003 e il 2005, passando dallo0,24% allo 0,56%: ciò anche per effetto della presenza tra le Amministrazioni censite, apartire dal 2004, del Corpo forestale dello Stato, che destina ogni anno alla formazionedei propri dipendenti oltre il 2% della massa salariale. Inoltre, preme avvertire che la per-centuale dell’investimento in formazione sulla massa salariale si collocherebbe, moltoprobabilmente, su valori prossimi all’1%, qualora venisse valorizzato all’interno dell’in-vestimento per la formazione anche il costo del personale delle Scuole, che appare an-cora sottostimato nei dati attualmente disponibili. Per rimanere ai dati evidenziati dalleAmministrazioni, la quota di investimento formativo sulla massa salariale nel compartoSicurezza si abbassa sostanzialmente per effetto della differenza nella rilevazione dei da-ti da parte del Corpo forestale dello Stato rispetto alla rilevazione dello scorso anno, -40%di investimento (ossia -4.702.892 Euro), con la contestuale riduzione dei dipendenti(-1.775 unità) e, conseguentemente, della massa salariale (-30%, ossia -142.516.501). Ana-logamente, il Dipartimento della PS conosce una riduzione dell’investimento (-27%, valea dire -2.182.159 Euro) e della massa salariale (-3%, ossia -131 milioni di Euro).

Nel 2008, le Autorità conseguono e superano l’obiettivo dell’1% di investimento sullamassa salariale: quest’ultima si riduce (-1%), ma si riducono contestualmente anche le



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grafico 2andamentodella percentualedell'investimentosu massa salariale2000-2008

risorse investite per la formazione (-21%). Un incremento abbastanza consistente del-l’investimento, in valori assoluti (+364.484 Euro) e in termini percentuali (+40%), ri-guarda la CONSOB, Ente che racchiude attualmente oltre il 55% delle risorse complessi-ve destinate alla formazione dalle Amministrazioni del comparto.

Tutti gli Organi dello Stato incrementano la quota annuale del proprio investimento informazione sulla massa salariale (con la sola eccezione del CNEL). Ciò fa in modo chel’investimento torni su valori superiori all’1% della massa salariale, dopo essersi attesta-to a quota 0,84% nel 2007.

L’INVESTIMENTO PRO CAPITEL’investimento pro capite è un indicatore dell’ammontare di risorse delle quali benefi-cia ogni anno, in media, ciascun dipendente nelle diverse Amministrazioni. Indica quin-di, insieme alle ore erogate pro capite la forza dell’azione formativa attivata dall’Ammi-nistrazione.

Considerando le caratteristiche proprie dei diversi comparti e delle singole Amministra-zioni, un investimento pro capite più elevato è solitamente associato: a) alla grande di-mensione delle organizzazioni (come nel caso dei Ministeri e degli Enti pubblici); b) allanatura fortemente specialistica delle funzioni e dei compiti assegnati ad alcune Ammini-strazioni, soprattutto a quelle di dimensioni più ridotte, che necessitano di fornire fre-quenti occasioni di qualificazione e aggiornamento professionale ai propri dipendenti.

In 18 Amministrazioni, sulle 40 censite, la spesa pro capite è superiore ai 500 Euro. Lamaggior parte (15) si trova nei comparti diversi dai Ministeri e dalla Sicurezza. Soltantoin 6 Amministrazioni la spesa pro capite è inferiore a 100 Euro; è molto bassa in alcuneAmministrazioni quali il CNR (32,93 Euro), il Consiglio di Stato (19,57 Euro), il Ministe-ro delle infrastrutture e trasporti (25,58), il Ministero dei beni culturali (21,27).

Nel 2008, i Ministeri hanno investito 325,20 Euro per la formazione di ciascun dipen-dente. Il dato fornisce la misura di una variazione negativa rispetto al 2007 (336,35 Eu-ro per dipendente), lievemente negativa rispetto al 2006 (326 Euro), molto negativa serapportato al 2005 (quasi 371 Euro). Il Ministero dell’interno è sempre l’Amministrazio-ne del comparto con il rapporto più elevato tra investimento e totale dipendenti (729Euro), sia pure nel quadro di una tendenza alla riduzione della spesa pro capite che ri-sale al 2005: quell’anno furono spesi, in media, circa 911 Euro per la formazione dei sin-goli dipendenti. Un investimento superiore ai 500 Euro per dipendente si registra anchenel Ministero degli affari esteri (501,35 Euro). Il Ministero dell’economia e delle finanzedispone dell’organico più consistente (72.835 dipendenti) e presenta un tasso di inve-stimento pro capite pari a 214 Euro.

Gli Enti pubblici investono quasi 620 Euro per ciascun dipendente; ne investivano 658lo scorso anno e 624 nel 2006. La riduzione dell’indice nel confronto con i due anni pre-cedenti è da attribuire in larga misura al ridimensionamento dell’investimento da partedi alcuni grandi Enti, quali INPS (-17%) e INPDAP (-41%): in totale, in queste due Am-ministrazioni sono stati spesi per la formazione circa 6,26 milioni di Euro in meno. Sitratta di tagli agli investimenti che trovano una propria spiegazione se si considera che:





i dipendenti dell’INPS diminuiscono del 5% (-1.719 unità), in concomitanza con un in-cremento della massa salariale (+1%); nell’INPDAP la consistenza di personale si riducedel 7% (-538 unità), producendo una diminuzione della massa salariale pari al 6%.

Le Autorità sono le Amministrazioni centrali con il più alto investimento pro capite: inmedia, oltre 1.180 Euro per dipendente. È un valore che, sebbene in diminuzione ri-spetto allo scorso anno (1.390 Euro circa), è comunque superiore agli investimenti procapite degli ultimi anni, considerando che, nel 2006, le Autorità spendevano, in media,903 Euro per dipendente e che ne spendevano 1.058 nel 2005. L’elevata spesa pro ca-pite si giustifica osservando la crescita annuale degli eventi formativi organizzati dalleAmministrazioni del comparto, oltre che i tassi di partecipazione molto elevati per tut-te le qualifiche professionali.

L’EFFICIENZA DELLA SPESAL’analisi intende individuare il costo sostenuto dalle Amministrazioni per la realizzazio-ne, la fornitura e la fruizione di una singola ora di formazione ai propri dipendenti.

Per stimare l’efficienza della spesa nei diversi comparti si fa ricorso al valore dell’inve-stimento e ai costi sostenuti per ciascuna ora di formazione erogata e fruita, ponendotali dati in relazione con quelli rilevati in occasione di precedenti rilevazioni.

L’efficienza è misurata sulla base degli indici riportati nella tabella 11.

Le Amministrazioni conseguono aumenti di efficienza quando: m con le stesse risorse, ovvero con minori risorse rispetto a precedenti annualità, rea-lizzano volumi di formazione più elevati o equiparabili, in termini di ore erogate e/odi ore fruite;

m con maggiori risorse ottengono aumenti delle ore erogate e/o delle ore fruite piùche proporzionali rispetto all’aumento delle risorse impiegate;

m a parità di attività realizzata, si producono economie (in termini di minori uscite) nel-le spese di missione sostenute per consentire ai dipendenti di prendere parte allaformazione.

Altro parametro sulla base del quale considerare l’efficienza è costituito dalle variazio-ni avvenute nelle partecipazioni, nel caso in cui, a parità di risorse o con risorse infe-riori, nell’anno di riferimento siano stati presenti più partecipanti alle singole attività.

tabella 11 - costi della formazione (valori in euro)

COMPARTO TOTALE DIPENDENTI INVESTIMENTO ORE EROGATE ORE FRUITE INVESTIMENTO SPESA PER ORA FRUITA SPESA PER ORA EROGATAIN FORMAZIONE PRO CAPITE

PCM e Ministeri 270.476 87.959.862 229.541 3.942.025 325,20 22,31 383,20

Sicurezza 163.091 34.348.020 84.901 2.950.011 210,61 11,64 404,57

Organi dello Stato 4.546 2.053.661 12.106 99.047 451,75 20,73 169,64

Autorità 1.928 2.290.351 14.088 109.367 1.187,94 20,94 162,57

Enti pubblici 63.776 39.343.288 156.231 1.353.110 616,90 29,08 251,83

Totale 503.817 165.995.182 496.867 8.453.560 329,48 19,64 334,08

In sintesi, l’efficienza migliora nel corso dell’anno, se si considera che nelle Ammini-strazioni centrali oggetto della rilevazione le spese orarie e corsuali si riducono, nelcomplesso e nella maggior parte dei comparti: a fronte di una riduzione dell’investi-mento, aumentano le attività formative realizzate (corsi ed edizioni di corso), le ore ero-gate e le partecipazioni.

La banca dati dell’Osservatorio sui bisogni formativi quest’anno si arricchisce di ulterioridettagli, analizzando per il 2008 anche i dati riguardanti la tipologia di risorse utilizzatedalle Amministrazioni per finanziare i corsi. Per 5.853 corsi è stata, infatti, indicata dal-le Amministrazioni rispondenti la provenienza delle risorse economiche per la loro at-tuazione, distinguendo tra corsi finanziati con fondi propri dell’ufficio, corsi finanziaticon altri fondi (di altri uffici, ovvero provenienti dal cofinanziamento nazionale, regio-nale, locale o comunitario) e corsi gratuiti.

Tale analisi ha fatto emergere, in primo luogo, che soltanto un numero limitato di corsiviene realizzato dalle Amministrazioni attingendo a risorse esterne ai propri capitoli dibilancio: 177 corsi, vale a dire circa il 3% dei corsi finanziati. Inoltre, l’analisi ha posto inluce come al conseguimento dell’efficienza contribuisca anche la presenza di corsi gra-tuiti. La realizzazione di 536 corsi di questo tipo (che costituiscono quasi l’8% di tutti icorsi effettuati nelle Amministrazioni centrali) ha avuto un impatto positivo sui costi uni-tari della formazione (soprattutto nel comparto Ministeri): le spese per ora fruita ed ero-gata, sul totale dei comparti, sarebbero state, infatti, più elevate (rispettivamente, di 0,60Euro e di quasi 18 Euro) senza le ore di formazione gratuite. Sebbene questi dati sianostati rilevati per la prima volta quest’anno, e non si possa, quindi, attribuire un peso benpreciso all’incidenaza della variazione nell’anno in corso, si può però certamente direche l’attivazione di corsi gratuiti costituisce una modalità utile che, senza aggravare i bi-lanci, fornisce un impulso aggiuntivo alla diffusione della formazione tra i dipendenti.

In media, nelle Amministrazioni centrali le spese per ora erogata e per ora fruita si ri-ducono, rispettivamente, di 54 Euro e di 1,2 Euro, con una variazione anno su anno del6% e del 14%. Le variazioni annuali più significative nelle spese per la formazione si re-gistrano nelle Autorità (-36% sulle ore fruite ed erogate) e negli Orgnai dello Stato (-27%sull’ora fruita e -54% sull’ora erogata). Riduzioni di costo apprezzabili si verificano, co-munque, anche nel comparto Sicurezza (-24% di spesa per ora fruita e -20% per ora ero-gata) e negli Enti pubblici (-15% e -12%, sempre per le ore fruite ed erogate). Nei Mini-steri, mentre costa meno erogare un’ora di formazione (-9%, pari a -40 Euro), aumentala spesa della fruizione oraria (+12%).

I comparti nei quali l’erogazione è più costosa sono la Sicurezza (404,57 Euro; 507,47nel 2007) e i Ministeri (383,20 Euro; 423,29 Euro nel 2007); Organi dello Stato ed Auto-rità riescono ad erogare formazione a costi compresi tra i 160 e i 170 Euro per ogni ora,con economie rilevanti rispetto all’anno precedente pari, rispettivamente, a -202 Euro ea -92 Euro; il costo orario di erogazione negli Enti pubblici si aggira, invece, attorno ai250 Euro (circa 285 Euro nel 2007).

Il ridimensionamento delle spese orarie della formazione avviene – come ricordato piùsopra – in una situazione di crescita delle ore erogate e fruite in tutti i comparti (con lasola eccezione delle ore fruite nei Ministeri). Contestualmente, gli eventi formativi (cor-





si ed edizioni di corso) aumentano, sia pure in diversa misura, in tutti i comparti. Solonegli Enti pubblici la riduzione delle spese orarie si accompagna alla diminuzione del-le edizioni di corso. Nel complesso, dunque, i dati segnalano un miglioramento dell’ef-ficienza: si fa più formazione utilizzando minori risorse.

Ponendo a confronto le variazioni della spesa pro capite per la formazione con i saldidelle attività realizzate da un anno all’altro, si nota immediatamente come a riduzionidella spesa facciano riscontro aumenti, più o meno significativi, delle attività realizzate.

Nei Ministeri, in corrispondenza di un minore investimento pari al 4%, aumentano i cor-si e le edizioni di corso nella misura del 15% e del 10%, rispettivamente. In tal modo, laspesa per corso realizzata nei Ministeri (data dall’investimento totale diviso il numero dicorsi) si attesta sui 35.800 Euro, con una riduzione pari ad oltre 7.218 Euro. Per ciascu-na edizione si spendono, in media, nelle Amministrazioni centrali oltre 9.146 Euro. NeiMinisteri la realizzazione di 325 corsi aggiuntivi produce 1.792 partecipazioni in più(+1%) rispetto all’anno precedente.

Negli Enti pubblici, la riduzione dell’investimento non influisce in maniera negativa sulnumero di corsi realizzati, che anzi aumentano (+128), mentre esercita un certo peso sulnumero delle ripetizioni di corso, che conoscono una contrazione pari a -971 edizioni(-12%). Nel comparto, la spesa per ciascun corso è pari a poco più di 11mila Euro; laspesa per edizione è, invece, pari a 5.580 Euro. Questi risultati sono, però, conseguiticontestualmente ad una minore partecipazione nell’intero comparto (-8%).

Negli Organi dello Stato, la riduzione dei costi per ciascun corso (da circa 16.800 Euro acirca 9.700) ed edizione (da circa 9.600 a circa 4.130 Euro), che avviene in presenza diun incremento dell’investimento in formazione (+26%), ha prodotto un incremento deicorsi e delle edizioni di corso di più del doppio e di quasi il triplo rispetto al 2007; le par-tecipazioni aumentano, invece, dell’86%. In situazioni come questa, l’aumento dell’effi-cienza è evidenziata proprio da incrementi nei volumi di formazione e nelle partecipa-zioni, nonché da contestuali riduzioni delle spese corsuali ed orarie di eguale tenore.

Per quanto riguarda le Autorità, i corsi e le edizioni aumentano in maniera molto rile-vante (rispettivamente, 49% e 52%), mentre le partecipazioni conoscono un incremen-to del 23% rispetto all’anno precedente. L’aumento delle partecipazioni è ottenuto incorrispondenza di un decremento dei dipendenti (-7%) cui fa riscontro la più che pro-porzionale riduzione delle risorse economiche destinate alla formazione (-21%). Il ridi-mensionamento dell’investimento e il maggior numero di corsi ed edizioni danno luo-go a minori spese per evento realizzato: i corsi costano il 47% e le edizioni di corso il48% in meno rispetto all’anno precedente.

Nella Sicurezza, corsi ed edizioni aumentano del 21% e del 96% da un anno all’altro; al-l’interno di tali eventi formativi, le partecipazioni sono più che raddoppiate. Il livello diefficienza si innalza, quindi, anche in questo comparto.

L’individuazione delle risorse destinate alle spese di missione dei dipendenti per la par-tecipazione alle attività formative consente di verificare l’incidenza, sul totale dell’inve-stimento, di una importante voce di costo non direttamente connessa con i contenuti

della formazione. In generale, la riduzione di tali costi dovrebbe consentire di recupe-rare risorse da destinare, eventualmente, alla programmazione di un maggior numerodi eventi formativi nelle aree ritenute strategicamente rilevanti.

Il grafico 3 mostra, dunque, l’andamento dell’incidenza delle spese di missione sul to-tale delle spese di formazione negli ultimi sette anni (2002-2008).

Nel 2008, le spese di missione sul totale delle spese per la formazione restano sostan-zialmente stabili nei Ministeri, aumentano nella Sicurezza (2,5 punti percentuali rispet-to al 2007) e, in maniera più consistente, negli Organi dello Stato (dal 6,8% al 15,5% delcosto della formazione), diminuiscono negli Enti pubblici (dal 22,1% al 21,6%).

Il 79% delle spese di missione effettuate durante l’anno per la formazione è stato soste-nuto in sole 5 Amministrazioni: Ministero dell’interno (circa 3 milioni di Euro, ossia il7% del proprio investimento), Economia e finanze (oltre 4,4 milioni di Euro, vale a di-re il 28,4% dell’investimento), INPS (oltre 3,8 milioni di Euro, cioè il 19% dell’investi-mento), INAIL (oltre 3,3 milioni di Euro, corrispondenti al 32% dell’investimento) e Isti-tuto superiore di studi penitenziari (quasi 1,7 milioni di Euro, che rappresentano l’8%dell’investimento). Del resto, in questi stessi Enti viene effettuato il 66% dell’investi-mento in formazione di tutte le Amministrazioni centrali.

In generale, le spese di missione sono più limitate, ovvero prossime allo zero, in quel-le Amministrazioni che dispongono di una o più Scuole interne; fanno eccezione que-gli Enti che, per la particolare natura dell’attività svolta e/o per la peculiare struttura or-ganizzativa, erogano volumi di formazione ingenti e su tematiche fortemente speciali-stiche nel corso dell’anno e necessitano, quindi, di inviare i propri dipendenti all’ester-no per partecipare a corsi e seminari (quale, ad esempio, il Ministero della difesa e il Mi-nistero dell’interno). In ogni caso, l’analisi di efficienza mostra come nonostante sispenda meno in spese di missione, la formazione costa di più per quelle Amministra-zioni che fanno un maggior ricorso alle risorse interne (si veda il grafico 14 nel Capito-lo 1).



21,622,1 24,6

24,4 31,732,7

37,36,9

31,314,9

9,810,0 15,4

5,515,5

6,8 17,17,3 20,1

27,420,1

7,04,54,4

7,85,611,9

13,210,6

10,910,2 13,4

11,5 12,714,8

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Enti pubblici

Autorità

Organi dello Stato

Sicurezza

PCM e Ministeri

2002200320042005200620072008

grafico 3incidenza delle spese di

missione sul totaledelle spese di

formazione - andamentonei sette anni (valori %)

I dati rilevati nel 2008 pongono all’attenzione una considerazione di fondo: l’investi-mento e i costi della formazione (spesa pro capite, spesa per ora erogata e per ora frui-ta, spese di missione) si riducono rispetto allo scorso anno, mentre aumentano i volu-mi realizzati (corsi ed edizioni, ore erogate e fruite, partecipazioni), anche grazie al ri-corso a modalità gratuite per la realizzazione delle attività. In sostanza, si fa di più conl’impiego di minori risorse e a costi meno elevati. Come interpretare questi risultati? Siè in presenza di un reale aumento dell’efficienza, ovvero occorre ricercare ulteriori mo-tivazioni per spiegare queste performance realizzative?

Per meglio cogliere il significato delle variazioni annuali intervenute nell’efficienza, sipremettono alcune osservazioni generali; si rinvia ai paragrafi che precedono (relativialle partecipazioni, alle attività realizzate, alle ore erogate e fruite) e a quelli che se-guono (inerenti, soprattutto, alle modalità di svolgimento e ai canali di fornitura dellaformazione) per le analisi di dettaglio.

Nel 2008 la formazione nelle Amministrazioni centrali è stata impostata più che in pas-sato sulla necessità di includere, oltre ai profili più elevati (dirigenti e funzionari), lequalifiche altre. Ciò ha comportato – con un grado e una intensità variabili, natural-mente, da ente ad ente e non senza eccezioni significative – l’offerta di una tipologia diformazione meno costosa, perché spesso incentrata sull’acquisizione di competenzeoperative e tecnico-specialistiche di base. In tal modo può essere plausibile ritenere chealmeno alcune Amministrazioni abbiano conseguito economie o risparmi aumentandonello stesso tempo le partecipazioni, il numero delle iniziative ovvero il monte ore perle qualifiche meno elevate.

Le modalità formative che si è deciso di adottare sembrano avere esercitato una certainfluenza sull’efficienza, visibile soprattutto nei due comparti di maggiori dimensioni.Nei Ministeri, si è fatto un maggiore ricorso a modalità (quali il learning on the job, l’af-fiancamento ai colleghi) che possono essere comparativamente meno costose di altre.Negli Enti pubblici, la formazione è stata impartita, nella maggioranza dei casi, attra-verso tre modalità nettamente prevalenti rispetto alle altre: l’aula, l’e-Learning (in mo-dalità esclusiva o blended) e il learning on the job. Sempre negli Enti pubblici sono sta-te molto valorizzate anche le esperienze di apprendimento sul lavoro e le occasioni for-mative episodiche o di breve durata, quali i convegni e le conferenze. In tal modo, èstato possibile far partecipare i dipendenti ad un numero elevato di corsi, aumentare leore di formazione erogata e contenere la spesa. Non va taciuto, comunque, che in que-sto comparto sono presenti, tra le Amministrazioni, variazioni di segno opposto nontanto nelle quantità investite (che presentano una diffusa tendenza alla riduzione),quanto nei volumi della formazione, che aumentano considerevolmente proprio neipochi Enti (in primo luogo, INAIL ed ACI) che fanno registrare un incremento delle ri-sorse per la formazione.



2.7 i contenutidelle attività formative

I contenuti delle attività formative e gli obiettivi che vi sono associati, per ciascun com-parto e per le diverse Amministrazioni, sono studiati, come per gli anni precedenti, sul-la base delle seguenti aree tematiche (che costituivano altrettante opzioni di rispostaproposte nel questionario di rilevazione):m giuridico-normativa generale;m organizzazione e personale;m manageriale;m comunicazione;m economico-finanziaria;m controllo di gestione;m informatica e telematica;m linguistica;m multidisciplinare;m internazionale;m tecnico-specialistica.

La rilevanza dei contenuti di fondo della formazione può essere quantificata prenden-do in considerazione, anzitutto, il totale delle ore fruite nelle Amministrazioni centraliper ciascuna area tematica. Naturalmente, la prevalenza dell’una o dell’altra tematicanei diversi comparti risente della grandezza di questi ultimi; quelli di più grandi dimen-sioni erogano, per ciascuna area tematica, un ammontare di ore più elevato rispetto aquelli di minori dimensioni (Autorità e Organi dello Stato).

Il confronto tra annualità diverse viene effettuato in termini di ore di formazione fruitee di partecipazioni all’attività formativa. I dati vengono posti in relazione con altri para-metri (soprattutto corsi, edizioni di corso e ore fruite per qualifica) per cogliere gli ele-menti caratterizzanti l’approfondimento di alcune tematiche piuttosto che altre da par-te delle singole Amministrazioni.

In alcuni casi, le ore fruite e le partecipazioni per ciascuna area tematica possono pre-sentare variazioni di segno opposto da un anno all’altro: quando le une aumentano, lealtre diminuiscono e viceversa. Ciò dipende, essenzialmente, dalla numerosità dei par-tecipanti per ciascun corso ed edizione di corso, ovvero dal numero complessivo di orenel quale sono articolate le singole iniziative di formazione.

L’articolazione tematica della formazione svolta nel corso dell’anno fa emergere in mo-do abbastanza evidente le direttrici dell’impegno sostenuto: m la formazione svolta nelle Amministrazioni centrali riguarda, soprattutto, materietecnico-specialistiche (che riguardano cioè argomenti inerenti alle attività tipichedell’amministrazione), informatico-telematiche e giuridico-normative, anche se i pe-





si di ciascuna tematica assumono un rilievo diverso tra comparti ed Amministrazioni;m l’area tecnico-specialistica, in forte crescita quest’anno, appare maggiormente incisi-va nei comparti nei quali sono presenti realtà amministrative che, più di altre, pre-sentano fabbisogni centrati sul ridisegno delle funzioni e delle competenze (Mini-steri) e sul rapporto con l’utenza (Autorità, Enti pubblici);

m i contenuti della formazione a carattere trasversale, come l’informatica e telematica equella giuridico-normativa consolidano la loro presenza, sia pure con una rilevanzache, anche in questo caso, si modula differentemente tra comparto e comparto;

m la formazione multidisciplinare è sempre quantitativamente rilevante, ma viene ef-fettuata pressoché esclusivamente nei Ministeri e nel comparto Sicurezza.

I dati relativi alla fruizione della formazione per tematica formativa, all’interno dei di-versi comparti, sono presentati nella tabella 12; la tabella 13 fornisce, invece, le mede-sime informazioni rispetto alle partecipazioni.

La formazione tecnico-specialistica occupa più del 30% delle ore fruite in tre compartisu cinque: Ministeri (oltre il 30%), Autorità (37%) ed Enti pubblici (quasi 40%). Le va-riazioni più significative da un anno all’altro sono, però, di segno opposto e riguardanoproprio i Ministeri e gli Enti pubblici: nei primi, le ore tecnico-specialistiche fruite daidipendenti aumentano di oltre 14 punti percentuali, per un totale di oltre 466mila oreaggiuntive rispetto al 2007; negli Enti pubblici, la fruizione tecnico-specialistica si ridu-ce di 10,8 punti percentuali, per un totale di circa 100mila ore in meno.

La formazione informatica e telematica comprende i corsi di base rivolti all’alfabetizza-zione, ma anche i corsi destinati ai dipendenti in possesso di un elevato grado di spe-cializzazione nell’utilizzo degli strumenti di base ed avanzati: si tratta, perciò, di una ti-pologia di formazione trasversale, in quanto riguarda tutte le qualifiche e i livelli ope-rativi all’interno degli enti.

Quest’area tematica è molto rilevante nei Ministeri, dove rappresenta il 18% circa delleore fruite e oltre il 22% delle partecipazioni. In 6 Amministrazioni del comparto (Am-

tabella 12 - ore fruite per aree tematiche (valori %)

AREA TEMATICA PCM E MINISTERI SICUREZZA ORGANI DELLO STATO AUTORITÀ ENTI PUBBLICI

Giuridico-normativa generale 8,4 7,6 12,9 4,3 11,0

Organizzazione e personale 4,3 7,9 5,6 0,3 6,9

Manageriale 1,3 0,5 0,1 1,2 4,9

Comunicazione 4,4 0,5 2,2 0,7 6,1

Economico-finanziaria 5,8 2,2 10,1 18,7 3,2

Controllo di gestione 0,4 0,0 2,2 0,0 1,0

Informatica e telematica 18,1 0,9 62,6 9,4 11,7

Linguistica 4,2 0,3 2,9 26,4 6,5

Multidisciplinare 22,1 68,0 0,0 1,4 9,1

Internazionale 0,7 0,2 1,0 0,5 0,0

Tecnico-specialistica 30,2 11,9 0,3 37,0 39,7

Totale 100 100 100 100 100

biente, Beni culturali, Giustizia, Sviluppo economico, Infrastrutture e trasporti, Econo-mia e finanze) la formazione a contenuto informatico e telematico rappresenta oltre il15% dei corsi realizzati.

L’area multidisciplinare comprende i corsi di riqualificazione, quelli per l’accesso alla di-rigenza e i corsi-concorso per le varie qualifiche. Nei Ministeri e nel comparto Sicurez-za, la formazione multidisciplinare è un’area tematica rilevante (rispettivamente, 22%circa e 68% delle ore fruite), anche sotto il profilo delle partecipazioni: quasi il 12% neiMinisteri e quasi il 27% nella Sicurezza. In quest’ultimo comparto, comunque, la forma-zione multidisciplinare quasi dimezza la propria incidenza sul totale: costituiva, infatti,il 47% delle partecipazioni nel 2007.

Le partecipazioni alla formazione giuridico-normativa oscillano tra il 10,6% nelle Auto-rità e il 17,8% negli Enti pubblici. Questa tipologia di form

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