adunanza generale; parere 25 febbraio 2002, n. 2/02; Pres. De Roberto, Rel. Barbagallo;Ministero per il coordinamento delle politiche comunitarieSource: Il Foro Italiano, Vol. 125, No. 7/8 (LUGLIO-AGOSTO 2002), pp. 345/346-349/350Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23196575 .

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345 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 346

CONSIGLIO DI STATO; adunanza generale; parere 25 feb

braio 2002, n. 2/02; Pres. De Roberto, Rei. Barbagallo; Ministero per il coordinamento delle politiche comunitarie.

CONSIGLIO DI STATO;

Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Attuazio

ne di direttive comunitarie — Inadempienza

— Intervento

sostitutivo dello Stato (Cost., art. 117; 1. 9 marzo 1989 n. 86, norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli

obblighi comunitari, art. 9; 1. 19 febbraio 1992 n. 142, dispo sizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'apparte nenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria

per il 1991), art. 3; d.leg. 28 agosto 1997 n. 281, definizione

ed ampliamento delle attribuzioni della conferenza perma nente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province auto

nome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i

compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei

comuni, con la conferenza Stato-città ed autonomie locali, art.

2,5).

L 'adunanza generale del Consiglio di Stato ha dato il parere sullo schema di decreto del presidente della repubblica re

cante regolamento avente ad oggetto attuazione della diretti

va 1999/90/Ce, che modifica la direttiva 90/539/Cee, nonché

estensione agli uccelli corridori (rotiti) della disciplina di cui

alla stessa direttiva 90/539/Cee, relativamente al manteni

mento in capo allo Stato, dopo la riforma del titolo V della

parte seconda della Costituzione, del potere-dovere di dare

attuazione alle direttive comunitarie attraverso proprie fonti normative nelle materie spettanti in via esclusiva o concor

rente alle regioni ed alle province autonome in caso di ina

dempienza da parte di quest 'ultime. ( 1 )

(1) I. - il parere in epigrafe conferma, con specifico riferimento al

rapporto tra regolamenti statali e norme regionali, l'indirizzo della giu risprudenza costituzionale che, in caso di mancata attuazione da parte delle regioni delle norme comunitarie, riconosce allo Stato il potere di

compiere, nelle materie di spettanza regionale, interventi legislativi o

regolamentari di carattere sostitutivo o suppletivo, questi ultimi eserci tatali pure in via preventiva, «ma cedevoli di fronte all'attivazione dei

poteri regionali e provinciali normalmente competenti» (Corte cost. 24

aprile 1996, n. 126, Foro it., Rep. 1996, voce Agricoltura, n. 59, e voce

Regione, n. 107; in questo senso, v. altresì Corte cost. 10 novembre

1999, n. 425, id.. Rep. 1999, voce cit., n. 163; 24 ottobre 1995, n. 458, id.. Rep. 1996, voce Agricoltura, n. 67; 15 luglio 1993, n. 316 id., Rep. 1993, voce Trentino-Alto Adige, n. 11; 13 dicembre 1991, n. 453, id.,

Rep. 1992, \oc.e Agricoltura, n. 49; 16 luglio 1991, n. 349, id., 1991, 1,

2617). In particolare, con il parere in rassegna, il Consiglio di Stato ha

chiarito come l'assetto sopra delineato non sia venuto meno a seguito dell'entrata in vigore del nuovo art. 117, 5° comma, Cost, (di cui, fra

l'altro, la dottrina ha sottolineato la scarsa innovatività: cfr. C. Pi

nelli, Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione: I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rap porti con l'ordinamento internazionale e con l'ordinamento comu

nitario, id., 2001, V, 195), che ha dato espresso fondamento costitu zionale alla potestà delle regioni di attuare le norme comunitarie nelle materie loro riservate, salvo l'esercizio da parte dello Stato del potere sostitutivo in caso di inadempimento regionale (in dottrina, nel senso che l'art. 117, 5° comma, non precluderebbe una ingerenza normativa dello Stato di carattere «sussidiario», v. A. Ruggeri, La riforma co stituzionale deI titolo V e i problemi della sua attuazione, con speci

fico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei con

trolli, in <http.//www.associazionedeicostituzionalisti.it>, 2001). Va, altresì, precisato che, secondo il parere in questione, il potere so

stitutivo dello Stato in tema di attuazione delle norme comunitarie può esercitarsi anche tramite regolamento. Ciò, è da ritenere, pure alla luce

del fatto che la conferma del tradizionale rapporto tra fonti statali e re

gionali circa l'attuazione delle direttive comunitarie ha come corollario

il mantenimento in vigore della 1. n. 86 del 1989 (c.d. legge La Pergola) che disciplina le procedure di intervento sostitutivo statale e che, fino a

quando non sarà promulgata una nuova regolamentazione in materia,

potrebbe rappresentare la normativa corrispondente a quella di esecu

zione dell'art. 117, 5° comma. Tale legge, infatti, contiene apposite di

sposizioni che permettono allo Stato di surrogarsi nei confronti delle

regioni inerti mediante l'adozione di regolamenti (art. 4 e 9, 4° com

ma).

Bisogna ad ogni modo ricordare come le conclusioni dell'adunanza

generale abbiano di recente trovato riscontro nel disposto dell'art. 1, 5°

II Foro Italiano — 2002 — Parte III-12.

Premesso. — L'amministrazione riferente espone che il prov vedimento proposto mira ad attuare la direttiva 1999/90/Ce, di

modifica della direttiva 90/539/Cee, recepita con d.p.r. 3 marzo

1993 n. 587. Con lo schema in oggetto, che consta di un unico

articolo, composto da un solo comma, suddiviso in lettere, l'amministrazione intende anche inserire nel d.p.r. 587/93 (1°

comma, lett. A dello schema) una disposizione attuativa dell'art.

7, lett. B, secondo capoverso, della direttiva 92/65/Cee. Tale di

comma, 1. 1° marzo 2002 n. 39 (legge comunitaria per il 2001, Le leggi, 2002, 1, 1253), in base al quale nei confronti delle regioni e delle pro vince autonome che, alla scadenza del termine stabilito per l'attuazione delle direttive comunitarie, non abbiano ancora provveduto ad emanare la normativa di attuazione, entrano in vigore i decreti legislativi even tualmente adottati dal governo nelle materie di loro competenza legis lativa. La vigenza dei decreti in questione è, inoltre, subordinata alla clausola di cedevolezza secondo cui tali decreti «perdono comunque ef ficacia a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di at tuazione di ciascuna regione e provincia autonoma». Per un primo esa me della disposizione considerata, v. G. Busia, Stato in campo se c'è inerzia delle regioni, in Guida al dir., 2002, fase. 14, 67 ss.

In generale, sui rapporti tra norme statali e regionali per quanto ri

guarda l'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie riservate alle regioni dopo la modifica del titolo V, cfr. altresì F. Pizzetti, Le nuove esigenze di «governance» in un sistema policentrico «esploso», in Regioni, 2001, 1153; L. Torchia, I vincoli derivanti dall'ordina mento comunitario nel nuovo titolo Vdella Costituzione, ibid., 1203.

II. - Il parere considerato assume poi rilievo in riferimento al più ge nerale problema concernente lo spazio da riservare alla normativa sta tale nelle materie comprese nella sfera delle potestà regionali.

La soluzione prospettata dalla maggioranza della dottrina sostiene che la legge statale, anche nel nuovo sistema, possa continuare a svol

gere una funzione suppletiva nei confronti del legislatore regionale in caso di inerzia da parte di quest'ultimo (in questo senso, v. D. Foderini, La riforma del titolo V della Costituzione. Prospettive applicative ed

interpretative, in <http://www.giust.it>, 2001; T. Miele, La riforma co stituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione: gli ef fetti sull'ordinamento, ibid.; S. Mielli, E possibile una lettura del nuo vo riparto di competenze tra Stato e regioni in chiave giuridica e non

politica?, ibid.', A. Ruggeri, La riforma costituzionale del titolo V, cit.; R. Bin, Le potestà legislative regionali, dalla Bassanini ad oggi, in Re

gioni, 2001, 623. Altra questione è quella della «sorte» delle disposi zioni statali antecedenti la riforma del titolo V una volta che sia stata emanata la disciplina regionale: in linea di massima, la dottrina ritiene

che, in applicazione del principio tempus regit actum, le disposizioni statali — che non entrino in diretto conflitto con le sopravvenute pre scrizioni costituzionali — rimangano valide: cfr. E. Casetta, Compen dio di diritto amministrativo, Milano, 2001, 119 ss., secondo cui esse risulteranno caducate solo al momento dell'entrata in vigore delle nor me regionali. Conforme a quest'ultima impostazione si dimostra peral tro il disegno di legge generale sull'attuazione del titolo V, il quale

prevede che le norme statali, emanate nelle materie ora di spettanza re

gionale, si applichino in ciascuna regione sino alla data di entrata in vi

gore delle corrispondenti disposizioni regionali. Sul disegno di legge di attuazione del titolo V, cfr. M. Olivetti, Nell'attuazione del federali smo la strada è ancora in salita, in Guida al dir., 2002, fase. 19, 10

ss.). Maggiore cautela dimostra, invece, tale dottrina a proposito del

potere statale di dettare norme regolamentari nelle materie regionali, sostenendosi generalmente, in base ad un'interpretazione letterale del

l'art. 117, 6° comma, che i regolamenti statali possano oggi disporre soltanto nelle materie oggetto di potestà legislativa esclusiva dello

Stato, salvo quanto detto in precedenza circa l'attuazione delle norme

comunitarie (cfr. Mielli, E possibile una lettura, cit.; Vandelli, Audi

zione al senato in occasione dell 'indagine conoscitiva sugli effetti nel

l'ordinamento delle revisioni del titolo V della parte seconda della Co

stituzione, in <http://www.senato.it>, 2001; problema inverso è quello relativo ad una possibile abrogazione delle leggi statali previgenti ad

opera dei regolamenti nel frattempo adottati dalle regioni, su cui, in

senso favorevole, v. A. Ruggeri, Le modifiche ai titolo V della parte seconda della Costituzione: La potestà regolamentare, in Foro it.,

2001, V, 209). Sotto quest'ultimo profilo va anche chiarita l'eventua

lità che l'art. 120 Cost., che sicuramente ammette l'intervento sostituti

vo statale in campo amministrativo, legittimi in tale ambito il ricorso da

parte del governo allo strumento regolamentare, vista pure l'incerta di

stinzione tra gli atti di «alta amministrazione» e gli atti sostanzialmente

regolamentari (cfr. F.S. Marini, Il nuovo titolo V: l'epilogo delle ga ranzie costituzionali sull'allocazione delle funzioni amministrative, in

<http://www.unife.it>). È poi opportuno precisare come, secondo la dottrina considerata, la

funzione suppletiva del legislatore statale ammetterebbe non solo la

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PARTE TERZA 348

sposizione della direttiva 92/65/Cee, inserendo il riferimento ai

ratiti (sottoclasse di uccelli non volatori, con sterno piatto, quali

gli struzzi, i casuari, i nandù) nella direttiva base 90/539/Cee,

prevede il loro assoggettamento alle prescrizioni di carattere ge nerale contenute in questa direttiva.

Sullo schema è stato acquisito il parere favorevole reso dalla

conferenza Stato-regioni nella seduta del 20 dicembre 2001.

Con pronuncia interlocutoria del 28 gennaio 2002 è stato ri

possibilità per lo Stato di dettare norme di dettaglio nelle materie og

getto di legislazione concorrente, ma anche quella di intervenire nelle

materie rientranti nella c.d. potestà legislativa regionale residuale di cui

all'art. 117, 4° comma. Quest'ultimo tipo di competenza legislativa non

precluderebbe, infatti, l'emanazione di norme in via sussidiaria ad ope ra dello Stato, distinguendosi dalla potestà legislativa concorrente solo

per non essere vincolata ai principi fondamentali stabiliti (in via even

tuale o necessaria) dalla legge statale. Tale dottrina però non chiarisce

se in quest'ultima ipotesi l'intervento dello Stato sia ammissibile a pre scindere dall'emanazione della legge che, ai sensi dell'art. 120, 2°

comma, ne regola i poteri sostitutivi.

Non mancano ad ogni modo i commentatori che, nelle materie di

legislazione ripartita, limitano la disciplina statale alla sola fissazione dei principi fondamentali, escludendo poi ogni ingerenza dello Stato in tema di competenza residuale (M. Luciani, Le nuove competenze legislative delle regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui

principali nodi problematici della I. cost. n. 3 del 2001, in

<http.//www.associazionedeicostituzionalisti.it>, 2001; S. Panunzio, Audizione a! senato in occasione dell'indagine conoscitiva sugli ef fetti nell'ordinamento delle revisioni del titolo V della parte seconda della Costituzione, in <http://www.senato.it>, 2001).

Tuttavia, anche fra costoro vi è chi tenta un recupero della potestà

legislativa statale, affermando che i poteri sostitutivi previsti dall'art. 120 Cost, possano esercitarsi pure sul piano della legislazione tramite il

ricorso da parte del governo alla decretazione d'urgenza (cfr. M. Lu

ciani, Le nuove competenze legislative, cit. Sulla possibilità di ricorrere all'art. 120 per giustificare la disciplina statale nei campi materiali delle regioni, cfr., inoltre, M. Occhiena, Le prospettive: la disciplina del procedimento amministrativo e della partecipazione dopo la rifor ma del titolo V della parte seconda della Costituzione. // procedimento, in A. Crosetti-F. Fracchia (a cura di), Procedimento amministrativo e

partecipazione: problemi, prospettive ed esperienze, Milano, 2002, 167. In senso contrario, v. A. Anzon, Un passo indietro verso il regio nalismo «duale», in <http.//www.associazionedeicostituzionalisti.it>, 2001).

Da verificare è poi la possibilità per il legislatore statale di ritagliarsi un proprio spazio nelle materie riservate alla normativa regionale attra verso la regolamentazione di quei settori (come la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali») che, lungi dal costituire dei veri e propri campi materiali, rappresentano degli ambiti di disciplina capaci di interferire «trasversalmente» con le

potestà normative delle regioni (in tal senso, cfr., fra gli altri, G. Fal

con, // nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, in Re

gioni, 2001, 5 ss.; Id., «Modello» e «transizione» nel nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, ibid., 1247; con riferimento al settore ambientale, v. F. Fracchia, Sulla configurazione unitaria del l'ambiente fondata sull'art. 2 Cost., in Dir. economia. 2002, in corso di pubblicazione).

In generale, sulla riforma del titolo V della Costituzione, cfr.

AA.VV., Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzio ne a cura di R. Romboli, in Foro it., 2001, V, 185 ss.; per un esame delle problematiche derivanti dal nuovo riparto di competenze legisla tive in relazione alla disciplina del procedimento amministrativo, v. M.

Occhiena, Le prospettive, cit., mentre, con riferimento alia tematica della partecipazione, cfr. AA.VV., Le prospettive: la disciplina del

procedimento amministrativo e della partecipazione dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. La partecipazione, in A. Crosetti-F. Fracchia (a cura di), Procedimento amministrativo, cit. Inoltre, in materia di procedure ad evidenza pubblica, v. S. Cimini, in Foro it., 2002, III, 86; riguardo ai procedimenti ambientali, cfr. altre sì F. Fracchia, Iprocedimenti amministrativi in materia ambientale, in R. Ferrara-F. Fracchia-N. Olivetti Rason, Diritto dell'ambiente, Ba

ri, 2002. III. - In attesa che il tema dei rapporti tra fonti statali e regionali trovi

una più compiuta sistemazione, lo Stato ha nel frattempo legiferato in materie che potrebbero, invece, essere ricomprese nella sfera delle

competenze regionali; tale attività normativa ha già dato luogo ad un notevole contenzioso dinanzi la Corte costituzionale (cfr. Il Sole-24 Ore del 2 aprile 2002, 9).

1 reclami delle regioni sono rivolti soprattutto nei confronti delle di

sposizioni contenute nella 1. n. 443 del 2001 (c.d. legge obiettivo. Le

Il Foro Italiano — 2002.

chiesto all'amministrazione riferente e alla presidenza del con

siglio dei ministri l'avviso sulla questione relativa alla sussi

stenza di una potestà regolamentare spettante in via surrogatoria allo Stato in caso di mancata attuazione di direttive comunitarie

in materia di legislazione concorrente.

In particolare è stato richiesto che venisse valutata l'inciden

za delle disposizioni di cui all'art. 117 Cost., come sostituito

dall'art. 3 1. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, sull'assetto dei rapporti

leggi, 2002, I, 436) e nella 1. n. 448 del 2001 (finanziaria 2002, ibid.,

217). Secondo le regioni ricorrenti la 1. n. 443, attribuendo, in modo esclu

sivo, al governo l'individuazione, la programmazione e la realizzazione

di infrastrutture pubbliche e private nonché di insediamenti produttivi

strategici e di preminente interesse nazionale (art. 1,1° comma), inci

derebbe in un ambito materiale non rientrante fra quelli elencati nel

l'art. 117 e, quindi, spettante ad esse in via residuale. Lamentano, inol

tre, le regioni che anche a voler ricondurre la suddetta disposizione al

governo del territorio, ossia in una materia oggetto di legislazione con

corrente, lo Stato, anziché limitarsi alla fissazione dei principi fonda

mentali, avrebbe leso comunque l'autonomia normativa regionale per dettare norme di dettaglio non cedevoli rispetto a successivi interventi

normativi delle regioni. Numerosi sono poi gli articoli della 1. n. 448 impugnati dalle regioni. Fra tali disposizioni va segnalato innanzitutto l'art. 35 che ha rifor

mato il settore dei servizi pubblici locali e che è stato impugnato in

quanto fonte statale che pone una disciplina che, invece, dovrebbe

spettare alle regioni ai sensi dell'art. 117, 4° comma (cfr. G.U., la s.s., 10 aprile 2002, n. 15), a tacere poi dei dubbi legati ad una possibile le

sione dell'autonomia degli enti locali. Ancorché tale articolo non con

tenga espressamente alcuna condizione di cedevolezza, se ne potrebbe

comunque sostenere la vigenza fino all'emanazione delle norme regio nali, pur non escludendosi la percorribilità di altre vie argomentative

per giustificarne la riconduzione a una materia sicuramente statale, co

me, ad esempio, la tutela della concorrenza (su cui, v. M. Ducato, /

servizi pubblici degli enti locali, in Giornale dir. amm., 2002, 222 ss.) 0 la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti 1 diritti civili e sociali».

Pure riguardo l'art. 11 1. n. 448, che detta il nuovo regime delle fon

dazioni bancarie, le regioni hanno adito la Consulta poiché tale articolo conterrebbe norme di dettaglio non derogabili dalle regioni nella mate ria delle casse di risparmio, inclusa dall'art. 117, 3° comma, fra quelle oggetto di competenza concorrente. Va poi aggiunto che la disposizio ne impugnata, attribuendo un potere regolamentare al ministro compe tente, sembrerebbe contrastare con l'art. 117, 6° comma, a detta del

quale spetta alle regioni la potestà regolamentare negli ambiti oggetto di competenza ripartita.

Da segnalare, infine, i ricorsi avverso l'art. 52, commi 10 e 39, 1. n. 448 in tema di determinazione delle quote latte e di incentivazioni per il

miglioramento degli allevamenti ippici in quanto relativo ad una mate

ria, quale l'agricoltura, che secondo alcuni sarebbe fra quelle tipica mente rientranti nei campi oggetto di potestà residuale (L. Torchia, Audizione al senato in occasione dell'indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del titolo V della parte seconda della

Costituzione, in <http://www.senato.it>, 2001). Su quest'aspetto deve

però segnalarsi che la materia dell'agricoltura tende ad intersecarsi con ambiti la cui disciplina spetta in via concorrente od esclusiva allo Stato. Così le disposizioni considerate potrebbero qualificarsi come sostegno all'innovazione per i settori produttivi e, quindi, giustificarsi alla luce del 3° comma dell'art. 117.

Ma pure altre disposizioni di leggi statali, al momento non impu gnate dalle regioni, creano diverse perplessità in ordine alla loro coe renza con la Costituzione.

Assai problematica si presenta, ad esempio, la soluzione accolta dalla recente 1. 55/02 di conversione del d.l. n. 7 del 2002, recante misure ur

genti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale (testo coordinato: Le leggi, 2002, II, 67). Tale legge, statuendo che le sue norme si applichino sino alla determinazione dei principi fondamentali della materia e comunque non oltre il 31 dicembre 2003, subordina la

propria cedevolezza, anziché all'attivazione dei poteri legislativi da

parte della regione, alla formulazione dei principi fondamentali ad ope ra della legge statale (sia pure previa intesa con la conferenza Stato

regioni) o, in mancanza, alla scadenza del termine del 31 dicembre 2003. Essa allora potrebbe rivelarsi scarsamente rispettosa dell'auto nomia normativa regionale in quanto sembra vincolare l'esercizio dei

poteri legislativi delle regioni alle future determinazioni contenute nella

legge statale ovvero alla scadenza del termine in essa previsto (essendo fra l'altro incerto se, in seguito a detta scadenza, la legge statale riac

quisti la sua vigenza ove nel frattempo non sia stata adottata la norma tiva regionale). Non è però da escludere che una giustificazione di tale

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

tra lo Stato e le regioni e le province autonome, delineato dalla

giurisprudenza della Corte costituzionale con le sentenze 126/96

{Foro it., Rep. 1996, voce Agricoltura, n. 59, e voce Regione, n.

107) e 425/99 {id., Rep. 1999, voce cit., n. 163) per quanto at

tiene all'attuazione di direttive comunitarie.

Entrambe le amministrazioni nella loro nota di risposta hanno

concluso che ritengono tuttora sussistente il potere dello Stato di

emanare disposizioni regolamentari per l'attuazione di direttive

comunitarie, in materia di legislazione concorrente, qualora le

regioni non abbiano provveduto e che tali disposizioni regola mentari sono cedevoli di fronte all'attivazione del potere nor

mativo regionale.

Specificamente la presidenza del consiglio dei ministri ha

espresso l'avviso che, per quanto riguarda l'attuazione di diret

tive comunitarie nelle more dell'approvazione ed entrata in vi

gore delle norme legislative statali di attuazione dell'art. 117, 5°

comma, è da ritenere che l'esercizio del potere sostitutivo sta

tale in caso di inerzia delle regioni trovi disciplina nell'art. 9 1.

n. 86 del 1989, che consente l'intervento sostitutivo dello Stato

con legge o con regolamento; che, quindi, nella perdurante vi

genza della 1. n. 86 del 1989, che prevede l'intervento sostituti

vo statale solo quando l'inadempimento regionale si è consu

mato, sembra comunque potersi consentire la predisposizione, da parte dello Stato, di regolamenti attuativi delle direttive co

munitarie, destinati a dispiegare i propri effetti alla data del ve

rificarsi dell'inadempimento regionale.

Analogamente il dipartimento per le politiche comunitarie ha

espresso l'avviso che il potere sostitutivo dello Stato trova chia

ro fondamento nella circostanza che l'Unione europea costitui

sce una unione di Stati e che lo Stato nel suo complesso, nella

qualità di interlocutore primario della Comunità e degli altri

Stati membri, rappresenta il soggetto responsabile dell'adempi mento degli obblighi comunitari. Di qui il corollario, a più ri prese ribadito dalla Corte costituzionale, alla stregua del quale, ferma restando la competenza in prima istanza delle regioni e

delle province autonome, allo Stato competono tutti gli stru

menti necessari per non trovarsi impotente di fronte a violazioni

di norme comunitarie.

Entrambe le amministrazioni hanno quindi mostrato di ritene

re che l'assetto dei rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, per quanto attiene all'attuazione di direttive comu

nitarie in materie di loro competenza concorrente od esclusiva, anche dopo l'entrata in vigore della 1. 18 ottobre 2001 n. 3, continui ad essere nelle linee generali quello delineato dalle

sentenze della Corte costituzionale 126/96 e 425/99.

Considerato. — 1. - L'adunanza ritiene che:

a) all'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie at

tribuite alle regioni o alle province autonome in via esclusiva o

concorrente, siano competenti le regioni e le province autono

me;

b) ove le regioni non abbiano provveduto, sussista il potere dovere dello Stato, al fine di rispettare i vincoli comunitari, di

attuare, attraverso proprie fonti normative, tali direttive;

c) le norme poste dallo Stato in via sostitutiva siano applica bili solo nell'ambito dei territori delle regioni e province auto

nome che non abbiano provveduto e siano cedevoli, divengano cioè inapplicabili, qualora le regioni o le province esercitino il

potere loro proprio di attuazione della direttiva, nel territorio di

tali regioni o province;

disciplina possa pure essere rinvenuta — invero non senza qualche si

gnificativa forzatura — nel principio desumibile dall'art. 120, ammet

tendosi a tal proposito un intervento normativo del governo a tutela

dell'unità economica oppure, mirando tale legge ad evitare future crisi

energetiche, anche della sicurezza pubblica, in particolare per quanto attiene «la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i di

ritti civili e sociali». Ad ogni modo, nell'intento di prevenire il sorgere di possibili contra

sti fra lo Stato e gli altri enti territoriali, di recente si è provveduto ad

istituire, in sede di conferenza unificata Stato-regioni-autonomie locali,

un'apposita «cabina di regia» avente il compito di realizzare un coordi

namento fra tutti i livelli di governo interessati all'attuazione della ri

forma costituzionale e di armonizzare con la suddetta riforma la legis lazione statale esistente e quella in corso di adozione (cfr. Il Sole-24

Ore del 30 novembre 2001, 12). [1. Paola]

Il Foro Italiano — 2002.

d) ove lo Stato intervenga in via sostitutiva per l'attuazione

delle direttive comunitarie, debba essere sentita la conferenza

Stato-regioni ai sensi dell'art. 2, 3° comma, e dell'art. 5, 2°

comma, d.leg. 28 agosto 1997 n. 281, nel rispetto del principio di leale collaborazione.

2. - L'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di

competenza delle regioni e delle province autonome è specifi camente disciplinata dal 5° comma dell'art. 117 Cost., nel testo

sostituito dall'art. 3 1. cost. 18 ottobre 2001 n. 3.

Tale disposizione prevede espressamente un potere sostitutivo

dello Stato in caso di inadempienza delle regioni o delle provin ce autonome («Le regioni e le province autonome di Trento e di

Bolzano, nelle materie di loro competenza, ... provvedono al

l'attuazione ... degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle

norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadem

pienza»). Tale previsione del potere sostitutivo rende espressa una

norma riconducibile agli art. 11 e 117, 1° comma, Cost., cioè, al

generale potere-dovere dello Stato di rispettare i vincoli comu

nitari per i quali è responsabile unitariamente.

Poiché la norma costituzionale prevede il potere sostitutivo in

caso di inadempienza, la norma statale, se emanata anterior

mente, avrà effetto soltanto dalla scadenza dell'obbligo comu

nitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole re

gioni inadempienti. 3. - La cedevolezza è connessa alla natura esclusivamente

collaborativa dell'intervento dello Stato in materie di competen za regionale (arg. anche ex sentenze 214/85, id., 1986,1, 1812, e

192/87, id.. Rep. 1987, voce Sanità pubblica, n. 252, della Corte

costituzionale). E quindi necessario che l'atto normativo dello

Stato in funzione sostitutiva collaborativa contenga la clausola

di cedevolezza.

4. - Una volta riconosciuta l'esistenza del potere sostitutivo

dello Stato, per l'esercizio di esso si deve far riferimento alle

disposizioni che regolano le fonti normative statali; in proposi to, come hanno rilevato le amministrazioni, la potestà regola mentare statale in materia è espressamente prevista dall'art. 3 e

dall'ali. CI. 19 febbraio 1992 n. 142. 5. - Quindi, per quanto concerne lo schema in oggetto, che ri

guarda l'attuazione di direttive comunitarie, per le quali è sca

duto il termine previsto dalle direttive stesse per la conforma

zione senza che vi sia stata nel diritto interno attuazione di esse, l'esercizio del potere regolamentare dello Stato, così come so

pra delineato, considerato che nel procedimento è intervenuto il

parere favorevole della conferenza Stato-regioni, è legittimo. 6. - Per quanto riguarda il testo dello schema il cui contenuto

è sostanzialmente vincolato, si richiede che al termine dell'uni

co articolo, prima della clausola di inserzione venga inserito un

2° comma, contenente apposita clausola di cedevolezza.

Dal punto di vista prevalentemente formale si osserva:

1 ) il titolo del provvedimento potrebbe anche far espresso ri

ferimento al suo contenuto di estensione della disciplina di cui

alla direttiva 90/539/Cee ai ratiti, così come è indicato nell'og

getto del presente parere;

2) nel preambolo il riferimento va fatto al parere dell'adu

nanza generale espresso in data odierna; nell'ultimo capoverso va utilizzata la dizione «ministro per il coordinamento delle po litiche comunitarie»;

3) nel testo dell'articolato, ove si sostituisce il 1° comma del

l'art. 12, può apparire più appropriato sostituire «è stato ricono

sciuto» con «è riconosciuto», in quanto la forma verbale al pre sente indica con più evidenza la necessaria attualità della situa

zione.

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