ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE
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Testo di riferimento: Howlett e Ramesh, Come studiare le politiche pubbliche, 2003, Il Mulino, Bologna
Il processo decisionale
• Il processo decisionale: decision making
Per Brewer e DeLeon la fase decisionale del processo delle politiche
pubbliche è:
a) Scelta tra le alternative di policy generate e i loro possibili effetti
sul problema in esame
b) Stadio più politico (le potenziali soluzioni di un problema devono
essere vagliate e solo alcune selezionate)
• Il decision making
- Rappresenta una fase specifica
- La decisione, infatti, comporta una scelta tra un numero basso di
opzioni alternative di policy (identificate nella fase di formulazione
per risolvere un problema messo in agenda)
- La decisione non è un esercizio tecnico, ma un processo strettamente
politico (ci sono vinti e vincitori: anche nella non-decisione)
- Problematica: non chiara l’auspicabilità, la direzione o il campo di
azione del decision making
Il processo decisionale
• Decision making: diversi modelli
- Descrivere come le decisioni vengono prese all’interno dei governi
- Prescrivono come le decisioni dovrebbero essere prese
• Il generale i modelli presentano alcune caratteristiche:
1) Con il progredire del processo di policy diminuisce il numero degli
attori rilevanti
- L’agenda setting coinvolge un gran numero di attori dallo stato alla
società
- Durante la formulazione delle politiche il numero degli attori è
sempre notevole ma comprende solo gli attori pubblici e sociali che
formano il sottosistema di policy
- La fase del decision making coinvolge un numero minore di attori
(vengono esclusi quelli non statali)
- Nella fase di decision making possono partecipare politici, giudici e
funzionari del governo dotati del potere di prendere decisioni
autoritative nell’area in questione
Il processo decisionale
2) Presenza di regole – nei governi moderni – che circoscrivono il ruolo
di ciascun decisore (es. costituzione del paese, leggi e regolamenti). In
genere le regole stabiliscono quali decisioni possono essere prese – da
un’agenzia o da un funzionario dello stato – e le procedure da seguire.
Per Allison e Halperin le regole/procedure forniscono ai decision
makers dei canali d’azione: es. procedure operative standard e routinarie
(infatti spesso i processi decisionali sono ripetitivi).
Cosa resta al decision makers?
La libertà e la discrezionalità di giudicare quale sia il miglior corso di
azione da seguire in specifiche circostanze
Il processo decisionale
• Livello macro
- Differenze tra sistemi in base a chi stabilisce la struttura delle agenzie governative e la condotta degli amministratori
- Autorità decisionale nell’esecutivo eletto e nell’apparato burocratico: sistemi parlamentari (es. australia, inghilterra, canada: il cdm e l’apparato burocratico unici responsabili delle decisioni di policy – il parlamento può imporre alcune decisioni al governo quando non gode della maggioranza in parlamento)
- Maggiore importanza degli organi legislativi e giudiziari: sistemi presidenziali (es. stati uniti: anche se decide il presidente e i ministeri, le decisioni richiedono spesso una contrattazione con i membri dell’organo legislativo)
• Livello micro
- Gli stessi decision makers possono essere diversi per background, conoscenze e preferenze (ciò influenza le decisioni): diversi decision makers che operano in condizioni istituzionali simili reagiscono in modo diverso quando si trovano alle prese con lo stesso problema o con problemi simili.
Modello decisionali
• Modelli decisionali
- Un modello decisionale è una descrizione sintetica degli elementi
essenziali del processo decisionale, riconducibile a:
1) quali caratteristiche ha il decisore
2) quali sono i suoi attributi cognitivi
3) come avviene la ricerca e la valutazione delle soluzioni
4) come viene effettuata le scelta
Modello razionale
• Modello razionale
- Consiste in un individuo razionale che cerca di:
1) stabilire gli obiettivi - i criteri per risolvere il problema (il problema
deve essere compiutamente definito)
2) individuare (tutte) le alternative per raggiungere l’obiettivo
3) valutare (tutte) le conseguenze significative di ciascuna alternativa
[valutazione ex ante]
4) sceglie la strategia che risolve meglio il problema o che lo risolve al
minor costo
Modello razionale
• Perché è razionale?
- Perché le procedure decisionali che prescrive porteranno alla scelta
dei mezzi più efficienti per raggiungere gli obiettivi di policy.
- Teoria di matrice illuminista e positivista: sviluppare una conoscenza
distaccata, scientifica al fine di migliorare la condizione umana
- I problemi della società dovrebbero essere risolti in maniera
scientifica e razionale: raccogliere tutte le informazioni rilevanti sul
problema e tutte le possibili soluzioni alternative per scegliere la
migliore
- L’analista di policy: individua la conoscenza rilevante e la presenta al
governo che poi la applica.
- I policy makers agiscono come tecnici/manager per identificare il
problema e adottare il modo più efficace ed efficiente per risolverlo
Modello razionale
• Riferimenti del modello razionale
- Studiosi pubblica amministrazione
- es. Fayol in Francia (1931): studi sull’industria del carbone di fine
secolo
- Gulick e Urwick in Inghilterra e USA (1937): codificarono un
modello in base al quale era possibile prendere la decisione migliore
(PODSCORB: massimizzazione delle performance delle
organizzazioni attraverso la pianificazione, organizzazione,
decisione, selezione, coordinamento, reclutamento e budgeting
(controllare i benefici di ciascuna decisione rispetto ai costi previsti).
- Critiche: valido solo se prima di decidere vengono valutate tutte le
possibili alternative e i costi di ogni alternativa: modello decisionale
razionale-ottimale
- Altre critiche al modello ottimale: possibilità di valutare benefici e
costi è limitata perché ci sono vincoli politici e istituzionali
Modello razionale
• Herbert Simon (1955): modello a razionalità limitata
Diverse problematiche rispetto all’obiettivo di ottenere la pura razionalità ottimale nel prendere decisioni:
1) Limiti cognitivi: impossibile prendere in considerazione tutte le possibili soluzioni per vare un’analisi delle alternative. La scelta viene fatta tra opzioni selezionate per motivi ideologici o politici (senza valutare l’impatto in termini di efficienza)
2) Conseguenze: è impossibile nella realtà conoscere le conseguenze di ogni decisione
3) Impatto della politica: ogni opzione politica comporta delle conseguenze favorevoli e sfavorevoli difficilmente comparabili (la stessa opzione può essere efficiente o meno a seconda delle circostanze: si arriva a conclusioni ambigue su quale sia l’alternativa migliore)
Le decisioni pubbliche non massimizzano i benefici rispetto ai costi, ma tendono a soddisfare criteri che gli stessi decision makers si impongono nel caso in questione: criterio di SATISFYCING (razionalità limitata tipica dell’uomo)
Modello incrementale
• Modello incrementale
- Modello ancorato alle situazioni pratiche e reali
- Il processo decisionale delle politiche pubbliche è caratterizzato da negoziazioni e compromessi tra gli interessi dei vari decision makers (le decisioni sono un risultato politicamente fattibile piuttosto che auspicabile)
- Lindblom (1955; 1958) individua una serie di stratagemmi di semplificazione e di analisi:
1) Poche alternative di policy (familiari): differiscono marginalmente dallo status quo
2) Obiettivi politici e valori collegati ad aspetti empirici del problema (nessuna esigenza di specificare prima i valori e poi i mezzi per promuoverli)
3) Maggiore interesse verso i difetti cui porre rimedio
4) Sequenza di tentativi ed errori, poi revisione dei tentativi
5) Si individuano soltanto alcune delle possibili conseguenze
6) Lavoro frammentato tra i partecipanti al policy making
Modello incrementale
• I decision makers applicano le politiche attraverso un processo
continuo di comparazioni limitate alle decisioni precedenti che
conoscono già (i decision makers lavorano in un processo di
costruzione continua a partire dalla situazione presente, passo dopo
passo e per gradi)
• Le decisioni cui si arriva differiscono solo marginalmente da quelle
già prese
• i cambiamenti rispetto allo status quo sono incrementali
Modello incrementale
• Perché le decisioni non si discostano dallo Status Quo?
I) PRESUPPOSTO: La contrattazione richiede una distribuzione di
risorse limitate tra i vari partecipanti
È più facile continuare ad usare gli schemi di distribuzione già esistenti
piuttosto che valutare proposte radicalmente nuove.
I benefici ed i costi degli accordi attuali sono noti agli attori di policy a
differenza delle incertezze che accompagnano quelli nuovi
Modello incrementale
• Perché le decisioni non si discostano dallo Status Quo?
II) PRESUPPOSTO: esistenza di procedure operative standardizzate
(tipico degli apparati burocratici)
tende a favorire il perdurare delle pratiche esistenti
i metodi tramite cui i funzionari identificano opzioni, metodi e criteri di
scelta sono spesso stabiliti in anticipo ostacolo all’innovazione
perpetuarsi di disposizioni già esistenti
Modello incrementale
• Inoltre, per Lindblom
- Non può funzionare nella pratica l’esigenza del modello razionale di
separare il fine e i mezzi
a) Sia per vincoli di tempo e identificazione (by Simon)
b) i policy makers sono in grado di separare chiaramente il fine dai
mezzi nel valutare le politiche?
- In molte aree di policy i fini non possono essere separati dai mezzi
(infatti obiettivi sono scelti per la presenza di mezzi in grado di
realizzarli)
Modello incrementale
• Obiettivi ambiziosi? No grazie
- Il modello incrementale punta a risolvere problemi pratici: scegliere attraverso un processo di tentativi ed errori invece che attraverso una valutazione complessiva di tutti i mezzi possibili
- Può coesistere il modello incrementale anche rispetto a scelte più razionali?
- Per Braybrooke e Lidbloom: 4 tipi di diversi di processo decisionale in base alla quantità di conoscenza a disposizione dei decison makers e dell’entità del cambiamento provocato dalla decisione in esame rispetto a quelle precedenti (il più probabile è l’incrementale disgiunto)
Livello di conoscenza disponibile
alto basso
Entità del
cambiamento
provocato
alto rivoluzionario analitico
basso razionale Incrementale disgiunto
Modello incrementale
Stili decisionali
Sinottico Strategico Incrementa
le disgiunto
Incrementa
le semplice
Blundering
processo
decisionale
razionale
ottimale
Semplici
intuizioni o
supposizioni
(nessuna analisi
delle
alternative)
Modello incrementale
• Critiche al modello incrementale
- Mancanza di orientamento agli obiettivi: il rischio è «attraversare gli
stessi incroci senza sapere dove stiamo andando» (Forester)
- Conservatorismo del modello: sospettoso verso i cambiamenti
- Non è democratico: trattativa riservata ad un gruppo selezionato di
policy makers con una lunga esperienza
- Decisionismo miope: non prevedendo una pianificazione sistematica
e analisi di alternative rischia di impattare negativamente sulla
società
- Scarsa utilità analitica: è funzionale solo in presenza di continuità
nella natura dei problemi
- Poco adatto a periodi di crisi: caratterizza i periodi di stabilità
Bidone della spazzatura
• Il modello del «bidone della spazzatura»
- Alternative dopo i limiti del modello razione e incrementale
- Es. Etzioni: modello mixed scanning
- Combina gli elementi di entrambi: il processo decisionale ottimale
consiste in una ricerca rapida di alternative (scanning) seguita da
un’analisi dettagliata su quelle più promettenti.
• March e Olsen: garbage can
- Nega anche la limitata razionalità dell’incrementale
Bidone della spazzatura
• Il modello del «bidone della spazzatura»
- Gli altri modelli presuppongono un livello di intenzionalità, di
comprensione dei problemi e di prevedibilità delle relazioni tra gli
attori che in realtà non si verifica
- Il processo di “decision making” si configura come fortemente
ambiguo ed imprevedibile ed non è volto alla ricerca dei mezzi
necessari a raggiungere gli obiettivi
- La maggior parte dei processi decisionali è caratterizzata da enorme
complessità. Le preferenze degli attori non sono stabili coerenti ed
esogene; la partecipazione degli attori è fluida e l’attenzione è
incostante; soluzioni e problemi sono costrutti intercambiabili.
- Più problemi (e più soluzioni) premono su più occasioni di scelta.
Bidone della spazzatura
• Il modello del «bidone della spazzatura»
- Le opportunità di scelta sono un bidone della spazzatura in cui i
partecipanti gettano i vari problemi.
- L’insieme della spazzatura di ciascun bidone dipende in parte dalle
etichette attaccate sui bidoni alternativi
- Dipende anche dalla spazzatura che viene prodotta in un determinato
momento, dall’insieme dei bidoni disponibili e dalla velocità con cui
la spazzatura viene raccolta.
- Il decisore estrarrà casualmente dal “bidone della spazzatura” (leggi
dalle occasioni di scelta) un problema unitamente a una o più
soluzioni. Non sarà possibile effettuare una valutazione comparata
delle soluzioni prescelte. Fra soluzioni e problemi c’è solo un
allineamento temporale.
Bidone della spazzatura
Bidone della spazzatura
• Il modello del «bidone della spazzatura»
• Alcune decisioni pubbliche vengono prese troppo ad hoc e troppo
causalmente: decade la decisione incrementale e/o razionale
• Es. Cuba
• Tuttavia il modello è un’esagerazione rispetto a quello che accade in
realtà
• Pro: rompere l’impasse della discussione tra «razionalisti» e
«incrementalisti»
I sottosistemi
• Il modello decisionale basato sui sottosistemi
• Smith e May: «sebbene i termini di questa discussione sono relativamente ben noti, essa ha avuto uno scarso impatto sulla ricerca empirica»
• La nozione di stile dei decision making potrebbe essere corretta
• Per Forester esistono almeno 5 stili decisionali diversi associati in base ad alcune condizioni
• Affinché il processo decisionale segua le linee prescritte dal modello razionale devono verificarsi le seguenti condizioni:
1) Numero agenti limitato: una persona vs molteplici
2) L’ambiente organizzativo in cui verrà presa la decisione: semplice e isolato vs molteplice e aperto
3) Problema ben definito (ben chiaro nei dettagli) vs (vago)
4) Informazione: perfetta, completa, accessibile e comprensibile vs discutibile
5) Tempo: disponibilità di tempo senza urgenza di prendere decisioni vs ristretto
I sottosistemi
• Il modello decisionale basato sui sottosistemi
1) Ottimizzazione: strategia che si verifica quando sono soddisfatte le
condizioni del modello razionale-ottimale
2) Satisfycing: limitazioni cognitive
3) Ricerca: problema vago
4) Negoziazione: più attori gestiscono un problema in assenza di
informazioni e tempo
5) Stile organizzativo: coinvolge più ambienti e più attori che hanno a
disposizione tempo e risorse informative, ma che devono affrontare
molteplici problemi.
In realtà esistono altri stili che derivano dalla combinazione delle
variabili: difficile distinguerli
I sottosistemi
• Migliorare il modello di Forester
- Fattori «Agente» e «Ambiente»: sottosistemi di policy
- «problema» «informazione» e «tempo»: in relazione ai vincoli imposti dal policy makers
- Dunque due variabili significative:
1) La complessità del sottosistema di policy che deve affrontare il problema (alto-basso accordo/conflitto)
2) La stringenza dei vincoli (scarsità di informazioni, tempo, ecc.)
Complessità del sottosistema di policy
alto basso
Stringenza dei
vincoli
alto Aggiustamento
incrementale
Ricerca del satisfycing
basso Aggiustamento
ottimizzante
Ricerca razionale
I sottosistemi
- Aggiustamento incrementale: tecnica di Lindblom con sottosistemi
complessi e vincoli stringenti (rare: decisioni su larga scala e ad alto
rischio)
- Ricerca razionale: sottosistema semplice e vincoli non stringenti
(nuovi e notevoli cambiamenti)
- Aggiustamento ottimizzante: sottosistema complesso + vincoli non
stringenti
- Ricerca di satisfycing: sottosistema semplice + vincoli stringenti
Complessità del sottosistema di policy
alto basso
Stringenza dei
vincoli
alto Aggiustamento
incrementale
Ricerca del satisfycing
basso Aggiustamento
ottimizzante
Ricerca razionale
