SOMMARIO
INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE 5
I806 - AFFIDAMENTO APPALTI PER ATTIVITÀ ANTINCENDIO BOSCHIVO
Provvedimento n. 26445 5
I808 - GARA CONSIP FM4 - ACCORDI TRA I PRINCIPALI OPERATORI DEL FACILITY MANAGEMENT
Provvedimento n. 26454 12
A499 - ASSICURAZIONI AGRICOLE/COMPORTAMENTI ESCLUDENTI CODIPRA
Provvedimento n. 26470 21
ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA 23
AS1357 – SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA - AUTOMOBILE CLUB ROMA/GE.SER. S.R.L. 23
AS1358 – REGIONE PIEMONTE – MODALITÀ DI AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 27
PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE 33
PS10148 - SOFI ENERGIA-IMPIANTO FOTOVOLTAICO
Provvedimento n. 26439 33
VARIE 46
RIVALUTAZIONE SOGLIE FATTURATO EX ART.16, COMMA 1, DELLA LEGGE N.287/90
Provvedimento n. 26471 46
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INTESE E ABUSO DI POSIZIONE DOMINANTE
I806 - AFFIDAMENTO APPALTI PER ATTIVITÀ ANTINCENDIO BOSCHIVO Provvedimento n. 26445
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 14 marzo 2017;
SENTITO il Relatore Professor Michele Ainis;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO l’articolo 101 del TFUE;
VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002;
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. PREMESSA
1. In data 13 maggio 2016 è pervenuta una segnalazione1 volta a denunciare asserite condotte illecite, anche di natura anticoncorrenziale, perpetrate in relazione all’affidamento e all’esecuzione
di appalti pubblici aventi ad oggetto la prestazione di servizi di antincendio boschivo e di
elisoccorso. Tale segnalazione è stata integrata con ulteriore documentazione prodotta in data 30
maggio 20162. 2. La segnalazione proviene da un operatore del mercato interessato, quale pilota di elicotteri e
titolare di un’impresa con sede in Piemonte, che lamenta condotte di condizionamento e turbativa
di numerose gare pubbliche bandite a livello regionale – per una complessiva ampiezza nazionale
del fenomeno denunciato – e riconducibili a sette operatori del settore appartenenti
all’Associazione Elicotteristica Italiana (AEI) nel cui ambito si sarebbe realizzata la contestata
spartizione degli appalti pubblici.
II. LE PARTI
a) Il segnalante
3. Il segnalante è un pilota professionista di elicotteri, titolare di qualifiche riconosciute
dall’ENAC ed EASA di dirigente e responsabile di attività di trasporto aeronautico ed opera da
svariati anni, anche come titolare di imprese, nel settore del trasporto aereo e di antincendio ed
elisoccorso.
b) I partecipanti all’intesa
4. Babcock Mission Critical Services Italia S.p.A. (già Inaer Aviation Italia S.p.A., di seguito, in
breve, “Babcock MCS” già “Inaer”) è una società con sede legale a Milano e sede operativa in
provincia di Lecco ed attiva nel settore del trasporto aereo di passeggeri e merci e dei servizi di
1 Cfr. doc. 1. 2 Cfr. doc. 2.
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soccorso aereo ed antincendio. Il capitale sociale è interamente posseduto da una società di diritto
spagnolo. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa duecento milioni di euro. Nel
marzo 2017 la società ha mutato la precedente denominazione sociale Inaer Aviation Italia S.p.A.
in Babcock Mission Critical Services Italia S.p.A..
5. Airgreen S.r.l. (di seguito, in breve, “Airgreen”) è una società con sede legale in provincia di
Torino ed attiva nel settore del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed
antincendio. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa venti milioni di euro.
6. Elifriulia S.r.l. (di seguito, in breve, “Elifriulia”) è una società con sede legale in provincia di
Gorizia ed attiva nel settore del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed
antincendio. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa dieci milioni di euro.
7. Heliwest S.r.l. (di seguito, in breve, “Heliwest”) è una società con sede legale in provincia di
Asti ed attiva nel settore del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed
antincendio. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa nove milioni di euro.
8. Eliossola S.r.l. (di seguito, in breve, “Eliossola”) è una società con sede legale in provincia di
Verbania ed attiva nel settore del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed
antincendio. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa cinque milioni di euro.
9. Elitellina S.r.l. (di seguito, in breve, “Elitellina”) è una società con sede legale in provincia di
Sondrio ed attiva nel settore del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed
antincendio. Il valore di fatturato dell’esercizio 2015 è pari a circa dieci milioni di euro.
10. Star Work Sky S.a.s. di Giovanni Subrero & C. (di seguito, in breve, “Star Work”) è una
società in accomandita semplice con sede legale in provincia di Alessandria ed attiva nel settore
del trasporto aereo non di linea e dei servizi di soccorso aereo ed antincendio.
11. Associazione Elicotteristica Italiana (di seguito, in breve, “AEI”) è un’associazione senza fini
di lucro finalizzata ad individuare le esigenze presenti e future dell’elicottero, promuoverne
l’impiego presso gli enti governativi, le amministrazioni regionali e locali, le aziende private e il
pubblico in genere. Allo stato AEI è composta da soci manutentori /venditori di aeromobili e
operatori aerei. In particolare, dei 15 attuali soci di AEI, sette (le Parti sopra riportate) sono
operatori aerei titolati a svolgere attività di trasporto e lavoro aereo commerciale, gli altri soci sono
imprese che si occupano di manutenzione e/o vendita di aeromobili. La presidenza e gli organi
direttivi dell’associazione sono composti da esponenti e rappresentanti delle imprese socie.
III. IL FATTO
12. Le vicende oggetto di segnalazione concernono ipotesi di condotte anticompetitive volte a
condizionare lo svolgimento e l’esito di svariate gare pubbliche concernenti l’affidamento di
servizi di elisoccorso (HEMS, Helicopters Emergency Medical Service, secondo un acronimo
anglosassone) ed anti-incendio boschivo (fire-fighting o AIB).
13. Nel dettaglio, il segnalante delinea uno scenario fattuale in cui le Parti si sarebbero spartite a
livello nazionale il mercato relativo ai riferiti servizi, secondo meccanismi di turbativa d’asta
realizzati, per quanto rileva sotto il profilo antitrust, combinando in modo sistematico i seguenti
ordini di condotte illecite di coordinamento nelle strategie partecipative:
- partecipazione alle gare singolarmente o in raggruppamenti variabili tra le medesime imprese in
modo che per ciascuna gara figuri un solo offerente (in forma singola o associata) che riesce ad
aggiudicarsi l’appalto senza ribasso o con ribassi risibili (sovente inferiori all’1%);
- mancata partecipazione alle gare sì da farle andare deserte e indurre la stazione appaltante a
riaffidare in trattativa privata la commessa al precedente assegnatario.
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14. Il segnalante dichiara che tali condotte sono state poste in essere in modo sistematico e da
svariati anni (sin dai primi anni del 2000) su gran parte delle gare bandite, a livello regionale, dalle
amministrazioni competenti per l’affidamento dei due servizi menzionati, oltreché, per l’appalto
AIB – flotta aerea della protezione civile, a livello nazionale e ha prodotto una tavola riepilogativa
in cui individua per ciascuna regione e servizio i vari aggiudicatari (singolo o in ATI), secondo una
mappatura ripartitoria in cui figurano quasi esclusivamente i sette operatori facenti parte dell’AEI
individuati quali parti del presente procedimento. In particolare, la tavola riepilogativa riporta un
totale di 32 affidamenti – che il segnalante definisce “contratti” – in essere tra le stazioni appaltanti
e i suddetti operatori, distinti tra servizi AIB (16 contratti) e servizi HEMS (16 contratti). Il
segnalante sostiene che la condotta collusiva contestata avrebbe condizionato anche più gare
d’appalto (cronologicamente consecutive) per ciascun affidamento elencato nella tavola
riepilogativa.
15. Secondo la ricostruzione resa dal segnalante, la ripartizione del mercato nei descritti termini
sarebbe avvenuta tra le Parti anche nell’ambito dell’Associazione AEI, alcuni dei cui esponenti
risultano riconducibili alle società partecipanti all’intesa qui ipotizzata.
16. In esito ad un preliminare vaglio preistruttorio, dalla documentazione prodotta in sede di
segnalazione e dagli ulteriori dati acquisiti dall’ANAC3 e trasmessi dal Nucleo Speciale Antitrust
della Guardia di Finanza4, si sono ricostruite le dinamiche partecipative di un campione esemplificativo di diciotto procedure ad evidenza pubblica sopra soglia (intendendosi per tali sia
singole gare che lotti autonomi di una medesima gara) bandite da dieci amministrazioni regionali
e, a livello nazionale, dalla protezione civile, in un arco temporale che va dal 2009 al 2016.
Dall’analisi delle procedure di gara sin qui ricostruite emergono, prima facie, elementi di conferma
delle modalità partecipative segnalate con riferimento sia a servizi AIB che HEMS.
17. Si riporta, di seguito, la sintesi del preliminare screening condotta su alcune delle gare oggetto
di segnalazione, recante l’evidenza degli elementi informativi utili a dare contezza delle condotte
partecipative contestate, ricostruiti sulla base della documentazione disponibile. L’anno indicato è
quello di aggiudicazione dell’affidamento, ciascuno dei quali ha durata pluriennale.
3 Cfr. doc. 5. 4 Cfr. doc. 7.
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Committenza Anno Ribasso Aggiudicatario Servizio
Piemonte
2015
Lotto 1
1,14% Eliossola (unica offerta e operatore uscente del precedente appalto)
AIB
Lotto 2
0,57% Airgreen (operatore uscente del precedente appalto - due offerte)
AIB
Lotto 3
6,3% Star Work (due offerte. L’altra è stata presentata da Heliwest, operatore uscente
del precedente appalto)
AIB
2012 1,2% ATI Airgreen/Inaer (ora Babcock MCS, unica offerta)
HEMS
Sardegna 2015 0,04% ATI Airgreen/Eliossola/Elifriulia/Star Work/Elitellina (unica offerta)
AIB
2012 0,01% ATI Airgreen/Eliossola/Elifriulia/Star Work/Elitellina (unica offerta)
AIB
Liguria 2015 - Heliwest (procedura negoziata, riaffidamento al precedente
aggiudicatario)
AIB
2012 0,5% Heliwest (due offerte. L’altra è stata presentata da Star Work)
AIB
Lazio 2016 0,86% Eliossola (unico offerente) AIB
2012 0,75% ATI Eliwest/Eliossola (unico offerente) AIB
Veneto 2013 0,01% ATI con mandataria Elifriulia AIB
Valle d’Aosta 2014 0,43% Airgreen (unico offerente) HEMS
2009 0,16% Airgreen (unico offerente) HEMS
Friuli Venezia Giulia
2015 25% Elifriulia (unico offerente. In precedenza vi era stata una gara andata deserta)
AIB
Campania 2012 0,25% ATI Heliwest/Eliossola/Elifriulia (unico offerente)
AIB
Toscana 2011 0,7% ATI Elifriulia/Eliossola (unico offerente) AIB
Sicilia 2011 0,84% ATI Heliwest/Elitellina/Elifriulia (unico offerente. Nella precedente gara i tre operatori avevano partecipato in due
raggruppamenti concorrenti)
AIB
Protezione Civile Nazionale
2011 0,02% Inaer (ora Babcock MCS, unico offerente) AIB
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18. Invero, lo scrutinio di tali gare restituisce un pattern partecipativo connotato da aggiudicazioni all’unico offerente in gara (in forma singola o associata) con ribassi sovente prossimi allo zero o
comunque di entità ridottissima che potrebbe essere stato applicato anche ad altre procedure ad
evidenza pubblica oggetto di segnalazione. Gli aggiudicatari coincidono con le parti del
procedimento, che si alternano nelle varie gare, singolarmente o in compagini collettive,
distribuendosi in misura abbastanza omogenea nelle varie regioni italiane (anche a distanza
rispetto la loro localizzazione aziendale) e tendendo, per quanto è possibile osservare dai dati in
possesso, a mantenere, anche sotto il profilo diacronico, il pregresso bacino di dominanza o ad
alternarsi per conservare la propria quota di mercato.
19. La documentazione agli atti offre, altresì, talune evidenze concernenti fattispecie partecipative
delle Parti di analogo segno a quelle sopra riportate anche in relazione a procedure di gara
concernenti altri servizi di trasporto aereo o altri servizi aerei vari, bandite da amministrazioni o
soggetti aggiudicatori differenti dagli enti o organi della protezione civile.
20. Da ultimo, il segnalante rimarca come la costituzione dei raggruppamenti temporanei in cui
risultano talvolta figurare le Parti nelle gare censite non risulterebbe giustificata “da un’ipotetica
carenza di aziende qualificate e/o di dimensioni sufficienti a concorrere singolarmente, perché
praticamente tutte le sette aziende appartenenti ad AEI hanno il potenziale ed il numero di
elicotteri sufficiente per concorrere singolarmente alla quasi totalità delle gare d’appalto”.
IV. VALUTAZIONI
a) Il settore interessato e il mercato rilevante
21. Le condotte oggetto del presente procedimento interessano il settore dei servizi di elisoccorso
(HEMS) e anti-incendio boschivo (AIB). I servizi HEMS si caratterizzano per attività di soccorso
sanitario effettuate mediante l’impiego di elicotteri dedicati, svolte in favore di pazienti che
versano in situazioni critiche e necessitano di assistenza medica in tempi rapidi e in tutte le
circostanze in cui una normale ambulanza non è in grado di operare. Per altro verso i servizi anti-
incendio (fire-fighting o AIB) possono essere svolti sia mediante l’utilizzo di elicotteri che
attraverso altre tipologie di aeromobili.
22. Dalla segnalazione pervenuta emerge che gran parte delle imprese operanti nel settore svolge
entrambi i servizi di elisoccorso e anti-incendio. Per contro, risulta che solo una delle società
attenzionate (Inaer, ora Babcock MCS) si sia aggiudicata un appalto AIB da espletarsi mediante
utilizzo di aerei (di proprietà della Protezione civile nazionale), mentre tutte le altre società
risultano affidatarie di contratti da eseguirsi con l’utilizzo di elicotteri.
23. La domanda dei descritti servizi viene espressa tramite gare pubbliche d’appalto, distinte per
tipologia di servizio (AIB o HEMS), bandite di regola a livello regionale dai dipartimenti locali
della protezione civile. Solo la gara concernente l’AIB da effettuarsi con la flotta aerea della protezione civile è stata disposta su base nazionale. Da una prima disamina di taluni capitolati di
gara predisposti dalla committenza regionale per l’affidamento dei descritti servizi, le procedure a
evidenza pubblica vengono aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa o con il criterio del prezzo più basso, e tra i requisiti di partecipazione viene richiesto,
oltre a dati di fatturato generale e specifico per servizi analoghi, la disponibilità, sia a titolo di
proprietà che in leasing, di un certo numero di elicotteri caratterizzati da puntuali caratteristiche
tecniche e determinato equipaggiamento.
24. Secondo costante orientamento giurisprudenziale, in materia di intese, la definizione del
mercato rilevante è essenzialmente volta a individuare le caratteristiche del contesto economico e
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giuridico nel quale si colloca l’accordo o la pratica concordata tra imprese. Tale definizione è
dunque funzionale alla delimitazione dell’ambito nel quale l’intesa può restringere o falsare il
meccanismo concorrenziale e alla decifrazione del suo grado di offensività5. 25. Nel caso in esame, in via di prima approssimazione, il mercato può circoscriversi nell’ambito
geografico e merceologico delle gare condizionate mediante l’ipotizzata intesa di ripartizione del
mercato. Tali gare, in particolare, afferiscono ad affidamenti pubblici, disposti a livello nazionale,
regionale e locale, di servizi HEMS e AIB. Non si esclude, inoltre, che la concertazione possa
avere un perimetro più ampio ed estendersi anche a gare pubbliche aventi ad oggetto l’affidamento
di altri servizi di trasporto aereo o altri servizi aerei vari.
b) La qualificazione dell’intesa
26. Il complesso degli elementi sopra descritti consente di ipotizzare un coordinamento tra le Parti,
che potrebbe risalire al 2000, al fine di limitare il reciproco confronto concorrenziale nelle
procedure pubbliche di affidamento dei servizi HEMS e AIB attraverso un’intesa, nella forma di
un accordo e/o di una pratica concordata, avente ad oggetto la ripartizione del mercato finalizzata
all’aggiudicazione degli appalti oggetto di concertazione con ribassi di ridotta entità, sovente
prossima allo zero. Tale condotta collusiva e spartitoria sarebbe stata posta in essere anche
nell’ambito e per il tramite dell’AEI, di cui tutti gli operatori Parti del presente procedimento
risultano essere soci.
27. Invero, la documentazione agli atti restituisce elementi segnaletici di possibili condotte
concertative aventi ad oggetto il condizionamento in senso anticompetitivo delle procedure ad
evidenza pubblica.
28. Il pattern partecipativo che pare emergere, coerente a quanto prefigurato dal segnalante, risulta
caratterizzato da assenza di sovrapposizione e sincronismo partecipativo delle Parti da cogliersi
trasversalmente su un’ampia gamma di gare ed affidamenti pubblici (che pare includere tutte le
procedure ad evidenza pubblica poste in essere a livello nazionale e regionale o locale per affidare
servizi AIB ed HEMS). Infatti, le anomalie partecipative sintomatiche di coordinamento nella
presentazione dell’offerta per spuntare ribassi esigui, a volte prossimi allo zero, risultano investire
svariate procedure di gara su una dimensione cronologica e geografica vasta.
29. Le evidenze fattuali paiono tratteggiare un’ipotesi di intesa anticoncorrenziale idonea a
neutralizzare i rischi di un effettivo confronto competitivo tra le Parti teso a stabilizzare
artificiosamente le rispettive quote di mercato. La descritta, ipotizzata, condotta anticompetitiva
pare essersi realizzata anche attraverso l’uso distorto dei raggruppamenti temporanei di imprese,
impiegati dalle Parti al fine precipuo di spartirsi le commesse disinnescando il meccanismo
competitivo tipico di una gara pubblica.
30. Attraverso siffatta, ipotizzata, condotta concertata, le Parti potrebbero aver alterato
sensibilmente la libera formazione dei prezzi nell’ambito delle gare pubbliche in esame, riducendo
al minimo i ribassi offerti e determinando così un innaturale innalzamento del valore economico
delle commesse.
31. Le evidenze, anche documentali, prodotte dal segnalante e gli ulteriori elementi agli atti
consentono di ipotizzare un’ampia latitudine delle possibili condotte concertative, tale da eventualmente ricomprendere tutte le gare bandite da qualunque stazione appaltante ed aventi ad
oggetto non solo i servizi HEMS e AIB ma anche altri servizi di trasporto aereo o altri servizi aerei
5 Cfr., da ultimo, Consiglio di Stato 26 gennaio 2017, n. 740, Gare Consip pulizia nelle scuole, nonché Consiglio di Stato, 3 giugno 2014, nn. 2837, 3167 e 3168, Logistica Internazionale; Consiglio di Stato, 24 ottobre 2014, nn. 4230, 5274, 5276, 5278, Vendita al dettaglio di prodotti cosmetici.
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vari. In tal senso, il presente procedimento è volto a verificare ed eventualmente acclarare ipotesi
di collusione anche in siffatto, più esteso, ambito operativo.
32. In considerazione della rilevanza comunitaria delle procedure di gara in questione e del fatto
che i servizi oggetto delle medesime interessano l’intero territorio nazionale, l’intesa ipotizzata
appare idonea, laddove accertata, a pregiudicare il commercio tra Stati membri. Di conseguenza, la
fattispecie oggetto del presente procedimento verrà valutata ai sensi dell’articolo 101 del TFUE.
RITENUTO, pertanto, che le condotte sopra descritte poste in essere dalle società Babcock Mission Critical Services Italia S.p.A. (già Inaer Aviation Italia S.p.A.), Airgreen S.r.l., Elifriulia
S.r.l., Heliwest S.r.l., Eliossola S.r.l., Elitellina S.r.l., Star Work Sky S.a.s. e dall’Associazione
Elicotteristica Italiana sono suscettibili di configurare un’intesa restrittiva della concorrenza in
violazione dell’articolo 101 del TFUE;
DELIBERA
a) l'avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 14, della legge n. 287/90, nei confronti delle società
Babcock Mission Critical Services Italia S.p.A. (già Inaer Aviation Italia S.p.A.), Airgreen S.r.l.,
Elifriulia S.r.l., Heliwest S.r.l., Eliossola S.r.l., Elitellina S.r.l., Star Work Sky S.a.s. e
dell’Associazione Elicotteristica Italiana per accertare l’esistenza di violazioni dell’articolo 101
del TFUE;
b) la fissazione del termine di giorni sessanta decorrente dalla notificazione del presente
provvedimento per l'esercizio da parte dei legali rappresentanti delle Parti, o di persone da essi
delegate, del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla
Direzione “Manifatturiero e Servizi” di questa Autorità almeno quindici giorni prima della
scadenza del termine sopra indicato;
c) che il responsabile del procedimento è il dott. Massimo Lupi;
d) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione presso la Direzione “Manifatturiero
e Servizi” di questa Autorità dai rappresentanti legali delle Parti, nonché da persone da essi
delegate;
e) che il procedimento deve concludersi entro il 31 ottobre 2018.
Il presente provvedimento sarà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
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I808 - GARA CONSIP FM4 - ACCORDI TRA I PRINCIPALI OPERATORI DEL FACILITY MANAGEMENT Provvedimento n. 26454
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA 21 marzo 2017;
SENTITO il Relatore Professor Michele Ainis;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n.287;
VISTO l’articolo 101 del TFUE;
VISTO il Regolamento n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002;
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n.217;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. PREMESSA
1. In data 19 marzo 2014 Consip S.p.A. (di seguito Consip), per conto del Ministero
dell’Economia e delle Finanze, ha indetto una gara comunitaria a procedura aperta per
l’affidamento di servizi integrati, gestionali ed operativi, da eseguirsi negli immobili, adibiti
prevalentemente ad uso ufficio, in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni, nonché
negli immobili in uso a qualsiasi titolo alle Istituzioni Universitarie Pubbliche ed agli Enti ed
Istituti di Ricerca (di seguito anche “gara Consip FM4”).
2. In data 20 gennaio 2017 l’Autorità, nell’esercizio della propria attività istituzionale, ha richiesto
a Consip la documentazione relativa a tale gara, la quale ha fornito riscontro nelle date 30 gennaio
2017 e 9 febbraio 2017.
3. Rispetto a tale gara - per le ragioni di seguito illustrate - si ritiene che i principali operatori attivi
nel settore del facility management possano aver coordinato le proprie strategie partecipative, in
violazione della normativa a tutela della concorrenza.
II. LE PARTI
4. CNS - Consorzio Nazionale Servizi Società cooperativa (di seguito CNS) è una società
cooperativa senza finalità di lucro attiva in diversi ambiti merceologici (facility management,
energia, ecologia, pulizie, ristorazione, logistica, servizi museali e gestioni varie). Nello specifico,
l’attività del CNS consiste nell’acquisire appalti e commesse di lavoro, stipulando i relativi
contratti con le committenze (pubbliche e private) e garantendo la corretta esecuzione delle
prestazioni contrattuali tramite la struttura, le attrezzature e il personale delle associate, alle quali
affida in esecuzione il lavoro; inoltre, il CNS fornisce supporto alle associate per il miglioramento
dei livelli di qualità dei servizi e dell’organizzazione aziendale. Allo stato, il CNS conta 194
associate dislocate sull’intero territorio nazionale.
Il fatturato realizzato dal CNS nel 2015 è stato pari a 764,6 milioni di euro.
5. Dussmann Service S.r.l. (di seguito Dussmann) è una società italiana appartenente al gruppo
Dussmann, network internazionale di servizi specialistici per enti pubblici e aziende; il capitale
sociale di Dussmann è interamente detenuto da Dussmann Service Holding GmbH.
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Nello specifico, l’attività di Dussmann riguarda la fornitura di servizi integrati (in particolare
facility management, sanificazione, ristorazione, servizi tecnici), prevalentemente in favore del
settore industriale, sanitario, scolastico, assistenziale, militare e dei trasporti.
Nel 2015 Dussmann ha conseguito un fatturato complessivo pari a 404,6 milioni di euro.
6. Engie Servizi S.p.A. (nuova denominazione di Cofely Italia S.p.A. dal 1° ottobre 2016, di
seguito Engie) è una società italiana appartenente al gruppo internazionale Engie e interamente
controllata da Engie Energy Services International Sa.
Nello specifico, l’attività di Engie interessa principalmente la fornitura di elettricità, gas e servizi
di efficienza energetica; la società è inoltre presente nell’ambito delle gestioni integrate di facility
management.
Engie ha conseguito, nel corso del 2015, un fatturato totale di 654,9 milioni di euro.
7. Manitalidea S.p.A. è parte del gruppo Manital specializzato nella progettazione, gestione ed
erogazione di servizi di facility management per la conduzione delle attività no core dei propri
clienti, principalmente Pubblica amministrazione, gruppi industriali e medie imprese. Manitalidea
S.p.A. risulta detenere il 96,6% delle azioni di Manital Società Consortile per i Servizi Integrati
per Azioni Consorzio Stabile (Manital S.c.p.A., di seguito Manital), che ha partecipato alla gara di
cui trattasi.
Il fatturato realizzato da Manitalidea S.p.A. nel 2015 è stato complessivamente pari a 247,1
milioni di euro.
8. Manutencoop Facility Management S.p.A. (di seguito Manutencoop) è una società, aderente al
consorzio CNS, attiva nel settore del facility management, e in particolare nella gestione e
nell’erogazione di servizi integrati rivolti agli immobili, al territorio e a supporto dell’attività
sanitaria.
Manutencoop fa parte del gruppo guidato dalla società Manutencoop Società Cooperativa (che ne
detiene il 78,9% delle azioni); quest’ultima, a sua volta, è una società partecipata da oltre 700 soci
lavoratori e oltre 700 soci sovventori. Sulla base delle rilevanti disposizioni normative con
riferimento ai soci lavoratori nonché delle disposizioni statutarie in relazione ai soci sovventori,
nessuno dei soci può esercitare il controllo di Manutencoop Società Cooperativa. Il gruppo
Manutencoop è attivo nel facility management, nella prestazione di servizi ambientali e nelle
attività di vendita immobiliare.
Nel 2015 Manutencoop ha realizzato un fatturato totale pari a 727,6 milioni di euro.
9. Romeo Gestioni S.p.A. (di seguito Romeo) è una società del gruppo Romeo che opera nel
mercato della gestione e valorizzazione dei patrimoni immobiliari e urbani, attraverso la fornitura
di servizi integrati per committenti pubblici e privati. Nel dettaglio, l’attività di Romeo interessa la
gestione integrata dei grandi patrimoni immobiliari pubblici, i servizi di facility management, la
gestione delle grandi reti stradali urbane, i modelli di raccolta e gestione dei tributi, i servizi di
energy management e dell’illuminazione pubblica. Un’altra società del gruppo Romeo (Romeo
Immobiliare S.r.l.) figura tra i consorziati del Consorzio Stabile Romeo Facility Services 2010, che
ha partecipato alla gara qui in esame in Rti con Romeo.
Il fatturato complessivamente realizzato da Romeo nel corso del 2015 è pari a 224,3 milioni di
euro.
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10. STI S.p.A. (di seguito STI) è la holding industriale dell’omonimo gruppo, detenendo le
partecipazioni di tutte le società del gruppo e garantendone la direzione unitaria attraverso le
proprie funzioni di pianificazione, finanza e controllo. Il gruppo STI si occupa di progettare,
sviluppare e gestire operazioni e commesse per la gestione e valorizzazione dell’ambiente
costruito e del territorio, ed eroga servizi a supporto delle attività no core dei propri clienti.
STI controlla tra le altre la società Exitone S.p.A. (di seguito Exitone), che ha partecipato alla gara
qui in esame in Rti con CNS, mediante l’intera proprietà del relativo capitale sociale; STI controlla
altresì la società Gestione Integrata S.r.l. (di seguito Gestione Integrata) -che aderisce al Consorzio
Stabile Energie Locali S.c. a r.l. (di seguito CSEL) parte del Rti di cui è stata mandataria Engie-
mediante la proprietà del 90,17% del relativo capitale sociale (la restante percentuale è detenuta
dalla società Siram S.p.A., di seguito Siram).
Nel 2015 STI ha conseguito un fatturato totale di 7,1 milioni di euro.
III. IL FATTO
i) Il disegno di gara
11. La gara Consip FM4 è suddivisa in 18 lotti regionali (14 lotti ordinari e 4 lotti accessori),
definiti con un criterio geografico. L’importo totale della base d’asta ammonta a circa 2,7 miliardi
di euro; la durata della convenzione è di due anni per i lotti ordinari e un anno per i lotti accessori.
La durata dei contratti è invece fissata tra i quattro e i sei anni.
12. A ciascun concorrente che risulti primo in graduatoria provvisoria per più lotti, potranno essere
aggiudicati al massimo tre lotti ordinari e un lotto accessorio, da selezionare sulla base del criterio
di rilevanza economica.
13. Il criterio di aggiudicazione adottato è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In
particolare, le offerte si articolano in offerta tecnica e offerta economica; il punteggio massimo
associato all’offerta tecnica è di 60 punti, mentre il punteggio massimo conseguibile tramite
l’offerta economica ammonta a 40 punti.
14. Il punteggio dell’offerta economica dipende dall’entità dei ribassi offerti dai partecipanti
sull’importo a base d’asta. Infatti, per ciascuna voce di prezzo, tali sconti vengono convertiti in un
punteggio economico per mezzo di una formula matematica. Va rilevato, al riguardo, che, per
effetto di tale formula, al ridursi del livello del ribasso medio calcolato per il totale dei concorrenti,
si riduce la rilevanza dello sconto proposto ai fini del vantaggio ottenibile sugli altri partecipanti
(in termini di punteggio per la graduatoria). In altri termini, quando il ribasso medio si riduce,
formulare un ribasso più aggressivo del proprio concorrente diventa via via meno determinante per
l’aggiudicazione del lotto. In tale contesto, in presenza di una media contenuta dei ribassi
presentati in gara, un’impresa che concorra all’aggiudicazione di un lotto, forte di un elevato
punteggio tecnico, potrebbe risultare avvantaggiata rispetto a rivali che puntino invece
maggiormente sulla aggressività delle offerte economiche.
ii) Le strategie di gara delle parti
15. Alla gara in esame hanno partecipato un numero significativo di imprese (singolarmente o in
RTI). La gara non risulta ancora aggiudicata.
16. Dalle informazioni disponibili, risulta che le compagini che hanno raggiunto i punteggi più alti
per almeno un lotto sono:
- Manutencoop;
- Manital;
- Romeo (in RTI con Consorzio Stabile Romeo Facility Services 2010);
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
15
- Engie, già Cofely (in RTI, tra gli altri, con CSEL);
- Dussmann (in RTI con Siram);
- Consorzio Leonardo Servizi Consorzio Stabile (in RTI, tra gli altri, con CPL Concordia Soc.
Coop., consorziata del CNS);
- ATI Guerrato S.p.A.;
- Cipea&Cariiee Co.ED.A in RTI;
- Ma.ca S.r.l. in RTI.
17. Al riguardo, si osservi che CNS, non avendo confermato la propria offerta, di fatto si è ritirata
dalla gara nella primavera del 2016, peraltro dopo che l’Autorità aveva sanzionato il CNS per
un’intesa relativa alla gara Consip (pulizia nelle scuole), la cui sussistenza è stata successivamente
confermata dal Tar Lazio, con sentenza n. 10309 del 14 ottobre 2016, e dal Consiglio di Stato, con
sentenza n. 928 del 28 febbraio 2017.
18. Inoltre, con sentenza del febbraio 2017, il Consiglio di Stato ha confermato l’esclusione di
Manital dalla gara1. 19. Nella tabella che segue sono riportati i lotti geografici in cui è suddivisa la gara, con
l’indicazione delle offerte presentate per ciascun lotto dai principali operatori del settore,
evidenziando i soggetti che, secondo la ricostruzione effettuata sulla base delle informazioni
disponibili, come riportate anche su numerosi organi di stampa, risultano aver ottenuto i punteggi
maggiori.
1 Con sentenza del 2 febbraio 2017, n. 849, il Consiglio di Stato, riformando la decisione del TAR Lazio, ha confermato l’esclusione di Manital dalla gara decisa da Consip.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
16
Lotto Manutencoop CNS* Manital** RTI
ROMEO RTI
COFELY RTI
Dussmann Altre RTI
(miglior offerta)
1-Liguria, Piemonte (129mln)
X
X 4
2-VdA, Liguria, Piem. (115 mln)
X
X 3
3-Lombardia, Emilia R. (208 mln)
X
X
X 3
4-Trentino AA, Ven., FVG (128 mln)
X
4
(Rti Guerrato)
5-Emilia R., Veneto (142 mln)
X
X X 2
6-Toscana, E.R., Marche (117 mln)
X
2 (Rti Cons. Leonardo)
7-Umbria, Toscana (116 mln)
X
X 2
8-Marche, Abr., Molise (90 mln)
X
X X 7
9-Lazio, Sardegna (91 mln)
X
X 2
10-Roma 1° municipio (143 mln)
X X
1
11-Roma 2 (247 mln)
X
X
X
2
12-Puglia, Basilicata (130 mln)
X
X
3 (Rti
Cipea&Carjiee)
13- Camp., Basilicata (221 mln)
X
14-Calabria, Sicilia (195 mln)
X
X 2
15-Acc. Nord (145 mln)
X
X X 2
16-Acc. Cen. (105 mln)
X
X X 2
17-Acc. Roma (190 mln)
X
1 (Rti Ma.Ca)
18-Acc. Sud (180 mln)
X
2
*Il CNS non ha confermato le proprie offerte, pertanto non è possibile indicare dove ha ottenuto i punteggi maggiori. **Manital è stata esclusa dalla gara.
20. Dalla tabella si evince l’assenza di significative sovrapposizioni nelle offerte dei principali
operatori, secondo uno schema “a scacchiera”. E’ quanto emerge, in modo più evidente, in
relazione alle offerte di Manutencoop, CNS, Manital e Romeo.
In particolare, è da notare che le offerte di Manutencoop, CNS, Manital e Romeo hanno riguardato
nel complesso tutti i 18 lotti. Le uniche due sovrapposizioni tra tali soggetti (segnatamente, CNS e
Romeo per il Lotto 3 e Manutencoop e Manital per il Lotto 11) vedono, verosimilmente, uno dei
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
17
due partecipanti interessato dalla sovrapposizione presentare offerte non aggressive, se non di
appoggio.
21. Ancora, rispetto a tali quattro imprese è da osservare un sostanziale rispetto delle posizioni
pregresse, acquisite in occasione della precedente gara di facility management (FM3). Ciò vale, in
particolare, per Manital e Romeo il cui posizionamento in FM4 ha di fatto riprodotto quello
derivato ad esito della gara FM3 e che sono risultate, nella sostanza, al riparo dalla concorrenza di
Manutencoop e CNS. Queste ultime due imprese, infatti, pur avendo adottato in FM4 una strategia
volta ad espandere la loro precedente posizione, hanno nondimeno confermato le offerte nell’unico
lotto a testa che si erano aggiudicati in FM3, e hanno presentato offerte in lotti diversi da quelli in
cui Manital e Romeo figuravano come incumbent.
22. L’analisi degli esiti provvisori della gara FM4, inoltre, consente di considerare un
coinvolgimento nella ipotizzata strategia ripartitoria anche di Engie (già Cofely) e Dussamnn. Nei
lotti in cui queste due imprese hanno presentato offerte migliori, infatti, la sovrapposizione con i
citati quattro principali operatori è stata assolutamente marginale. In proposito, perlomeno
riguardo a CNS, si deve tener conto del fatto che il Consorzio ha presentato offerte per un numero
pari a quasi al doppio del numero dei lotti aggiudicabili ai sensi della lex specialis e, dunque,
laddove si fosse aggiudicato un numero di lotti maggiore di quattro, si sarebbe potuto trovare,
eventualmente secondo una strategia concepita previamente ed intenzionalmente, a dover
rinunciare ai lotti in cui hanno presentato offerta Engie e Dussmann.
iii) I legami diretti e indiretti intercorrenti tra le parti
23. La presunta concertazione rispetto alla gara FM4 appare avvalorata dai vincoli che legano i
soggetti coinvolti, come evidenziati anche nell’ambito di talune segnalazioni pervenute - anche in
forma anonima - all’Autorità.
24. Rileva in particolare il fatto che CNS e Engie risultino entrambe aver partecipato in RTI con
soggetti riconducibili al gruppo STI. Più precisamente, al RTI capitanato da CNS ha preso parte
anche Exitone (controllata al 100% da STI), mentre nel RTI guidato da Engie (già Cofely)
compare anche CSEL, cui aderisce Gestione Integrata (controllata per circa il 90% dalla stessa
STI) .
Inoltre, il restante capitale azionario di Gestione Integrata (quasi il 10%) è posseduto da Siram, che
ha partecipato alla gara FM4 in RTI con Dussmann.
25. Ulteriori interessenze tra le imprese che hanno partecipato alla gara in questione derivano dai
legami consortili che intercorrono tra: CNS, Manutencoop e CPL Concordia Soc. Coop.
(quest’ultima, ha partecipato in RTI con Consorzio Leonardo); Gestione Integrata e CSEL; Manital
e La Veneta Servizi S.p.A. (di seguito La Veneta), quest’ultima legata a Manutencoop per il tramite
della controllata Roma Multiservizi S.p.A. (di seguito Roma Multiservizi), la quale a sua volta
figurava come consorziata di Manital2.
26. Da ultimo, si osserva che tutte le imprese coinvolte fanno capo, direttamente o indirettamente,
all’associazione di categoria Terotec - Laboratorio per l'Innovazione della Manutenzione e della
Gestione dei Patrimoni Urbani e Immobiliari, che riunisce soggetti che operano nel campo della
manutenzione e della gestione dei patrimoni urbani e immobiliari (beni immobiliari, beni storici, artistici e architettonici, infrastrutture viarie, reti tecnologiche, verde e arredo urbano). In
particolare, Terotec annovera tra i propri soci promotori CNS, Manitalidea S.p.A., Manutencoop,
2 All’epoca dei fatti, una piccola quota del capitale di Roma Multiservizi S.p.a. era detenuto da La Veneta Servizi S.p.a..
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
18
Dussmann, Exitone, Coopservice Soc.coop.p.a. e CPL Concordia Soc. Coop. (queste ultime due
consorziate del CNS)3.
IV. VALUTAZIONI
i) Il mercato interessato
27. Le condotte oggetto del presente procedimento interessano il settore del facility management,
che racchiude un insieme molto ampio di servizi, tra cui servizi di governo (ad esempio, gestione sistema informativo, gestione call center, programmazione e controllo attività); servizi di
manutenzione programmata (ad esempio, impianto elettrico, riscaldamento, impianto idrico-
sanitario, impianti elevatori); servizi di pulizia ed igiene ambientale (ad esempio, pulizia,
disinfestazione giardinaggio).
28. Nel caso di specie, la gara bandita da Consip è volta a soddisfare il fabbisogno di servizi di
facility management espresso dalle Pubbliche amministrazioni, dalle Università e Istituti di ricerca
pubblici.
29. L’offerta di tali servizi può provenire sia da società in grado di offrire l’insieme dei servizi
richiesti, sia da fornitori specializzati in determinati servizi, i quali possono organizzarsi in RTI,
anche al fine di coprire il raggio di azione richiesto.
30. Le parti del procedimento rientrano tutte nel novero dei principali operatori del settore, e
vantano una pregressa esperienza nei servizi di riferimento ed in servizi ad essi contigui, con
particolare riferimento al soddisfacimento della domanda pubblica.
31. Secondo costante orientamento giurisprudenziale, in materia di intese, la definizione del
mercato rilevante è essenzialmente volta a individuare le caratteristiche del contesto economico e
giuridico nel quale si colloca l’accordo o la pratica concordata tra imprese. Tale definizione è
dunque funzionale alla delimitazione dell’ambito nel quale l’intesa può restringere o falsare il
meccanismo concorrenziale e alla decifrazione del suo grado di offensività4.
32. Nel caso in esame, pertanto, il mercato può circoscriversi all’ambito geografico e
merceologico della procedura condizionata mediante l’ipotizzata intesa di ripartizione del mercato.
Non si esclude, inoltre, che la concertazione tra le parti possa avere un perimetro più ampio ed
estendersi anche ad altre gare pubbliche.
ii) La qualificazione dell’intesa
33. Da quanto sopra riportato emerge che in occasione della partecipazione alla gara FM4, le parti
CNS, Manutencoop, Manital, Romeo, Engie (già Cofely) e Dussmann appaiono aver posto in
essere una o più intese restrittive della concorrenza volte alla ripartizione dei lotti posti a gara. A
tale attività collusiva avrebbe preso parte anche il gruppo STI, per il tramite della sua controllata
Exitone e in ragione delle citate interessenze tra Gestione Integrata, CSEL e Siram.
34. Le descritte anomalie riscontrate nelle scelte partecipative dei sei citati operatori (CNS,
Manutencoop, Manital, Romeo, Engie e Dussmann) appaiono, infatti, difficilmente spiegabili al di
fuori di un contesto collusivo. Si tratta, peraltro, di condotte che potrebbero porsi in un rapporto di
3 Inoltre, alcune delle Parti risultano associate ad ANIP (Associazione Nazionale delle Imprese di Pulizia e Servizi Integrati). 4 Cfr., da ultimo, Consiglio di Stato 26 gennaio 2017, n. 740, Gare Consip pulizia nelle scuole, nonché Consiglio di Stato, 3 giugno 2014, nn. 2837, 3167 e 3168, Logistica Internazionale; Consiglio di Stato, 24 ottobre 2014, nn. 4230, 5274, 5276, 5278, Vendita al dettaglio di prodotti cosmetici.
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19
continuità con il clima di collaborazione tra imprese concorrenti risultante dalle evidenze raccolte
dall’Autorità nel corso del procedimento relativo alla gara Consip pulizia nelle scuola5. 35. Tali anomalie si prestano ad essere valutate anche tenuto conto degli evidenziati legami
intercorrenti tra le imprese partecipanti alla gara FM4, nella forma di rapporti consortili
(Manutencoop e CNS; Gestione Integrata e CSEL; Manital e La Veneta/Roma Multiservizi), di
controllo societario (STI, Exitone e Gestione Integrata), di partecipazione societaria (Siram e
Gestione Integrata).
A tale ultimo riguardo, risulta evidente che la presenza, in tre dei RTI cui hanno partecipato le parti
del procedimento, di imprese collegate ad un medesimo gruppo societario non può che aver
facilitato il presunto coordinamento delle strategie partecipative perlomeno di tali tre compagini.
36. Sulla base degli elementi informativi disponibili, inoltre, non può escludersi che l’ipotizzata
strategia ripartitoria rispetto alla gara FM4 sia esemplificativa di dinamiche collusive tra le parti
del procedimento poste in essere in occasioni anche di altre gare pubbliche.
37. In considerazione della rilevanza comunitaria della procedura di gara in questione e del fatto
che i servizi oggetto della gara interessano l’intero territorio nazionale, l’intesa, allo stato, appare
idonea a pregiudicare il commercio tra Stati membri. Di conseguenza, le condotte oggetto del
presente procedimento verranno valutate ai sensi dell’articolo 101 del TFUE.
RITENUTO, pertanto, che le condotte sopra descritte poste in essere dalle società CNS - Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, Dussmann Service S.r.l., Engie Servizi S.p.A.
(già Cofely Italia S.p.A.), ManitalIdea S.p.A., Manutencoop Facility Management S.p.A., Romeo
Gestioni S.p.A. e STI S.p.A., anche per il tramite di società controllate, sono suscettibili di
configurare una o più intese restrittive della concorrenza in violazione dell’articolo 101 del TFUE;
DELIBERA
a) l'avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 14, della legge n. 287/90, nei confronti delle società
CNS - Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, Dussmann Service S.r.l., Engie Servizi
S.p.A. (già Cofely Italia S.p.A.), ManitalIdea S.p.A., Manutencoop Facility Management S.p.A.,
Romeo Gestioni S.p.A. e STI S.p.A. per accertare l’esistenza di violazioni dell’articolo 101 del
TFUE;
b) la fissazione del termine di giorni sessanta decorrente dalla notificazione del presente
provvedimento per l'esercizio da parte dei legali rappresentanti delle parti, o di persone da essi
delegate, del diritto di essere sentiti, precisando che la richiesta di audizione dovrà pervenire alla
Direzione “Manifatturiero e Servizi” di questa Autorità almeno quindici giorni prima della
scadenza del termine sopra indicato;
c) che il responsabile del procedimento è il dott. Gianluca Oliva;
5 Cfr. il provvedimento n. 25802 del 22 dicembre 2015, in cui sono riportati stralci di documenti da cui era emerso come diverse imprese parti del presente procedimento usino incontrarsi per “condividere obiettivi e modalità delle iniziative da intraprendere”, come ad esempio, avvenuto in occasione dell’incontro organizzato da CNS in data 20 novembre 2013 “tra i cinque maggiori player di mercato (MFM, Manital, Coopservice, Dussmann e CNS)” che, “vista l’importanza ma anche la delicatezza” degli argomenti da trattare, si è deciso di svolgere presso un hotel e non presso la sede del Consorzio come inizialmente ipotizzato (cfr. §17 del provvedimento). Nel menzionato documento, peraltro, si fa riferimento ad incontri svolti tra dette imprese nell’ambito della sopra citata associazione di categoria Terotec.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
20
d) che gli atti del procedimento possono essere presi in visione presso la Direzione “Manifatturiero
e Servizi” di questa Autorità dai rappresentanti legali delle parti, nonché da persone da essi
delegate;
e) che il procedimento deve concludersi entro il 30 maggio 2018.
Il presente provvedimento sarà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
21
A499 - ASSICURAZIONI AGRICOLE/COMPORTAMENTI ESCLUDENTI CODIPRA Provvedimento n. 26470
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 22 marzo 2017;
SENTITO il Relatore Dottoressa Gabriella Muscolo;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287, e, in particolare l’articolo 14-ter introdotto dalla legge 4
agosto 2006, n. 248, che ha convertito con modifiche il decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223;
VISTA la “Comunicazione sulle procedure di applicazione dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90”, assunta nell’adunanza del 6 settembre 2012 e pubblicata sul Bollettino n. 35 del 17
settembre 2012;
VISTO l’articolo 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE);
VISTO il Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002, concernente
l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato CE (oggi articoli
101 e 102 TFUE);
VISTO il proprio provvedimento del 19 ottobre 2016 con il quale è stata avviata un’istruttoria, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti di CONSORZIO DIFESA
PRODUTTORI AGRICOLI DI TRENTO - CODIPRA, per accertare se le condotte poste in essere
da tale consorzio integrino abusi di posizione dominante ai sensi dell’articolo 3 della legge
n. 287/90 o dell’art. 102 del TFUE;
VISTA la comunicazione del 15 febbraio 2017, con la quale CONSORZIO DIFESA PRODUTTORI AGRICOLI DI TRENTO - CODIPRA (di seguito CODIPRA) ha presentato
impegni comportamentali ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90, e, in sintesi,
consistenti ne:
1) l’adozione, nell’ambito del modello c.d. a tariffa unica, di un sistema sperimentale di
negoziazione delle condizioni economiche della polizza collettiva basato su aste telematiche;
2) la modifica dell’art. 15 della Polizza Collettiva in modo tale da esplicitare meglio la ratio di tale
disposizione, ovvero quella di consentire al contraente di verificare la congruità della ripartizione
del costo assicurativo tra polizze agevolate e polizze non agevolate nel rispetto delle indicazioni
del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali;
3) la revisione del Fondo Mutualistico Sottosoglia non appena sarà introdotta una normativa
secondaria che stabilisca criteri idonei a valutare in modo oggettivo “la congruità dello scorporo”
tra Polizza Collettiva agevolata e polizza integrativa non agevolata, ovvero qualora la normativa
stabilisca un livello inferiore della soglia di accesso all’indennizzo da applicare alle polizze
agevolate;
4) la modifica dell’allegato ai certificati di adesione alla Polizza Collettiva agevolata in modo da
rendere facoltativa e immediatamente evidente all’agricoltore (anche sotto il profilo grafico) la
natura volontaria dell’adesione al Fondo Mutualistico Sottosoglia;
5) l’adozione ed implementazione di un codice etico e di condotta rivolto ai componenti degli
organi sociali, ai componenti dei comitati di gestione ed al personale dipendente di CODIPRA;
6) la rettifica del verbale del Consiglio di Amministrazione di CODIPRA del 5 marzo 2014;
7) la realizzazione di attività di training periodico in materia antitrust rivolta ai componenti degli
organi sociali, ai componenti dei comitati di gestione ed al personale dipendente di CODIPRA.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
22
CONSIDERATO che gli impegni presentati, nel loro complesso, appaiono non manifestamente infondati e tali da essere suscettibili di pubblicazione;
RITENUTO, pertanto, di poter disporre la pubblicazione dei sopra citati impegni presentati da CODIPRA affinché i terzi interessati esprimano le loro osservazioni, nonché di dover fissare il
termine per l’adozione della propria decisione sugli impegni stessi;
DELIBERA
a) di pubblicare in data 27 marzo 2017 sul Bollettino di cui all’articolo 26 della legge n. 287/90 e
sul sito internet dell’Autorità i sopra citati impegni allegati al presente provvedimento, di cui
costituiscono parte integrante, presentati da CODIPRA ai sensi dell’articolo 14-ter della legge
n. 287/90;
b) che eventuali osservazioni sugli impegni presentati da CODIPRA, dovranno pervenire per
iscritto, entro e non oltre il 26 aprile 2017, alla Direzione Generale per la Concorrenza - Direzione
Credito, Piazza G. Verdi, 6/A, 00198 Roma, tel. +39(0)6/85821.565, fax +39(0)6/85821.227;
c) che eventuali rappresentazioni da parte di CODIPRA della propria posizione in relazione alle
osservazioni presentate da terzi sugli impegni, nonché l’eventuale introduzione di modifiche
accessorie agli stessi, dovranno pervenire per iscritto all’Autorità entro e non oltre il 26 maggio
2017;
d) che il procedimento di valutazione degli impegni deve concludersi entro il 27 giugno 2017,
salvo l’ulteriore tempo necessario per l’acquisizione di pareri obbligatori.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
23
ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA
AS1357 – SOCIETÀ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA - AUTOMOBILE CLUB ROMA/GE.SER. S.R.L.
Roma, 22 dicembre 2016
Automobile Club Roma
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella propria riunione del 21 dicembre 2016,
ha deliberato di esprimere il parere ai sensi dell’art. 21 bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, con
riguardo alla comunicazione ai sensi dell’art. 5, comma 3, D.Lgs. n. 175/2016 pervenuta da parte
di Automobile Club Roma (di seguito, AC Roma) il 9 novembre 2016, relativa all’acquisizione da
parte dall’AC Roma, tramite la propria controllata Acinservice S.r.l. (di seguito, Acinservice), del
42% del capitale sociale della società Ge.Ser. – Gestione Servizi S.r.l. (di seguito, Geser)1.
Il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica dispone il riordino del settore: da un
lato, prevedendo una razionalizzazione delle stesse mediante un’individuazione stringente degli
ambiti di attività in cui è ammesso costituire società o mantenere partecipazioni pubbliche;
dall’altro, attraverso il rafforzamento degli obblighi motivazionali cui le amministrazioni
pubbliche sono tenute per la costituzione o il mantenimento delle partecipazioni. Le disposizioni
contenute nel decreto di cui trattasi, ai sensi dell’art. 1, comma 2, “sono applicate avendo riguardo
all’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, alla tutela e promozione della concorrenza e
del mercato, nonché alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica”.
Ai fini dell’attuazione degli obblighi introdotti dal D.Lgs. n. 175/2016, è previsto, tra l’altro, che le
amministrazioni pubbliche, entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto, debbano effettuare la
ricognizione di tutte le partecipazioni possedute, individuando quelle che, in quanto detenute in
società che svolgono attività non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità
istituzionali, dovranno essere alienate (art. 24, comma 1).
Il decreto, inoltre, attribuisce all’Autorità uno specifico potere di intervento in materia, prevedendo
all’articolo 5, comma 3, la possibilità di esercitare le competenze di cui all’art. 21 bis della legge n.
287/1990 rispetto all’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica,
anche mista, ovvero inerente l’acquisto di partecipazioni, dirette o indirette, da parte delle pubbliche amministrazioni in società già costituite.
Nel caso in esame, la comunicazione pervenuta consiste nella trasmissione di copia del verbale
della riunione del Consiglio Direttivo dell'AC Roma del 25 ottobre 2016, con cui è stata
autorizzata l'acquisizione, per il tramite di Acinservice, del 42% di Geser. Nell’atto deliberativo 1 La restante quota del 58% del capitale di Geser è detenuta da Acinservice.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
24
trasmesso è, tra l’altro, indicato che Geser “gestisce la “Delegazione di sede” dell’Ente [AC
Roma], che eroga servizi di pratiche auto, riscossione e assistenza in materia di tasse
automobilistiche e di consulenza specifica per i soci dell’Automobile Club Roma”. E’ altresì
indicato che l’operazione rientrerebbe tra le finalità istituzionali dell’Ente, in quanto agevolerebbe
“la realizzazione dei fini istituzionali dell’Ente, attuando le forme di assistenza dirette a facilitare
l’uso degli autoveicoli (artt. 4, lett. g e 36 Statuto ACI)”. In particolare la “delegazione di sede”
sarebbe utilizzata come:
- “modello di riferimento per i punti di vendita convenzionati con l’Ente;
- osservatorio per l’Ente sul mercato dei servizi di consulenza per le pratiche automobilistiche al
fine di trarre suggerimenti utili per valorizzare l’intera rete di vendita dal punto di vista dei
processi operativi, tecnico organizzativi e informatici;
- prototipo di sperimentazione di nuovi prodotti e servizi in materia di consulenza per la
circolazione dei mezzi di trasporto secondo gli indirizzi definiti dall’ACI […]”.
In base a quanto comunicato dallo stesso AC Roma, Geser è attiva nell’offerta di servizi di
consulenza automobilistica e di riscossione delle tasse automobilistiche, nonché nell’attività di
tesseramento di soci per conto dell’Automobile Club Italia (di seguito, ACI)2. Dal bilancio di esercizio di Geser al 31 dicembre 2015 si evince altresì che le prestazioni di servizi
di consulenza automobilistica in favore di consumatori finali - anche aziendali, quali imprese
concessionarie automobilistiche e di noleggio di autoveicoli - hanno rappresentato, a dati 2015,
una quota dei ricavi complessivi superiore al 70%.
L’attività di consulenza automobilistica, per la circolazione dei mezzi di trasporto, consiste nella
prestazione di una serie di servizi, di cui alla legge n. 264/1991 (Allegato A), relativi alla
consulenza, assistenza e adempimento, per conto del consumatore finale, di pratiche relative alla
circolazione dei veicoli e dei natanti a motore. I servizi di consulenza e intermediazione sono
svolti a titolo oneroso a prezzi di mercato. L'attività di consulenza per la circolazione dei mezzi di
trasporto è svolta in regime di concorrenza da una pluralità di imprese.
Tra tali imprese di consulenza automobilistica figurano, oltre a soggetti del tutto terzi rispetto ad
ACI e agli AC provinciali (come l’AC Roma), anche imprese partecipate e/o controllate dagli AC
provinciali (c.d. delegazioni dirette ACI, quali Geser) e imprese che hanno stipulato contratti di
affiliazione commerciale con gli AC provinciali (c.d. delegazioni indirette ACI).
L’attività di riscossione delle tasse automobilistiche (c.d. “imposta di bollo”) è tipicamente affidata
dalle Regioni3 a una pluralità di soggetti convenzionati4, i quali svolgono il servizio, in concorrenza tra loro, a titolo oneroso. Il consumatore finale riconosce al soggetto convenzionato
un onere per l’intermediazione del pagamento.
Quanto infine all’attività di tesseramento dei soci, si osserva che ACI si avvale a tal fine, oltre che
delle delegazioni dirette ACI, quali Geser, anche di una serie di altri soggetti. Si tratta in
particolare delle imprese attive nell’offerta di servizi di consulenza automobilistica – terze sia
rispetto ad ACI sia rispetto all’AC Roma – con le quali gli AC provinciali abbiano stipulato un
contratto di affiliazione commerciale (le delegazioni indirette ACI) e dell’impresa di assicurazioni
2 Cfr. anche il bilancio di esercizio di Geser al 31 dicembre 2015 in cui è indicato che Geser svolge “attività nel settore del
disbrigo di pratiche automobilistiche, nautiche, motoristiche di qualsiasi tipo e genere presso la motorizzazione, il PRA,
ministeri e uffici di qualsiasi tipo e natura. La Società inoltre è incaricata del servizio di riscossione delle tasse
automobilistiche dell’acquisizione di soci per conto dell’Automobile Club Italia”. 3 Dal 1998 le Regioni sono, infatti, titolari del tributo ai sensi della L. n. 449/97. 4 Tra i soggetti convenzionati con le Regioni figurano, tra l’altro, istituti di credito, Poste Italiane S.p.A. , tabaccherie abilitate al circuito Lottomatica, ricevitorie Sisal, Automobile Club d’Italia, agenzie di pratiche automobilistiche associate alle varie reti telematiche, quali Avangarde, Isaco, Sermetra, Stanet e Automobile Club d’Italia.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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Sara Assicurazioni Spa, controllata da ACI. Le tessere ACI prevedono la vendita, in abbinamento e
congiuntamente al servizio di tesseramento, di una serie di servizi di natura commerciale tra cui, in
particolare, servizi assicurativi e servizi di soccorso stradale.
Da quanto sopra emerge che Geser è una società attiva nell’offerta, in regime di concorrenza, di
una serie di servizi di natura commerciale che non risultano strettamente necessari o strumentali ai
fini del perseguimento delle finalità istituzionali dell’AC Roma, né sono riconducibili ad alcuna
delle attività per le quali il D.Lgs. n. 175/2016 ammette deroghe ai divieti di cui all’art. 4, comma
1.
Si evidenzia, peraltro, che le delegazioni ACI, nell’esercizio dei servizi in concorrenza, potrebbero
trovarsi a beneficiare, in quanto riconducibili ad un soggetto cui competono prerogative
istituzionali (ACI), di vantaggi concorrenziali rispetto agli altri concorrenti presenti sul mercato
dei servizi di consulenza automobilistica, anche in termini di utilizzo di segni distintivi e del
marchio ACI.
L’Autorità ritiene, pertanto, che l’acquisizione da parte di AC Roma, per il tramite di Acinservice,
di una partecipazione societaria in Geser, di cui all’atto deliberativo comunicato ai sensi dell’art. 5,
comma 3, del D.Lgs. n. 175/2016, si ponga in contrasto con i dettami di cui all’art. 4 del medesimo
decreto.
Ai sensi dell’art. 21 bis, comma 2, della legge n. 287/1990, l’AC Roma dovrà comunicare
all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del presente parere, le iniziative
adottate per rimuovere la violazione sopra esposta. Laddove entro il suddetto termine tali iniziative
non dovessero risultare conformi ai principi sopra espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso
entro i successivi trenta giorni.
Il presente parere verrà pubblicato sul Bollettino dell’Autorità ai sensi dell’art. 26 della legge n.
287/90.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
____________________________________________________________________
Comunicato in merito al mancato adeguamento dell’Automobile Club Roma al parere motivato
espresso dall’Autorità, ex art. 21-bis della legge n. 287/1990, in merito alla comunicazione della
decisione di acquisire, tramite la controllata Acinservice S.r.l., una a partecipazione del 42% al
capitale sociale di Ge.Ser. – Gestione Servizi S.r.l. effettuata ai sensi articolo 5, comma 3, d.lgs.
n. 175/2016
Nella propria riunione del 21 dicembre 2016, l’Autorità ha deliberato di inviare all’Automobile
Club Roma (AC Roma) un parere motivato ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre
1990, n. 287, così come introdotto dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, in merito
all’acquisizione da parte dell’AC Roma, tramite la propria controllata Acinservice S.r.l.
(Acinservice), di una partecipazione del 42% al capitale sociale della società Ge.Ser. – Gestione
Servizi S.r.l. (Geser), della quale Acinservice S.r.l. già deteneva il restante 58% del capitale.
Nel parere è stato rappresentato che il d.lgs. n. 175/2016 attribuisce all’Autorità un potere di
intervento in materia di società a partecipazione pubblica, prevedendo all’articolo 5, comma 3, la
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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possibilità di esercitare le competenze di cui all’art. 21-bis della L. n. 287/1990 rispetto ad atti
deliberativi di costituzione di società a partecipazione pubblica, anche miste, ovvero inerenti
l’acquisto di partecipazioni, dirette o indirette, da parte delle pubbliche amministrazioni in società
già costituite. Tale previsione si inserisce in un contesto in base al quale le pubbliche
amministrazioni sono tenute ad alienare le partecipazioni detenute nelle società che svolgono
attività non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali (art. 24,
comma 1 del d.lgs. n. 175/2016).
Il Consiglio Direttivo dell'AC Roma nella riunione del 25 ottobre 2016 ha deliberato di autorizzare
l'acquisizione da parte di Acinservice di una partecipazione del 42% al capitale sociale di Geser.
Nell’atto deliberativo trasmesso è, tra l’altro, indicato che Geser “gestisce la “Delegazione di
sede” dell’Ente, che eroga servizi di pratiche auto, riscossione e assistenza in materia di tasse
automobilistiche e di consulenza specifica per i soci dell’Automobile Club Roma”.
L’Autorità ha ritenuto che l’acquisizione da parte dell’AC Roma di un partecipazione indiretta in
Geser si ponga in contrasto con i dettami di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 175/2016. Geser è infatti
attiva nell’offerta, in regime di concorrenza, di una serie di servizi di natura commerciale che non
possono ritenersi strettamente necessari o strumentali ai fini del perseguimento delle finalità
istituzionali dell’AC Roma e non individuano alcuna delle attività escluse dall’ambito di
applicazione del decreto, tassativamente indicate all’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016.
L’Autorità ha, altresì, evidenziato, in termini più generali, che le c.d. “delegazioni ACI” (quali
Geser), potrebbero trovarsi a beneficiare di vantaggi concorrenziali, rispetto agli altri concorrenti
presenti sul mercato delle pratiche automobilistiche, riconducibili al loro legame con soggetti cui
competono prerogative istituzionali, anche in termini di utilizzo di segni distintivi e del marchio
ACI.
Preso atto del mancato adeguamento dell’amministrazione interessata al parere motivato ai sensi
dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
nella propria riunione del 22 febbraio 2017, ha quindi disposto di impugnare dinnanzi al Tribunale
Amministrativo Regionale del Lazio il verbale della riunione del Consiglio Direttivo
dell’Automobile Club Roma del 25 ottobre 2016 avente ad oggetto la delibera di autorizzazione
all’acquisizione da parte di Acinservice S.r.l., di una partecipazione del 42% al capitale sociale
della società Ge.Ser. – Gestione Servizi S.r.l, oltreché ogni altro atto presupposto e conseguente.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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AS1358 – REGIONE PIEMONTE – MODALITÀ DI AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI TRASPORTO PUBBLICO LOCALE
Roma, 23 dicembre 2016
Presidente della Regione Piemonte
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua adunanza del 21 dicembre 2016, ha
deliberato di esprimere il proprio parere ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n.
287, così come introdotto dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, relativamente al contenuto
della D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 della Regione Piemonte, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte n. 45 del 10 novembre 2016, che disciplina le modalità di
affidamento del servizio di trasporto pubblico locale in Piemonte.
Il servizio di trasporto pubblico ferroviario regionale in Piemonte è attualmente disciplinato da tre
contratti che andranno a scadenza il 31 dicembre 20161.
Con la D.G.R. n. 1-528 del 4 novembre 2014 codesta Regione aveva inizialmente previsto che, ai
fini del riaffidamento, il servizio fosse suddiviso in tre lotti: il Lotto 1 SFM Torino: “bacino
metropolitano”2; il Lotto 2 SFR Piemonte: “bacino centro – nord”3; il Lotto 3 SFR Piemonte:
“bacino centro – sud”4. Per ciascuno dei predetti lotti, la Regione aveva previsto che la scelta dei soggetti gestori dei servizi avvenisse attraverso procedure concorsuali ispirate ai criteri di
pubblicità, trasparenza e concorrenzialità, a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della
pubblica amministrazione e tenendo conto del principio di adeguatezza tra le modalità prescelte e
il valore economico dell'oggetto di affidamento.
A seguito dell’attribuzione, con Legge Regionale n. 1/2015, all’Agenzia della Mobilità Piemontese
(AMP) della competenza a predisporre i bandi, a gestire le procedure concorsuali per l’affidamento
dei servizi di trasporto pubblico locale, nonché a stipulare i contratti con i soggetti aggiudicatari
del servizio5, nel febbraio 2015 l’Agenzia aveva pubblicato gli avvisi di pre-informazione al mercato riguardanti il Lotto 2 e il Lotto 3, al fine di rispettare quanto disposto dall’art. 7, paragrafo 1 Si tratta di i) un contratto di servizio ferroviario urbano tra l’Agenzia per la Mobilità Metropolitana di Torino e la Società G.T.T. S.p.A.; ii) un contratto di servizio fra Agenzia per la Mobilità Metropolitana di Torino e Trenitalia S.p.A.; iii) un contratto di Servizio per il TPL ferroviario di interesse regionale e locale tra Regione Piemonte e Trenitalia S.p.A. 2 Comprendente i collegamenti: SFM1 Chieri – Rivarolo; SFM1 Rivarolo – Pont Canadese; SFM2 Pinerolo – Chivasso;
SFM3 Torino – Susa – Bardonecchia; SFM4 Torino Stura – Bra; SFM6 Torino Stura – Asti; SFM7 Torino Stura – Fossano;
SFMA Torino – Germagnano; SFMA Germagnano – Ceres; SFMB Alba – Cavallermaggiore. 3 Comprendente i collegamenti: Torino – Milano; Ivrea – Chivasso – Novara; Novara – Domodossola; Santhià – Biella –
Novara; Domodossola – Arona – (Milano); Arona – Novara; Novara – Alessandria; Alessandria – Casale – Chivasso;
Domodossola – Iselle; 4 Comprendente i collegamenti: Torino – Genova; Alessandria – Arquata – Genova; Torino – Alessandria; Alessandria – S. Giuseppe di Cairo – Savona; Alessandria – Voghera; Asti – Acqui Terme; Torino – Cuneo; Fossano – Cuneo – Limone – Ventimiglia; Torino – Savona; Fossano – Ceva – S. Giuseppe di Cairo – Savona; 5 V. l’art. 3 della L.R. n. 1/2015.
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2, del Reg. (CE) n. 1370/20076. Quanto al Lotto 1, il Consiglio di Amministrazione dell’AMP, d’intesa con la Regione, disponeva con delibera n. 27/2015, di procedere all’affidamento diretto
del servizio anche attraverso idonee procedure negoziali. Pertanto, nel gennaio 2016 si è proceduto
alla pubblicazione dell’avviso di pre-informazione7. Successivamente, con la D.G.R. n. 38-3346 del 23 maggio 2016 codesta Regione ha modificato
l’impostazione per l’affidamento dei servizi ferroviari regionali prevedendo la riclassificazione del
servizio in due lotti:
- Lotto A: Servizio Ferroviario Metropolitano (SFM) comprendente tutti i treni classificati
SFM per una produzione di circa 6,3 milioni di chilometri/annui (identico al precedente Lotto 1);
- Lotto B: Servizio Ferroviario Regionale (SFR) comprendente tutti gli altri treni regionali,
suddiviso nei seguenti ambiti:
- Ambito B1 – relativo ai servizi ferroviari veloci – costituito da tutti i treni classificati
“regionali veloci” oltre a quelli svolti sulle linee Chivasso – Ivrea e Santhià – Biella;
- Ambito B2 – relativo ai servizi ferroviari che organizzativamente possono essere più
efficaci se trasferibili nei contratti delle Regioni limitrofe mediante accordi;
- Ambito B3 – relativo a tutti gli altri servizi ferroviari regionali, non compresi nei
precedenti raggruppamenti e che possono trovare maggiore efficienza in una gestione integrata nei
bacini definiti per i servizi su gomma.
Infine, con una terza D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016, specificatamente oggetto del presente
parere motivato, codesta Regione, nelle more della conclusione delle procedure di affidamento, ha
dato conto della trattativa condotta con la società Trenitalia S.p.A. (Trenitalia) per definire le
modalità di prosecuzione del servizio ferroviario in scadenza a dicembre 2016. A tale fine, con la
medesima D.G.R. è stato approvato lo Schema di Protocollo d’intesa da stipulare congiuntamente
fra la Regione, l’AMP e Trenitalia per il periodo di validità dal 1 gennaio 2017 al 31 dicembre
2019. Lo Schema di Protocollo d’intesa con Trenitalia (che costituisce parte integrante a tutti gli
effetti della D.G.R.) prevede la proroga di tre anni, rinnovabile per un massimo di un anno, dei
servizi attualmente svolti da Trenitalia, in scadenza al 31 dicembre 2016; l’impegno a portare a
compimento entro il 2017 l’affidamento del servizio ferroviario metropolitano (Lotto A), in
coerenza con quanto già definito nell’avviso di pre-informazione precedentemente pubblicato a
gennaio 2016; l’impegno della regione e dell’AMP, entro il 31 dicembre 2017, a raggiungere
un’intesa con Trenitalia su un adeguato programma di miglioramento dei servizi e degli
investimenti dei servizi regionali veloci (Lotto B - ambito B1) al fine di affidare a Trenitalia, con
le modalità previste dall’articolo 5, comma 6, del Reg. (CE) n. 1370/2007, tali servizi per una
produzione totale fino a 10 milioni di treni*km, per un periodo di 10 anni prorogabili di altri 5; la
possibilità per l’AMP, nel periodo di vigenza del contratto ponte, di procedere all’affidamento
degli altri servizi integrati ferro-gomma (Lotto B - ambito B3).
Ciò premesso, in relazione alle scelte di affidamento dei singoli lotti e l’eventuale sussistenza di
violazioni di normative aventi finalità concorrenziali nel percorso individuato dalle decisioni di
codesta Regione, si osserva che mentre l’affidamento diretto del Lotto A sembrerebbe aver luogo
nel corso del 2017, in aderenza alla disciplina applicabile (ovvero tramite un congruo preavviso,
l’esame delle manifestazioni di interesse pervenute e l’affidamento del servizio sulla base di una
valutazione comparata), lo stesso non sembra potersi affermare per il Lotto B - ambito B1 treni
veloci regionali.
6 V. su GU/S S42 del 28 febbraio 2016. 7 V. GU/S S1 del 2 gennaio 2016.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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In merito, si rileva che il Protocollo di intesa approvato dalla D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre
2016 dispone un nuovo potenziale affidamento diretto del servizio dei servizi ferroviari regionali a
Trenitalia per il periodo massimo consentito dalla normativa comunitaria (10 + 5 anni), senza,
tuttavia, rispettare gli obblighi procedurali stabiliti dal Reg. (CE) n. 1370/2007. Al riguardo, l’art.
7, comma 2, del citato Regolamento dispone che gli Enti responsabili del servizio, sia che
procedano all’affidamento tramite gara sia per via diretta, almeno un anno prima dell’inizio della
procedura di gara o un anno prima dell’aggiudicazione diretta del contratto, pubblichino un avviso
contenente almeno il nome e l’indirizzo dell’autorità competente, il tipo di aggiudicazione previsto
e i servizi e territori potenzialmente interessati dall’aggiudicazione. In tal senso, dunque, la D.G.R.
n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016, al quale il Protocollo è allegato, si porrebbe in palese violazione
della disciplina applicabile in materia.
Tale valutazione risulta, peraltro, condivisa dal Consiglio di Amministrazione dell’AMP, che, nella
Delibera n. 28/2016 del 25 novembre 20168, facendo riferimento ad una precedente segnalazione dell’Autorità nella quale si auspicava un maggiore ricorso a procedure di selezione aperte e basate
su un confronto competitivo9, ha stabilito che “durante l’anno 2017 si predisporrà il programma
di miglioramento dei servizi regionali veloci traguardato verso lo sviluppo dei servizi e degli
investimenti in materiale rotabile; alla definizione di un adeguato programma di sviluppo si
procederà con l’affidamento diretto, eventualmente preceduto da confronto competitivo in caso di
manifestazione di interesse, secondo le modalità di cui all’art. 5 comma 6 del regolamento CE
1370/2007” (enfasi aggiunta).
In coerenza con ciò, pertanto, il Consiglio di Amministrazione dell’AMP ha deliberato che: “Nel
rispetto del regolamento CE 1370/2007 si dovrà dare adeguata informazione sulle scelte adottate
con le modalità previste dall’art. 7 del citato regolamento. Sarà pertanto necessario: aggiornare,
coerentemente con quanto sopra riportato, gli avvisi di pre-informazione già pubblicati sulla
GU/S S42 del 28/02/2015 in merito al servizio ferroviario; procedere alla pubblicazione degli
avvisi di pre-informazione relativamente ai bacini automobilistici integrati con i servizi ferroviari”
(enfasi aggiunta).
Alla luce di quanto precede, l’Autorità ritiene che la D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 e il
Protocollo d’intesa da essa approvato individuino un percorso di affidamento per il Lotto B –
ambito B1 in violazione dell’articolo 7 del Reg. (CE) 1370/2007 e auspica che codesta Regione ne
adegui il contenuto alle linee applicative adottate dal Consiglio di Amministrazione dell’AMP; in
particolare, facendo in modo che l’affidamento diretto del servizio avvenga ad esito di un avviso al
mercato e di una valutazione comparativa delle manifestazioni di interesse eventualmente
pervenute.
Si ricorda che tale violazione dell’articolo 7 del Reg. (CE) 1370/2007 ha un effetto diretto di
natura concorrenziale dal momento che l’avviso di pre-informazione che esso prevede serve
espressamente a mettere i soggetti potenzialmente interessati diversi dall’operatore incumbent
nella condizione di poter conoscere le principali caratteristiche dei servizi da aggiudicare.
Inoltre, un ulteriore aspetto della D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 che rileva ai fini
concorrenziali è quello relativo alla scelta della Regione di affidare congiuntamente i servizi
integrati ferro/gomma inclusi nel Lotto B – ambito B3. Sul punto si osserva che una scelta di
questo tipo rischia di discriminare soggetti che non dispongono dei titoli necessari per operare nel
settore ferroviario (la licenza ferroviaria di cui alla L. n. 99/2009, il titolo autorizzatorio rilasciato
8 Il testo della delibera del CdA dell’AMP è disponibile al seguente link: http://95.110.132.64/mtmwebdelibere/pdf/DE160687.pdf. 9 Cfr. segnalazione AS1309 – Trasporto Ferroviario Regionale, del 26 ottobre 2016.
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dal MIT ai sensi dell’art. 3, comma 1 lettera r) del D.Lgs. n. 188/2003, l’assegnazione di capacità
di cui all’art. 2 comma 1 lettera a del D. Lgs. n. 188/2003 e il certificato di sicurezza10) e che, tuttavia, sarebbero interessati a partecipare a eventuali gare per l’affidamento dei servizi di
trasporto pubblico regionale su gomma, laddove questi fossero messi a gara separatamente da
quelli su ferro11. In sintesi, dunque, l’Autorità ritiene che la scelta di codesta Regione di mettere a gara gran parte
dei servizi regionali su gomma in forma integrata con il ferro possa di fatto avvantaggiare il
principale operatore nazionale, Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., il quale è senz’altro uno dei
pochissimi operatori in grado di offrire entrambi i servizi.
Al fine di porre rimedio alle preoccupazioni concorrenziali qui sollevate, si ricorda che l’Autorità,
nell’analizzare il tema delle gare integrate gomma/ferro nella recente indagine conoscitiva IC47
sul TPL12, ha affermato che, al fine di ponderare correttamente i possibili vantaggi di efficienza
legati all’offerta integrata dei due servizi con i rischi di discriminazione nella partecipazione alle
gare, occorrerebbe individuare dei c.d. “lotti funzionali”, dove l’amministrazione mette a gara
separatamente i lotti relativi ai due servizi di trasporto pubblico su gomma e su ferro e, tuttavia,
consente agli operatori di formulare offerte congiunte, così da consentire la valutazione di
eventuali efficienze da integrazione ovvero da maggiore specializzazione in una delle due modalità.
Al di là di tali considerazioni di ordine generale, per ciò che riguarda l’ambito B3, il citato
Protocollo di Intesa approvato dalla D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 afferma espressamente
che “nel periodo di validità [del contratto-ponte. N.d.r.] l’Agenzia [l’AMP. N.d.r.] potrà procedere
all’affidamento dei servizi integrati ferro-gomma” senza specificare se ciò debba avvenire tramite
gara oppure possa aver luogo anche per via diretta. Laddove si procedesse ad un affidamento
diretto dei lotti integrati, si avrebbe una violazione diretta della normativa europea ed in particolare
dell’articolo 5, comma 1, del Reg. (CE) n. 1370/2007 - che non consente, dopo il termine
transitorio del 2019, l’affidamento diretto dei servizi di trasporto pubblico su gomma - oltre che
dell’ articolo 49 del TFUE.
Da ultimo, si osserva che, a prescindere dalle modalità di affidamento, anche nel caso del lotto
Lotto B – ambito B3, non si è proceduto, almeno un anno prima dell’inizio della procedura di gara
o dell’aggiudicazione diretta del contratto, a pubblicare un avviso di pre-informazione al mercato,
in violazione dell’art. 7, comma 2, del Reg. (CE) n. 1370/2007 (come peraltro riconosciuto dalla
medesima AMP nella citata delibera n. 28/2016 del 25 novembre 2016).
10 Il possesso dei titoli summenzionati, peraltro, non rappresenta un requisito di facile integrazione, in quanto talvolta l’ottenimento degli stessi risulta difficile. Ad esempio, a tal fine l’impresa richiedente deve presentare inter alia un business
plan nel quale si descrive sinteticamente il piano aziendale, il servizio che si intende prestare, il mercato di riferimento, la strategia di servizio, il piano operativo e la struttura organizzativa, il piano economico e finanziario. Anche il rilascio del certificato di sicurezza è subordinato alla dimostrazione da parte dell’impresa del possesso di un personale specializzato, di materiale rotabile regolarmente omologato, immatricolato e sottoposto a tutti i controlli prescritti in materia dalla normativa vigente. 11 Peraltro, il recente impegno assunto da Trenitalia S.p.A. di “favorire il subentro di nuovi operatori per le gare integrate
ferro-gomma in caso di affidamento a diverso operatore, mediante la locazione anche temporanea del materiale rotabile” (reso noto da codesta Regione sul proprio sito web il 17 ottobre 2016: http://www.regione.piemonte.it/pinforma/trasporti/715-cambia-l-affidamento-del-servizio- ferroviario-regionale.html) non appare sufficiente a scongiurare l’erezione di barriere all’entrata contro un potenziale nuovo entrante. Infatti, in assenza di un’adeguata regolazione da parte degli Enti aggiudicanti dell’uso condiviso tra il nuovo gestore e l’incumbent dei beni strumentali (quali i depositi e le officine necessarie alla manutenzione ordinaria del materiale rotabile), quest’ultimo
potrebbe opporre un rifiuto a garantire l’accesso a detti beni, qualora egli non li considerasse strumentali all’attività svolta dal nuovo gestore. 12 V. l’Indagine conoscitiva IC47 - Condizioni concorrenziali nei mercati del trasporto pubblico locale, del 1° giugno 2016. Cfr., altresì, parere ex art. 21-bis AS1214 - Regione Liguria-avviso per l'individuazione degli operatori economici
per il trasporto pubblico locale, del 25 giugno 2015.
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Ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2, della legge n. 287/90, la Regione Piemonte dovrà
comunicare all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del presente parere, le
iniziative adottate per rimuovere la violazione della concorrenza sopra esposta. Laddove entro il
suddetto termine tali iniziative non dovessero risultare conformi ai principi concorrenziali sopra
espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso entro i successivi trenta giorni.
Il presente parere verrà pubblicato sul Bollettino dell’Autorità ai sensi dell’articolo 26 della legge
n. 287/90.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
__________________________________________________________
Comunicato in merito all’adeguamento della Regione Piemonte al parere espresso
dall’Autorità, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990, in merito al contenuto della
D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 della Regione Piemonte, pubblicata sul Bollettino
Ufficiale della Regione Piemonte n. 45 del 10 novembre 2016.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella propria riunione del 14 marzo 2017, ha
deciso che non impugnerà dinnanzi al TAR la D.G.R. n. 8 – 4053 del 17 ottobre 2016 della
Regione Piemonte, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte n. 45 del 10
novembre 2016, volta a disciplinare le modalità di affidamento del servizio di trasporto pubblico
locale (TPL) ferroviario nella Regione.
L’Autorità, infatti, ha ritenuto che sono venuti meno i presupposti per l’impugnazione ai sensi
dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990, a seguito dell’avvenuto adeguamento della Regione al
relativo parere motivato in precedenza inviato dall’Autorità.
In particolare, ad esito della propria riunione del 21 dicembre 2017, l’Autorità aveva inviato un
parere alla Regione Piemonte ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990 nel quale aveva
ritenuto che la citata D.G.R. n.8 – 4053, approvata unitamente allo Schema di Protocollo d’intesa
da stipulare congiuntamente fra la Regione stessa, l’Agenzia per la Mobilità del Piemonte e
Trenitalia S.p.A. (gestore incumbent dei servizi ferroviari regionali SFR), determinasse una serie di
problematiche, e in particolare:
• lo Schema di Protocollo di intesa conteneva di fatto un nuovo potenziale affidamento diretto
dei servizi ferroviari regionali a Trenitalia per il periodo massimo consentito dalla normativa
comunitaria (10 più 5 anni) senza, tuttavia, rispettare gli obblighi procedurali in tema di
trasparenza dell’affidamento stabiliti dal Regolamento, e in particolare quelli che prevedono la
pubblicazione dell’avviso di pre-notifica almeno un anno prima dell’affidamento ai sensi dell’art.
7, comma 2;
• la scelta di affidare congiuntamente i servizi integrati ferro/gomma inclusi nel Lotto B –
ambito B3, che rischiava di discriminare soggetti che non dispongono dei titoli necessari per
operare nel settore ferroviario (la licenza ferroviaria di cui alla L. n. 99/2009, il titolo
autorizzatorio rilasciato dal MIT ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. r) del D. Lgs. n. 188/2003,
l’assegnazione di capacità di cui all’art. 2 comma 1, lett. a) del D. Lgs. n. 188/2003 e il certificato
di sicurezza);
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• sempre con riferimento all’ambito integrato B3, l’incertezza in merito alla procedura di
affidamento laddove, ove si fosse proceduto a un affidamento diretto, si sarebbe riscontrata una
violazione della normativa europea e in particolare dell’articolo 5, comma 1, del Regolamento -
che non consente, dopo il termine transitorio del 2019, di procedere ad affidamento diretto dei
servizi di trasporto pubblico su gomma - oltre che dell’articolo 49 del TFUE;
• anche nel caso del lotto Lotto B – ambito B3, si rilevava che non si era proceduto a
pubblicare l’avviso di pre-informazione al mercato, ancora una volta in violazione dell’articolo 7,
comma 2, del Regolamento.
Più in generale, preso atto della scelta della regione Piemonte di affidare direttamente i servizi
ferroviari sia per il Lotto A che per l’ambito B1 del Lotto B, ai sensi dell’articolo 5 del
Regolamento, nel parere si ricordava che, anche nei casi di affidamento diretto del servizio, esso
doveva comunque avvenire ad esito di una valutazione comparativa delle manifestazioni
d’interesse eventualmente pervenute.
A seguito del ricevimento del parere motivato, la Regione Piemonte, con comunicazione del 22
febbraio 2017, ha informato l’Autorità:
• di aver pubblicato, o di essere in procinto di pubblicare, gli avvisi di pre-
informazione ai sensi dell’art. 7, comma 2, del Regolamento;
• di voler affidare i tre lotti in cui è suddiviso l’ambito B3 ferro/gomma tramite gara e di
non considerare la licenza ferroviaria come requisito determinante per la
partecipazione; in particolare, data la marginalità dei servizi ferroviari da affidare,
saranno ammessi alla partecipazione della gara i soggetti dotati di qualificazione allo
svolgimento dei servizi di TPL gomma presso la AMP, i quali poi potranno sub-affidare
gli eventuali servizi ferro;
• di voler garantire la massima trasparenza e parità di trattamento ai vari soggetti
interessati nel caso di servizi affidati direttamente.
Preso atto dell’avvenuto adeguamento al parere motivato inviato ai sensi dell’articolo 21-bis della
legge n. 287/1990, l’Autorità ha, pertanto, disposto l’archiviazione del procedimento.
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PRATICHE COMMERCIALI SCORRETTE
PS10148 - SOFI ENERGIA-IMPIANTO FOTOVOLTAICO Provvedimento n. 26439
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 1° marzo 2017;
SENTITO il Relatore Professor Michele Ainis;
VISTA la Parte II, Titolo III, del Decreto Legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante “Codice del
Consumo” e successive modificazioni (di seguito, Codice del Consumo);
VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e
comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti,
violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie” (di seguito, Regolamento), adottato
dall’Autorità con delibera del 1° aprile 2015;
VISTO il proprio provvedimento del 4 ottobre 2016, con il quale è stato disposto l’accertamento
ispettivo, ai sensi dell’art. 27, commi 2 e 3, del Codice del Consumo, presso la sede della società
Sofi Energia S.r.l.;
VISTI gli atti del procedimento;
I. LE PARTI
1. Sofi Energia S.r.l. (di seguito anche Sofi), in qualità di professionista, ai sensi dell’art. 18, lettera
b), del Codice del Consumo. La società opera in Italia nel settore delle energie rinnovabili e
presenta un fatturato per il 2015 pari a un milione di euro e utili, al netto delle imposte, per circa
50 mila euro1. 2. L’associazione di consumatori Adiconsum Sardegna, in qualità di segnalante.
II. LE PRATICHE COMMERCIALI
3. Il procedimento concerne due distinte pratiche commerciali poste in essere dal professionista, a
partire dal mese di marzo 2013, in fase di promozione e vendita di impianti fotovoltaici.
Pratica A)
4. Il professionista promuove un’offerta denominata “impianti a costo zero”, attraverso visite
presso il domicilio dei potenziali acquirenti da parte di agenti appositamente incaricati,
prospettando ai potenziali clienti l’installazione di impianti fotovoltaici e termodinamici “a costo
zero” grazie all’esistenza di incentivi e detrazioni statali nonché di benefici derivanti dal risparmio
energetico e di vantaggi finanziari derivanti dalla produzione di energia elettrica ceduta alla rete,
elementi che permetterebbero di coprire il costo dell’impianto e non affrontare pertanto alcuna
spesa. Anche attraverso il sito internet www.sofienergia.it,2 la società pubblicizza e prospetta l’acquisto degli impianti come “a costo zero”, utilizzando affermazioni e dati economici idonei a
determinare nei consumatori un’erronea aspettativa in merito al reale costo dell’impianto e ai
vantaggi derivanti dall’utilizzo dello stesso, e quindi alla effettiva convenienza del suo acquisto, in
1 Fonte società Sofi Energia S.r.l. bilancio 2015 allegato alla memoria del 12 gennaio 2017 prot. n. 11715 2 Rilevazione del 20 settembre 2016.
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particolare omettendo che le componenti fisse delle tariffe di rete e gli oneri generali di sistema
dovranno comunque essere pagate dal consumatore e che il recupero degli investimenti effettuati è
soggetta all’alea dell’andamento dei prezzi sul mercato all’ingrosso dell’energia.
Pratica B)
5. Il professionista mostra nel corso delle visite a domicilio e fa sottoscrivere ai consumatori per
l’acquisto di detti impianti due documenti, un modulo denominato3 “avvio pratica – modulo di libera adesione”, che nel retro riporta le condizioni generali di contratto di acquisto. La
sottoscrizione di entrambe le facciate del modulo vincolerebbe il consumatore trattandosi di un
vero e proprio contratto di acquisto di un impianto ad energia solare.
Invece, il professionista resta libero di dare esecuzione al contratto dopo aver verificato la
fattibilità tecnica dei lavori, l’assenza di vincoli ambientali e architettonici, ecc. e solo a seguito
della sottoscrizione del contratto di finanziamento, che di solito avviene trascorsi più di trenta
giorni dalla sottoscrizione del modulo di avvio pratica.
III. LE RISULTANZE DEL PROCEDIMENTO
6. In relazione alle condotte commerciali sopra descritte, in data 4 ottobre 2016 è stato comunicato
alle Parti l’avvio del procedimento istruttorio n. PS10148 nei confronti del professionista Sofi
Energia s.r.l per possibile violazione degli artt. 20, 21 22, 24, 25 e 26 del Codice del Consumo.
7. In tale sede, veniva in particolare ipotizzata la non correttezza e l’aggressività delle condotte in
quanto la diffusione di informazioni ambigue e non veritiere in ordine alle caratteristiche, ai
vantaggi economici derivanti dall’acquisto e al prezzo nonché alle modalità di pagamento del
prodotto in virtù dell’assenza di indicazioni importanti e necessarie per il consumatore al fine di
assumere una decisione di natura commerciale consapevole potrebbero integrare una condotta in
violazione degli artt. 20, 21, lettere b) e d), 22 del Codice del Consumo.
8. La sottoscrizione inconsapevole da parte di un consumatore di un contratto di finanziamento
accessorio al contratto di fornitura ed installazione dell’impianto, ovvero la sottoscrizione del
contratto di acquisto dell’impianto e quello di finanziamento con un unico modulo che vincola il
consumatore e non il professionista potrebbero integrare una condotta in violazione degli artt. 20,
24, 25, lettera d) e 26, lettera f) del Codice del Consumo.
9. In data 11 ottobre 2016 veniva svolto presso la sede della società l’accertamento ispettivo.
10. In data 21 ottobre 2016 la società esercitava il diritto di accesso agli atti del fascicolo
estraendone relativa copia.
11. In data 2 novembre 2016 perveniva da parte del professionista una breve memoria difensiva.
12. In data 22 dicembre 2016 veniva comunicata alle Parti la data di conclusione della fase
istruttoria ai sensi dell’art. 16, comma 1, del Regolamento.
13. In data 12 gennaio 2017 la società Sofi inviava una memoria conclusiva con la quale chiedeva
una proroga del termine di chiusura istruttoria e di essere sentita in audizione.
14. In data 17 gennaio 2017 veniva comunicata alla società SOFI la data di fissazione
dell’audizione e veniva altresì comunicato alle parti il nuovo termine di conclusione della fase
istruttoria.
15. In data 20 gennaio 2017 Sofi veniva sentita in audizione ed esercitava anche un ulteriore accesso agli atti del fascicolo.
3 Segnalazione prot. 40994 del 17/6/2015
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1) Le evidenze acquisite
16. La società Sofi Energia S.r.l. svolge la propria attività sul territorio della Sardegna, è
controllata dalla capogruppo Gruppo Fotodinamico S.r.l., che controlla anche altre due società
operanti nel medesimo campo di attività, e precisamente la società Ichnos Solution S.r.l., anch’essa
attiva in Sardegna, e la società Filuma S.r.l., che opera invece nel nord Italia.
17. La società Sofi promuove l’adesione alle proprie offerte commerciali sia attraverso il sito
internet sia attraverso una rete di agenti di vendita esterni a cui affida incarichi di vendite porta a
porta. Gli appuntamenti per le visite a domicilio sono presi mediante gli operatori di call center
della società Safi Media S.r.l..
18. La società Safi Media S.r.l. fa parte del Gruppo Fotodinamico S.r.l. e svolge attività di contatto
dei potenziali clienti per le tre società del gruppo. Alla società Safi Media fanno capo anche gli
agenti di vendita di cui si avvale Sofi per le vendite porta a porta. Gli agenti Safi Media dopo una
sommaria verifica di fattibilità dell’impianto fotovoltaico, si recano presso il potenziale cliente per
proporgli un “progetto fotodinamico” di varie possibili taglie.
19. Nel sito internet www.sofienergia.it,4 la società pubblicizza e prospetta l’acquisto degli impianti come “a costo zero”, utilizzando affermazioni e dati economici che descrivono i vantaggi
economici derivanti dell’utilizzo dell’impianto e la particolare convenienza del suo acquisto. Nella
descrizione contenuta nelle pagine del sito sono omesse le indicazioni relative alle componenti
fisse delle tariffe di rete e agli oneri generali di sistema che dovranno comunque essere pagati dal
consumatore e la circostanza che il recupero degli investimenti effettuati è soggetto all’alea
dell’andamento dei prezzi sul mercato all’ingrosso dell’energia. Nel corso della visita, al cliente
vengono illustrati i risparmi realizzabili dall’installazione dell’impianto, sulla base dei dati desunti
dalle bollette del potenziale cliente, e vengono illustrate le caratteristiche degli impianti attraverso
il collegamento al sito “fotodinamico.it” del gruppo; i calcoli di fattibilità e di convenienza
vengono effettuati in un’unica copia che viene lasciata al cliente. La società non predispone linee
guida in merito alle modalità di presentazione dei risparmi permessi dai progetti proposti5. La
società non fornisce agli agenti di vendita istruzioni su come comportarsi in occasione delle visite
a domicilio e sulle informazioni da fornire ai clienti. Gli agenti sono pertanto liberi di descrivere
impianti e rendimenti degli stessi con ampia discrezionalità6.
20. Qualora il potenziale cliente sia interessato all’acquisto, gli viene fatto firmare un “modulo”
attualmente denominato “modulo di libera adesione al progetto fotodinamico” recante sul retro le
condizioni generali di contratto anch’esse espressamente e separatamente sottoscritte.
21. Il modulo è stato denominato dal professionista, a partire dal 2013 e fino al mese di aprile 2016
come “avvio pratica – modulo di libera adesione”7. Da aprile 2016 a settembre 2016 il modulo contrattuale è stato denominato “modulo di libera adesione – proposta di fattibilità del progetto
fotodinamico”. Il modulo in uso dal settembre 2016 è denominato “modulo di libera adesione al
progetto fotodinamico”.
22. Il modulo riporta l’indicazione della tipologia degli impianti commercializzati da Sofi; le
attività necessarie per l’istallazione dell’impianto ad es. pratiche DIA, pratiche Enel, ecc., lo
spazio in bianco per il prezzo dell’impianto; il rinvio al modulo per il finanziamento con
l’indicazione “salvo approvazione della finanziaria”.
4 Rilevazione del 20 settembre 2016. 5 Cfr. Verbale audizione Sofi del 20 gennaio 2017 6 Verbale audizione Sofi del 20 gennaio 2017 7 Segnalazione prot. 40994 del 17/6/2015
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23. Nel retro del modulo sono invece riportate le condizioni generali di contratto.8 Il modulo è sottoscritto dal consumatore su entrambi i lati. Attraverso la sottoscrizione dei suddetti documenti,
il consumatore risulta vincolato dal contratto, mentre il professionista resta libero di dare
esecuzione al contratto solo dopo aver verificato la solvibilità del consumatore nonché la fattibilità
tecnica dei lavori, l’assenza di vincoli ambientali e architettonici, ecc. La sottoscrizione di detto
modulo serve infatti ad attivare le successive verifiche di fattibilità tecnica ed amministrativa e la
richiesta di finanziamento. Anche il diritto di ripensamento decorre dalla firma del citato modulo.
24. Dopo la firma da parte del cliente, Sofi Energia S.r.l. contatta telefonicamente i clienti per
chiedere loro la conferma della volontà di sottoscrivere il contratto di fornitura dell’impianto e
quello di finanziamento (infatti tutte le vendite sono effettuate esclusivamente in associazione ad
un finanziamento). Successivamente viene avviata la pratica di richiesta del finanziamento da parte
di un istituto finanziario; in particolare Sofi Energia S.r.l. si avvale di due istituti finanziari: i)
Deutsche Bank; ii) Accedo (Gruppo San Paolo). Una volta verificata la solvibilità, l’incaricato che
ha proposto la vendita torna dal cliente per la sottoscrizione del contratto di finanziamento. Sofi
Energia S.r.l ha, a tali fini, un rapporto di collaborazione con Safi Media S.r.l. sia per la gestione
del call center che per la gestione degli agenti incaricati della vendita.
25. Il contratto di finanziamento è un atto del tutto separato dal contratto di acquisto e installazione
dell'impianto fotovoltaico, che viene eventualmente sottoscritto dal cliente solo ove ne faccia
richiesta e in una fase successiva, a seguito dell'approvazione da parte dell'ente finanziatore, che
verifica la possibilità di erogare il prestito sulla base delle condizioni reddituali del richiedente e a
seguito di valutazione del merito creditizio. Per questo motivo il contratto di finanziamento è
sottoscritto trascorsi più di 30 giorni dalla sottoscrizione del modulo di avvio pratica. Ove il
Consumatore non possa beneficiare del finanziamento, circostanza che viene tempestivamente
comunicata al Cliente da parte della Sofi Energia, e di conseguenza non possa nemmeno
corrispondere con rimessa diretta l'importo pattuito per l'acquisto dell'impianto, la società
provvede automaticamente ad archiviare la pratica dopo aver informato il Cliente.
26. Sofi Energia, dopo l’installazione dell’impianto, invia al cliente copia della registrazione della
telefonata con la quale il consumatore ha confermato la volontà di procedere all’acquisto,
unitamente alla documentazione tecnica e alle certificazioni relative all’impianto (domanda di
connessione, bonifici ENEL Distribuzione, preventivo ENEL Distribuzione, schema elettrico,
inserimento nel registro impianti di Terna, dichiarazione di conformità, verbale di connessione,
credenziali Terna e GSE, convenzione Scambio Sul Posto, dichiarazione Enea per il boiler per la
produzione acqua calda (nuos), schede tecniche, fatture relative all’impianto e al boiler, bonifici
finanziaria).
27. In merito al diritto di recesso, le condizioni generali di contratto all’art. 10 prevedono che il
Cliente ha diritto, ai sensi dell’art. 52 Cod. Consumo come modificato dal D. Lgs n. 21/2014, di
recedere dall’avvio pratica senza penalità e senza specificare il motivo, entro il termine di 14
(quattordici) giorni mediante l’invio di comunicazione scritta a mezzo lettera raccomandata con
avviso di ricevimento presso la sede legale della Sofi Energia. Ai sensi dell’art. 55 Cod. Consumo
come modificato dal D. Lgs n. 21/2014, con la ricezione da parte di Sofi Energia della
comunicazione di recesso inviata dal Cliente, le parti sono sciolte dalle rispettive obbligazioni, con
addebito al Cliente, unicamente dei costi documentati per gli evidenti oneri derivanti da
progettazione per la pratica urbanistica, eventuali costi Enel/GSE sostenuti in nome e per conto del
cliente, o altri costi sostenuti da Sofi. In tal caso la Sofi Energia S.r.l. si impegna a ritirare la
8 Segnalazione prot. n. 64719 dell’11/10/2016
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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domanda di finanziamento. Il Cliente autorizza la Sofi Energia S.r.l. ad adempiere ai suoi obblighi
contrattuali durante il periodo di recesso.
28. Nel periodo marzo – ottobre 2016 la società ha ricevuto circa 150 segnalazioni per assistenza
clienti di cui le motivazioni più ricorrenti riguardano: guasti tecnici, mancate attivazioni GSE,
mancato recupero investimento impianto9. La principale causa di disdetta o di recesso è la non
esatta comprensione degli elevati costi da sostenere per installare l’impianto10. La maggior parte delle lamentele pervenute al call center della società riguardano proprio il mancato verificarsi dei
risparmi descritti e promessi in fase di vendita dell’impianto11.
2) Le argomentazioni difensive della Parte
29. Con le memorie del 2 novembre 2016 e del 21 gennaio 2017, la società Sofi ha fatto presente,
in sintesi, quanto segue.
30. II messaggio pubblicitario relativo alla vendita di impianti "a costo zero" contenuto nel sito
Internet compare sulla home page del sito in fondo alla pagina stessa e comunque solo dopo
l'elenco dei vantaggi legati all'utilizzo di impianti fotovoltaici ad uso residenziale. Nello stesso sito
è presente una pagina dedicata specificamente alla definizione di costo zero nella quale si può
leggere testualmente: "come mettere un impianto fotovoltaico a costo zero? La domanda è
appositamente 'ingannevole' e un poco provocatoria. Così posta in effetti, implica almeno due
presupposti: che il fotovoltaico è un costo e che il costo dell'impianto può essere pari a zero.
Entrambi i presupposti sono errati. Vediamo il perché". Nella medesima pagina il fotovoltaico
viene descritto come un investimento il quale "richiede un esborso iniziale che con il tempo viene
ammortizzato". Segue un esempio pratico di recupero dei costi dell'installazione di un impianto
domestico da 3 Kw nell'arco di 25 anni; stante l'ampio lasso di tempo considerato, corrispondente
alla durata di vita utile di un impianto fotovoltaico, la prospettata possibilità che l'impianto si
ripaghi integralmente non può considerarsi falsa o fuorviante; nel sito internet è illustrata, altresì,
la possibilità di accedere alle detrazioni statali pari al 50% per delle spese sostenute per la
realizzazione dell'impianto fotovoltaico e il 65% per l'installazione del termodinamico per i 10
anni successivi all'anno di installazione dell'impianto. Nei contratti recentemente utilizzati dalla
società, la clausola relativa al costo zero è stata ulteriormente modificata con la seguente dicitura:
"per costo zero si intende il tendenziale recupero nel tempo dell'investimento mediante risparmio
sui consumi elettrici, la vendita dell'energia in eccesso la possibilità di dedurre il costo d'acquisto
secondo quanto previsto dalla legge. In nessun caso è mai stata rappresentata ai clienti la
possibilità di escludere i costi fissi di allaccio alla rete elettrica.
31. In merito alle doglianze relative al costo eccessivo dell’impianto e alla mancata possibilità di
comparare l'impianto ad altri presenti sul mercato, si fa presente che i Clienti ben conoscono il
costo dell'investimento, noto non solo mediante il contratto di vendita, ma anche mediante
registrazione audiofonica, espressamente autorizzata dagli stessi, nella quale vengono riassunte
tutte le condizioni di contratto, comprese quelle relative al finanziamento con enti convenzionati
con la Sofi Energia. La Sofi Energia individua i propri impianti in base al consumo annuo. La
valutazione sul presunto rendimento dell'impianto viene eseguita attraverso il software messo a
disposizione dall'Atlante Solare Europeo gestito dal Joint Research Center della Commissione
Europea che permette di calcolare l'irraggiamento su superfici e la producibilità di impianti
fotovoltaici comunque orientati e inclinati, consentendo di quantificare la produzione elettrica
9 Cfr. file denominato “assistenza clienti” doc. n. 23 indice documenti ispettivi 10 Cfr file denominato “documenti da recuperare” doc. n. 6 indice documenti ispettivi 11 Documenti nn. 6 e 23 dell’elenco ispettivo
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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media giornaliera e mensile, tenendo conto delle perdite causate da temperature e irradianza bassa,
da effetti di riflessione e da perdite di sistema. La mancata valutazione dei costi sul mercato e della
qualità di altri impianti non può essere riferita alla Sofi Energia S.r.l., la quale non può certo
rispondere del costo complessivo, comprensivo di interessi, del credito finanziato da società
convenzionate in quanto i Clienti sono liberi di acquistare l'impianto con rimessa diretta e senza
avvalersi di alcun finanziamento.
32. Per quanto attiene alle procedure di finanziamento, le società convenzionate erogano, per la
realizzazione dell'impianto, una somma pari al 100 % del costo dell'installazione, con la
conseguenza che il cliente non deve subire esborsi prima dell'installazione ed attivazione degli
impianti. A ciò si aggiunga che gli enti finanziari iniziano ad addebitare la rata dovuta per
l'importo finanziato dopo sei mesi dalla sottoscrizione degli impianti. La Sofi Energia S.r.l. non ha
mai promesso ai propri clienti l'azzeramento della spesa.
33. Infine, l'utilizzo della dicitura "a costo zero", lungi dall'essere considerata ingannevole per un
consumatore medio, normalmente informato, mediamente accorto e dotato di capacità critiche, può
al più essere considerata una forma di pubblicità cosiddetta iperbolica o esagerata, attraverso la
quale il professionista cerca di attirare l'attenzione dei potenziali clienti, senza che però dette
espressioni possano ragionevolmente essere intese alla lettera. Difatti, l'installazione gratuita di un
impianto fotovoltaico è del tutto inverosimile e fuori dalla realtà, tale da non poter indurre in errore
alcun consumatore mediamente avveduto e pertanto non è idonea ad alterarne le capacità di scelta
inducendolo a prendere una decisione che non avrebbe altrimenti preso.
34. L'apposizione della sottoscrizione in calce al modulo recante "condizioni generali" o
"condizioni generali di contratto" è fatto idoneo a destare l'attenzione del consumatore
sull'importanza dell'impegno che viene assunto, tenendo conto del fatto che, in ogni caso, il
consumatore non è esentato dal leggere i documenti cui appone la sua firma. Dalla sottoscrizione
del modulo di avvio pratica e delle condizioni generali di contratto non deriva automaticamente la
sottoscrizione di un contratto di finanziamento piuttosto oneroso.
35. Per prassi della società, il recesso dei consumatori è consentito oltre i termini previsti dal
contratto. I contratti di finanziamento sono sottoscritti dai clienti oltre 30 giorni dalla
sottoscrizione dei moduli di avvio pratica in quanto vi è la necessità di acquisire documenti
necessari alla valutazione della pratica di finanziamento e che vengono forniti dagli stessi clienti in
base alla loro diponibilità. In ogni caso anche nel corso delle valutazioni i clienti sono liberi di non
dare seguito all’avanzamento della pratica. Sofi chiede un ristoro dei danni patiti solo nel caso in
cui siano già state svolte le attività preliminari all’installazione ovvero il sopralluogo da parte dei
tecnici per l’effettiva installazione dell’impianto. Il cliente non versa acconto o anticipo e la
liquidazione degli importi da parte dell’ente finanziatore a Sofi avviene solo dopo la verifica
dell’effettiva installazione dell’impianto mediante telefonata effettuata al cliente finale da parte
dell’ente finanziatore, mentre il cliente inizia a pagare le rate sei mesi dopo la data di
installazione12. 36. Con una comunicazione pervenuta il 20 febbraio 2017 la società ha fatto presente di aver
rimosso dal sito internet della società e dalle brochure illustrative dei prodotti il claim “a costo
zero”.
12 Cfr. Verbale audizione Sofi del 20 gennaio 2017
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
39
IV. PARERE DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA IL GAS E I SERVIZI IDRICI
37. Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento riguarda il settore delle
energie rinnovabili, in data 23 gennaio 2017 è stato richiesto il parere all’Autorità di regolazione
competente, ai sensi e per gli effetti di cui all’art.27, comma 1-bis, del Codice del Consumo,
introdotto dall’art. 1, comma 6, lettera a), del Decreto Legislativo. n. 21/2014. Il parere è
pervenuto in data 24 febbraio 2017.
38. L’AEEGSI ha rilevato che l’offerta di impianti fotovoltaici non è oggetto di regolamentazione
e che per tale motivo il Parere è volto ad offrire alcuni elementi informativi di carattere tecnico
relativi ai vantaggi prospettati ai consumatori.
39. L’AEEGSI ha rilevato altresì che l’offerta “a costo zero” può essere ritenuta tale solo trascorso
un periodo di tempo congruo, dal momento che vi è certamente un esborso economico iniziale –
correlato ai costi di fornitura, installazione e gestione delle pratiche amministrative, nonché agli
eventuali costi di finanziamento –, il cui ristoro può avvenire progressivamente e solo grazie
all’effetto combinato delle incentivazioni statali o assimilabili (agevolazioni fiscali per la
ristrutturazione edilizia, conto energia termico), della riduzione dei consumi di elettricità e/o gas
grazie agli impianti installati e dello “scambio sul posto”13. In relazione a quest’ultimo, l’AEEGSI ha ricordato che anche laddove gli impianti installati coprissero l’intero fabbisogno elettrico del
consumatore, rimarrebbero a suo carico le componenti fisse delle tariffe di rete e gli oneri generali
di sistema.
V. PARERE DELL’AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
40. Poiché la pratica commerciale oggetto del presente provvedimento è stata diffusa a mezzo
Internet, in data 23 gennaio 2017 è stato richiesto il parere all’Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni, ai sensi dell’art. 27, comma 6, del Codice del Consumo.
41. Con parere pervenuto in data 20 febbraio 2017, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
ha limitato le proprie valutazioni all’attitudine dello specifico mezzo di comunicazione utilizzato
per diffondere la pratica commerciale ad incidere e amplificare l’eventuale ingannevolezza e/o
scorrettezza della medesima pratica, esprimendo il proprio parere nel senso che, nel caso di specie,
il mezzo internet sia uno strumento idoneo a influenzare significativamente la realizzazione della
pratica commerciale oggetto della richiesta di parere.
VI. VALUTAZIONI CONCLUSIVE
42. Preliminarmente si osserva che le pratiche commerciali oggetto del presente provvedimento
attengono alle affermazioni pubblicitarie contenute nel sito internet e alle informazioni rese in fase
di primo contatto con il cliente dagli agenti di vendita presso il domicilio del cliente in merito
all’offerta, alle caratteristiche economiche e ai vantaggi conseguibili dall’installazione degli
impianti fotovoltaici nonché alle rilevanti omissioni informative circa il modulo utilizzato per
l’assunzione dell’impegno di acquisto da parte del consumatore e ai vincoli conseguenti.
43. Nel caso di specie i comportamenti rilevanti ai sensi della citata normativa concretizzano due
distinte pratiche commerciali in quanto ognuna di esse è connotata da una potenziale idoneità ad
indurre in errore il consumatore su aspetti rilevanti del rapporto di consumo: A) utilizzo del claim
“a costo zero” per descrivere l’entità monetaria dell’acquisto e i vantaggi economici derivanti dal
13 Lo scambio sul posto è un meccanismo che permette di compensare parzialmente l’onere economico derivante dal prelievo di elettricità dalla rete con il valore dell’energia prodotta dall’impianto fotovoltaico e immessa in rete in quanto non consumata istantaneamente.
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40
prodotto pubblicizzato; B) la procedura di sottoscrizione del contratto di acquisto dell’impianto
con specifico riferimento alla presentazione e sottoscrizione del modulo denominato “avvio
pratica” da parte dei consumatori, in abbinamento alla sottoscrizione delle condizioni generali che
integrano un vero e proprio contratto, nonché il momento di conclusione del contratto da parte del
professionista medesimo, atteso che quest’ultimo si riserva di effettuare verifiche tecniche di
fattibilità dell’impianto e di completare la pratica di finanziamento.
44. Le due distinte pratiche sopra descritte sono state poste in essere in un settore, quale quello
della vendita a domicilio, nel quale la presenza del venditore presso la casa stessa del cliente
indebolisce di fatto il consumatore acquirente e lo pone in una posizione di inevitabile
vulnerabilità psicologica rispetto all’incaricato della vendita. Da qui la necessità di offrire
all’utente, in modo chiaro e evidente, già fin dal primo contatto telefonico e quindi in una fase
prodromica alla visita a domicilio, un quadro informativo quanto più possibile preciso ed
esauriente rispetto all’intento commerciale dell’incontro, ai beni che il venditore intende vendere e
soprattutto all’entità dell’importo di spesa. Nel caso specifico, trattandosi di soluzioni alternative
per la produzione dell’energia elettrica e del calore necessari al consumatore, appare inoltre
essenziale che siano fornite informazioni corrette sulla comparazione dei costi e dei benefici di tali
soluzioni, rispetto alla situazione corrente, al fine di non distorcere la scelta del consumatore. Il
consumatore che accetta la visita a domicilio di un incaricato deve sapere fin da subito il motivo
della visita e la natura commerciale della stessa. La normativa contenuta nel Codice del Consumo
tende a valutare con particolare attenzione le tecniche di vendita basate sul c.d. “effetto sorpresa”,
in quanto esse pongono il consumatore in una posizione di disagio che può non consentirgli di
prendere una decisione consapevole e ponderata. La pressione psicologica che il consumatore
subisce quando un incaricato è presente nella abitazione dello stesso deve essere quanto meno
riequilibrata dalla perfetta e completa conoscenza della natura e dello scopo della visita. Il
consumatore deve infatti essere messo in condizione di poter utilizzare tutte le difese commerciali
che pone in essere quando effettua un acquisto e una trattativa per l’acquisto di prodotti che hanno
un importo elevato.
Pratica A)
45. Tutto ciò premesso, si osserva che in merito a quanto viene prospettato dagli agenti di SOFI
nella visita presso il domicilio del consumatore e al comportamento tenuto, le segnalazioni
pervenute sono da considerarsi attendibili, in quanto convergenti e avallate dalle risultanze
istruttorie. L’utilizzo del claim “a costo zero” sia nel sito internet che nella presentazione delle
varie offerte commerciali da parte degli agenti di vendita è idoneo infatti a generare nei
consumatori aspettative di convenienza e risparmi tali da consentire di ripagare integralmente il
costo dell’impianto. Come emerso dalle risultanze istruttorie, peraltro, la società non fornisce agli
incaricati istruzioni o modalità di comportamento. In assenza di istruzioni, gli agenti di vendita,
pertanto, possono nella loro ampia discrezionalità utilizzare tutte le leve di persuasione per
convincere all’acquisto dell’impianto i consumatori. Le brochure dove si descrive l’impianto come
a costo zero sono idonee a convincere il consumatore della bontà e convenienza dell’acquisto.
Come emerso invece dalle segnalazioni dei consumatori e dalle stesse affermazioni del
professionista, il costo zero è puramente eventuale in quanto derivante da diverse variabili
assolutamente ipotetiche e non calcolabili in anticipo e tenuto anche conto del fatto che il
consumatore normalmente sottoscrive un contratto di finanziamento.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
41
46. In realtà, il claim “a costo zero” – ancora presente nelle brochure e nel sito internet fino al
mese di gennaio 201714 - è stato utilizzato dal professionista, come affermato da molti segnalanti, per indicare l’assenza di costi per gli acquirenti; assenza di costi che - a detta del professionista
stesso - sarebbe assicurata dalla produzione energetica ottenibile con gli impianti, dalle
agevolazioni pubbliche relative agli impianti fotovoltaici stessi e quindi senza dover farsi carico di
particolari esborsi finanziari. Le indicate affermazioni vengono supportate da una serie di calcoli e
proiezioni di risparmio che danno conto di un presunto consumo annuo del cliente, delle
agevolazioni pubbliche ottenibili a fronte dell’acquisto dell’impianto e della stima dei guadagni
conseguibili nel tempo. Si tratta però di variabili non quantificabili a priori e differenti da caso a
caso e soprattutto non verificabili dal consumatore al momento della visita a domicilio da parte
degli agenti di vendita.
47. Peraltro, dalla documentazione acquisita agli atti15 e da quanto affermato dai vari segnalanti, in realtà, l’investimento non solo non si è rivelato conveniente, in ragione di una produzione
effettiva di energia inferiore a quella prospettata dalla società SOFI, ma ha anche risentito, in
alcuni casi, della assoluta, o comunque non sufficiente fruizione delle promesse agevolazioni
pubbliche il cui conseguimento era stato prospettato dalla società, sia per ciò che concerne
l’istruzione della pratica diretta all’ottenimento delle citate agevolazioni sia per ciò che concerne i
risparmi realmente ottenibili con la stessa. La presenza poi di un contratto di finanziamento per il
quale il consumatore è tenuto a pagare gli interessi previsti riduce l’eventuale e ipotetica
convenienza derivante dal risparmio energetico.
48. Il professionista d’altro canto ha basato il claim relativo al Costo Zero sulla base di una serie di
variabili ipotetiche e non quantificabili dal consumatore medio in special modo per quanto
riguarda l’effettivo risparmio derivante dallo scambio sul posto. Infatti, mentre il consumatore
tramite il finanziamento o attraverso il pagamento diretto dell’impianto ha un esborso elevato e
certo, dall’altro il vantaggio derivante dallo scambio sul posto è eventuale e quantificabile solo in
un momento posteriore all’acquisto. Il claim in esame, lungi dal poter essere considerato alla
stregua di una iperbole pubblicitaria, ha pertanto dei connotati di ingannevolezza e scorrettezza in
quanto crea nei consumatori delle legittime aspettative in relazione alla possibilità di non effettuare
alcun esborso monetario enfatizzando la particolare convenienza dell’acquisto di prodotti il cui
costo medio oscilla intorno a 20 mila euro.
49. In base a quanto sopra esposto, la condotta del Professionista va ritenuta non rispondente alla
diligenza professionale ragionevolmente esigibile, ai sensi dell’articolo 20, comma 2, del Codice
del Consumo, considerato che la comunicazione commerciale relativa all’offerta di impianti
fotovoltaici è articolata in una molteplicità di affermazioni risultate non corrette e attraverso
modalità di vendita quale un modulo di incerta qualificazione nell’ambito delle vendita a domicilio
che richiedono una particolare diligenza e correttezza.
50. La pratica commerciale della società Sofi deve ritenersi, pertanto, scorretta e i messaggi
pubblicitari utilizzati ingannevoli, in violazione degli articoli 20, comma 2 e 21, lettere b) e d), del
Codice del Consumo, stante la diffusione di informazioni non veritiere in merito alle
caratteristiche dell’offerta di impianti fotovoltaici e ai vantaggi economici conseguibili per gli
acquirenti degli stessi, nonchè idonea a falsare in misura apprezzabile il comportamento dei
destinatari in relazione ad un investimento quale quello proposto consistente nell’acquisto e
14 Comunicazione del 20 febbraio 2017 15 Cfr. doc. n. 6 e doc. n. 23 elenco documenti ispettivi
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nell’istallazione di un impianto fotovoltaico, che per sua natura comporta un impegno di notevole
entità economica.
Pratica B)
51. In merito poi alla correttezza dell’operato commerciale di Sofi in relazione alla conclusione del
contratto, si rileva che l’utilizzo di un modulo contrattuale denominato come avvio pratica è
idonea a sottacere la portata dei vincoli che il consumatore assume con la sua sottoscrizione. La
documentazione versata in atti conferma le ambiguità del modulo contrattuale consegnato e
firmato dal consumatore, con particolare riferimento alla denominazione utilizzata per qualificarlo,
alla natura stessa del modulo e alle conseguenze derivanti dalla sottoscrizione di tale modulo
contrattuale.
52. Peraltro, il modulo di avvio pratica è quello che consente alle finanziarie convenzionate con
SOFI di effettuare le verifiche di solvibilità del cliente. Il modulo, pertanto, per la sua apparente
natura di semplice strumento per l’avvio della pratica crea confusione nel consumatore e non
chiarisce la reale natura ovvero che la sottoscrizione dello stesso comporta la conclusione di un
contratto vero e proprio. Infatti, proprio la denominazione utilizzata dal professionista (“avvio
pratica – modulo di libera adesione” ovvero “modulo di libera adesione – proposta di fattibilità del
progetto fotodinamico” oppure “modulo di libera adesione al progetto fotodinamico”) lascia incerto il consumatore sul momento in cui si perfezioni il contratto.
53. La stessa circostanza poi che il consumatore sottoscriva detto modulo su entrambi i lati e che il
vincolo contrattuale derivi appunto dalle condizioni generali poste sul retro dello stesso modulo
conferma la possibile induzione in errore del consumatore in quanto la rilevanza delle
informazioni contenute nella facciata anteriore sono idonee a convincere il consumatore che si
tratti di una semplice manifestazione di interesse al prodotto e ai costi necessari all’installazione.
Infatti, l’aspetto grafico, la denominazione del modulo e la scarsa rilevanza data ai contenuti della
facciata anteriore rispetto al retro, confermano l’idoneità di tale modulo all’induzione in errore
circa il vincolo contrattuale assunto dal consumatore.
54. La modulistica contrattuale in uso dal professionista pertanto diventa un elemento di
confusione e di non completezza delle informazioni in possesso del consumatore anche al fine di
consentire al consumatore di esercitare il diritto di recesso nel termine di quattordici giorni a
partire dalla data in cui il contratto si è realmente perfezionato, tenuto conto che il professionista fa
decorrere tale termine dalla sottoscrizione del modulo qualificato come avvio pratica.
55. Le modalità utilizzate dal professionista per procedere alla sottoscrizione del contratto
comportano inoltre un ulteriore profilo di incertezza sull’esatta decorrenza della validità del
contratto. Infatti, il professionista si riserva di fare tutta una serie di verifiche tecniche e
commerciali sulla solvibilità del cliente prima di dare esecuzione al contratto – eventualmente in
forma differente da quella inizialmente prevista – a valle delle verifiche di fattibilità tecnica dei
lavori, di assenza di vincoli ambientali e architettonici. Il professionista peraltro non invia una
specifica comunicazione circa l’esito positivo di tali verifiche e quindi di accettazione della
proposta di acquisto comportando con ciò nel consumatore una carenza informativa circa il
momento in cui il contratto si sia effettivamente perfezionato.
56. La situazione che si determina pertanto è quella di un forte squilibrio tra le due parti
contrattuali al punto che il consumatore – parte debole del contratto – si trova vincolato fin da
subito da un contratto mediante la sottoscrizione di modulo incompleto e poco chiaro mentre il
professionista – parte forte che conosce il mercato e le difficoltà esistenti nel settore - si riserva di
dare l’accettazione e quindi concludere il contratto solo dopo aver effettuato tutte le verifiche
tecnico-amministrative per l’installazione dell’impianto e di solvibilità del cliente. La correttezza
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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contrattuale richiede invece che il consumatore assuma consapevolmente gli impegni contrattuali e
conseguentemente possa esercitare il diritto di recesso nei 14 giorni successivi al ricevimento
dell’accettazione da parte del professionista dopo aver saputo che l’impianto si può installare e che
non ci siano ostacoli tecnici o amministrativi all’acquisto.
57. Pertanto, la mancata conoscenza della natura giuridica del modulo sottoscritto dal consumatore
e degli esatti termini di decorrenza del contratto è idonea ad ingannare il consumatore il quale può,
in buona fede, ritenere di trovarsi ancora in una fase prodromica alla effettiva conclusione del
contratto. In tale contesto è tuttavia apprezzabile la prassi adottata dalla società che consente ai
consumatori di recedere anche decorso il termine di 14 giorni e di non dover pagare penali o
risarcimenti danni a meno che la società non abbia sostenuto spese per l’inizio dei lavori.
58. In base a quanto sopra esposto e pur tenendo conto della prassi adottata da Sofi in tema di
recesso, la condotta del Professionista va ritenuta non rispondente alla diligenza professionale
ragionevolmente esigibile, ai sensi dell’articolo 20, comma 2, del Codice del Consumo,
considerato che la comunicazione commerciale relativa all’offerta di impianti fotovoltaici è
articolata in una molteplicità di affermazioni risultate non corrette e attraverso modalità di vendita,
quale un modulo di incerta qualificazione, che nell’ambito delle vendita a domicilio richiedono
una particolare diligenza e correttezza.
59. La pratica commerciale della società Sofi deve ritenersi, pertanto, scorretta, in violazione degli
articoli 20, comma 2, 21 e 22 del Codice del Consumo, stante l’ambigua denominazione utilizzata
nel moduli e l’omessa informazione in merito alla natura del modulo stesso nonchè ai vincoli
giuridici ed economici che il consumatore assume con la sottoscrizione dello stesso nonché al
diverso vincolo contrattuale in termini di validità ed efficacia del contratto che si assume il
professionista.
VII. QUANTIFICAZIONE DELLA SANZIONE
60. Ai sensi dell’art. 27, comma 9, del Codice del Consumo, con il provvedimento che vieta la
pratica commerciale scorretta, l’Autorità dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa
pecuniaria da 5.000 a 5.000.000 euro, tenuto conto della gravità e della durata della violazione.
61. In caso di procedimento che abbia ad oggetto una pluralità di illeciti amministrativi accertati, la
giurisprudenza ha avuto modo di chiarire come in presenza di una pluralità di condotte dotate di
autonomia strutturale e funzionale, ascritte alla responsabilità dei professionisti, si applica il
criterio del cumulo materiale delle sanzioni, in luogo del cumulo giuridico (cfr. tra le altre,
Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza n. 209 del 19 gennaio 2012).
62. In ordine alla quantificazione della sanzione deve tenersi conto, in quanto applicabili, dei
criteri individuati dall’art. 11 della legge n. 689/81, in virtù del richiamo previsto all’art. 27,
comma 13, del Codice del Consumo: in particolare, della gravità della violazione, dell’opera svolta
dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, della personalità dell’agente, nonché delle
condizioni economiche dell’impresa stessa.
63. Con riguardo alla gravità della violazione, si tiene conto nella fattispecie in esame della
dimensione del professionista che, in base all’ultimo bilancio disponibile (31 dicembre 2015), ha
un fatturato di circa un milione di euro e utili per circa 50.000 euro.
64. Con riguardo alla pratica commerciale sub A), nel valutare la gravità della violazione, si tiene
conto: i) della modalità di diffusione dell’offerta attraverso la vendite a domicilio, strumento
suscettibile di esercitare una forte pressione sui consumatori; ii) dell’entità complessiva del
pregiudizio economico potenzialmente derivante per i consumatori.
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
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65. Per quanto riguarda la durata della violazione, dagli elementi disponibili in atti risulta che la
pratica è stata posta in essere quanto meno da marzo 2013 a gennaio 201716. Alla luce di quanto esposto si ritiene congruo determinare l’importo della sanzione amministrativa
pecuniaria applicabile a Sofi Energia S.r.l. nella misura di 20.000 € (ventimila euro) tenuto conto
della durata e della gravità dell’infrazione.
66. Con riguardo alla pratica commerciale sub B), nel valutare la gravità della violazione, si tiene
conto della specificità del settore, nel quale il consumatore acquirente si trova in una posizione di
inevitabile asimmetria informativa rispetto al professionista e l’omissione informativa assume una
importanza determinante nel comportamento del consumatore.
67. Per quanto riguarda la durata della violazione, dagli elementi disponibili in atti risulta che la
pratica è stata posta in essere quanto meno da ottobre 2013 e risulta ancora in corso considerato
che il modulo contrattuale attualmente utilizzato e denominato “modulo di libera adesione al
progetto fotodinamico” contiene i medesimi aspetti di ambiguità sopra descritti.
68. Alla luce di quanto esposto si ritiene congruo determinare l’importo della sanzione
amministrativa pecuniaria applicabile a Sofi Energia S.r.l. nella misura di 20.000 euro (ventimila
euro).
RITENUTO, pertanto, sulla base delle considerazioni suesposte e tenuto conto del parere reso dall’Autorità per l’energia elettrica il gas e i servizi idrici e di quello reso dall’Autorità per le
Garanzie nelle Comunicazioni, che la pratica commerciale sub A) risulta in contrasto con gli
articoli 20, 21, comma 1, lettere b) e d) del Codice del Consumo, in quanto omette informazioni
rilevanti in merito al prezzo reale del servizio pubblicizzato e alle modalità di pagamento ;
RITENUTO, altresì, sulla base delle considerazioni suesposte, che la pratica commerciale sub B)
risulta scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 22, del Codice del Consumo, in quanto contraria alla
diligenza professionale ed idonea, mediante indicazioni fuorvianti e condotte omissive a indurre in
errore i consumatori sulla reale natura dei vincoli contrattuali assunti;
DELIBERA
a) che la pratica commerciale descritta al punto II, lettera A) del presente provvedimento, posta in
essere dalla società Sofi Energia S.r.l., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione,
una pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 20 e 21, comma 1, lettere b) e d) del
Codice del Consumo, e ne vieta la diffusione o continuazione;
b) che la pratica commerciale descritta al punto II, lettera B) del presente provvedimento, posta in
essere dalle società Sofi Energia S.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione,
una pratica commerciale scorretta degli articoli 20, 21 e 22 del Codice del Consumo, e ne vieta la
diffusione o continuazione;
c) di irrogare alla società Sofi Energia S.r.l., relativamente alla pratica A), una sanzione
amministrativa pecuniaria di 20.000 € (ventimila euro);
d) di irrogare alla società Sofi Energia S.r.l., relativamente alla pratica B), una sanzione
amministrativa pecuniaria di 20.000 € (ventimila euro);
16 Cfr. comunicazione del professionista del 20 febbraio 2017
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
45
e) che il professionista comunichi all’Autorità, entro il termine di 60 giorni dalla notifica del
presente provvedimento, le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida di cui al punto b).
Le sanzioni amministrative irrogate devono essere pagate entro il termine di trenta giorni dalla
notificazione del presente provvedimento, utilizzando i codici tributo indicati nell'allegato modello
F24 con elementi identificativi, di cui al Decreto Legislativo n. 241/1997.
Il pagamento deve essere effettuato telematicamente con addebito sul proprio conto corrente
bancario o postale, attraverso i servizi di home-banking e CBI messi a disposizione dalle banche o
da Poste Italiane S.p.A., ovvero utilizzando i servizi telematici dell'Agenzia delle Entrate,
disponibili sul sito internet www.agenziaentrate.gov.it .
Decorso il predetto termine, per il periodo di ritardo inferiore a un semestre, devono essere
corrisposti gli interessi di mora nella misura del tasso legale a decorrere dal giorno successivo alla
scadenza del termine del pagamento e sino alla data del pagamento. In caso di ulteriore ritardo
nell’adempimento, ai sensi dell’art. 27, comma 6, della legge n. 689/81, la somma dovuta per la
sanzione irrogata è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere dal giorno successivo
alla scadenza del termine del pagamento e sino a quello in cui il ruolo è trasmesso al
concessionario per la riscossione; in tal caso la maggiorazione assorbe gli interessi di mora
maturati nel medesimo periodo.
Dell’avvenuto pagamento deve essere data immediata comunicazione all’Autorità attraverso
l’invio della documentazione attestante il versamento effettuato.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell'art.
135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio
2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso, fatti salvi
i maggiori termini di cui all’art. 41, comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può
essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 8 del Decreto
del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni
dalla data di notificazione del provvedimento stesso.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
f.f. IL PRESIDENTE
Gabriella Muscolo
BOLLETTINO N. 11 DEL 27 MARZO 2017
46
VARIE
RIVALUTAZIONE SOGLIE FATTURATO EX ART.16, COMMA 1, DELLA LEGGE N.287/90 Provvedimento n. 26471
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 14 marzo 2017;
VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO in particolare l'articolo 16, comma 1, della legge n. 287/90, il quale prevede che le soglie
di fatturato al di sopra delle quali diviene obbligatoria la comunicazione preventiva delle
operazioni di concentrazione tra imprese sono rivalutate annualmente sulla base della variazione
dell’indice del deflatore dei prezzi del prodotto interno lordo;
VISTA la propria delibera del 30 maggio 2002, pubblicata sul Bollettino 20/2002, con la quale l’Autorità ha disposto l’arrotondamento al milione di euro degli importi rivalutati;
VISTA la pubblicazione da parte dell’Istituto Nazionale di Statistica (Istat) sul proprio sito istituzionale delle nuove serie dei conti nazionali basate sul nuovo Sistema Europeo del Conti
(SEC 2010);
CONSIDERATO che l’indice del deflatore dei prezzi del prodotto interno lordo ai prezzi di
mercato ha registrato, per gli anni dal 1996 al 2016, le seguenti variazioni percentuali:
Anno 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Variazione %
4,55% 2,60% 2,53% 1,62% 1,97% 2,99% 3,35% 3,18% 2,52
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1,89% 1,90% 2,44% 2,48% 1,96% 0,32% 1,47% 1,38% 1,21%
2014 2015 2016
0,96% 0,67% 0,75%
DICHIARA
che l'ammontare di fatturato previsto dall'art. 16, comma 1, prima e seconda ipotesi, della legge n.
287/90, è fissato, rispettivamente, a quattrocentonovantanove milioni di euro e a cinquanta milioni
di euro.
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Il presente provvedimento sarà pubblicato sul Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato. I nuovi importi si applicano dalla data di pubblicazione.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
Autorità garante
della concorrenza e del mercato
Bollettino Settimanale Anno XXVII- N. 11 - 2017
Coordinamento redazionale
Redazione
Giulia Antenucci Sandro Cini, Alberto Fardin, Valerio Ruocco, Simonetta Schettini, Manuela Villani Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato Ufficio Statistica e Applicazioni Informatiche Piazza Giuseppe Verdi, 6/a - 00198 Roma Tel.: 06-858211 Fax: 06-85821256 Web: http://www.agcm.it
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