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CENTRO PER LA FORMAZIONE IN ECONOMIA E POLITICA DELLO SVILUPPO RURALE DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E POLITICA AGRARIA Universit` a degli Studi di Napoli Federico II Collana Working Paper
CENTRO PER LA FORMAZIONE IN ECONOMIAE POLITICA DELLO SVILUPPO RURALE
DIPARTIMENTO DI ECONOMIA E POLITICAAGRARIA
Universita degli Studi di Napoli Federico II
Collana Working Paper
La recente ricerca economico-agraria sulleassicurazioni in agricoltura: una possibile
chiave interpretativa∗
Carlo Cafiero§
Working Paper no. 11/2002
Sommario
A partire dalla meta degli anni ’90 si e osservata una rinascitadi interesse nella letteratura economico-agraria verso il ruolo che leassicurazioni possono svolgere nella gestione del rischio. Molti deicontributi anche recenti evidenziano la necessita di un intervento pub-blico diretto o indiretto per favorirne la diffusione. In questo articoloviene fortemente messa in discussione l’opportunita di tale interven-to, che, tutt’altro che scontata, dipende dalla risposta che puo esseredata ai seguenti interrogativi: (i) e vero che i redditi agricoli hannovisto crescere la propria variabilita negli anni recenti, soprattutto aseguito della revisione delle politiche di intervento in agricoltura ispi-rata dagli accordi GATT e WTO? (ii) e proprio vero che la variabilitadei redditi agricoli, ammesso che costituisca un ‘problema’, non possaessere efficacemente gestita con strumenti privati? (iii) Anche laddoveesiste la necessita di un intervento pubblico, sotto quali condizioni unsussidio all’assicurazione rappresenta lo strumento migliore per la ge-stione del problema? A queste domande la letteratura recente non ha
∗L’articolo e frutto del lavoro svolto dall’Unita di Ricerca del Dipartimento di Economiae Politica Agraria di Portici nell’ambito del progetto PRIN 2001-2002 “Le assicurazionicome strumenti per la gestione del rischio in agricoltura”, coordinato dal professor RobertoPasca di Magliano e finanziato dal Ministero dell’Universita e della ricerca scientifica edall’Universita di Napoli Federico II. Desidero ringraziare Francesco de Stefano, GaetanoMarenco, Antonio Cioffi e Teresa Del Giudice per gli utili commenti ad una precedentestesura. Un ringraziamento particolare, inoltre, va a Raffaele Borriello e ad Andrea Stoppaper le intense e fruttuose discussioni sull’argomento. La responsabilita di quanto scritto,ovviamente, rimane solo mia.
§Dipartimento di Economia e Politica Agraria. Universita degli Studi di Napoli FedericoII
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dato ancora una risposta definitiva. In quest’articolo, riconsiderandol’evidenza disponibile dopo diversi anni di applicazione di regimi di so-stegno pubblico alle assicurazioni agricole in diversi paesi occidentali,si avanzano dubbi sulla effettiva validita di tale strumento e critichealla letteratura economico-agraria che ha mancato di mettere in suffi-ciente evidenza alcuni degli aspetti cruciali della questione. Una giu-stificazione credibile per la diffusione che tale forma di intervento haottenuto, quindi, e da ricercare nella abilita delle lobbies assicurativee agricole di condizionare la politica pubblica, piu che nella oggettivasuperiorita di questo rispetto ad altri possibili strumenti.
Abstract
Starting in the second half of the nineties, we have witnessed, wi-thin the agricultural economics literature, to a resurgence of the in-terests towards the role of insurance in managing risk in agriculture.Many of the recent contributions highlight the need for direct or in-direct public support to favour the diffusion of crop insurance. Thisarticle questions the worth of such form of intervention, which is notto be taken for granted, rather, it depends upon the answers to thefollowing questions: (i) is it true that agricultural incomes’ variabilityhas increased in the recent years, following the reform of agriculturalpolicies after GATT and WTO agreements? (ii) Is it really true thatagricultural incomes volatility, even if it is a ‘problem’, cannot be ef-fectively managed with fully private instruments? (iii) Even if thereis the need for public intervention, under what conditions a subsidy toinsurance premiums is the best solution? Recent literature has yet toprovide final answers to these questions. In this article, after reconsi-dering the available evidence gathered in several years of existence ofpublic support schemes to crop insurance in various western countries,doubts are raised on the effective value of such an instrument and cri-ticism are elevated to the agricultural economics literature, which hasfailed to sufficiently underline some of the crucial aspects of the issue.One likely reason for the diffusion of such form of intervention, mustthus be looked for in the ability of insurance and agricultural lobbiesin conditioning public policy, rather than in the effective value of thetool relative to that of possible alternatives.
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1 Introduzione
La letteratura economico-agraria ha da sempre riservato uno spazio di ri-lievo allo studio dei problemi legati alla gestione del rischio1. Negli ultimianni, l’attenzione si e concentrata in particolare sul ruolo che le assicurazionipossono svolgere in tal senso2.
In tale contesto, date le riserve teoriche sulla possibilita dell’affermazionedi un mercato solamente privato in agricoltura, da piu parti e stata eviden-ziata la necessita di una qualche forma di intervento pubblico che favorisse ladiffusione dell’uso dell’assicurazione. Il dibattito pero, piu che sulla opportu-nita o meno di un tale intervento, si e concentrato sulle forme che esso dovesseassumere, quasi a dare per scontati i benefici per la societa nel suo complessodi una maggiore partecipazione degli agricoltori al mercato assicurativo.
Gli argomenti che sono stati di volta in volta presentati a sostegno dellaposizione prevalente possono essere riassunti nei seguenti punti:
1. Una elevata variabilita dei redditi agricoli e dannosa per gli agricoltori.Alla normale variabilita delle rese, dovuta alle caratteristiche specifi-che della produzione agricola che e condizionata fortemente da fattorinaturali quali quelli climatici, si e aggiunta una accresciuta variabi-lita dei prezzi, anche a causa del cambiamento nella filosofia che ispiral’intervento pubblico sui mercati agricoli.
2. La gestione del problema dei danni subiti dagli agricoltori attraversouna compensazione ex-post a carico di fondi pubblici e troppo onerosaper la societa nel suo complesso, per cui sarebbe socialmente auspicabilela diffusione di strumenti di gestione ex-ante del potenziale rischio,quale appunto l’assicurazione.
3. Tale gestione ex-ante potrebbe essere efficacemente svolta da un merca-to privato del rischio, ma la storia dimostra che un mercato privato delleassicurazioni fatica ad affermarsi in agricoltura, a causa della presenza
1Lo studio dei comportamenti in condizioni di incertezza e presente nella ricerca eco-nomica da molto tempo, tanto da essere ormai materia standard di qualsiasi testo avan-zato di microeconomia. Tra gli altri, i seguenti testi di microeconomia comprendono uncapitolo specifico sull’analisi delle decisioni economiche sotto incertezza: Varian (1992),Kreps (1990) e MasColell, Winston, e Green (1995). In economia agraria, un riferimen-to essenziale e il libro di Anderson, Dillon, e Hardaker (1977), che presenta la teoriadell’impresa in agricoltura in presenza di rischio.
2Il ruolo delle assicurazioni come strumento per la gestione del rischio in agri-coltura e stato studiato da Hazell, Pomareda, e Valdes (1986) e, piu di recente, daHueth e Furtan (1994). In appendice e riportata una lista di contributi scientifici recentiapparsi sulle principali riviste di economia agraria.
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di asimmetria informativa, con possibilita di comportamenti opportu-nistici da parte degli agricoltori, e della sistemicita tipica del rischioclimatico in agricoltura.
La conclusione piu frequentemente tratta da tutto cio e stata quella del-l’opportunita di intervenire con azioni volte a ridurre i problemi legati allaasimmetria informativa (ad esempio con la progettazione di polizze di assi-curazioni speciali’, quali quelle basate sulla resa storica o sulla resa d’area,Pasca di Magliano e Scandizzo (2002)) e quelli derivanti dalla sistemicita delrischio (ad esempio, favorendo la riassicurazione dell’esposizione agricola del-le compagnie private), dopo di che, se ancora un mercato privato stentasse adaffermarsi, intervenire direttamente con un sussidio al premio pagato dagliagricoltori.
Ovviamente, la validita di questa conclusione dipende fortemente dallavalidita di ognuno dei punti sopra elencati. Lo scopo di questa nota e quellodi provare ad intentare un processo indiziario a quei punti. Senza l’ambizionedi fornire prove conclusive della eventuale non fondatezza di quegli argomen-ti, l’intento e quello di discutere della loro solidita, ad esempio mettendoin evidenza le premesse su cui essi si basano, allo scopo di contribuire adinformare meglio la discussione critica su di essi e sull’argomento assicura-zioni agricole in generale. Un tale sforzo sara stato proficuo se anche soloriuscira a far sorgere qualche dubbio sulla loro assoluta validita. In questomodo, prima di decidere di cominciare o continuare ad investire risorse pub-bliche nel sostegno di un mercato delle assicurazioni in agricoltura, potrebbeapparire opportuno studiare piu attentamente il fenomeno “rischio” in agri-coltura e le sue effettive conseguenze. In tal senso, un altro degli obiettiviche questo articolo si prefigge e quello di suggerire possibili linee di indaginee metodi di ricerca che possano portare a chiarire la forza o la debolezza degliargomenti di chi spinge verso un maggiore impegno del settore pubblico inquesto ambito e di chi, come me, ritiene che invece sia il caso di fare un passoindietro.
Dopo un paragrafo iniziale che ripercorre brevemente la storia recente del-l’intervento pubblico nel settore delle assicurazioni agricole, lo scritto si arti-colera in sezioni che a grandi linee corrispondono a tentativi di dare rispostaai seguenti interrogativi:
1. E vero che i redditi agricoli hanno visto crescere la propria variabilitanegli anni recenti, e soprattutto a seguito della revisione delle politichedi intervento in agricoltura ispirata dagli accordi GATT e WTO?
2. E proprio vero che una elevata variabilita dei redditi agricoli e cosı dan-nosa per gli operatori da giustificare la necessita del sostegno pubblico?
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3. Sotto quali condizioni e con quali strumenti una gestione ex-post dieventuali danni in agricoltura e socialmente piu costosa di una gestioneex-ante degli stessi rischi?
4. Le condizioni osservabili storicamente sul mercato delle assicurazioni inagricoltura sono necessariamente il risultato di un “fallimento” del mer-cato dovuto ad asimmetria informativa e sistemicita del rischio o sonopiuttosto il prevedibile risultato di un mercato in cui, ad una domandapoco elastica a prezzi elevati si contrappone un’offerta caratterizzatada elevata concentrazione e potere di mercato?
Alla fine, una sezione conclusiva riassumera i punti salienti e suggerirapossibili linee di indagine.
2 L’intervento pubblico a sostegno delle assi-
curazioni
Da molto tempo le assicurazioni agricole sono oggetto di attenzione po-litica, e in molti casi sono state al centro di specifici interventi pubblici(Hazell, Pomareda, e Valdes 1986, Hueth e Furtan 1994). L’intervento pub-blico viene giustificato riconoscendo l’impossibilita dell’affermazione di unmercato solo privato dell’assicurazione in agricoltura, che - dove pure esisteriguarda solo un numero molto limitato di rischi ben identificabili (tipica-mente grandine e incendio) e raccoglie tipicamente un numero altrettantolimitato di agricoltori. Negli Stati Uniti, dove fin dal 1938 esiste la Fede-ral Crop Insurance Corporation, (Fcic) una societa pubblica di proprieta delGoverno Federale con il compito di stipulare contratti assicurativi, il pro-gramma di assicurazioni e stato costantemente caratterizzato da due aspetti:la bassa partecipazione da parte degli agricoltori e l’eccesso delle indennitapagate rispetto ai premi raccolti (Gardner 1994), condizioni che avrebberocertamente impedito l’affermarsi di un mercato privato ma che non hannoimpedito il mantenimento del programma pubblico.
Le ragioni della scarsa partecipazione e dell’elevato valore dei loss-ratio3
sono state da molti ricondotte alla presenza dei fenomeni di selezione avversae di azzardo morale4, considerati fisiologici date le caratteristiche del settore
3Il loss-ratio di un fondo assicurativo e il rapporto tra l’ammontare complessivo degliindennizzi pagati e quello complessivo dei premi raccolti. Affinche un fondo sia sostenibile,il loss-ratio dovrebbe essere, in media, inferiore all’unita.
4Per la definizione dei concetti di selezione e di azzardo morale, si veda, tra gli altri,Varian (1992, capitolo 25).
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agricolo, per il quale l’asimmetria informativa tra assicuratore ed assicuratoe particolarmente elevata.
Anche in altri paesi, tra cui l’Italia, il riconoscimento di queste caratteri-stiche tipiche dell’agricoltura ed il vantaggio che comunque agli agricoltori siritenesse potesse derivare dalla possibilita di stipulare polizze antigrandine edantincendio, hanno portato alla presenza di sussidi pubblici alle assicurazioniper rischi specifici, sopravvissuti senza che cio comportasse grossi problemidi sostenibilita politica. E da notare, tuttavia, che quest’intervento limitatodi sostegno ad alcune assicurazioni specifiche conviveva sempre con elevatilivelli di sostegno dei prezzi e con la presenza di programmi di protezionepiu ampi, attraverso cui i governi garantivano agli agricoltori il risarcimentodegli eventuali danni da calamita naturali.
Negli anni ’90 qualcosa e cambiato nel panorama politico. A seguitodell’evoluzione generale della filosofia di intervento pubblico a sostegno delsettore agricolo che lasciava prevedere una sensibile riduzione dell’interventodi sostegno dei prezzi ha cominciato a farsi spazio l’argomento per cui, oltreal rischio di resa, gli agricoltori sarebbero stati sempre piu esposti anchead un crescente rischio di prezzo5. L’attenzione degli studiosi, allora, si eallargata ad includere anche possibili assicurazioni del reddito oltre che dellerese. Nel 1994, ad esempio, negli Stati Uniti, la Fcic ha approvato diversicontratti di assicurazione dei ricavi, oltre che delle rese.
L’altro aspetto rilevante e stato che, in particolare per gli Stati Uniti,la pratica della disaster assistance, ossia della compensazione dei danni do-vuti a calamita naturali (che includeva anche la compensazione dei dannialle produzioni agricole) aveva raggiunto livelli di spesa molto elevati, percui bisognava cercare uno strumento alternativo che garantisse ai produttoriagricoli una adeguata copertura contro il rischio di riduzione dei redditi, acosti piu bassi per il bilancio pubblico. Se a questo si associa il fatto che gliaccordi GATT del 1992 assimilano di fatto i sussidi alle assicurazioni agri-cole nel piu ampio capitolo degli “indennizzi a seguito di danni da calamitanaturali” (dando cosı agli Stati membri una via potenziale per continuare aderogare fondi a favore degli agricoltori), si comprende come quello delle as-sicurazioni sia diventato un tema “caldo” nel dibattito sulla politica agrarianegli Stati Uniti.
A cascata, l’interesse sull’argomento si e risvegliato anche in Europa, come
5Il passaggio dal sostegno dei prezzi agli aiuti al reddito che ha caratterizzato la riformadei regimi di intervento nel settore agricolo tanto in Europa che negli USA lascia gliagricoltori esposti ad un rischio di prezzo maggiore di quanto non fosse in precedenza. Sequesto determina un effettivo danno per gli agricoltori o meno, tuttavia, dipende anche daaltri fattori quali la correlazione che esiste tra prezzi e produzioni ed il livello complessivodi reddito agricolo che tenga conto anche gli eventuali aiuti diretti.
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testimoniano numerosi articoli scientifici, prese di posizione della Commissio-ne Europea (C. E. 2001) e recenti interventi legislativi di vari paesi, tra cuil’Italia6. In definitiva, in un panorama in cui il sostegno al settore agricoloattraverso i prezzi diventa sempre piu difficile, il sussidio alle assicurazio-ni viene visto come una possibilita da rilanciare per garantire un adeguatosupporto agli agricoltori, ed al contempo per ridurre la spesa pubblica perrisarcimenti danni ex post.
3 La variabilita dei redditi in agricoltura ne-
gli anni recenti
Come appena detto, una delle motivazioni del rinnovato interesse verso ilproblema della gestione del rischio in agricoltura deriva dall’osservazione delfatto che, negli ultimi anni, la portata di tale rischio e notevolmente cresciuta(Cafiero 1999).
Prima di entrare nel merito del problema, puo essere utile chiarire unpunto essenziale: cio che dovrebbe interessare noi studiosi di economia epolitica del settore, quando si discute di “rischio economico” in agricoltura ela variabilita del reddito disponibile delle famiglie agricole. A tale proposito,due aspetti a cui di solito non viene data sufficiente enfasi sono che: (a) ilreddito agricolo (ossia quello ottenuto dalle produzioni agricole) e solo unaparte del reddito disponibile della famiglia, e (b) che il reddito e il risultatodella combinazione di rese, prezzi di vendita, costi di produzione ed eventualiaiuti pubblici.
Spesso capita di assistere a discussioni che si concentrano su di un aspettoin particolare, quale ad esempio la variabilita delle rese, oppure la variabilitadel prezzo dei prodotti agricoli, senza preoccuparsi di analizzare in che modole varie componenti del reddito agricolo (costi, rese, prezzi e aiuti) interagi-scano tra di loro. In altri casi, si discute dell’evoluzione e della variabilita delreddito agricolo, senza collegarle alla dinamica delle componenti non agricolee quindi perdendo di vista cio che veramente conta, ossia la variabilita delreddito disponibile familiare.
Altre volte poi, il modo stesso in cui certi fatti vengono presentati puoessere causa potenziale di una scorretta interpretazione dell’evidenza. Faccio
6L’art 127 della legge 23 dicembre 2000, n.388 ha previsto, tra l’altro, la concessionedi un contributo nella misura massima dell’80% per le polizze multi-rischio e globali delleproduzioni aziendali (comma 5), nonche l’istituzione presso l’Istituto per studi, ricerchee informazioni del mercato agricolo (ISMEA) di un fondo per la riassicurazione dei rischi“al fine di sostenere la competitivita delle imprese e favorire la riduzione delle conseguenzedei rischi atmosferici” (comma 3).
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un esempio: se ci si concentra sul problema della variabilita delle rese, latendenza verso una maggiore specializzazione produttiva o il ricorso a speciee varieta meno rustiche sono fatti che, considerati isolatamente, potrebbe-ro portare a concludere che, effettivamente, il reddito agricolo sia esposto arischi crescenti. Cio che non viene detto con altrettanta enfasi, pero, e chela specializzazione e la scelta varietale sono appunto scelte, e non acciden-ti’ che gli agricoltori sono costretti a subire7. Se l’agricoltura mostra unatendenza alla specializzazione produttiva, non e perche - per qualche motivosia diventato tecnicamente impossibile operare le consociazioni e gli avvicen-damenti produttivi che i vecchi testi di agronomia suggerivano. Piuttosto,e perche la specializzazione, l’uso di nuove varieta e la diffusione di nuovimetodi di lotta chimica consentono di ottenere rese maggiori. E certamentevero che a tali rese maggiori puo essere associata una piu elevata variabilita.Tuttavia, sostenere che il passaggio da ordinamenti produttivi diversificati aordinamenti produttivi specializzati implichi la necessita di una compensa-zione per gli agricoltori, significa affermare o che gli agricoltori subiscono undanno (e quindi in realta, non si rendono conto perfettamente di quel chefanno quando decidono di specializzarsi, pur potendo continuare a coltivaresecondo tradizione), oppure che la specializzazione produttiva e la diffusio-ne di nuove tecniche e varieta comporterebbero esternalita positive per altrisettori della societa per le quali gli agricoltori andrebbero compensati.
In verita, bisognerebbe ammettere che un agricoltore, quando ad esempiodecide di passare da un ordinamento misto ad uno specializzato, lo fa percheritiene che l’aumento di reddito atteso e piu che sufficiente a compensar-lo per l’eventuale maggiore rischio associato all’ordinamento specializzato.L’osservazione del fatto - aumento della specializzazione produttiva - puovoler dire tante cose: che l’incremento di rischio e limitato, che l’avversioneal rischio degli agricoltori non e molto pronunciata, che l’aumento di redditoatteso dalla specializzazione e notevole, o tutte queste cose insieme. In ognicaso, l’unica evidenza certa (secondo un criterio che potremmo definire dipreferenze rivelate) e che all’aumento di variabilita delle rese non e certa-mente associato un danno. In altri termini pure laddove sia possibile, none sufficiente dimostrare che e aumentata la variabilita delle rese soprattuttoquando tale maggiore variabilita e il risultato di libere scelte da parte dei pro-duttori agricoli per sostenere che all’aumentata esposizione al rischio degliagricoltori e associato un danno e quindi giustificare l’intervento pubblico asostegno.
7Si potrebbe eccepire che la scelta dell’ordinamento produttivo non e libera, nel sensoche essa e spesso dettata dalle condizioni di mercato particolarmente avverse e dalla man-canza di alternative produttive. In tal modo pero si sposterebbe l’attenzione sul bassolivello dei redditi piuttosto che della loro variabilita.
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Ma non e tutto. Un altro degli aspetti che meritano di essere evidenziatie che esiste una correlazione tra rese e prezzi di cui bisogna tener conto quan-do si voglia valutare la variabilita complessiva dei ricavi. Quando il mercatodel prodotto e limitato nella sua estensione geografica, come ad esempio av-viene per i prodotti ortofrutticoli freschi, la correlazione tra rese e prezzi emolto accentuata e negativa, tanto da costituire quella che gli anglosasso-ni hanno indicato come natural hedge, ossia protezione naturale dal rischio:quando le rese sono piu basse, i prezzi sono piu alti e viceversa, in modo chei ricavi variano molto meno di ognuna delle due componenti prese separa-tamente. Basterebbe solo questo per evidenziare come una valutazione delrischio economico effettivamente associato alle produzioni agricole dovrebbequanto meno essere differenziata da prodotto a prodotto, e che per ogni pro-dotto andrebbe valutata con attenzione la correlazione esistente tra rese eprezzi a livello di singola impresa.
Collegata a questo aspetto, e la solidita dell’argomento piu volte avanza-to, secondo cui la liberalizzazione del mercato dei prodotti agricoli a seguitodell’abbassamento del livello di protezione garantito dalle politiche di mer-cato, avrebbe fatto aumentare la rischiosita delle produzioni agricole. Inun recente articolo, (Zulauf 2002) presenta dei dati che dimostrano come,per le principali colture negli Stati Uniti sia vero proprio il contrario. L’ap-parente paradosso si spiega proprio con il fatto che la garanzia di prezzoassicurata dalle politiche di sostegno fino alla meta degli anni ’90 attraver-so strumenti quali il deficiency payment, impediva di fatto il funzionamentodel meccanismo del natural hedge, per cui gli agricoltori erano costretti’ asubire interamente gli effetti di riduzioni delle rese che non potevano esserecompensate da corrispondenti aumenti di prezzo.8
4 L’effetto di redditi agricoli variabili sul be-
nessere degli agricoltori
I contributi scientifici alla base del dibattito sul problema della variabilita deiredditi in agricoltura si fondano sulla teoria economica del comportamentoin condizioni di incertezza. Tale teoria sostiene che, per un agente economicoavverso al rischio, una maggiore variabilita della ricchezza a parita di valoremedio comporta una riduzione del livello di utilita.
Un aspetto troppo spesso trascurato quando la teoria viene invocata per
8Ovviamente l’osservazione, valida per gli Stati Uniti, non puo essere trasferita al casodi paesi piccoli, la cui produzione non sarebbe rilevante al punto da influire sul prezzomondiale.
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discutere di fatti concreti e che l’argomento della funzione di utilita e appun-to la ricchezza, e non il reddito corrente. Cio che conta, cioe, sono al piu levariazioni di reddito intese come permanenti e non quelle transitorie, comee stato efficacemente dimostrato anche empiricamente nella letteratura eco-nomica dello sviluppo (Paxson 1992). Una delle conseguenze di tutto cio eche l’indice migliore per misurare l’evoluzione della ricchezza e rappresentatodai livelli di consumo, e non di reddito. Porre tanta attenzione sulla varia-bilita dei redditi anziche su quella eventuale dei consumi, cosı come vienefatto spesso negli articoli che discutono di assicurazioni in agricoltura, signi-fica allora affermare implicitamente che gli agricoltori non possono ricorrereal credito per consumo in maniera efficiente. Se una tale ipotesi puo esserefacilmente sostenuta quando il discorso riguarda paesi in via di sviluppo, es-sa diventa piu difficile da difendere quando ci si riferisce a paesi di regionieconomicamente avanzate come gli Stati Uniti o l’Europa occidentale. Nonvoglio dire che una eccessiva variazione del livello dei redditi non possa es-sere dannosa, ma solo che una discussione informata sulla quantificazione ditale danno dovrebbe tener conto anche delle effettive possibilita di ricorso alcredito. In altre parole, in presenza di un mercato del credito efficiente, ildanno conseguente ad una riduzione transitoria del reddito (per esempio aseguito di una avversita atmosferica) al massimo potra essere pari al costoda pagare per accedere al credito necessario per mantenere i consumi al lorolivello desiderato. Dove un mercato per il credito al consumo esiste, la di-scussione sulla valutazione del danno dovuto a variazioni nei redditi dovrebbeincentrarsi sui problemi di accesso al credito di breve termine. Per quantomi e dato di osservare, finora un elemento del genere e rimasto molto fuoridal dibattito.
Come accennato nella sezione precedente, un altro aspetto che andrebbeesplorato da chi si occupa di assicurazioni in agricoltura e la diffusione diuna sempre maggiore diversificazione delle attivita che generano reddito daparte dei componenti delle famiglie agricole. E ben noto che, anche in Italia,attivita non propriamente agricole ed impiego di lavoro al di fuori dell’a-zienda tendono a diventare componenti rilevanti del reddito complessivo. Sel’apporto di tali attivita al reddito complessivo familiare non e positivamen-te correlato con il reddito propriamente agricolo, allora non ha piu valoresostenere che, siccome i redditi agricoli sono variabili, le famiglie agricole su-biscono un danno che giustifica l’intervento pubblico. A questo proposito, laconsiderazione della contemporanea presenza di aiuti diretti al reddito con-tribuisce ad indebolire l’argomento a favore del sostegno alle assicurazionibasato sul danno subito dagli agricoltori per l’abbandono del sostegno deiprezzi: nella loro intenzione, i pagamenti compensativi e gli altri aiuti alreddito hanno proprio lo scopo di lasciare inalterato il benessere complessivo
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degli agricoltori. Affermare un ulteriore necessita di compensazione vorrebbedire allora che la politica degli aiuti compensativi e stata progettata male,altrimenti si tratterebbe semplicemente di una duplicazione.
5 Rischio in agricoltura ed intervento pubbli-
co
E evidente che il problema’ del rischio, in agricoltura come in altri settori, estato sempre a cuore degli operatori pubblici, tanto che praticamente in ognipaese avanzato ed in molti paesi in via di sviluppo esistono reti di protezionesociale da attivare in caso di calamita. Forse, come gia messo in evidenzaaltrove (Cafiero, Ramezani, e Wright 1999), e proprio il successo dell’inter-vento pubblico nel ridurre gli effetti dei rischi piu gravi a cui gli agricoltorisono effettivamente esposti una delle cause della mancata affermazione dimercati privati per le assicurazioni multi rischio.
In tutti i paesi avanzati ed in molti paesi in via di sviluppo i program-mi di risarcimento dei danni a seguito di calamita naturali coprono anche idanni alle produzioni agricole. Se questi danni sono tra quelli piu gravi cheun agricoltore potra mai subire, poter contare su di un risarcimento pubblicoelimina di fatto gran parte degli incentivi all’uso strumenti alternativi, qualead esempio la stipula di un contratto assicurativo. La domanda di assicura-zione privata da parte degli agricoltori, quindi, sara molto ridotta in presenzadi uno Stato che si propone come garante del risarcimento dei danni piu gra-vi. Per questo motivo, lo studio del problema della scarsa diffusione dellostrumento assicurativo non puo prescindere dalla contemporanea analisi dellepolitiche di intervento pubblico in caso di danni da calamita naturale.
Negli Stati Uniti, come detto, l’attenzione verso le assicurazioni e au-mentata proprio perche si cercava un modo di ridurre la spesa associata alrisarcimento dei danni da calamita naturale. In quel caso, dove fino al 1994l’assicuratore era lo Stato stesso, attraverso la Fcic, la concorrenza che loStato faceva a se stesso si e resa particolarmente evidente, al punto che eraesplicitamente previsto nella legislazione che non sarebbero stati riconosciutirisarcimenti in caso di calamita naturali agli agricoltori che non avessero sti-pulato un contratto minimo di copertura assicurativa. Il meccanismo avrebbedovuto creare incentivi verso un maggiore ricorso all’assicurazione, ma cosınon e stato. Il problema, in quel caso, si e dimostrato essere quello dellacredibilita di una politica del genere. Nelle parole del General AccountingOffice del Governo Federale degli USA (l’equivalente della nostra Corte deiConti),
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“Although crop insurance was generally available, few recipientsof emergency loans obtained coverage to protect their crops again-st the risk of natural disaster. Instead, they relied on the federalgovernment for assistance. Recent legislation strengthens the re-quirement that emergency loan borrowers have crop insurance atthe time of the disaster loss in order to qualify for loans. Ho-wever, in most years, the Congress has waived this requirement.”(GAO 1996, p. 2)
Anche dopo il 1996, sistematicamente il Congresso degli Stati Uniti haautorizzato il pagamento di risarcimenti anche a coloro che non avevanocopertura assicurativa. Piu efficace, apparentemente, era stato l’incentivofornito dal legare l’accesso agli altri programmi federali di sostegno alla sti-pula di un contratto assicurativo, nel 1995, ma anche tale condizionamentoe risultato essere politicamente insostenibile per cui gia nel 1996 il vincoloe stato fatto cadere, e con esso anche la partecipazione degli agricoltori aiprogrammi assicurativi si e ridotta.
La cosa che mi preme mettere maggiormente in risalto, e che rispetto alproblema di gestione del rischio in agricoltura, il sussidio alle assicurazionie la garanzia di risarcimento danni a seguito di calamita naturali sono duestrumenti alternativi e difficilmente compatibili. Tenere in piedi tutti e dueed aspettarsi che entrambi siano efficienti richiede una progettazione accura-ta degli interventi che spesso e venuta a mancare (Pasca di Magliano 2000).Ammesso che si possa riuscire a trovare una forma di sussidio alle assicura-zioni ben congegnata, questa puo funzionare soltanto se lo Stato si impegnain maniera credibile a non risarcire, in caso di calamita naturale, i danniassicurabili subiti dagli agricoltori che non avessero sottoscritto una polizza.Una politica del genere, pero, risulterebbe essere estremamente impopolaree difficilmente sostenibile, come la recente esperienza statunitense insegna.
6 Il cosiddetto “fallimento” del mercato del-
le assicurazioni in agricoltura e la distribu-
zione dei benefici di un sussidio ai premi
assicurativi
L’ultimo aspetto su cui voglio attirare l’attenzione e la questione del “fal-limento” del mercato delle assicurazioni in agricoltura. Nelle discussionisull’argomento si parte sempre dall’osservazione di due fatti concomitanti:laddove esiste un mercato privato, questo tende a trovare un equilibrio su
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alti valori dei premi, e scarsa partecipazione degli agricoltori. Quasi sem-pre, la ragione che viene addotta per spiegare i due fenomeni e riconducibileal costo da sostenere per offrire la copertura assicurativa. In altre parole,gli assicuratori operanti in agricoltura sarebbero costretti a richiedere pre-mi elevati, tali da coprire gli elevati costi amministrativi cui le compagnievanno incontro per controllare i fenomeni di moral hazard e per tener contodell’elevata rischiosita del pool di assicurati, accentuata dal fenomeno dellaselezione avversa. Un ulteriore costo per le assicurazioni, poi, sarebbe do-vuto al carattere di sistemicita tipico del rischio agricolo, che costringerebbecompagnie che operassero su bacini di utenza locale, a riassicurare la propriaesposizione contro l’eventualita di eventi di danno generalizzati - sistemici,appunto -, che potrebbero compromettere la solvibilita del fondo assicurativo.Gli alti costi della riassicurazione, allora, non potrebbero che riflettersi sullivello del premio richiesto agli agricoltori. Per risolvere’ il problema, alcunigoverni hanno proposto ed implementato sistemi di sostegno della domandadi assicurazioni attraverso il prezzo: agli agricltori che stipulano contratti diassicurazione delle colture viene riconosciuto un contributo pubblico9.
L’obiezione che mi preme avanzare in questa sede, e che a ben guardarenon esiste evidenza solida del fatto che il costo per la fornitura di assicurazioniin agricoltura sia tanto elevato quanto i livelli dei premi richiesti farebberocredere.
Per giustificare gli alti premi, o l’esigenza di sussidio, le compagnie assi-curative denunciano sistematicamente valori del loss-ratio superiori all’unitae, quindi, apparentemente testimoni di un operare in perdita, talvolta an-che e nonostante la presenza dei sussidi10. Il loss-ratio di un ramo preso ase stante, pero, non e la misura corretta dell’effettivo contributo del ramostesso all’intero portafoglio di attivita della compagnia assicuratrice. Anchesenza entrare nel merito della attendibilita dei dati, se pure il loss-ratio delramo agricoltura denunciasse un operare in perdita, bisognerebbe chieder-si perche la compagnia decida di continuare ad operare in quel ramo. Unaspiegazione ragionevole sarebbe che, a considerare il risultato operativo delramo agricoltura insieme a quello degli altri rami del portafoglio rischi co-perti da una compagnia, il quadro potrebbe risultare assai meno catastroficodi quanto dipinto dai valori di loss-ratio. La presenza del ramo agricoltura,
9In Italia, la norma di legge gia richiamata (vedi nota 7), assicura i contributi statalisui premi anche per polizze stipulate direttamente a singoli agricoltori e non ai consorzidi difesa che, fino al 2000, erano le uniche istituzioni autorizzate alla stipula di contrattidi assicurazione agevolati.
10Come gia detto (vedi nota 4), il loss-ratio e il rapporto tra ammontare complessivodi premi incassati e di risarcimenti pagati in un anno. Un valore ripetutamente inferioreall’unita, quindi, denuncia l’insostenibilita di un pool assicurativo.
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cioe potrebbe essere spiegata con il fatto che esso contribuisce a ridurre lavariabilita dell’esposizione del portafoglio nel suo complesso.
In definitiva, una misura significativa dei costi da imputare alla gestionedelle polizze sul rischio agricolo dovrebbe tenere opportunamente conto delcontributo che tale componente fornisce all’andamento dell’intero portafogliodi attivita gestito da una compagnia. Tanto piu che non e neppure necessarioche la singola compagnia sia direttamente impegnata su diversi fronti persostenere la validita di questo ragionamento: e sufficiente che esista per lacompagnia la possibilita di proteggere la propria esposizione sul mercatofinanziario globale.
Per cercare di determinare allora l’effettivo costo da associare alla fornitu-ra di assicurazioni in agricoltura, piu appropriato sarebbe cercare di ottenereuna misura indiretta di tale costo. Una strada promettente in tal senso equella che si basa sulla moderna teoria della valutazione delle opzioni fi-nanziarie. Come dimostrato da Jung e Ramezani (2001), un contratto diassicurazione puo essere assimilato ad una opzione finanziaria e valutato conle moderne tecniche di option pricing (Hull 2000). In questo modo, il va-lore effettivo della garanzia offerta dal contratto viene calcolato simulandoun mercato finanziario perfettamente funzionante (ossia senza costi di tran-sazione) e rappresenta il valore del premio che bisognerebbe aspettarsi daun’offerta di assicurazioni effettivamente concorrenziale. L’evidenza parzia-le fornita per i contratti di assicurazione dei ricavi disponibili negli USA,sembrerebbe dimostrare che i premi applicati eccedono di gran lunga i costistimabili, anche se tra i costi fosse incluso quello per la riassicurazione, cheinvece viene fornita gratuitamente dal governo (Jung e Ramezani 2001).
Ulteriore evidenza che non e l’alto livello dei costi la ragione della scarsadiffusione dell’assicurazione in agricoltura puo essere ricavata dall’esperienzarecente degli Stati Uniti. A partire dal 1994, in quel paese sono stati autoriz-zati vari contratti di assicurazione multi-rischio in agricoltura caratterizzatida un notevole livello di sostegno pubblico11. Il risultato di tale esperimento ebene riassunto in un articolo apparso sul bollettino Agricultural outlook delloUSDA nell’agosto del 1999, il cui titolo in italiano suonerebbe come “Assi-curazioni sulle colture e sui redditi: premi stracciati ma ancora una merce
11“To encourage producer participation in agricultural insurance markets, the govern-ment also pays a portion of producers’ premiums on FCIC-approved policies, ranging from13 to 100 percent depending on the type of insurance and the coverage option chosen. [...]From 1981 to 1994 these subsidies averaged about 25 percent of total premiums. Beginningwith the Federal Crop Insurance Reform Act of 1994, government subsidies have averagedabout 50 percent of total premiums across all policies comprised of a 100 percent share ofpremiums for minimum catastrophe coverage (CAT) and a 40-percent share of premiumsfor additional yield loss ‘buy-up’ protection”. (Schnepf e Heifner 1999, pp.16-17)
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difficile da vendere.” (Schnepf e Heifner 1999). Il risultato piu evidente chedalla lettura dell’articolo si ricava, e che nonostante negli anni il livello disostegno sia stato ripetutamente elevato proprio allo scopo di stimolare ladomanda ed espandere il mercato, la sottoscrizione di polizze da parte degliagricoltori non e aumentata, se non di poco. Come ci e gia capitato di dire,la partecipazione degli agricoltori ai programmi di assicurazione sussidiatanegli Stati Uniti e cresciuta sensibilmente solo quando l’assicurazione e stataresa condizione necessaria per poter aver accesso agli altri programmi pub-blici di sostegno, per ritornare immediatamente a livelli molto piu bassi nonappena l’obbligo e caduto.12
Questa osservazione, da un lato potrebbe dimostrare che in fondo la scarsapartecipazione sia dovuta ad una scarsa domanda di assicurazione da partedegli agricoltori, ma potrebbe anche far sorgere il sospetto che la formazionedel prezzo in assenza di sussidio avvenga in condizioni di potere di mercatodal lato dell’offerta. Solo in tal modo, infatti, un basso costo ed una domandarigida sarebbero compatibili con premi elevati e scarsa partecipazione.
Se questa seconda ipotesi dovesse risultare vera, bisognerebbe riconside-rare profondamente i prevedibili effetti dell’intervento pubblico: un sussidioalle polizze, infatti contribuirebbe ad accrescere le rendite delle compagnieassicuratrici piuttosto che a ridurre i costi di gestione delle aziende agricole.Tutto cio dovrebbe fungere da campanello di allarme a prevenire la acriticaimitazione delle modalita di intervento pubblico seguite dagli Stati Uniti.
Anche l’altra componente del mercato delle assicurazioni merita di essereosservata con una maggiore attenzione critica di quanto sia stato fatto finora.Una spiegazione plausibile per lo scarso effetto delle politiche di sussidio aipremi potrebbe essere ricercata nel fatto che la domanda di assicurazione daparte degli agricoltori e bassa. Mentre sembra esserci consenso unanime sulfatto che gli agricoltori siano avversi al rischio, e che quindi siano dispostia pagare qualcosa pur di evitare situazioni rischiose, nel dibattito sulle as-sicurazioni pochissima attenzione e stata rivolta alla presenza di strumentialternativi all’assicurazione per la gestione del rischio13. Il contratto assicu-rativo, in altri termini, e un bene che ha molti sostituti, e la sua domandadipende anche dal prezzo di questi ultimi: se un agricoltore ha a disposizionestrumenti efficienti che permettono di ridurre il rischio a livelli accettabili a
12“Insured acreage peaked at 75 percent of eligible acreage in 1995, when participationof farmers was mandatory to be eligible for other Federal program benefits. [...] Themandatory participation requirement was dropped for 1996 and subsequent years and, asa result, participation has declined.” (Schnepf e Heifner 1999, pp.16-17)
13Notevoli eccezioni sono i contributi di Wright e Hewitt 1994 e diCafiero, Ramezani, e Wright 1999.
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costi molto bassi, perche mai dovrebbe stipulare un contratto assicurativo,che, anche se sussidiato, comporta comunque costi di transazione?
Una qualche evidenza indiretta del fatto che i costi per la riduzione deiproblemi legati al rischio da parte degli agricoltori sono molto bassi puo es-sere ricavata dall’analisi dei dati disponibili sull’esperienza del programmacanadese NISA (Net Income Stabilization Account), istituito nel 1990. Ilprogramma prevede che un agricoltore possa accendere, presso un istitutobancario convenzionato, uno speciale conto - il NISA appunto -, sul qualedepositare una parte del ricavo della vendita dei prodotti agricoli ed a cui siaggiunge un contributo a fondo perduto dello Stato, pari al massimo al 3%del ricavo netto. Il conto frutta interessi ad un tasso pari al tasso prevalentedi mercato, aumentato di un sussidio del 3% finanziato dal governo. Il prelie-vo e possibile solo in caso negli anni in cui il ricavo dalle vendite dei prodottiagricoli e inferiore alla media.14 In tal modo si garantisce agli agricoltori,con il contributo dello Stato, uno strumento per la stabilizzazione dei redditiagricoli il cui uso e volontario. I soldi prelevati dal NISA per ovviare alle con-seguenze di ricavi inferiori alle attese costerebbero agli agricoltori la rinunciaal quel bonus sugli interessi del 3% sulla somma prelevata. Un agricoltorequindi ha la convenienza ad utilizzare i fondi – che altrimenti potrebberorimanere nel conto – solo se il costo associato all’utilizzo di altri strumentidisponibili per ovviare alle conseguenze della variazione di reddito supera il3%. Nei primi anni di operazione, uno dei risultati apparentemente piu stra-ni (e che ha fatto sorgere dei dubbi sulla effettiva efficacia del programmaquale strumento di stabilizzazione dei redditi) e stato che anche negli anniin cui gli agricoltori sarebbero stati autorizzati a prelevare fondi, i depositihanno sempre ecceduto, e di molto, i prelievi.15 Mentre il dato potrebbe sem-plicemente denunciare problemi tecnici di implementazione del programma,una possibile spiegazione e che gli agricoltori canadesi possiedono strumentialternativi per la stabilizzazione dei propri consumi il cui costo e inferiore alrendimento netto di un conto NISA. Se questo e vero, potrebbe facilmentespiegare perche la domanda di assicurazioni in agricoltura e, generalmente,cosı bassa.
14Per ulteriori informazioni sul funzionamento del programam NISA e per dati sulsuo utilizzo da parte degli agricoltori canadesi, si puo consultare il sito web dedicatoall’indirizzo http://www.agr.gc.ca/nisa/welcome.html.
15Nel 2001, il governo canadese ha avviato una indagine conoscitiva in previ-sione di una eventuale revisione del programma NISA. L’opinione prevalente deipartecipanti all’indagine e che “NISA is basically a good program the way it is”(Agriculture and Agri-Food Canada 2001, p. 4).
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7 Conclusioni
In questo breve articolo sono stati avanzati diversi spunti critici di riflessionesul livello a cui il problema della gestione del rischio in agricoltura e statoaffrontato nel dibattito recente che ha accompagnato la riforma dei meccani-smi di intervento pubblico nel settore delle assicurazioni agricole in Europa enegli Stati Uniti. E stato messo in evidenza come molte delle argomentazioniche hanno spinto all’implementazione di programmi di sussidio alla sottoscri-zione di polizze assicurative siano basate su premesse deboli. In particolare,non si e prestata sufficiente attenzione all’analisi delle condizioni prevalentiin termini di struttura della domanda e dell’offerta privata di assicurazioni.
Dal lato della domanda, per esempio, non si e prestata la dovuta attenzio-ne alla presenza di strumenti alternativi per la gestione del rischio finanziarioda parte delle famiglie agricole, o alla misura effettiva del livello e della varia-bilita dei redditi agricoli. Dal lato dell’offerta, e mancata la discussione sullecondizioni di maggiore o minore grado di concorrenza che esiste nel settoreassicurativo.
Riuscire a stabilire esattamente le condizioni della domanda e dell’offer-ta di assicurazioni in agricoltura e cruciale se si vuole sperare di valutarecorrettamente le conseguenze di un qualsiasi intervento pubblico nel settore,soprattutto di uno che preveda il pagamento di sussidi. Se, come e verosi-mile supporre in base alla esperienza recente di paesi quali gli Stati Uniti edil Canada, la domanda effettiva di assicurazioni da parte degli agricoltori emolto bassa, mentre l’offerta e caratterizzata da un forte potere di merca-to che consente di sostenere premi molto al di sopra degli effettivi costi diproduzione, allora ogni sostegno pubblico fornito attraverso il sussidio allecompagnie private di assicurazione sottoforma di contributo al pagamentodei premi, o di riassicurazione delle esposizioni, avrebbe effetti molto limi-tati sul benessere degli agricoltori. L’effetto distributivo di maggiore entitasarebbe quello di un trasferimento di risorse dal bilancio pubblico alle cassedelle compagnie assicurative private.
In definitiva, il messaggio che voglio trasmettere e che prima di decideredi istituire o mantenere un regime di sussidio alle assicurazioni, bisognerebbepreoccuparsi, piu di quanto sia stato fatto finora, (a) di valutare attenta-mente il livello di competizione effettiva che esiste tra compagnie assicura-tive, tenendo conto della struttura organizzativa delle imprese del settore,la cui attivita e sempre molto diversificata, cosı come la teoria delle sceltedi portafoglio prescrive, (b) di valutare correttamente l’esposizione al rischiofinanziario da parte delle famiglie agricole, tenendo conto, anche in questocaso, dell’effettivo contributo del reddito agricolo al reddito disponibile com-plessivo e, soprattutto, considerando gli effetti della presenza di strumenti
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alternativi alle assicurazioni e di altre politiche (quali gli aiuti diretti al red-dito o le garanzie di risarcimento dei danni in caso di calamita naturali) sullaeffettiva domanda di assicurazioni da parte degli agricoltori.
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Appendice
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Indice
1 Introduzione 3
2 L’intervento pubblico a sostegno delle assicurazioni 5
3 La variabilita dei redditi in agricoltura negli anni recenti 7
4 L’effetto di redditi agricoli variabili sul benessere degli agri-coltori 9
5 Rischio in agricoltura ed intervento pubblico 11
6 Il cosiddetto “fallimento” del mercato delle assicurazioni inagricoltura e la distribuzione dei benefici di un sussidio aipremi assicurativi 12
7 Conclusioni 17
A Riferimenti bibliografici ad articoli recenti sulle assicurazioniin agricoltura 20
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La collana Working Paper del Centro pubblica contributi su argomenti diEconomia e Politica Agricola, Ambientale, Alimentare e dello Sviluppo Ru-rale, Economia generale e Statistica. I lavori pubblicati nella Collana sonosottoposti ad una revisione informale coordinata dal Comitato di Redazioneinterno nominato ogni tre anni dal Comitato Scientifico del Centro.
Comitato di redazione 2002-2005:
prof. Valeria Sodano, [email protected]
dr. Gianni Cicia, [email protected]
dr. Carlo Cafiero, [email protected]
Finito di stampare il:16 marzo 2003
presso il Centro per la Formazione in Economia e Politica dello SviluppoRurale, Portici.
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