Comunicare la giustizia amministrativa*

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. La giustizia amministrativa: definizione. 3. Gli organi preposti alla giustizia amministrativa. 4. La comunicazione efficace. 5. L’utenza. 6. Le variabili condizionanti. 7. Gli strumenti di comunicazione. 8. Gli uffici che ricoprono un ruolo determinante nella comunicazione. 9. Gli uffici che producono informazione. 10. Le competenze specifiche dell’ufficio ricevimento ricorsi. 11. Il ruolo dell’ufficio ricevimento ricorsi nella comunicazione. 12. Il processo lavorativo dell’ufficio ricevimento ricorsi. 13. Analisi dei punti di criticità. 14. Proposte migliorative. 15. Valutazione costi/benefici. 16. I processi comunicativi nell’ambito della giustizia amministrativa. 17. Conclusioni. 18. Nota bibliografica.

1. - La comunicazione riveste un ruolo imprescindibile nel processo per esigenze connesse al diritto di difesa e al principio del contraddittorio: a ciascuna parte, infatti, è riconosciuto il diritto di difendersi con uguali poteri dinanzi al giudice. Pertanto, il legislatore già da tempo ha imposto alle segreterie giurisdizionali obblighi di comunicazione di atti e fasi del processo nella consapevolezza che la mancata conoscenza degli stessi comporta l’impossibilità di difendersi.

Conseguentemente, la violazione di siffatti obblighi ha effetti invalidanti sul processo e sulla sentenza che – se di primo grado – solo per tale violazione sarà suscettibile d’impugnazione e di annullamento in sede di appello.

In sostanza, la comunicazione, mentre nell’ambito dell’attività amministrativa ha assunto soltanto di recente rilevanza giuridica oltre che strategica, nel settore della giustizia ha sempre rivestito un ruolo determinante.

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Alla luce di tali considerazioni, il presente studio si propone di elaborare un progetto di riorganizzazione dell’ufficio ricevimento ricorsi del Consiglio di Stato al fine di rendere quanto più efficace la comunicazione sia all’esterno che all’interno dell’Istituto.

Oggetto di studio è un ufficio che rappresenta un punto cruciale nell’ambito dell’attività istituzionale della giustizia amministrativa, sia sotto l’aspetto processuale che sotto l’aspetto della comunicazione.

* Articolo pubblicato nel 2004.

Infatti, esso opera anche con il pubblico, ma per le sue competenze precipue – che più avanti verranno esaminate – non può essere considerato l’ufficio relazioni con il pubblico, il front office, bensì il back office del Consiglio di Stato.

In altre parole, lo studio si rivolge all’attività che opera a monte e non a valle della comunicazione, con la finalità di migliorarla e renderla più efficace.

Tale ricerca è dettata dalla consapevolezza che la comunicazione, oltre ad essere requisito di legittimità, consente di mettere in relazione una complessa organizzazione erogatrice di servizi, quale è il Consiglio di Stato, con l’utenza. Detta relazione intanto avrà motivo di esistere in quanto consente l’accesso al servizio da parte del cittadino.

Quindi, porsi il problema di comunicare in modo efficace significa rivedere l’organizzazione in funzione di una nuova relazione tra amministrazione e cittadino che aspiri a rendere un servizio qualitativamente migliore 1.

Nel proporre una nuova impostazione organizzativa appare, però, necessario considerare le norme che regolano il processo poiché

1 Sul rapporto tra cittadini e Stato nell’ambito del dibattito sulla comunicazione pubblica, cfr. Grandi R., La comunicazione pubblica, Roma, 2001.

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l’attività delle segreterie del Consiglio di Stato si basa su tale disciplina.

Da ultimo, occorre precisare che il campo d’indagine, pur se limitato all’ufficio ricevimento ricorsi del Consiglio di Stato, non esclude che i risultati della ricerca possano applicarsi agli analoghi uffici esistenti presso i Tribunali amministrativi regionali.

2. - Il diritto di difesa del cittadino nei confronti degli atti della pubblica amministrazione viene esercitato, di norma, dinanzi al giudice amministrativo.

Infatti, contro provvedimenti amministrativi illegittimi, cioè contrari alle norme dell’ordinamento, è sempre ammesso ricorso a tale giudice per chiederne l’annullamento 2.

In termini di servizi, si può osservare che la giustizia amministrativa risponde ad un pluralità di istanze: nei confronti del cittadino, che esercita il proprio diritto di difesa; nei confronti della pubblica amministrazione, dal cui operato vengono espunti gli errori, quali sono i provvedimenti illegittimi; nei confronti della collettività in generale, alla quale viene assicurata la certezza del diritto con l’affermazione della legalità ogni qualvolta vi sia stata una violazione di norme.

Il servizio di cui ci occupiamo viene reso con il processo giurisdizionale ed il suo prodotto finale è dato dalla sentenza.

Orbene, il processo si svolge secondo norme che lo regolano e, nella loro generalità, garantiscono che venga resa giustizia in modo uniforme. Tuttavia, al fine di assicurare al cittadino la percezione del

2 Ai sensi dell’art. 113 della Costituzione italiana “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa… La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione…”. Per la legge ordinaria tale potere di annullamento spetta al giudice amministrativo.

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servizio erogato, non si può prescindere dal comunicarlo, nel senso proprio del termine e cioè di valore condiviso con l’esterno.

Tra l’altro, due considerazioni di carattere giuridico possono far comprendere l’importanza della comunicazione nel settore della giustizia.

La prima riguarda la sentenza che viene emessa “in nome del popolo italiano”. Ciò assume un particolare significato in quanto la sovranità, cioè il potere supremo dello Stato, appartiene al popolo (art. 1, comma 2°, Cost.) e, in particolare, la giustizia è amministrata in nome del popolo (art. 101 Cost.). Quindi, con la sentenza si esprime la volontà del popolo.

La seconda riguarda il diritto al contraddittorio, come diritto di ciascuno di partecipare al giudizio con uguali poteri di difesa, espressione di un principio fondamentale comune a tutti i processi del nostro ordinamento.

Alla luce di queste considerazioni, non v’è chi non veda che non può esservi esercizio del diritto al contraddittorio, né esercizio del potere giurisdizionale in nome del popolo italiano se manca la comunicazione.

In sostanza, per la giustizia, prima ancora che per altri settori pubblici, è stata avvertita la comunicazione come valore assoluto ed indefettibile, oltre che rilevante sul piano giuridico, in quanto legittima la stessa funzione giurisdizionale.

Per questi motivi, nell’organizzazione dell’attività delle segreterie dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato non si può prescindere dalla comunicazione. Se poi si vuole puntare sulla resa di un prodotto qualitativamente migliore, la stessa deve essere strategicamente efficace.

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3.- Gli organi istituzionali preposti alla giustizia amministrativa sono i Tribunali amministrativi regionali, giudici di prima istanza ed il Consiglio di Stato, giudice di seconda istanza o di appello delle sentenze di tali Tribunali 3.

Come già osservato, il tema della giustizia amministrativa può essere affrontato anche in termini di servizio.

L’erogazione di detto servizio è subordinata alla richiesta dello stesso, vale a dire la giustizia amministrativa ha motivo di esistere e di funzionare nel momento in cui taluno si duole dell’illegittimità di provvedimenti dell’amministrazione onde ne chiede l’annullamento 4.

Tale istanza assume la forma del ricorso giurisdizionale il quale viene depositato presso l’ufficio ricevimento ricorsi e dà l’avvio al processo giurisdizionale. Con il deposito del ricorso gravano a carico dell’ufficio ricevente una serie di incombenze il cui corretto adempimento assume rilevanza ai fini della buona riuscita del processo e, quindi, della qualità del servizio reso e del prodotto finale (pronunzia del giudice).

Infatti, esaminando le competenze specifiche dell’ufficio ricevimento ricorsi si comprenderà il collegamento funzionale esistente tra l’organizzazione del lavoro di questo e la comunicazione, nonché tra la comunicazione e la qualità del servizio reso/prodotto finale.

Pertanto, l’organizzazione di siffatto lavoro finalizzata alla comunicazione efficace ha, poi, un’azione di ritorno in termini di resa del servizio.

4. - Lo studio finalizzato alla comunicazione efficace tiene conto di più fattori rilevanti.3 Si prescinde dalla funzione consultiva del Consiglio di Stato, per la quale si avverte ugualmente l’esigenza della comunicazione, ma la disciplina della procedura consultiva, diversa da quella giurisdizionale, esula dalla presente trattazione.4 Peraltro, appare opportuno soltanto accennare alla recente tendenza del legislatore di configurare la giustizia amministrativa non più in termini di giurisdizione di annullamento di provvedimenti illegittimi, ma - in coerenza con le recenti riforme sulla pubblica amministrazione - di sindacato sull’operato della stessa e sui suoi rapporti con il cittadino.

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Anzitutto, occorre che si individui l’oggetto della comunicazione. Nel nostro caso, si tratta di far conoscere e, quindi, di condividere con la collettività quanto più è possibile il servizio reso, cioè il processo.

Peraltro, come già rilevato, consentire la partecipazione al processo delle parti rappresenta l’attuazione del principio costituzionale del contraddittorio 5, oltre che un valore primario assunto dalla coscienza collettiva contemporanea.

Quindi, la comunicazione deve essere necessariamente finalizzata a consentire la partecipazione attiva al processo di coloro che sono le parti coinvolte e che intendono difendersi, nonché a far conoscere alla collettività in generale come viene esercitata la giustizia amministrativa.

Inoltre, volendo conferire ad essa un ruolo strategico per la qualità del servizio 6, si richiede all’organizzazione uno sforzo perché vada oltre il rispetto formale delle norme processuali e ricerchi sempre un modo di comunicare efficace.

5. – Preliminarmente, appare opportuno individuare le categorie di utenza e le relative esigenze.

A tale riguardo, si può operare una distinzione tra utenti esterni ed interni alle strutture organizzative.

Questi ultimi si identificano con gli uffici che operano, con diversi ruoli, per lo svolgimento del processo.

L’importanza del coordinamento tra l’attività degli uffici è determinante se si considera che, per definizione, il processo è una sequenza ordinata di atti in cui ciascuno è la conseguenza di quello precedente e la premessa di quello successivo e, tutti insieme, sono

5 Ai sensi dell’art. 111 Cost., ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale.6 In dottrina si rinvengono numerosi testi sul del tema della qualità dei servizi. Per tutti, NEGRO G., Organizzare la qualità nei servizi, Milano, 1992.

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preordinati all’atto finale che è la sentenza. Quindi, per il buon funzionamento di ogni ufficio, occorre un sistema di comunicazione interna che consenta di conoscere e di collegarsi con il lavoro degli altri.

Inoltre, tra gli utenti interni possono annoverarsi i magistrati che sono chiamati a decidere la causa onde hanno necessità di conoscere in che modo l’attività processuale delle parti si è svolta. Tale conoscenza è data dalle informazioni che forniscono le segreterie le quali sono in grado di rendere conoscibile l’attività processuale svolta se posseggono una efficiente organizzazione che tenga conto anche dei problemi della comunicazione.

Infine, tra gli utenti interni si possono annoverare gli altri uffici, anche periferici, come i Tribunali amministrativi regionali, che possono avere la necessità per varie esigenze di accedere al sistema di informazione interno.

Quanto agli utenti esterni, occorre considerare la collettività in generale, gli avvocati che assistono le parti in causa e la pubblica amministrazione, interessata al processo e agli orientamenti della giurisprudenza non solo in quanto parte necessaria nel singolo giudizio 7.

La collettività si identifica sia con il pubblico indifferenziato che non ha la competenza tecnica del legale e ciononostante vuole conoscere il processo per valutare se ed in che modo le proprie istanze possono essere rappresentate in sede giurisdizionale, sia con la parte del processo che intende conoscere la propria situazione direttamente, senza la mediazione del legale.

La pubblica amministrazione può avere interesse in quanto parte del processo oppure per trarre dagli orientamenti della giurisprudenza indicazioni utili per il proprio comportamento.

7 Nel senso che la pubblica amministrazione è una delle parti sempre presente nel processo amministrativo.

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Infine, gli avvocati per prestare la propria assistenza professionale hanno necessità di conoscere lo stato del giudizio. Per questi ultimi il problema della comunicazione riveste carattere determinante stante l’intima connessione tra la comunicazione e l’esercizio del diritto di difesa mediante la partecipazione al processo.

In tale ipotesi, la comunicazione si pone in termini di trasmissione di informazioni puntuali e tempestive circa lo stato del processo al fine – ripetesi – di consentire l’esercizio dell’inviolabile diritto di difesa. D’altronde, la stessa disciplina processuale impone a carico della segreterie giurisdizionali una serie di obblighi di comunicazione relativamente a fasi del processo per garantire l’esercizio di detto diritto.

Pertanto, la realizzazione di una comunicazione efficace costituisce l’adempimento di un preciso obbligo imposto già da lungo tempo dalle norme processuali e non soltanto dalle recenti riforme proiettate verso un nuovo rapporto tra amministrazione ed utenza.

In conclusione, gli interlocutori della giustizia amministrativa sono molteplici e diversi tra loro, taluni con competenze tecniche elevatissime, altri con competenze pressoché nulle. Tale disomogeneità pone non pochi problemi, essendo di fondamentale importanza per il comunicatore adottare il linguaggio proprio dei vari interlocutori.

D’altra parte, il legislatore ha previsto che, salvo sporadiche eccezioni, tutte le parti in causa debbano avvalersi dell’assistenza del legale al fine di vedere assicurato un adeguato esercizio del diritto di difesa.

Comunque, se l’attenzione per una comunicazione efficace è rivolta prima di tutto ad interlocutori qualificati (avvocati, magistrati, uffici interni, pubbliche amministrazioni), non deve essere trascurata la presenza anche della collettività dei cittadini, destinatari finali del

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servizio, che spesso non è in grado di comprendere compiutamente il linguaggio giuridico.

6. - Il tema della giustizia amministrativa, affrontato in termini di servizio, può essere paragonato a quello della sanità.

In entrambi i casi, infatti, si riscontra un’esigenza primaria del cittadino che, nel primo caso, si identifica con il bisogno di giustizia, mentre nel secondo con quello di cure.

Di tali bisogni lo Stato si è fatto carico, rispettivamente, con il sistema giudiziario e con il sistema sanitario.

Orbene, perché il bisogno di cure o di giustizia possa essere soddisfatto, occorre il concorso di una serie numerosa di fattori quali gli investimenti, le strutture, la loro efficienza, le competenze specifiche, ma anche la conoscenza di come accedere e fruire dei relativi servizi. Quest’ultimo aspetto riguarda, appunto, la comunicazione.

Come già osservato, per le segreterie giurisdizionali spesso talune comunicazioni sono imposte dalle norme a beneficio degli avvocati i quali, oltre a queste, per assolvere al proprio mandato, hanno necessità di conoscere esattamente lo stato del processo. Dunque, la comunicazione si pone come necessaria per soddisfare il bisogno di giustizia e, in particolare, per consentire l’effettivo esercizio del diritto di difesa.

Ma il diritto processuale disciplina il processo mediante una sequenza ordinata di fasi dove assumono rilevanza termini perentori ed atti aventi una specifica valenza sul piano giuridico.

Pertanto, occorre che la comunicazione dei dati del processo avvenga in modo tempestivo, completo e corretto essendo, questi tre fattori, variabili condizionanti la efficacia della comunicazione stessa.

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Quanto alla tempestività, è sufficiente riflettere sulla perentorietà di numerosi termini processuali (la cui inosservanza comporta la decadenza di poteri) oppure sulla opportunità di partecipare a momenti determinanti del processo, quali la discussione in camera di consiglio delle istanze cautelari o di ottemperanza alle sentenze.

Ma v’è di più. Anche la completezza e la correttezza delle informazioni costituiscono requisiti indispensabili e condizionanti. Infatti, una comunicazione incompleta o non corretta equivale ad una non comunicazione ovvero può avere effetti fuorvianti e, pertanto, pregiudizievoli per l’esercizio del diritto di difesa. Si pensi, a titolo di esempio, alla inesatta indicazione del nome del ricorrente, della data di discussione del ricorso, degli estremi della sentenza appellata, per comprendere come possa essere compromesso l’esercizio del diritto di difesa.

7. - Occorre operare una distinzione tra mezzi di comunicazione tradizionali e quelli di più recente introduzione.

Quanto ai primi, assumono rilevanza la corrispondenza scritta, i rapporti diretti face to face, i pubblici registri, le affissioni agli albi della sezione, l’uso del telefono.

Tra questi, l’impiego di taluni – circa il contenuto, il modo e il quando – è stato disciplinato dal legislatore. Si tratta di strumenti che hanno rappresentato fonti di conoscenza giuridicamente certa, vale a dire le informazioni con gli stessi fornite si ritenevano e si ritengono la verità ufficiale 8.

8 Per essi si parla di atti che fanno “fede fino a querela di falso”, vale a dire non possono essere contestati nella loro veridicità fino a quando non venga provato che sono falsi. Tali atti sono anche definiti “comunicazioni di certezza” poiché il loro ruolo essenziale consiste nel regolare i rapporti fra soggetti membri dell’ordinamento, nell’applicare le norme, nel fornire certezze, nel consentire la conoscibilità giuridica di un atto: ARENA G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, 2001, 60.

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Ciò vale soprattutto per i pubblici registri 9, espressamente previsti da norme. Anche, però, le comunicazioni per corrispondenza e quelle tramite affissione all’albo hanno la loro rilevanza giuridica, essendo previste da norme ipotesi, tempi e modalità del loro impiego, nonché le conseguenze della loro inosservanza. Altri mezzi di comunicazione risultano, invece, del tutto informali, ma non meno utili per un interscambio di informazioni all’interno ed all’esterno.

Accanto a questi, recentemente si sono aggiunti ulteriori mezzi di comunicazione di tipo informatico che, sovente, hanno semplicemente offerto un supporto diverso ai tradizionali strumenti di comunicazione. E’ il caso dei registri pubblici prima cartacei, oggi informatizzati. Ma l’informatica ha inciso profondamente su tutto il sistema di comunicazione, introducendo canali prima inimmaginabili quali internet, intranet, posta elettronica.

Orbene, tali mezzi informatici sono stati inseriti nella realtà lavorativa degli uffici della giustizia amministrativa ed essi, come anche gli altri testé ricordati, assumono rilevanza ai fini del loro utilizzo nell’ambito della riorganizzazione del processo lavorativo.

Peraltro, è in fase di attuazione il programma di e-government anche nell’ambito della giustizia amministrativa, che introdurrà procedure virtuali completamente nuove.

A questo punto l’informatica non sarà soltanto uno strumento tecnologicamente avanzato di lavoro, ma provocherà un mutamento nel sistema lavorativo e nella comunicazione.

8. - La comunicazione pubblica si occupa del rapporto tra la pubblica amministrazione ed il cittadino, con l’obiettivo di migliorarlo.

Tale obiettivo, però, ha un valore strumentale poiché lo stesso non può essere raggiunto, né avrebbe senso raggiungerlo, se non per 9 Basti pensare al registro generale dei ricorsi depositati, a quello delle sentenze pubblicate, a quello delle ordinanze, ecc.

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perseguire il fine ultimo che è quello di migliorare l’efficienza del servizio reso.

In altre parole, come già anticipato 10, esiste una stretta connessione tra la comunicazione e l’organizzazione dei processi lavorativi in quanto questi sono finalizzati a produrre beni o servizi che soddisfino interessi della collettività. In particolare, alla luce delle riforme succedutesi dal 1990 in poi, la pubblica amministrazione ha come obiettivo quello di migliorare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della sua azione onde soddisfare l’interesse della collettività.

Rispetto a tali riforme il processo di comunicazione “diventa una leva indispensabile nella prospettiva di riorganizzare il modo del lavoro, di riprogettare le culture a questa relativa, di dare nuova valorizzazione alle identità degli operatori e di ridefinire la figura professionale” 11.

Se c’è connessione funzionale tra comunicazione ed organizzazione dei processi produttivi, per migliorare la prima si può e si deve anche intervenire sulla seconda.

Assumono allora rilevanza per la comunicazione non solo l’ufficio relazioni con il pubblico e gli sportelli aperti al pubblico, ma anche gli uffici responsabili della produzione di quanto è oggetto di informazione.

Nello schema che segue possono essere distinti in due gruppi gli uffici che, nell’ambito del Consiglio di Stato, operano per l’informazione e la comunicazione:

- Gruppo A con focus sulla comunicazione:

ufficio relazioni con il pubblico ufficio stampa ufficio servizi per l’automazione e l’informatica

- Gruppo B con focus sulla produzione dell’informazione

10 V. n. 1.11 FACCIOLI F., Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Roma, 2000, 59.

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o ufficio ricevimento ricorsi

o Segreterie giurisdizionali

9. - La distinzione sopra evidenziata assume una valenza sul piano teorico-concettuale, mentre nella realtà del Consiglio di Stato gli uffici del gruppo B sono anche responsabili della trasmissione dell’informazione ed essi stessi si collocano nell’ambito della comunicazione 12.

Come detto, gli uffici preposti alla produzione dell’informazione sono prevalentemente l’ufficio ricevimento ricorsi e le segreterie delle sezioni giurisdizionali, poiché presso questi viene espletata l’attività concernente il processo.

In particolare, presso il primo ufficio, come si è visto, ha inizio il processo e sui dati di ciascun ricorso ivi implementati si basa poi il successivo lavoro delle segreterie. Presso queste ultime avviene la registrazione, il deposito e lo scambio di qualsiasi atto processuale, sia delle parti che dei magistrati, fino alla conclusione del processo segnata dalla pubblicazione della sentenza definitiva.

Per tale gruppo di uffici il problema di comunicare esige il rispetto di quei fattori condizionanti già individuati. Infatti, la tempestiva, corretta e completa gestione dei dati consente l’esercizio del diritto di difesa e lo svolgersi del contraddittorio senza incorrere in errori su termini perentori e con la piena conoscenza della attività processuale delle parti in causa.

Orbene, tra i due uffici, nonché tra questi e le parti ed i giudici, sussiste un nesso conseguenziale che è proprio della dinamica del

12 A proposito di tale distinzione, però, è senz’altro meritevole di attenzione quanto affermato da F. Faccioli in occasione dello stage tenutosi a Venezia per il 3° Master per comunicatori pubblici, organizzato dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (20-22 maggio 2002): “…Gli interventi effettuati dal Consorzio Venezia Nuova sono essi stessi comunicazione…” Sottolineando così che la comunicazione non solo si identifica e non può essere scissa dall’attività cui si riferisce, ma non potrebbe esservi attività senza comunicazione.

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processo, basata sulla esatta conoscenza dello stato in cui si trova e sul diritto degli interessati a parteciparvi con uguali poteri.

10. - Il collegamento funzionale tra gli uffici e gli altri soggetti che partecipano al processo suggerirebbe una riflessione sul ruolo svolto dalla comunicazione poiché la conseguenzialità tra le fasi processuali è tale per cui nessuna avrebbe motivo di essere senza collegamento con quanto già è stato fatto e con quanto potrà successivamente essere fatto.

D’altronde, come già evidenziato, fin dalla istituzione della giurisdizione amministrativa 13 la comunicazione ha rappresentato un obbligo giuridicamente imposto alle segreterie.

Passando all’esame dei principali compiti dell’ufficio ricevimento ricorsi, essi possono essere così sinteticamente riassunti:

- ricevere i ricorsi giurisdizionali;

- assegnare agli stessi un numero di protocollo, detto di ruolo generale;

- registrare i dati identificativi del ricorso;

- predisporre i relativi fascicoli d’ufficio;

- predisporre i fascicoli per l’assegnazione dei ricorsi alle sezioni competenti da parte del Presidente del Consiglio di Stato;

- curare, dopo l’assegnazione, la trasmissione dei fascicoli alle sezioni designate;

- redigere il registro dei depositi giornalieri (registro del ruolo generale).

Fin d’ora va sottolineata l’importanza della gestione dei dati identificativi del ricorso per l’attività di comunicazione e, comunque, 13 Dopo l’unificazione d’Italia, il giudice amministrativo fu istituito nel 1889 e già nel r.d. 17 agosto 1907, n. 642 (“Regolamento di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato”) furono introdotti obblighi di comunicazione a carico delle segreterie.

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per il buon funzionamento del processo. Infatti, presso l’ufficio de quo ha inizio il giudizio di secondo grado, si evidenziano le prime istanze avanzate al giudice; inoltre, i dati ivi trattati consentono la ricerca di tutti i ricorsi depositati (pendenti e definiti).

11. - Fino al 1994 chi intendeva avere notizie di un giudizio amministrativo si recava presso l’ufficio ricevimento ricorsi per consultare le rubriche nominative ed il registro del ruolo generale da cui estrarre il numero del ricorso e la sezione competente.

Una volta individuato il ricorso con il suo numero di ruolo generale e la sezione di assegnazione, l’interessato si recava presso tale sezione onde accertare – in base ad altri registri cartacei – lo stato dello stesso ed eventualmente, qualora fosse già stato deciso, il numero della sentenza e, dopo averne richiesto copia, poteva finalmente conoscerne il contenuto.

Attualmente questa attività di ricerca è stata molto semplificata.

Infatti, prima con l’istituzione dell’ufficio relazioni con il pubblico e l’informatizzazione dei registri cartacei 14, poi (circa nell’ultimo triennio) con internet è stato reso possibile, in tempi brevi, individuare il ricorso e – se definito – conoscerne l’esito e gli estremi della relativa sentenza, anche senza accedere agli uffici del Consiglio di Stato.

Infine, in un prossimo futuro, tutta l’attività processuale (dal deposito dell’atto introduttivo del giudizio e degli atti di costituzione fino alla sentenza) si svolgerà in via telematica.

Tuttavia, quest’ultimo ulteriore sviluppo, che verrà segnato dall’istituzione del portale della giustizia amministrativa, è al momento in fase di realizzazione, mentre nella realtà quotidiana gli uffici si trovano a dover mediare, già da diversi anni, tra le istanze più 14 Art. 1 D.P.C.M. 8 gennaio 1999, n. 52, Regolamento recante norme per la tenuta automatizzata dei registri cartacei presso il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi regionali.

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avveniristiche - legate al mondo informatico e virtuale - e quelle più tradizionali, legate al deposito dei ricorsi cartacei ed ai fascicoli anch’essi cartacei.

Si tratta di due strumenti di comunicazione (l’uno informatico, l’altro su carta stampata) che condizionano fortemente le modalità del lavoro ed i suoi risultati.

La coesistenza di detti strumenti, attualmente insopprimibili, crea non pochi problemi per il funzionamento degli uffici, per il buon andamento della giustizia amministrativa e per i processi comunicativi all’interno ed all’esterno dell’Istituto.

Per tentare di soddisfare tali esigenze, che impongono soluzioni diverse e non sempre tra loro facilmente conciliabili, è stato affrontato il presente studio.

12. - Le competenze dell’ufficio ricevimento ufficio sono state più sopra individuate 15. Occorre adesso descrivere come concretamente si traducono in lavoro 16.

La prima attività consiste nel ricevere il ricorso giurisdizionale.

Tale ricezione implica una relazione diretta tra l’impiegato e chi deposita il ricorso: relazione che comporta uno scambio reciproco di documenti ed informazioni.

Infatti, nel ricevere il ricorso si effettua un riscontro del ricorso stesso e degli allegati, della sua conformità alle norme fiscali, dell’osservanza di talune disposizioni processuali (notifica ai controinteressati ed all’amministrazione, termini di notifica e di deposito), della presenza di istanze particolari.

Si tratta di un controllo che richiede una competenza specifica senza possibilità di rifiutare quanto si deposita, ma soltanto di attestare 15 V. n. 4.16 Quanto viene descritto sono le funzioni che effettivamente vengono svolte senza alcuna considerazione – al momento – relativa agli accorgimenti e alle correzioni da apportare.

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l’oggetto del deposito, gli allegati, la conformità alla normativa fiscale e la data 17.

Del ricorso depositato viene rilasciata ricevuta con l’indicazione del numero di ruolo generale 18.

Terminata la fase propriamente recettiva, si passa a quella elaborativa con l’annotazione sul registro cartaceo del ruolo generale di tutti i dati identificativi (nomi delle parti, provvedimento impugnato, sentenza impugnata, oggetto, tipologia del ricorso, istanze particolari, termini di notifica e di deposito).

Tale registro contiene l’indicazione di tutti i ricorsi depositati quotidianamente, annotati secondo l’ordine di presentazione con numero progressivo 19.

La tenuta e la conservazione del registro di ruolo generale, oltre a rappresentare un obbligo giuridico, assicura la memoria storica di tutto il contenzioso amministrativo, pendente e concluso. Pertanto, riveste e ha sempre rivestito importanza rilevante quale fonte di conoscenza e di comunicazione data la sua natura di atto pubblico da tutti consultabile.

Dopo la registrazione, i dati annotati sul registro vengono inseriti in modo più dettagliato sul supporto informatico, al fine di poter stampare le cartelle dei fascicoli d’ufficio e di conservare nella banca dati del Consiglio di Stato tutte le informazioni relative ai ricorsi 20.

La stampa della cartella del fascicolo d’ufficio consente di effettuare un riscontro dei dati registrati con quelli del ricorso.

17 Quest’ultima assume particolare rilevanza, ai fini della pronuncia di irricevibilità per deposito del ricorso oltre il termine perentorio.18 “Il segretario ricevuto il ricorso, ne fa annotazione in apposito registro e ne rilascia dichiarazione, se richiesta” (art. 18, comma 4°, r.d. cit. n. 642 del 1907).19 Questo numero costituisce il ruolo generale che accompagnerà sempre ed esclusivamente il ricorso cui si riferisce. All’inizio di ogni anno detta numerazione ricomincia da uno, accompagnata dall’indicazione dell’anno (ad esempio, R.G. n. 1/2003).20 Peraltro, è appena il caso di precisare che, secondo la normativa vigente, il registro del ruolo generale ufficiale è quello informatico e non più quello cartaceo.

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Se non occorre apportare correzioni, è possibile predisporre, per ciascun ricorso, la proposta di assegnazione alla sezione competente. Delle cartelle che vengono trasmesse al Presidente per l’assegnazione viene redatto un elenco che verrà poi confrontato con altro compilato al momento della trasmissione dei fascicoli alle singole sezioni.

Il provvedimento di assegnazione è riservato al Presidente del Consiglio di Stato 21: provvedimento apposto sulla cartella del fascicolo.

Una volta avvenuta l’assegnazione, le cartelle vengono restituite all’ufficio ricevimento ricorsi il quale vi inserisce il fascicolo di parte contenente il ricorso giurisdizionale depositato e gli allegati, annota sul registro di ruolo generale la sezione designata e trasmette, quindi, il fascicolo a quest’ultima 22.

A questo punto, l’iter relativo al ricorso è concluso e si può ritenere terminata l’attività principale di competenza dell’ufficio di cui trattasi. Ad essa, poi, si aggiungono anche ulteriori incombenze che possono ritenersi accessorie ed integrative.

E’, infine, opportuno ricordare che la media dei ricorsi giornalieri depositati è di circa 35-40, di cui il 65% con istanza di misure cautelari 23.

Tra queste, poi, sono presenti istanze di misure cautelari c.d. provvisorie che impongono una procedura d’urgenza 24, nonché richieste di trattazione con abbreviazione dei termini processuali per

21 L’art. 9, comma 2, r.d. 26 giugno 1924 n. 1054, prevede che il Presidente del Consiglio di Stato assegni i ricorsi alla sezione competente. Una volta assegnati, il loro trasferimento ad altra sezione può avvenire, con provvedimento ad hoc del medesimo Presidente, per motivi di connessione con altri giudizi.22 Salvo il caso di particolari urgenze, in genere i fascicoli non vengono trasmessi in ordine sparso, ma per blocchi di giornate di deposito. Ciò consente una gestione più razionale del carico di lavoro, con una riduzione notevole del rischio di smarrimenti o di lavoro frammentato.23 In determinati periodi dell’anno, però, quali dicembre e luglio-15 agosto, si registra un notevole incremento di ricorsi depositati quotidianamente.24 Infatti, essi vengono disposti con provvedimento presidenziale inaudita altera parte e sono destinati a produrre effetti fino al giorno in cui il collegio deciderà sulla richiesta di misure cautelari (legge n. 205 del 2000).

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le quali l’iter di presentazione è diverso 25, ma anch’esse impongono una accelerazione dell’attività dell’ufficio.

Specialmente in quest’ultime ipotesi la razionalizzazione dei processi lavorativi è determinante in quanto – come si è detto e come si vedrà ancora in seguito – incide direttamente sulla comunicazione e questa, a sua volta, incide sull’esercizio del diritto di difesa.

13. – I punti di criticità che rallentano il lavoro sono diversi.

a. La doppia annotazione dei ricorsi sul registro cartaceo e su quello informatico. Operazione tanto più inutile se si considera che ormai, ai fini della validità giuridica, il primo è stato sostituito dal secondo.

b. Il controllo dei dati immessi nel sistema informatico dopo la stampa della cartella del fascicolo d’ufficio. La stampa è una operazione che presuppone già conclusa la fase dell’immissione dei dati e la loro eventuale correzione. Quindi, l’intervento correttivo in tale fase comporta un dispendio inutile di tempo, di risorse umane ed economiche. Infatti, nell’organizzazione corrente, quando si riscontrano errori la cartella viene distrutta; quindi, riaperta la maschera informatica relativa a quel determinato ricorso, si apportano le correzioni e, infine, si procede ad una nuova stampa.

c. La predisposizione della proposta di assegnazione alla sezione competente, dopo il controllo e la stampa della cartella, avviene sulla base di criteri annualmente fissati dal Presidente del Consiglio di Stato, mentre l’assegnazione viene disposta con decreto del medesimo Presidente. Detta predisposizione richiede l’individuazione corretta dell’oggetto del ricorso e delle amministrazioni che hanno adottato il

25 Nei casi di urgenza, il Presidente del Consiglio di Stato può abbreviare i termini processuali ... (art. 38 r.d. 26 giugno 1924,n. 1054). In tali casi il provvedimento di abbreviazione dei termini di norma viene concesso prima del deposito del ricorso ai fini della sua notificazione congiunta allo stesso ricorso.

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provvedimento impugnato. Quindi, per detta predisposizione, spesso occorre nuovamente esaminare il fascicolo depositato dalla parte.

d. La consultazione dei fascicoli depositati risulta troppo frammentata e ripetuta: annotazione sul registro cartaceo, immissione dei dati nel sistema informatico, controllo dei dati stampati sulle cartelle, eventuali correzioni degli stessi e successivo nuovo controllo, proposta di assegnazione alla sezione, eventuale richiesta di consultazione da parte del Presidente in caso di dubbi sulla sezione competente, inserimento nel fascicolo dopo l’assegnazione. In sostanza, almeno otto volte i ricorsi vengono consultati durante l’iter lavorativo: troppe se si considera che l’attività in esame è meramente strumentale rispetto a quella che si svolge successivamente. Senza contare, poi, che quante più volte i fascicoli vengono “movimentati”, tanto maggiore è il rischio che si confondano tra loro.

e. Annotazione su un elenco dei fascicoli da trasmettere a ciascuna delle tre sezioni giurisdizionali e riscontro con quello relativo alle proposte per l’assegnazione. Si tratta di un riscontro che, per quanto risponda ad esigenze meritevoli di considerazione (monitoraggio della propria attività e verifica di scostamenti), così come effettuato richiede un eccessivo impiego di tempo e di risorse umane: esigenze che, come si vedrà, potranno essere soddisfatte ugualmente adottando altri accorgimenti.

14. - Tenuto conto delle individuate criticità 26, si possono, a questo punto, avanzare proposte migliorative.

Si tratta di soluzioni che non richiedono particolari investimenti e si propongono di risolvere le sole aree di criticità.

a. Eliminazione del registro cartaceo, comportando la sua compilazione un lavoro ormai non più giustificato neppure dal punto di vista giuridico.26 V. n. 13.

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b. Anticipazione della fase di controllo dei dati al momento della loro registrazione nel sistema informatico. Controllo da effettuare eventualmente anche mediante una stampa su foglio degli stessi dati. In altri termini, una volta che l’operatore ha registrato i dati identificativi del ricorso, dovrà essere in condizione di stampare un foglio da unire al fascicolo depositato dal ricorrente al fine di trasmettere il tutto al responsabile dell’ufficio.

c. Formulazione della proposta di assegnazione al momento del controllo dei dati, con sua annotazione nel sistema informatico. Tale sistema, però, dovrà essere dotato di accorgimenti idonei (ad esempio, spia lampeggiante) a che l’utenza sia consapevole della provvisorietà della sezione indicata fino al momento dell’assegnazione da parte del Presidente.

d. Annotazione dei soli scostamenti dalla proposta di assegnazione dei ricorsi, mentre per gli altri si potrebbe confermare la sezione competente azionando un congegno informatico quando i fascicoli tornano dall’assegnazione.

e. Consultazione dei ricorsi e degli allegati soltanto per l’immissione dei dati e per il successivo controllo, riducendo così il numero di volte in cui gli stessi vengono visionati.

f. Revisione del programma informatico per selezionare un elenco dei ricorsi con proposta di assegnazione alla sezione ed un elenco degli stessi che tenga conto dell’assegnazione disposta dal Presidente.

15. - Le proposte migliorative sono state elaborate con una metodologia che ha permesso di focalizzare l’attenzione sui soli punti critici, senza comportare eccessivi costi per la loro realizzazione.

Interventi dal punto di vista finanziario non sembrano, infatti, necessari, ad eccezione per lo studio della modifica della procedura informatica relativa alle proposte di assegnazione ed al riscontro degli

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scostamenti in sede di assegnazione dei ricorsi rispetto alle proposte stesse.

Ciononostante l’obiettivo è ambizioso, in quanto volto ad una c.d. reingegnerizzazione del processo lavorativo che potrà dare risultati soddisfacenti ai fini di un miglioramento della comunicazione.

Si prevede, infatti, una riduzione dei tempi necessari per la trasmissione dei ricorsi in sezione ed anche una maggiore correttezza dei dati trasmessi. Sostanzialmente invariato risulta, invece, il fattore della completezza, essendo condizionato soprattutto dalla immissione nel sistema informatico di tutti i dati relativi al ricorso (pluralità di ricorrenti, di provvedimenti impugnati o di controinteressati).

16. - A conclusione del presente saggio, sembra opportuno soffermarsi brevemente sui processi comunicativi nell’ambito della giustizia amministrativa in generale.

Sono già stati considerati vari aspetti afferenti il tema della comunicazione: l’utenza, le variabili condizionanti, gli strumenti di comunicazione.

Si possono adesso considerare i processi comunicativi avendo riguardo a tutti gli uffici di supporto alla giustizia amministrativa.

Pertanto, considerando le norme che regolano il processo giurisdizionale, risultano due poli rilevanti per la comunicazione e l’informazione: l’ufficio ricevimento ricorsi e le segreterie giurisdizionali.

Questi soltanto sono responsabili dell’acquisizione e della successiva trasmissione delle informazioni. Ruolo determinante, se si considera che le parti del processo non comunicano direttamente tra di loro.

Invero, il dialogo processuale tra i soggetti presenti in giudizio (parti e giudice) avviene soltanto attraverso l’ufficio ricevimento ricorsi, prima e le segreterie, dopo. Quindi, qualunque informazione/comunicazione

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relativa al processo – dal deposito del ricorso fino alla pubblicazione della sentenza – transita attraverso gli uffici anzidetti.

Peraltro, l’ufficio ricevimento ricorsi e le segreterie giurisdizionali acquisiscono le informazioni e, a loro volta, le trasmettono non soltanto ai soggetti processuali, ma anche a coloro che si collocano all’esterno del processo, siano essi altri uffici della stessa amministrazione o estranei.

Dal che discende la centralità e l’esclusività del ruolo riservato agli uffici in discorso nell’ambito della comunicazione.

17. – L’approccio ai problemi della comunicazione in tema di giustizia amministrativa ha portato a considerare l’attività degli uffici giudiziari in una prospettiva diversa.

Per detti uffici si è sempre posto l’obiettivo di osservare le norme processuali, anche con riferimento agli obblighi specifici di comunicazione.

Si è visto, invece, che tali norme ed obblighi conferiscono alla stessa attività un ruolo esclusivo e centrale di promotore e garante della comunicazione, sia all’interno che all’esterno del processo.

Quindi, la comunicazione non è più un accidente, ma il polo intorno a cui ruota l’intera attività degli uffici di cui trattasi. Conseguentemente, la presente ipotesi di riorganizzazione del lavoro dell’ufficio ricevimento ricorsi risulta essenzialmente finalizzata al miglioramento della comunicazione.

Ciò induce ad un’ultima considerazione sulla rilevanza del ruolo del comunicatore pubblico nell’ambito della giustizia amministrativa. Infatti, ben si colloca accanto al giurista questa nuova figura professionale per conferire all’organizzazione degli uffici di supporto alla giustizia amministrativa un’impostazione in linea con i principi del

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giusto processo e dell’effettivo contraddittorio voluti dalla nostra Costituzione.

18. – ROLANDO S., Il principe e la parola. Dalla propaganda di Stato alla comunicazione istituzionale, Milano, 1987; NEGRO G., Organizzare la qualità nei servizi, Milano, 1992; ROMANO D. F. - FELICIOLI R. P., Comunicazione interna e processo organizzativo, Milano, 1992; MCQUAIL D., Sociologia dei media, Bologna, 1994; ROVINETTI A., Comunicazione pubblica. Istruzioni per l’uso, Bologna, 1994; INVERNIZZI E., La comunicazione organizzativa nel governo dell’impresa, Milano, 1996; DELLA VALLE V. - PATOTA G., Il salvaitaliano, Milano, 2000; DI RACO A. - SANTORO M.G., Il manuale della comunicazione interna, Milano, 2000; FACCIOLI F., Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Roma, 2000; ROSENGREN K. E., Introduzione allo studio della comunicazione, Bologna, 2000; AA.VV., Qualità di un servizio, in Comunicazione pubblica, 2001, 68.; ARENA G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, 2001; GRANDI R., La comunicazione pubblica, Roma, 2001; FRATTINI F., Semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi, Direttiva 8 maggio 2002, in “Gazzetta Ufficiale” 18 giugno 2002, serie gen.; MANCINI P., Manuale di comunicazione pubblica, Bari, 2002; MARSOCCI P., Poteri e pubblicità. Per una teoria giuridica della comunicazione istituzionale, Padova, 2002; SAPORITO L., Dal coinvolgimento settoriale al coinvolgimento totale delle risorse umane: il ruolo della formazione nella gestione della politica pubblica delle risorse umane, in “Regioni e comunità locali”, 2002, 1; ZUANELLI SONINO E., Manuale di comunicazione istituzionale, Roma, 2003.

Licia Grassucci

Dirigente Consiglio di Stato

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Pubblicato il 21 marzo 2016

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