Economia delle Istituzioni Le politiche di sviluppo regionale in Italia nell’ultimo ventennio...

Economia delle Istituzioni

Le politiche di sviluppo regionale in Italia nell’ultimo ventennio

Domenico Cersosimo

Aa 2014-215

Obiettivi:

ripercorrere ed analizzare le politiche regionali

realizzate in Italia nei venti anni successivi alla

fine dell’Intervento straordinario;

analizzare l’intensità e la qualità degli interventi

realizzati.

I parte

La storia delle politiche regionali

La legge 488 del 1992 pone fine all’Intervento

straordinario e stabilisce la sua sostituzione con

politiche ordinarie per le “aree depresse”

nell’intero territorio nazionale. Essa ridisegna

meccanismi e strumenti di intervento.

Il passaggio da un sistema di intervento all’altro non

è indolore e anzi si caratterizza per notevoli

problemi nell’applicazione della nuova

normativa.

La fine dell’Intervento straordinario ed il lungo intervallo nelle politiche di sviluppo regionale

Mancanza di sistematicità e organicità delle nuove

disposizioni; forti ritardi nell’emanazione dei

regolamenti ministeriali e delle delibere CIPE;

difficoltà delle amministrazioni ordinarie a gestire la

transizione.

Il meccanismo di incentivazione “a bando”

degli investimenti nelle “aree depresse” del Sud e

del Centro-Nord diviene concretamente operativo

solo nel 1996.


Il principio dell’estensione degli interventi alle aree

deboli del Centro-Nord, pienamente condivisibile,

viene però concretizzato in misura dilatata.

Nelle “aree depresse” del Centro-Nord vive un terzo della popolazione,

11,5 milioni di persone; esse non includono solo zone con evidenti

problemi di deindustrializzazione, ma anche alcuni dei territori più

prosperi ed industrializzati del paese. Per apprezzare l’importanza

dell’estensione delle aree si può ricordare che il primo bando della legge

488 determina investimenti per 46.000 nuovi occupati al Sud e per

38.000 al Centro-Nord.


Viene cancellata la normativa che fiscalizzava

parte degli oneri sociali dei lavoratori nel

Mezzogiorno.

Il cumularsi degli effetti di sgravi e fiscalizzazioni determinava un

vantaggio per le imprese nel costo medio del lavoro nel Mezzogiorno

dell’ordine del 20%, in grado di bilanciare, in termini di costo del lavoro

per unità di prodotto, il divario di produttività mediamente riscontrabile

nel Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord. Il venir meno degli sgravi

peggiora drasticamente la competitività di prezzo delle imprese che

operano al Sud, con rilevanti effetti sull’occupazione.


All’inizio degli anni Novanta, acquistano importanza

assai più rilevante che nel passato le politiche di

coesione dell’Unione Europea sia per la loro

dimensione finanziaria (proprio mentre gli

interventi e le risorse nazionali per lo sviluppo del

Mezzogiorno si contraggono, quelli europei divengono

molto più rilevanti) che per le modalità di

programmazione e di realizzazione degli

interventi che differiscono sensibilmente da quelle

correnti all’epoca nelle amministrazioni italiane.


All’indomani della fine dell’Intervento straordinario la

politica di sviluppo regionale italiana conosce,

dunque, un lungo intervallo, in particolare fra il

1992 e il 1996.

Questo avviene in un momento di forte difficoltà

dell’economia italiana, acuendone gli effetti in

particolare sulle regioni più deboli.

Nel periodo 1992-1996 il PIL del Mezzogiorno cresce,

in termini reali, meno dell’1%, un valore decisamente

inferiore a quello dell’Italia centro-settentrionale

(6%).



Tav. 3.2 - Investimenti fissi lordi (a prezzi 1990)

Mezzogiorno Centro-Nord a - b

(a) (b)

1990 22.1 19.7 2.4 64.5

1991 22.2 19.6 2.6 66.0

1992 21.2 19.3 1.9 63.5

1993 18.1 17.2 0.9 60.7

1994 17.4 17.1 0.3 57.2

1995 16.5 18.3 -1.8 49.7

1996 16.5 18.2 -1.7 49.1

1997 16.3 18.0 -1.7 48.7

1998 16.6 18.4 -1.8 48.7

Fonte: elaborazioni su dati SVIMEZ [1999]

In % del Pil Investimenti per abitante del

Mezzogiorno

Negli anni Novanta vi è una forte contrazione della

spesa in conto capitale in tutto il Paese, ma questa

si riduce soprattutto nel Mezzogiorno.

Dal 1991 al 2000, la crescita del capitale pubblico nel

Mezzogiorno è pressoché nulla (14,0% nel Nord-

Ovest, 11,5 nel Nord-Est, 5,9 al Centro), soprattutto

per la forte riduzione degli investimenti in

infrastrutture di trasporto.


Negli anni Novanta la “questione meridionale”

diviene sempre più la questione del lavoro: fra il

1993 ed il 1997 si perdono 330mila posti di lavoro.

Le cause:

• drastica contrazione degli investimenti pubblici;

• forte riduzione delle assunzioni nel pubblico impiego;

• aumento del costo del lavoro conseguente all’eliminazione della

fiscalizzazione degli oneri sociali;

• profonde riorganizzazioni delle grandi aziende.


Le basi teoriche

New Economic Geography

New public management

La “Nuova Programmazione”

I principi

Gli interventi volti al riequilibrio territoriale non

sono più limitati al Mezzogiorno, ma riguardano tutte

le aree deboli del territorio nazionale.

Passaggio da un modello istituzionale

“straordinario” ad uno “ordinario”.Le responsabilità degli interventi vengono attribuite alle amministrazioni

ordinarie e non più a strumenti ed organismi ad hoc, esterni alla

pubblica amministrazione.


I principi

L’intervento incoraggia e prevede il

decentramento ma anche la collaborazione fra

diversi livelli istituzionali e fra organismi dello

stesso livello nell’elaborazione e nella gestione

degli interventi (modifica delle aspettative di imprese

e cittadini).

Governance verticale e orizzontale


I principi

Obiettivo dell’intervento pubblico è migliorare le

condizioni di contesto (materiale, immateriale e

Ks) eliminando gradualmente e

progressivamente le diseconomie, non

compensare le imprese per l’esistenza di tali

diseconomie.

Puntare principalmente su programmi

coordinati di investimenti pubblici.


Il sistema di governance

La “Nuova Programmazione” trova concreta

attuazione nel Programma di Sviluppo per il

Mezzogiorno (PSM) per gli anni 2000-2006 e nel

successivo Quadro Comunitario di Sostegno.

Costituzione di un nuovo Dipartimento per le

politiche di sviluppo (DPS).



Per favorire la collaborazione fra i diversi livelli di

governo vengono utilizzati gli strumenti delle Intese

istituzionali di programma (IIP) e degli Accordi

di programma quadro (APQ).

Si mira a superare gli ostacoli che si frappongono alla realizzazione di

progetti infrastrutturali ed azioni integrate per lo sviluppo territoriale:

l’esistenza di priorità diverse nelle differenti amministrazioni; il prevalere

di ottiche di intervento prettamente settoriali; la frammentazione, fra

fonti di provvista e soggetti, delle risorse finanziarie disponibili;

l’esistenza di poteri di veto o comunque la mancanza di modalità per

superare forme di inazione; la mancanza di strumenti di monitoraggio e

verifica.



Strumenti volti a ottenere un miglioramento

dell’efficienza delle amministrazioni: i fondi di

premialità.Il 10% delle risorse (4% di riserva comunitaria e 6% di quella nazionale)

invece di essere ripartito ex ante fra le amministrazioni viene assegnato

ex post in relazione alla perfomance delle Amministrazioni centrali e

delle Regioni.

Valutazione in itinere ed ex post degli interventi

attuati.



Tav. 4.1 - Dotazione finanziaria del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per Asse*

(miliardi di euro)

Assi Dotazione finanziaria

Asse I Risorse Naturali 7.8

Asse II Risorse Culturali 2.6

Asse III Risorse Umane 8.2

Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo 14.9

Asse V Città 2.1

Asse VI Reti e Nodi di Servizio 9.3

Asse VII Assistenza Tecnica 0.6

TOTALE QCS 45.5

* Le cifre sono quelle modificate a seguito della revisione di metà periodo.

Fonte: elaborazioni su dati Monit


Tav. 4.2 - Piani finanziari per Asse dei P.O.R. 2000-2006 delle Regioni meridionali

(miliardi di euro)

Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia

Asse I Risorse Naturali 0.30 1.08 2.00 0.11 1.24 1.04 2.02

Asse II Risorse Culturali 0.07 0.13 0.66 0.04 0.25 0.38 1.08

Asse III Risorse Umane 0.48 0.67 1.36 0.07 0.80 0.57 1.15

Asse IV Sistemi Locali di Sviluppo 0.56 1.41 2.15 0.16 2.06 1.24 2.75

Asse V Città 0.09 0.31 0.44 - 0.37 0.23 0.53

Asse VI Reti e Nodi di Servizio 0.19 0.40 1.08 0.07 0.54 0.44 0.90

Asse VII Assistenza Tecnica 0.02 0.04 0.07 0.01 0.02 0.01 0.02

TOTALE 1.70 4.04 7.75 0.47 5.28 3.91 8.46

Fonte: Programmi Operativi Regionali (www.dps.tesoro.it)

Con la legislatura 2001-2006, la “Nuova

Programmazione” subisce un forte e progressivo

ridimensionamento, sia nella sua complessiva

importanza sia nelle sue scelte di fondo.

Vi è una scarsa attenzione e condivisione

politica di fondo (come, in generale, accade per la

questione dello sviluppo del Mezzogiorno come tema

nazionale).

Gli interventi realizzati si allontanano dal

disegno originario.

Le politiche regionali dall’inizio del nuovo secolo in poi

Vi è in primis un problema di natura quantitativa: le

risorse europee e quelle del FAS non assumono

un ruolo addizionale.

La politica di sviluppo regionale, per definizione

aggiuntiva, è sempre più sostitutiva di mancata

spesa ordinaria.



Graf. 5.1 - Ripartizione territoriale della spesa pubblica in conto capitale del Settore Pubblico Allargato

Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali

20,0

24,0

28,0

32,0

36,0

40,0

44,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Quota c/capitale Mezzogiorno su Italia (%)


Tav. 5.2 - Spesa pubblica in conto capitale per soggetto erogatore

(media 1996-2006)

Sud Centro-Nord

Amministrazioni Centrali 32% 18%

Amministrazioni Regionali 20% 15%

Amministrazioni Locali 26% 31%

Imprese pubbliche nazionali 16% 24%

Imprese pubbliche locali 6% 12%

Fonte: Fig. III.5 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2007]


Graf. 5.2 - Spesa in conto capitale al netto delle partitie finanziarie pro capite e in rapporto al PIL

(Settore Pubblico Allargato, euro costanti 2000)

Fonte: elaborazioni su dati Conti Pubblici Territoriali

0,00

0,01

0,02

0,03

0,04

0,05

0,06

0,07

0,08

0,09

0,10

-

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Mezzogiorno - Spesa c/cap / pop. (scala sx) Italia - Spesa c/cap / pop. (scala sx)

Mezzogiorno - Spesa c/cap / PIL (scala dx) Italia - Spesa c/cap / PIL (scala dx)

Inoltre

Minore capacità di regia politica e tecnica

dell’insieme degli interventi.

Mancanza di un coordinamento del livello

centrale che porti ad una concentrazione tematica

delle risorse.

Assenza di riequilibrio del totale della spesa in

conto capitale che avrebbe dovuto spostare risorse

dai trasferimenti alle imprese verso gli investimenti

pubblici.


Con il cambio di legislatura, le politiche regionali

precedentemente programmate vengono stravolte e

sostanzialmente cancellate.

Il Governo cancella l’obiettivo di destinare alle otto

regioni del Sud il 45% della spesa totale in conto

capitale, così come l’obiettivo del 30% della spesa

ordinaria in conto capitale per le amministrazioni

centrali e per gli enti extra pubblica amministrazione.


La parte nazionale (FAS), che rappresenta circa

metà delle disponibilità totali delle politiche regionali,

non si avvia. Tagli e allocazioni dirottano una parte

cospicua delle risorse verso destinazioni diverse

rispetto alla loro missione originaria.

La drastica riduzione delle risorse nazionali non solo

depotenzia da un punto di vista quantitativo

l’intervento, ma determina anche uno stravolgimento

della complessiva programmazione.


La collaborazione verticale fra Amministrazioni

centrali e regionali diviene sempre minore.

Un’ulteriore criticità è legata al processo

decisionale: le decisioni di spesa non sono

riconducibili ad un quadro programmatico con chiare

priorità, si tratta, invece, di un insieme di interventi

estemporanei.



Tav. 6.4 - La manovra sul FAS

(miliardi di euro)

Spesa correnteSpesa conto

capitaleSpesa corrente

Spesa conto capitale

Non allocati Totale

Centro-Nord 0.0 6.5 15.9 3.3 0.2 19.4

Sud 0.0 36.9 7.7 11.0 0.2 18.9

Terremoto Abruzzo 0.0 0.0 0.0 4.6 0.0 4.6

Non allocabili 0.0 0.0 --- ---- 0.5 0.5

Totale 0.0 43.4 23.6 18.9 0.9 43.4

Fonte: eleborazione degli autori su dati ufficiali

Situazione iniziale Situazione finale

II parte

L’impatto delle politiche regionali

Alcune premesse.

Importanza della valutazione (non burocratica) delle politiche pubbliche.

Valutare è molto complicato, presuppone l’utilizzo di approcci e metodi rigorosi.

Ogni valutazione comporta una serie di problemi: progetti che si sarebbero realizzati comunque; effetti di spiazzamento.

Importante è individuare il «nesso causale»: il cambiamento osservato è attribuibile alla politica? Necessità di confronto tra uno scenario osservabile e uno «controfattuale» (ipotetico).

Esistono più modi (complementari) per valutare un progetto, intervento, investimento (dipende da cosa si deve valutare e dalle domande di valutazione): approccio controfattuale, realista (contesto-meccanismo-esito), partecipata

L’impatto macroeconomico e microeconomico delle politiche regionali

L’impatto macroeconomico e Lmicroeconomico delle politiche Per definizione, perché possano avere un qualche effetto,

politiche di sviluppo regionale devono destinare alle aree

obiettivo una spesa aggiuntiva rispetto a quella

“ordinaria”, a quella cioè che si sarebbe comunque avuta.

Addizionalità “programmatica” : per il periodo 2002-2007

si registra un dimezzamento della componente addizionale.

Addizionalità “concordata”: per il periodo 2007-2013, la

verifica intermedia evidenzia che il profilo di addizionalità

negoziato e formalizzato nel QSN non è rispettato.

Addizionalità “economica”: la spesa in conto capitale pro capite nel

Mezzogiorno è inferiore alla media nazionale (ancora di più lo è quella

per i soli investimenti pubblici); misurata rispetto al PIL è, invece,

maggiore.

Addizionalità “microeconomica”: vi è evidenza che parte dei fondi

europei rimborsino interventi già previsti e finanziati con risorse

nazionali.


Alcune premesse

Occorre considerare la dimensione relativa

dell’intervento nel provare ad individuare una relazione

fra le politiche di sviluppo e i risultati economici delle

regioni.

La dimensione delle politiche regionali, intesa come la spesa in conto

capitale formalmente aggiuntiva, rappresenta circa metà della spesa

totale in conto capitale al Sud, circa il 2% della complessiva spesa

pubblica nel Mezzogiorno e circa lo 0,8% del PIL meridionale.


Gli obiettivi programmatici

L’obiettivo di crescita previsto nella

programmazione 2000-2006 viene mancato:

nell’intero decennio il tasso di crescita del

Mezzogiorno è sistematicamente e significativamente

inferiore a quello dell’Unione Europea.

In particolare nel periodo 2000-2005 il Mezzogiorno realizza una crescita

cumulata del 5% del PIL, inferiore di quasi il 9% rispetto a quella attesa.

Tale scarto tocca l’11% se, fra gli scenari di crescita, ci si compara a

quello migliore, nel quale veniva ipotizzato che la politica avrebbe

indotto anche esternalità positive attraverso il miglioramento delle

“variabili di rottura”.


Ma perché l’obiettivo di crescita viene così

clamorosamente mancato?

Peggioramento dello scenario economico generale

del Paese.Il forte rallentamento dell’economia delle regioni del Mezzogiorno è del

tutto coerente con il rallentamento dell’intera economia italiana.

“Riduzione” delle politiche, cioè una spesa in conto

capitale inferiore di circa il 14% rispetto a quanto

previsto.



Tav. 8.7 - Effetto cumulato dei Fondi strutturali sul PIL, 2000-2009

(incremento del PIL nell'anno finale rispetto al livello del PIL in assenza

della politica di coesione; simulazioni con i modelli HERMIN e QUEST)

HERMIN QUESTPortogallo 16.7 15.7Spagna 16.7 9.5Grecia 15.9 13Mezzogiorno 10.4Germania Est 5.2

Fonte: Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]

I Fondi strutturali hanno contribuito per circa un

punto percentuale di crescita all’anno allo sviluppo

del Mezzogiorno.

Le politiche regionali (comunitarie)

avrebbero impedito una lunga fase di

recessione dell’economia meridionale ed

evitato un forte incremento delle

disparità interne.


Le politiche regionali non sono state in

grado di indurre una significativa

accelerazione della crescita nel

Mezzogiorno.


Non si è significativamente ridotto il rilevante gap

nelle condizioni di contesto esistente fra le diverse

aree del Paese, anche se è migliorato il livello,

assoluto, di dotazione di infrastrutture e servizi al

Sud.

I risultati non sono stati omogenei.


Guardando ad un insieme di indicatori, relativi agli

obiettivi specifici delle politiche, si trova evidenza di

modesti, ma non insignificanti, miglioramenti nelle

regioni meridionali.



Graf. 8.1 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore Graf. 8.2 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore"% di 15-enni con scarse competenze in lettura" degli Obiettivi di Servizio "% di 15-enni con scarse competenze in matematica" degli Obiettivi di Servizio

Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

Cal

Cam

Sic

Sar

Bas

Mol

Laz

Abr

Um

b

Tos

Pie

Lig

Bol

Em

i

Pug

Mar

Tre

Ven

FVG

Lom

VdA

2006 2009

-30,0

-25,0

-20,0

-15,0

-10,0

-5,0

0,0

5,0

10,0

Cal

Cam

Sic

Sar

Mol

Laz

Bas

Abr

Um

b

Pug

Lig

Pie

Em

i

Tos

Mar

VdA

Bol

Ven

FVG

Tre

Lom

2006 2009


Graf. 8.3 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore Graf. 8.4 - Distanza delle regioni italiane rispetto al target 2013 dell'indicatore"% di Comuni con servizi per l'infanzia" degli Obiettivi di Servizio "Kg di rifiuti urbani in discarica per abitante" degli Obiettivi di Servizio

Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio Fonte: elaborazioni degli autori su dati disponibili sul sito www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio

-35

-25

-15

-5

5

15

25

35

45

55

65

Mol

Cal

Bas

Sic

Sar

Pug

Pie

Laz

Cam

Mar

Abr

Um

b

Lig

Tos Lom

Ven

Tre

VdA

FVG

Em

i

Bol

2004 2010

-320,0

-240,0

-160,0

-80,0

0,0

80,0

160,0

240,0

Lig

Laz

Sic

VdA

Pug

Mol

Mar

Um

b

Abr

Tos

Cal

Bas

Cam

Em

i

Pie

Sar

Tre

Ven

Bol

FVG

Lom

2004 2009

La struttura degli ambiti di intervento del Fondo

europeo di sviluppo regionale è largamente simile: i

principali sono i trasporti e il sostegno agli

investimenti delle imprese.

Vi sono, però, anche significative differenze: al Sud è

decisamente più alta la quota di risorse destinate al

sostegno delle imprese ed al settore del turismo,

mentre meno risorse sono destinate alle

infrastrutture sociali ed ai trasporti.

La qualità delle politiche realizzate: sono intervenute negli ambiti giusti?


Tav. 9.1 - Programmazione FESR per principali obiettivi, Italia vs. UE-15, 2000-2006(percentuali su totale disponibile)

Italia UE-15 Differenza

(a) (b) (a-b)

Imprese 31.3 26.3 5.0

di cui:

grandi 4.4 4.4 -

PMI 20.2 14.4 5.8

R&S 6.6 7.5 -0.9

Trasporti 22.4 31.7 -9.3

Telecomunicazioni 7.1 5.2 1.9

Ambiente 10.7 10.4 0.3

Turismo 10.0 4.7 5.3

Infrastrutture urbane 8.9 9.3 -0.4

Infrastrutture sociali 1.8 6.1 -4.3

Altro 7.9 6.2 1.7

Fonte: Tav. 1.7 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]


Tav. 9.2 - Investimenti nei trasporti finanziati con il FESR (2000-2006)

Italia Germania Grecia Spagna UE-15

3.8 3.5 6.7 10.3 30.6

ferrovie 35 20 24 31 23

strade/autostrade 31 76 62 58 56

porti/aeroporti 17 1 7 8 8

urbane/intramodali 15 0 5 2 9

altro 2 2 2 0 3

Fonte: elaborazioni da tav. 3.6 in Applica, Ismeri Europa e Wiiw [2010]

Totale (miliardi di euro)

Composizione percentuale:

Confrontando i progetti contenuti negli Accordi di

Programma Quadro, emerge che al Centro-Nord

hanno un peso molto maggiore gli investimenti nei

trasporti e nei servizi alle persone, cioè nelle

infrastrutture sociali.

Al contrario al Sud pesano proporzionalmente di più

gli interventi nell’industria e per le risorse idriche.



Tav. 9.3 - Valore totale dei progetti finanziati negli Accordi di Programma Quadro (2000-2009)

Sud Centro-Nord

Totale 51.1 36.2

Trasporti 25.4 24.0

Industria e servizi 7.4 0.5

Risorse idriche 7.0 2.4

Risorse culturali 2.4 1.8

Ambiente 1.7 2.5

Altri settori 1.5 0.7

Telecomunicazioni 1.2 0.5

Turismo 1.0 0.1

Energia 0.8 0.6

Ricerca e sviluppo 0.6 0.4

Servizi alla persona 0.6 2.2

Rifiuti 0.6 0.1

Istruzione 0.5 0.1

Edilizia abitativa e urbanistica 0.4 0.2

Lavoro e formazione 0.1 0.1

Fonte: elaborazione su dati Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010]

(miliardi di euro)

I dati relativi al numero di progetti ed alla loro

dimensione media non sembrano consentire

conclusioni forti; tendono a correggere in parte

l’idea molto diffusa che, a differenza di quanto

avvenuto nel resto del Paese, al Sud si siano

utilizzate le risorse disponibili frammentandole

eccessivamente su una vasta pluralità di interventi .

La qualità delle politiche realizzate: vi è stata eccessiva frammentazione degli interventi?


Tav. 9.4 - Numero di progetti e dimensione media (milioni di euro) nei Fondi strutturali 2000-2006

Sud Centro-Nord Sud Centro-Nord

Totale 292,449 317,126 0.21 0.06

Agricoltura 73,437 - 0.08 -

Altri trasporti 733 303 8.07 1.66

Ambiente 7,508 2,168 0.54 0.55

Acqua 2,993 675 1.64 0.57

Cultura 5,066 1,265 0.61 0.46

Sicurezza 894 - 1.42 -

Edilizia 3,234 - 0.86 -

Energia 8,861 1,530 0.07 0.08

Formazione 28,587 135,313 0.06 0.03

Industria e servizi 57,274 38,524 0.20 0.10

Interventi in campo sociale 1,495 594 0.37 0.04

Istruzione 50,187 10,020 0.03 0.03

Lavoro 23,875 110,613 0.15 0.04

Ricerca e sviluppo 4,701 5,389 0.74 0.07

Rifiuti 3,117 215 0.52 1.12

Sanità - 485 - 0.45

Telecomunicazioni 9,184 390 0.16 0.43

Turismo 5,255 3,679 0.43 0.23

Viabilità 1,304 443 2.88 0.44

Numero di progetti Dimensione media


Tav. 9.5 - Dimensione media dei progetti inclusi negli Accordi di Programma Quadro

(milioni di euro)

Sud Centro-Nord

Totale 4.0 4.0

Trasporti 10.9 18.7

Industria e servizi 11.2 3.3



Ambiente 1.4 1.1

Altri settori 2.8 3.6


Turismo 5.8 1.1

Energia 2.0 13.6



Rifiuti 8.5 1.4

Istruzione 2.3 0.8

Edilizia abitativa e urbanistica 1.2 1.9

Lavoro e formazione 1.2 1.3

La qualità delle politiche realizzate: l’avanzamento finanziario ed operativo dei progetti

Nel ciclo di programmazione 2000-2006, le Regioni meridionali fanno segnare un significativo ritardo iniziale nell’esecuzione finanziaria rispetto alle altre Regioni europee.

Se si compara l’esecuzione finanziaria del Centro-Nord con la media delle Regioni Obiettivo 2 dell’UE-15 si riscontra un ritardo ancora maggiore che per il Sud.

I primi dati disponibili per il periodo di programmazione 2007-2013 mostrano un avvio molto lento dei programmi, sia regionali che nazionali, peggiore rispetto al ciclo precedente.


Tav. 9.6 - Avanzamento medio dei progetti finanziati dal FAS al 30/6/2009

(costo realizzato su valore complessivo, %)

Sud Centro-Nord

Totale 36.5 53.5

Trasporti 30.2 51.0


Industria 51.6 52.6

Turismo 30.7 67.2

Città 31.3 39.3



Difesa del suolo 44.1 52.8

Energia 13.4 81.9


Rifiuti 24.1 53.2



Da cosa dipendono questi forti ritardi?

I ritardi si riscontrano sia nella progettazione ed aggiudicazione delle opere sia nella fase di realizzazione lavori, dunque lungo tutte le fasi di un appalto pubblico (DPS-UVER 2010).

Lenti sono anche i cosiddetti “tempi di attraversamento”, vale a dire i tempi intercorrenti tra le diverse fasi (progettazione, aggiudicazione, realizzazione, collaudo).

I tempi di realizzazione delle infrastrutture non sono sistematicamente inferiori nelle Regioni del Centro-Nord rispetto a quelle del Mezzogiorno.


Tav. 9.7 - QCS 2000-2006: dotazione iniziale e valore dei progetti coerenti per asse a fine 2009

(milioni di euro)

Asse QCS Dotazione Pagamenti totaliPagamenti progetti

coerenti

Risorse naturali 7,658 8,340 3,307

Risorse culturali 2,517 2,498 703

Risorse umane 8,282 8,406 1,187

Sistemi locali di sviluppo 14,742 14,902 3,377

Città 2,041 2,185 866

Reti e nodi di servizio 9,775 10,811 6,442

Assistenza tecnica 883 873 21

Totale complessivo 45,898 48,016 15,902

Fonte: elaborazioni su dati Monit (tav. IV.4 in Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica [2010])

La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?

Tav. 9.8 - Spesa per lo sviluppo dei governi sub-nazionali

in percentuale sul totale nazionale

2000 - 2007

Belgio 83.8

Germania 81.1

Francia 73.0

Irlanda 71.7

Olanda 71.0

Spagna 67.6

Danimarca 66.7

Italia 65.7

Polonia 66.0

UE-27 65.0

Austria 64.1

Finlandia 57.5

Regno Unito 57.1

Portogallo 52.0

Svezia 51.0

Repubblica Ceca 41.6

Ungheria 34.3

Romania 31.0

Grecia 10.1

La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo?

Tav. 9.9 - Formazione lorda di capitale di competenza dei

governi sub-nazionali in percentuale del PIL nazionale

2005 - 2007

Spagna 2.7

Polonia 2.4

Italia 1.9

Ungheria 1.8

UE-27 1.7

Portogallo 1.7

Germania 1.0

Grecia 0.6

Fonte: tabella 14 in Ismeri Europa e Applica [2010]

In Italia il ruolo di Enti locali e Regioni nelle politiche di investimenti pubblici è simile a quello di molti altri importanti Stati membri dell’Unione Europea; questo ruolo è notevolmente cresciuto negli ultimi dieci anni.

La qualità delle politiche realizzate: si è decentrato troppo? La scelta del decentramento appare opportuna, ma . . .

. . . sono mancate forme di raccordo e collaborazione fra governo centrale e governi periferici,

. . . carente è stato il ruolo del governo centrale non solo in sede di programmazione e regia complessiva, ma anche di monitoraggio e controllo, stimolo, verifica e, soprattutto, di sostegno alla progettazione tecnica;

. . . non si è completato il rinnovamento delle risorse umane delle strutture amministrative, iniziato in modo forte ma poi affievolitosi.

Il Piano di Azione Coesione

Il Governo Monti, d’intesa con la Commissione Europea, attua un’ampia riprogrammazione delle risorse comunitarie attraverso il Piano di Azione Coesione.

L’azione di riprogrammazione si fonda sulla concentrazione degli interventi su alcune priorità (connesse anche agli obiettivi della Strategia Europa 2020) e si basa sui seguenti principi:(i) integrazione della politica europea e nazionale

per lo sviluppo regionale, rafforzando i presidi di competenza offerti dal Governo centrale;


(ii) riduzione dell’incertezza dei flussi di finanza pubblica;(iii) attenzione ai risultati attesi e non solo ai processi per conseguirli;(iv) disponibilità per i cittadini di informazioni e strumenti per conoscere in tempo reale le decisioni di investimento, per valutarle e per farne oggetto di dibattito pubblico.


Una prima fase della riprogrammazione è varata il 15 dicembre del 2011 e interessa i fondi gestiti dalle Regioni Convergenza per circa 3,7 miliardi. Riduzione del cofinanziamento nazionale al 25%; vincoli del Patto di stabilità interno meno stringenti; quattro priorità: istruzione (a cui è destinato circa un

miliardo di euro), agenda digitale (oltre 0,4 miliardi),

occupazione di lavoratori svantaggiati, attraverso un

credito di imposta occupazione (poco più di 0,1 miliardi)

e ferrovie; alcuni importanti progetti dimostrativi nel campo dei

beni culturali (Progetto Pompei), della giustizia e della

formazione.


Una seconda fase del Piano di Azione Coesione

parte nel maggio del 2012, con riferimento a fondi

per circa 2,3 miliardi di euro gestiti dalle

Amministrazioni centrali (Programmi operativi

nazionali e interregionali). Interventi per la cura dell’infanzia (0,4 miliardi) e

degli anziani non autosufficienti (oltre 0,3 miliardi); il sostegno ai giovani attraverso ulteriori interventi

contro la dispersione scolastica, il finanziamento di

progetti nel campo del privato sociale, il sostegno

finanziario per l’imprenditoria giovanile (oltre 0,2

miliardi);


il sostegno della competitività e delle imprese

innovative (0,9 miliardi); interventi volti alla conservazione e valorizzazione

del patrimonio culturale del Mezzogiorno con

l’individuazione di 20 poli archeologici e museali in

Calabria, Campania, Puglia e Sicilia (oltre 0,3

miliardi); un intervento per l’attivazione del processo civile

telematico in 23 uffici giudiziari per la riduzione dei

tempi della giustizia civile.

Le principali conclusioni

Nel ventennio successivo alla chiusura

dell’Intervento straordinario, pur con un percorso non

lineare, le politiche di sviluppo territoriale italiane si

sono progressivamente ridotte e alla fine quasi

completamente cancellate.


Le politiche realizzate hanno avuto un impatto

modesto sullo sviluppo e sulla riduzione dei divari

territoriali interni, sia per la loro dimensione

contenuta, sia per il debole o assente raccordo con le

grandi politiche pubbliche del Paese, sia per problemi

tecnici nella loro attuazione.


Tuttavia, si delinea un quadro di luci e ombre ed è

possibile individuare una serie di insegnamenti utili

per migliorare il disegno e la realizzazione delle

politiche regionali, quando l’Italia vorrà tornare ad

investire nelle risorse disponibili in tutti i suoi territori

per provare a vivere nuove stagioni di sviluppo.

Date post:	02-May-2015
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Economia delle Istituzioni Le politiche di sviluppo regionale in Italia nell’ultimo ventennio...

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