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0 Gli Strumenti di e – procurement nella P.A. A cura del Servizio Economato del Comune di Acireale Città di Acireale
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Gli Strumenti di e – procurement nella P.A. A cura del Servizio Economato del Comune di Acireale
Città di Acireale
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I l presente lavoro si pone l’obiettivo di comunicare informazioni sul sistema
di e – procurement messo a disposizione della P. A. dalla Consip SPA, ed è rivolto a
chi nel Ns. Ente si occupa di approvvigionamento di beni e servizi .
Particolare spazio è stato dato alle novità introdotte dalle normative in materia
di spending review.
Nelle pagine che seguono, si è dato maggior rilievo alle modalità riferibili al MEPA,
giacché il Ns. Ente possiede già consolidata esperienza e knowledge in materia di
Convenzioni.
Pertanto, dopo aver fornito brevi informazioni sugli strumenti di e-procurement
(Accordi quadro, Sistema dinamico di acquisizione, convenzioni e mercato
elettronico) e aver tracciato i limiti dell’autonomia dei Comuni nella scelta delle
modalità di acquisizione di beni e servizi al di fuori del sistema Consip, si è pensato di
fornire delle istruzioni operative per acquisire la firma digitale e per provvedere
all’iscrizione al MEPA. Altre informazioni sono fornite con riferimento
all’interpretazione delle norme in questione da parte della Corte dei Conti e sui
compiti del RUP, anche con riferimento ai servizi in economia.
L’ elaborato si rivolge sia agli operatori del sistema, che potrebbero essere non troppo
interessati a risvolti giuridici e concettuali della materia – a loro sono dedicate le parti
del testo con sfondo bianco – sia a chi ha necessità, o desiderio di ottenere più ampie e
articolate informazioni, anche di carattere normativo ; quest’ultimi mi auguro possano
trovare interessanti i paragrafi inclusi in sfondo celeste .
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IL Sistema di e-procurement (Piattaforma CONSIP)
- L'E-procurement (Electronic Procurement) o "Approvvigionamento Elettronico", indica
quell’insieme di tecnologie, procedure, operazioni e modalità organizzative, che consentono
l’acquisizione di beni e servizi on-line,; il sistema di approvvigionamento Consip, dove scambio di
beni e servizi avviene tra le P.A. e le aziende, viene anche indicato con l’acronimo G2B
(Government to Business).1
Il portale di accesso agli strumenti di e-procurement per la P.A. ha indirizzo:
www.acquistinretepa.it .
Tramite il al portale è possibile utilizzare gli strumenti di e-procurement ad oggi implementati in
toto o parzialmente, e precisamente:
• CONVENZIONI • MERCATO ELETTRONICO • ACCORDI QUADRO • SISTEMA DINAMICO DI ACQUISIZIONE
Di questi i più utilizzati sono certamente le Convenzioni ed il Mercato Elettronico;
In futuro è ipotizzabile un sempre più ampio ricorso agli Accordi Quadro mentre Il Sistema
dinamico di acquisizione è oggi in fase sperimentale.2
Di seguito si danno delle brevi descrizioni degli Accordi Quadro e del Sistema dinamico di
acquisizione, riservando alle Convenzioni ed al Mercato Elettronico più ampi approfondimenti.:
1 Se la piattaforma di e-procurement nazionale è quella adottata da Consip, società del Ministero dell'Economia , a livello regionale la legge finanziaria del 2007 ha attivato le "Centrali d'Acquisto Territoriali" (CAT). Una delle prime centrali d'acquisto regionali è stata istituita dalla Regione Puglia . Con deliberazione della Giunta Regionale n. 1381 del 3/8/2007 si è provveduto a disciplinare la sperimentazione del Centro Territoriale per l’aggregazione dei processi di acquisto degli Enti locali pugliesi (progetto CAT) denominato EmPULIA www.empulia.it. Attualmente EmPULIA è disciplinata dall'art. 54 delle legge regionale n. 4 del 25/02/2010. La gestione tecnica del sistema informatico della piattaforma di EmPULIA è stato affidato a InnovaPuglia s.p.a società “in house” della Regione Puglia.
2 Per completezza di esposizione, ricordiamo le Gare Telematiche : si tratta di un ulteriore strumento di e- procurement istituito con D.P.R. n° 101/2002; in seguito all'entrata in vigore del D.P.R. 5 ottobre 2010 n° 207, con la conseguente abrogazione del D.P.R. n° 101/2002, dall'8 giugno 2011, non è più possibile bandire procedure mediante Gara telematica.
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• Accordi quadro3
L'Accordo quadro - introdotto dal Codice degli Appalti - è uno strumento innovativo di
contrattazione, che stabilisce le regole relative ad appalti da aggiudicare durante un periodo
massimo di quattro anni.
Gli Accordi quadro, aggiudicati da Consip a più fornitori a seguito della pubblicazione di specifici
Bandi, definiscono le clausole generali che, in un determinato periodo temporale, regolano i
contratti da stipulare. Nell’ambito dell’Accordo quadro, le Amministrazioni che hanno effettuato
l'abilitazione al sistema Acquisti in Rete, attraverso la contrattazione di "Appalti Specifici",
provvedono poi a negoziare i singoli contratti, personalizzati sulla base delle proprie esigenze.
I principali vantaggi degli Accordi quadro per le Amministrazioni sono:
• una maggiore garanzia, attraverso la possibilità di invitare imprese pre-selezionate • un miglior rapporto qualità / prezzo associato ad una maggiore competizione dei fornitori • una grande flessibilità e possibilità di personalizzazione del prodotto / servizio • autonomia nell'impostazione della propria strategia di gara
In definitiva, nell'ambito degli strumenti offerti dal Programma, l'Accordo quadro - con
regole generali prefissate e la successiva personalizzazione da parte delle P.A. - si colloca
idealmente tra le Convenzioni - utilizzate per merceologie con caratteristiche standardizzabili
- e le gare su delega costruite sulle specifiche esigenze di singole Amministrazioni.
Al momento, tramite Accordo Quadro, sono stati resi disponibili i beni e servizi di seguito riportati:
PC desktop 1 per Convenzioni ex art. 26 L. n. 488/1999. Bando Numero: 61907 Multifunzione in noleggio per Convenzioni ex art. 26 L. n. 488/1999. Bando Numero: 39426 Server Blade 2. Bando Numero: 39894 Desktop Outsourcing. Bando Numero: 20224 Servizi di gestione integrata delle trasferte di lavoro. Bando Numero: 176 Servizi di Contact Center in Outsourcing. Bando Numero: 91505
3 Per un maggior approfondimento sull’istituto dell’Accordo Quadro si rinvia alla specifica appendice al presente lavoro
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• Sistema Dinamico di Acquisizione
Attualmente in fase di sperimentazione, il Sistema Dinamico di Acquisizione è un processo di
acquisizione interamente elettronico, il cui utilizzo è previsto per le forniture di beni e servizi
tipizzati e standardizzati di uso corrente.
Limitato nel tempo, rimane aperto per tutta la sua durata a qualsiasi impresa che soddisfi i criteri di
selezione e che abbia presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri. Il Sistema
Dinamico di Acquisizione - grazie alla creazione di un elenco di fornitori già ammessi e alla
possibilità aperta a nuovi offerenti di aderirvi in corso d’opera - consente alle amministrazioni
aggiudicatrici di disporre di un ventaglio particolarmente ampio di offerte e, quindi, di assicurare
un’utilizzazione ottimale delle finanze pubbliche grazie all’ampia concorrenza che si viene a
instaurare.
Per le Amministrazioni:
• processo interamente informatizzato • offerte migliorabili successivamente • dinamismo della partecipazione grazie all’entrata continua di nuovi fornitori • trasparenza e concorrenzialità della procedura • flessibilità nel soddisfare esigenze specifiche delle Amministrazioni
Semplificando, il Sistema Dinamico di Acquisizione può essere assimilato a un Mercato
Elettronico per acquisti sia sotto sia sopra soglia, in cui i processi di acquisizione da parte
delle amministrazioni avvengono in seguito a confronti concorrenziali tra gli operatori
ammessi al sistema.
Al momento l’unica iniziativa attiva è correlata al bando Numero 53678 riferito
all’approvvigionamento di farmaci per il comparto Sanità
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Convenzioni
Le Convenzioni sono contratti quadro stipulati da Consip, per conto del Ministero dell’Economia e
delle Finanze (art. 26 Legge 488/99) nell’ambito dei quali i fornitori aggiudicatari di gare - esperite
in modalità tradizionale o smaterializzata a seguito della pubblicazione di bandi - si impegnano ad
accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole Amministrazioni che hanno effettuato
l'abilitazione al sistema Acquisti in Rete.
Tale modalità di acquisto, più idonea per approvvigionamenti di beni e servizi con caratteristiche
standard, grazie all’aggregazione della domanda, permette di ottenere rilevanti economie di scala
sia in termini di processo sia di risparmi sugli acquisti.
Accedendo alla Vetrina delle Convenzioni o navigando sul catalogo prodotti è possibile
verificare l’offerta di beni e/o servizi offerti in Convenzione. Per alcune iniziative, inoltre, la
possibilità di effettuare ordini on-line permette non solo di velocizzare il processo di acquisto, ma
anche di monitorare direttamente sul Portale lo stato degli ordinativi effettuati.
Il sistema delle Convenzioni è regolato, in particolare, dall’art. 26 l. 23 dicembre 1999 n. 488 s.m.i.,
dall’art. 58 l. 23 dicembre 2000 n. 388, dal D.M. 24 febbraio 2000 e dal D.M. 2 maggio 2001.
Obblighi di ricorso alle convenzioni Consip
Uno tra gli interventi più incisivi volto a contribuire alla riduzione della spesa pubblica è la
centralizzazione degli acquisti di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni, contenuto
nell’articolo 1 del D.L. 95/12 (seconda spending review) “riduzione della spesa di beni e servizi e
trasparenza delle procedure”, laddove il ricorso al c.d. sistema Consip, così come disciplinato
nella L. 23 dicembre 1999 n. 488 art. 26 comma 3 e ss.mm. diviene obbligatorio4.
4 Per quanto riguarda gli EE.LL. si tratta di un obbligo relativo come sancito dal combinato disposto dell’art. 26 , comma 3, della L. 488/1999 e, dell’art. 1 , comma 449 della L.296/2006 e dell’art.1, comma 7 ,del D.L. 95/12.
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Più nel dettaglio, le nuove disposizioni prevedono che: (cfr.comma 1) “…omissis… i contratti
stipulati in violazione dell’art. 26 comma 3, sopra citato, e in violazione degli obblighi di
approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip sono nulli,
costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa…”.
Nei casi, quindi, di non adesione alla convenzione Consip o di non applicazione delle condizioni in
essa previste si configura il danno erariale nella misura della differenza tra il prezzo indicato negli
strumenti di acquisto Consip e quello maggiore indicato nel contratto stipulato.
Proprio al fine di rimarcare maggiormente gli obblighi di cui sopra, nella legge è previsto
espressamente che l’unica ipotesi in cui le pubbliche amministrazioni possono procedere con
procedure autonome di acquisto è il caso in cui non c’è la disponibilità delle convenzioni e
l’acquisto sia motivato dall’urgenza. In tali casi, tuttavia, i contratti dovranno prevedere la
clausola di risoluzione per sopravvenuta disponibilità della convenzione (cfr.comma 3).
Nelle nuove disposizioni si è tenuto conto anche delle possibili incapienze delle convenzioni in
corso Consip e delle centrali di acquisto regionali scaturenti dal conseguente obbligo al maggior
ricorso tant’è che, al fine di garantire la usabilità delle stesse, è stata prevista la possibilità di
incrementare le quantità ovvero gli importi massimi complessivi delle convenzioni
…omissis…“ in misura pari alla quantità ovvero all’importo originario, a decorrere dalla data di
esaurimento della convenzione stessa, ove questa intervenga prima del 31 dicembre
2012”…omissis…(cfr.comma 15) Al Fornitore è tuttavia concesso l’esercizio del diritto di recesso a
fronte del quale le centrali di committenza, sopra menzionate, potranno stipulare una nuova
convenzione con durata limitata al 30 giugno 2013, “ interpellando progressivamente gli operatori
economici” della graduatoria della procedura originaria fino al terzo miglior offerente …omissis…
“a condizione che siano offerte condizioni economiche migliorative tali da determinare il
raggiungimento del punteggio complessivo attribuito all’offerta presentata dall’aggiudicatario
della relativa procedura”(cfr.comma 14)…
In ogni caso, per i contratti in corso, ove i fornitori non si adeguino alle migliori condizioni
Consip le amministrazioni possono recedere previa formale comunicazione e previo pagamento
delle prestazioni già eseguite.
Interessante anche il coordinamento tra le stazioni appaltanti e le centrali di committenza con la
previsione di un elenco delle centrali di committenza e la pubblicazione da parte di Consip di tutti i
dati relativi alle convenzioni/contratti quadro stipulati. Ma anche la possibilità di aggiudicare le
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convenzioni ad uno o più operatori economici nei casi di particolare interesse per la pubblica
amministrazione (cfr. comma. 16 bis).
Con una disciplina più particolare sono state invece normate le categorie merceologiche: energia
elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento,
telefonia fissa e telefonia mobile, per le quali le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, a totale partecipazione pubblica
diretta o indiretta, hanno la possibilità di approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi
quadro Consip e dalle centrali di committenza regionali di riferimento. Per tali categorie si potranno
esperire, anche, autonome procedure di gara a condizione che siano utilizzati sistemi telematici di
negoziazione messi a disposizione da Consip e dalle centrali regionali, oppure si potrà procedere
con procedura autonoma di acquisto a condizione che l’affidamento sia più vantaggioso rispetto alle
condizioni economiche indicate nelle convenzioni. I contratti così stipulati, tuttavia, dovranno
riportare la clausola di risoluzione per il caso di sopravvenuta attivazione di una convenzione con
condizioni di maggior vantaggio economico ( comma 7).
Possiamo quindi riassumere nel senso che :
L’art. 26 c. 3 della L. 488/1999 sancisce che : Le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle
convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come
limiti massimi, per l'acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse, anche utilizzando
procedure telematiche per l'acquisizione di beni e servizi ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 4 aprile 2002, n. 101. La stipulazione di un contratto in violazione del presente comma
è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale si tiene
anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni e quello indicato nel contratto.
Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano ai comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti e ai comuni montani con popolazione fino a 5.000 abitanti.5
L’art. 1, c. 449 della L. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007) sancisce l’obbligo di adesione solo per
le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e
grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, mentre per gli altri Enti e quindi
anche per i Comuni, prevede la possibilità di ricorrervi, oppure l’obbligo di utilizzarne parametri di
prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti.
Particolare attenzione deve essere posta sul fatto che la materia viene integrata dal Decreto
Spending review 2 , che obbliga , seppur con delle limitazioni , anche i Comuni.
5 comma così sostituito dall'art. 3, comma 166, legge n. 350 del 2003 e dall'art. 1, legge n. 191 del 2004.
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In particolare con l’art. 1 comma 7: Fermo restando quanto previsto all’articolo 1, commi 449 e
450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all’articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre
2007, n.244, quale misura di coordinamento della finanza pubblica, le amministrazioni pubbliche e
le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, relativamente alle
seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra�rete,
combustibili per riscaldamento,telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi
attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle
centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell’articolo 1, comma 455,della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della
normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione sul mercato elettronico e sul
sistema dinamico di acquisizione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La presente
disposizione non si applica alle procedure di gara il cui bando sia stato pubblicato
precedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto. E` fatta salva la possibilità di
procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette
modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di
committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli
indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di
committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione
risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi nel caso di
intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che
prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni
del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale»…
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Il Mercato Elettronico
Il Mercato Elettronico della P.A. (MePA) è un mercato digitale dove Amministrazioni registrate e
Fornitori abilitati possono effettuare negoziazioni veloci e trasparenti per acquisti sotto la soglia
comunitaria. Gli articoli sono organizzati in categorie merceologiche e offerti da fornitori diversi
attraverso cataloghi on-line. Ciò consente alle Amministrazioni di effettuare comparazioni e
confronti trasparenti e di emettere ordini diretti e richieste di offerta.
Consip definisce con appositi bandi le tipologie di beni e servizi e le condizioni generali di
fornitura, gestisce l’abilitazione dei fornitori e la pubblicazione e l’aggiornamento dei cataloghi.
Accedendo alla Vetrina del Mercato Elettronico o navigando sul catalogo prodotti, le
Amministrazioni possono verificare l’offerta di beni e/o servizi e, una volta abilitate, effettuare
acquisti on-line, confrontando le proposte dei diversi fornitori e scegliendo quella più rispondente
alle proprie esigenze.
Tale modalità di acquisto, per le sue peculiarità, è più adatta ad acquisti frazionati ed esigenze
specifiche.
Come acquistare sul Mercato Elettronico delle PA:
• (1) Dotarsi del Kit di Firma Digitale • (2) Registrarsi sul MePA (Consip) • (3) Accedere al Mercato Elettronico delle PA • (4) Trovare gli articoli nel catalogo del Mercato Elettronico • (5) Selezionare la modalità di acquisto
Firma digitale6 - Per utilizzare il mercato elettronico è sufficiente essere in possesso della firma
digitale. La firma digitale consente di manifestare l'autenticità dei documenti elettronici ed è
necessaria sia in fase di registrazione che nella fase di perfezionamento dei contratti conclusi sul
sistema. Per informazioni sull'ottenimento della Firma Digitale è possibile consultare gli enti
autorizzati , come le Poste Spa.
6 La Firma Digitale, è la forma più sicura di firma elettronica , è l'equivalente informatico della firma autografa e ne ha il medesimo valore legale con in più il vantaggio della totale sicurezza . Per maggiori approfondimenti si rimanda alla parte del presente lavoro dedicata specificatamente al tema.
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Registrarsi quale Punto ordinante7 - La registrazione al sistema è molto semplice e si esegue
online. Tale procedura prevede l'inserimento guidato di una serie di informazioni
sull'Amministrazione e sull'utente che si sta registrando. Se si è già registrati ad altri servizi del
Programma (ad esempio alle Convenzioni) e si vuol estendere la registrazione al Mercato
Elettronico, dopo aver inserito utente e password, è necessario accedere alla sezione Gestione
Profilo - Richiesta registrazione nuovi servizi ed aggiungere , tra i servizi disponibili, il Mercato
Elettronico e indicare di essere in possesso della firma digitale .
Verrà , quindi, prodotta una richiesta di abilitazione in formato pdf, che dovrà essere nuovamente
inviata e validata dall'ufficio registrazioni, come all'atto della prima abilitazione come Punto
ordinante. Riceverai una mail di conferma ad avvenuta abilitazione da parte dell'Ufficio
registrazioni.
Puoi, inoltre, aggiornare l'informazione sulle competenze di spesa, rendendo immediatamente attive
le modifiche effettuate.
Si riporta il modulo , come prelevato dal portale , presupponendo che il Punto Ordinante sia già
abilitato per le convenzioni:
Modifica abilitazione Punto ordinante
STRUMENTI DI ACQUISTO
Firma DigitaleNo
Strumenti � CONVENZIONI
• MODIFICA
COMPETENZE DI SPESA
� Basterà inserire “ si” alla voce Firma Digitale ed aggiornare la voce strumenti ( click su
modifica) aggiungendo a CONVENZIONI : MERCATO ELETTRONICO.
N.B. Il Punto ordinante, che deve essere in possesso del requisito dell’autonomo potere di
spesa, può procedere alla nomina di Punti Istruttori , i quali provvedono ad effettuare tutte le
operazioni on-line preliminare alla formulazione dell’ordine d’acquisto ; la responsabilità del
7 Per maggiori approfondimenti circa l’iscrizione di un Punto Ordinante vedi la parte del presente lavoro dedicata all’argomento.
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rispetto delle procedure resta pur sempre in carico al P.O. che dovrà procedere a firmare
digitalmente il documento finale prima di procedere al suo invio .8
Accedere - Una volta abilitati, per entrare nel Mercato Elettronico, dopo aver effettuato il Login ,
ciò dopo aver inserito nome utente e password ( in alto a desta della Home Page ), basterà cliccare
sul pulsante Accedi al Mercato Elettronico per accedere alla Home Page del Mercato Elettronico;
nella pagina sono disponibili tutte le funzionalità necessarie per procedere agli acquisti, comprese
quelle per la ricerca dei prodotti/servizi di interesse.
Trovare gli articoli - Questa è la fase forse più delicata. Il Catalogo del Mercato Elettronico è
organizzato in categorie, suddivise in classi sempre più dettagliate. L'ultimo livello del catalogo,
chiamato metaprodotto ,rappresenta la tipologia merceologica che comprende tutti gli articoli con i
medesimi attributi tecnici/specifici descritti nel capitolato tecnico della categoria di riferimento. Per
trovare ciò che serve è possibile sfogliare il Catalogo nella Home Page del Mercato Elettronico o
utilizzare la ricerca semplice per parola-chiave eventualmente abbinata all'indicazione dell'area di
consegna.
Esempio: Categoria -> Arredi e complementi di arredo - Subcategoria -> Tavoli e Cattedre - Metaprodotto -> Cattedre.
Acquisto - Dopo aver individuato uno o più prodotti/servizi da acquistare e dopo averli caricati a
carrello, il Mercato Elettronico consente di acquistare tramite due modalità : Ordine diretto o
Richiesta di offerta.
La scelta della modalità di acquisto dovrà basarsi e rispettare quanto stabilito dalla normativa
vigente e dalla disciplina interna che regola la materia degli approvvigionamenti di beni e servizi
sotto la soglia di rilievo comunitario.
L'ordine diretto può essere utilizzato laddove gli articoli a catalogo rispondano direttamente alle
esigenze dell'Amministrazione. La richiesta di offerta sarà, invece, preferibile laddove siano
necessarie personalizzazioni - in termine di caratteristiche tecniche e condizioni di fornitura - o la
quantità o il valore del contratto giustifichino il ricorso a tale, più articolata, modalità di acquisto.
8 Per abilitarsi quale Punto istruttore, per predisporre ordini per conto di un Punto ordinante, previo formale incarico, è sufficiente entrare nell’Area personale, seleziona la voce “Abilitazione” del cruscotto e poi “Punto istruttore”. Anche in questo caso, è necessario attendere l’e-mail di conferma dell’avvenuta abilitazione per poter operare sul Portale
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La richiesta di offerta , o RDO, consiste in un invito ad offrire rivolto dall’amministrazione a uno
o più imprese. Il fornitore che riceve un RDO è libero o meno di formulare un’offerta.
Nel caso venga formulata un’offerta, l’amministrazione riceve dal fornitore una proposta valida per
un certo periodo di tempo e, in base alla propria disciplina che ne regola gli acquisti, deciderà se
accettarla o no entro il termine stabilito.
La decisione sulla modalità di acquisto si basa sugli stessi criteri di opportunità e di legittimità
adottati dalle Amministrazioni nel mercato tradizionale.
Pertanto, l Mercato Elettronico consente alle Amministrazioni di procedere all’acquisto attraverso
due diverse modalità (art. 11 DPR 101/2002):
1) Art. 11, comma 1 - ORDINE DIRETTO
Le PA possono acquistare “direttamente dai cataloghi dei fornitori presenti sul sito” L’ordine diretto
viene effettuato dal Catalogo dell’impresa abilitata, in quanto la pubblicazione del catalogo dei
prodotti sul sito concreta un’offerta al pubblico ai sensi dell’art. 1336 del codice civile
Nell’ORDINE DIRETTO il Contratto è formato da: � Condizioni Generali di Contratto (allegato II al Bando di Abilitazione) � Catalogo del fornitore (relativamente agli elementi oggettivi del prodotto/servizio acquistato e alle condizioni commerciali espresse dall’impresa) � Ordine dell’amministrazione 2) Art. 11, comma 2 - RICHIESTA DI OFFERTA, o RDO
La RDO concreta invece un invito ad offrire rivolto dall’amministrazione a uno o più imprese .Il
Fornitore che riceve una RDO è libero di formulare o meno un’offerta. Nel caso venga formulata
un’offerta, l’amministrazione riceve dal fornitore una proposta valida per un certo periodo di tempo
e, in base alla propria disciplina che ne regola gli acquisti, deciderà se accettarla o meno entro il
termine stabilito. In caso di RDO (Richiesta di offerta) il Contratto è formato da:
� Condizioni Generali di Contratto (allegato II al Bando di abilitazione) � Catalogo del fornitore (relativamente agli elementi oggettivi del prodotto/servizio acquistato) � Condizioni Particolari di contratto (contenute nell’invito ad offrire) � Offerta del Fornitore (che contiene tutti gli elementi invariabili dell’invito ad offrire rivolto dall’amministrazione) � Accettazione dell’amministrazione (identica all’offerta)
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RICORSO AL MEPA: OBBLIGHI, DEROGHE E MODALITÀ OPERA TIVE9
Il Mepa è stato istituito con l’art. 1, comma 450, della Legge 27 dicembre 2006, n.296; nella
versione originale prevedeva l’obbligo del ricorso al mercato elettronico esclusivamente per la quasi
totalità delle amministrazioni statali. Infatti:
L’art. 1, comma 450 della Legge finanziaria 2007 (L. 296/2006) disponeva l’obbligatorietà di fare
ricorso al mercato elettronico solo per le Amm.ni statali centrali e periferiche.
Tuttavia il Legislatore, con il comma 2 dell’art. 7, D.L. 7 maggio 2012, n. 52 (detto anche spending
review n° 1) , come sostituito dalla legge di conversione 6 luglio 2012, n. 94, ha introdotto l’obbligo
per tutte le Amministrazioni (Comuni compresi) di fare ricorso al mercato elettronico della pubblica
amministrazione per acquisti di importo inferiore alla soglia comunitaria.
Le modalità di funzionamento del Mercato elettronico sono fornite dall’art. 338 del D.P.R.
207/2010.
Come già detto, ai sensi della Legge 6 luglio 2012, n. 94, Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (contenente la c.d.“prima” spending review) è stato disposto
che:Art. 7, Comma 2. (…) le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo
comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad
altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328.10
La disposizione appena citata ha pertanto introdotto l’obbligo di ricorrere - ai fini dell’affidamento
di appalti pubblici di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario - al Mercato Elettronico
9 Per la redazione del paragrafo si è utilizzata buona parte del lavoro di Ilenia Filippetti : da www.appaltiecontratti.it , aggiornandola con le novità introdotte dalla legge 24 dicembre 2012, n. 228 e per via giurisprudenziale. 10 La norma ha subito modifiche con l’entrata in vigore della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (finanziaria per il 2013) : …sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici … ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure.
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della Pubblica Amministrazione (MEPA) di CONSIP, oppure ad altri mercati elettronici istituiti ai
sensi della vigente normativa, ai fini dell’acquisizione di beni e servizi.
È comunque fuor di dubbio che difficoltà interpretative e varie perplessità derivano dal fatto che le
nuove disposizioni sono state introdotte a più riprese, e sono contenute in norme “extravaganti”
destinate a rimanere al di fuori del Codice dei contratti pubblici - nonostante il fatto che sia notevole
il loro impatto sugli affidamenti di appalti di beni o servizi – con la conseguenza che qualche
problema di coordinamento ed intelligibilità viene inevitabilmente a crearsi.
A ben vedere, anche il mancato ricorso al MEPA sembra in effetti comportare la nullità del
contratto stipulato al di fuori di esso, ai sensi dell’art. 1, comma 1 del D.L. n. 95/2012 convertito,
con modificazioni, con L. n. 135/2012 (c.d. “seconda” spending review). In tale disposizione si
prevede infatti che:
Successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i
contratti stipulati in violazione dell'articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n.
488(Convenzioni) ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso
gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito
disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa (…).
La sanzione della nullità dei contratti e le conseguenti responsabilità sono state quindi
espressamente previste dal legislatore:
sia per la violazione dell’obbligo di rispettare i parametri massimi di prezzo e qualità contenuti
nelle convenzioni quadro stipulate da CONSIP (art. 26 L. n. 488/1999);
sia per la violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a
disposizione da Consip S.p.A.
In questo quadro, sarebbe peraltro difficile sostenere avanti al Giudice Contabile il fatto che il
MEPA non rientri effettivamente nella categoria degli “strumenti di acquisto messi a disposizione
da Consip S.p.A.”, con la conseguenza che, ragionevolmente, le (altre) amministrazioni pubbliche
di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 sono in effetti tenute a ricorrere,
prioritariamente, al MEPA per tutte le acquisizioni sottosoglia11.
11 A tal proposito vedi : Corte dei Conti, sez. di controllo per le Marche, nel parere assunto con deliberazione 29 novembre 2012, n. 169, riportata a pag. 25 nel presente lavoro.
15
Che fare nel caso in cui il bene o il servizio non siano reperibili nel MEPA?
Sulla natura di “esclusività” di tale ricorso possono tuttavia nutrirsi dei dubbi, nel senso che il
Mercato elettronico messo a disposizione da CONSIP non sembra essere (ancora) pienamente in
grado di poter offrire tutti i servizi e i beni necessari alle diverse p.a.; in esso potrebbe quindi non
essere oggettivamente presente ogni specifico bene/servizio volta per volta occorrente per
soddisfare le esigenze pubbliche.
A tale proposito, è indispensabile premettere che nell’attuale contesto normativo ed economico, non
sembra legittimo scegliere di non ricorrere al MEPA affermando semplicemente che i beni/servizi,
benché presenti in esso, non siano però coerenti con le necessità della p.a. acquirente, in quanto
privi di requisiti tecnici non essenziali o perché – addirittura – privi di requisiti di carattere
meramente estetico. Ed infatti, benché sotto altro aspetto, anche i parametri stabiliti nelle
Convenzioni CONSIP costituiscono il limite massimo non solo per quanto concerne il prezzo, ma
anche per la qualità dei beni e dei servizi che possono essere acquisiti, in via generale, dalla p.a. La
filosofia delle recenti manovre finanziarie - che, non ha caso, ha portato ad un accrescimento del
ruolo di CONSIP - è quindi caratterizzata da una marcata spinta verso la standardizzazione della
qualità dei prodotti,anche ai fini della riduzione della spesa pubblica.
Ciò doverosamente premesso, potrebbe però accadere che, in effetti, il bene o il servizio
oggettivamente necessario alla p.a. non sia presente all’interno del MEPA: in questo caso, si deve
ragionevolmente ritenere che la stessa p.a. – al fine di soddisfare l’interesse pubblico cui la stessa è
preposta - sia comunque abilitata all’acquisizione anche al di fuori del MEPA, pur dovendo
necessariamente motivare (con attenta enunciazione degli elementi in fatto ed in diritto rilevanti nei
vari casi di specie) di aver debitamente effettuato tale verifica istruttoria, e di non aver tuttavia
potuto materialmente reperire il bene o il servizio all’interno del MEPA.
Che fare nel caso in cui il bene o il servizio sian o presenti nel MEPA, ma ad un prezzo superiore rispetto a quello di mercato?
Si è sopra evidenziato che, ai sensi dell’art. 1, comma 1 del D.L. n. 95/2012 convertito, con
modificazioni, con L. n. 135/2012, i contratti stipulati in violazione degli obblighi di
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approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A. sono
nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa.
Il successivo periodo del medesimo comma 1 prosegue, disponendo che:
Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo,
ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto.
Quanto sopra conferma, in primis, il fatto che l’art. 1, comma 1 del D.L. n. 95/2012 fa riferimento
anche al MEPA laddove prevede la possibilità che il prezzo del bene/servizio non siano
specificamente indicati (ed è ciò che, in effetti, accade nel MEPA in cui - a differenza di ciò che
avviene con le Convenzioni – il fornitore pubblica esclusivamente il“listino” dei prezzi di norma
praticati, eventualmente migliorabili a seguito di specifica Richiesta di Offerta, c.d. R.d.O.). Si
conferma, in altri termini, l’obbligo di procedere alla verifica dell’esistenza del bene/servizio in
MEPA, pena la nullità del contratto stipulato in violazione di tale obbligo.
Il testuale riferimento al “danno erariale” soggetto alla cognizione della Corte dei Conti sembra in
qualche modo legittimare la possibilità di acquisire, al di fuori del MEPA, beni/servizi a prezzi
oggettivamente migliori rispetto a quelli presenti in tale mercato: se è infatti vero che la
conseguenza civilistica della nullità è diversa e distinta rispetto alla responsabilità amministrativa, è
tuttavia ragionevole sostenere che l’amministrazione ottemperi ai proprio obblighi allorché effettui
la verifica in MEPA e dia atto, con congrua ed esauriente motivazione contenuta nella determina a
contrarre, che quel bene/servizio - presente in MEPA a prezzi maggiori - è stato utilmente
acquistato al di fuori di esso ad un prezzo inferiore; in assenza di quella “differenza tra il prezzo …
dei detti strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto” prescritta dalla norma, sarebbe infatti
difficile configurare – a termini di legge – un danno erariale sanzionabile dal Giudice contabile.
Ciò, si ripete, in attesa di un auspicabile intervento interpretativo sul punto da parte dell’Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici, che consentirebbe alle amministrazioni pubbliche di superare
l’attuale fase di impasse dovuta alla difficoltà di coordinare ed interpretare correttamente le varie
norme.
Quali sono le condizioni operative da rispettare pe r l’affidamento diretto nel MEPA?
Ai sensi dell’art. 328 del Regolamento di attuazione del Codice dei contratti pubblici:
comma 4. Avvalendosi del mercato elettronico le stazioni appaltanti possono effettuare acquisti di
beni e servizi sotto soglia: (…)
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lettera b) in applicazione delle procedure di acquisto in economia (..).
Trova pertanto applicazione, anche in questo caso, il c.d. principio dell’“autovincolo” tipico delle
acquisizioni in economia, per cui le stazioni appaltanti sono tenute al rispetto di quelle regole che
esse stesse hanno dettato per l’effettuazione di questa particolare tipologia procedure semplificate, e
ciò:
sia per quanto concerne la tipologia di beni/servizi che possono essere acquisiti in economia;
sia per i limiti massimi di importo.
Con la conseguenza che, allorché per una determinata categoria merceologica la stazione appaltante
abbia fissato, con proprio regolamento, ad es. il limite massimo di importo di € 10.000, non sarà
legittimo procedere all’affidamento diretto per €15.000, nonostante il fatto che all’art. 125, comma
11, ultimo periodo del Codice dei contratti pubblici si preveda per l’affidamento diretto una soglia
molto più elevata.
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Firma digitale
Sottoscrivere con firma digitale documenti informatici, è necessario essere dotati di un dispositivo
di firma che può essere richiesto ad uno dei soggetti autorizzati (Certificatori) inseriti nell’elenco
disponibile via Internet per la consultazione all’indirizzo http://www.digitpa.gov.it/firma-
digitale/certificatori-accreditati/certificatori-attivi , ricordando che alcuni dei soggetti inseriti
nell’elenco espletano l’attività di certificazione esclusivamente per gruppi chiusi di utenti
(Consiglio Nazionale Forense, Consiglio Nazionale del Notariato, Stato Maggiore della Difesa);
Che cos'è il Kit di Firma Digitale.
La firma digitale consente di manifestare l'autenticità dei documenti elettronici ed è necessaria sia
in fase di registrazione che nella fase di perfezionamento dei contratti conclusi sul sistema.
Le principali caratteristiche della firma digitale sono:
* autenticità: certezza dell'identità del sottoscrittore * integrità: garanzia che il documento informatico non sia stato manomesso dopo la sua sottoscrizione * non ripudio: la firma digitale si presume riconducibile al titolare del dispositivo di firma, salvo prova contraria * valore legale: il documento informatico sottoscritto con firma digitale soddisfa il requisito legale della forma scritta.
L'utilizzo della firma digitale assicura uno snellimento della procedure evitando problemi di
archiviazione cartacea ed eliminando timbri certificatori.
Per essere "riconosciuta" nell'ambito del Mercato Elettronico, la firma deve essere rilasciata da uno
dei certificatori accreditati dal CNIPA ed intestata a colui che deve firmare documenti impegnativi
Per ottenere un dispositivo di firma digitale è necessario incontrarsi personalmente con il
certificatore o con un suo incaricato, che avrà l’obbligo di richiedere un documento di
riconoscimento in corso di validità per verificare l’identità del richiedente;
I certificati rilasciati hanno una scadenza, e devono essere quindi rinnovati periodicamente.
Informazioni più dettagliate sulla firma digitale dei documenti informatici sono disponibili all’indirizzo http://www.digitpa.gov.it.
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Al medesimo indirizzo sono anche disponibili i link ai siti web dei singoli soggetti sui quali sono
indicate le modalità operative da seguire.
Tra i formati che attualmente sono previsti per la produzione di file firmati digitalmente, deve
essere utilizzato quello denominato CAdES, così come previsto dalla normativa vigente in materia
a partire dal 1 settembre 2010; tuttavia, fino al 30 giugno 2011 può comunque essere ancora
utilizzato il formato pkcs#7, così come previsto dalla normativa precedente. In entrambi i casi,
l’estensione del file firmato digitalmente deve essere .p7m. Questi formati sono quelli previsti dalla
normativa vigente sull’interoperabilità della firma digitale e sono quelli che le Pubbliche
Amministrazioni sono obbligate ad accettare.
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Come abilitarsi alla Piattaforma Consip
10 passi per le PA12( dal Sito www.acquistinrete.pa.it)
1. Registrati
Segui la procedura on line nella sezione "Registrati” e attiva la tua registrazione cliccando sul link
che ti arriverà via mail.
2. Effettua l’abilitazione
Effettua il login per accedere alla tua area personale e, se sei autorizzato ad impegnare la spesa
per conto della tua Amministrazione, effettua l’abilitazione come Punto ordinante, selezionando
la voce “Abilitazione” del cruscotto. Dovrai dichiarare il possesso o meno della firma digitale – se
non hai un kit di firma digitale potrai effettuare solo ordini via fax laddove previsto – e scegliere i
servizi per i quali richiedere l’abilitazione (Convenzioni, Mercato Elettronico, etc.).13 Attendi l’e-
mail di conferma dell’avvenuta abilitazione per poter operare sul Portale. Se, invece, vuoi abilitarti
come Punto istruttore, per predisporre ordini per conto di un Punto ordinante, entra nell’Area
personale, seleziona la voce “Abilitazione” del cruscotto e poi “Punto istruttore”. Anche in questo
caso, attendi l’e-mail di conferma dell’avvenuta abilitazione per poter operare sul Portale. Anche in
questo caso, dovrai attendere l’e-mail di conferma dell’avvenuta abilitazione per poter entrare nel
sistema di verifica.
3. Scopri l’area personale
Dal cruscotto dell’area personale, a cui accedi dopo aver effettuato il login, puoi gestire tutte le
informazioni che ti riguardano – “il tuo profilo” – “i servizi” a tua disposizione e “i tuoi acquisti”,
suddivisi per strumento. Nell’Area personale puoi anche consultare le comunicazioni e i messaggi
personali che ti informano sulle novità del Portale e sulle iniziative di acquisto di tuo interesse.
12 In qualsiasi fase del processo è possibile , dal medesimo sito www. acquistinretepa. it, leggere l’Help sulla
registrazione o guardare il filmato esplicativo .
13 Per il Mercato Elettronico è obbligatorio l’utilizzo della firma digitale.
21
4. Ricerca i prodotti
Per trovare il prodotto di tuo interesse hai tante modalità di ricerca diverse. Puoi utilizzare la ricerca
semplice presente in tutte le pagine del portale accanto al menù di navigazione, oppure le ricerche
presenti nella voce “Sei un’Amministrazione?” - se stai navigando come anonimo - o “Area
personale” - se hai già effettuato il login. Nella sezione “Che cosa vuoi acquistare?”, “Sfoglia
catalogo”, “AZ prodotti”, “Ricerca per codice” e “Trova prodotti” sono 4 modi per trovare ciò che
desideri a partire dal prodotto, a prescindere dallo strumento di acquisto con il quale potrai
ordinarlo. Se invece selezioni “Che strumento vuoi usare?”, hai a disposizione le vetrine dei singoli
strumenti (Convenzioni, Mercato Elettronico, etc.) tra le quali potrai scegliere l’iniziativa e poi il
prodotto che cerchi. Tutte le diverse modalità di ricerca ti porteranno comunque a visualizzare il
catalogo prodotti.
5. Consulta il catalogo
Una volta visualizzato il catalogo prodotti, puoi scegliere le offerte che ti interessano. Se le offerte
sono molto numerose, per semplificare la consultazione del catalogo hai la possibilità di ridurre il
numero dei risultati della ricerca attraverso “Cerca nei prodotti” – dove puoi inserire una qualsiasi
caratteristica che l’offerta deve avere per rispondere alle tue esigenze – o “Restringi i risultati” –
che ti consente in modo diverso di filtrare le caratteristiche dell’offerta. Nel catalogo hai anche a
disposizione modalità di visualizzazione diverse: la lista, la griglia e il dettaglio. Scegli quella che
preferisci.
6. Confronta e salva i tuoi preferiti
Quando stai navigando nel catalogo, puoi “mettere da parte” gli articoli che ti interessano: andranno
a formare la tua lista dei prodotti preferiti da consultare ogni volta che lo desideri. Potrai anche
confrontare gli articoli di interesse e poi inserirli - o meno - tra i preferiti.
7. Inserisci i prodotti nel carrello
Selezionando “Aggiungi al carrello” puoi inserire i tuoi articoli in un’area dalla quale poi procederai
alla predisposizione degli ordini. Il carrello è unico ed è suddiviso in sezioni, una per ogni
strumento di acquisto. A seconda degli articoli che hai messo nel carrello, potrai predisporre ordini
diretti o richieste di offerta. Dal carrello puoi sempre eliminare i singoli articoli o svuotarlo
completamente.
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8. Prepara il tuo ordine o la tua richiesta di offerta
Seleziona dal carrello i prodotti da acquistare e verifica, a seconda dello strumento di acquisto, con
quali modalità puoi fare il tuo ordine. In Convenzione puoi comprare solo con ordini diretti, nel
Mercato Elettronico con ordini diretti e richieste di offerta – in questo caso puoi richiedere al
fornitore una personalizzazione della fornitura – e negli Accordi quadro solo con richiesta di
offerta. Compila il modulo ed eventualmente allega la documentazione necessaria. Se sei un Punto
istruttore, dovrai inviare l’ordine al tuo Punto ordinante per l’approvazione.
9.Firma
Se nella procedura di abilitazione hai dichiarato di essere in possesso della firma digitale, devi
firmare digitalmente il tuo ordine. Devi quindi scaricare l’ordine in formato pdf che ti viene
generato dal sistema, firmarlo digitalmente, ricaricarlo a sistema, inserire il numero di protocollo e
inviarlo telematicamente al fornitore. Se, invece, non hai la firma digitale, devi scaricare il tuo
ordine e inviarlo via fax al fornitore ma, per monitorarne lo stato di avanzamento e avere una
reportistica completa dei tuoi ordini, devi comunque inserire il numero di protocollo nel sistema e
segnare l’ordine come già inviato. Se sei un Punto istruttore, la firma dell’ordine è a carico del
Punto ordinante a cui hai inviato l’ordine.
10. Aggiudica (nel caso di richiesta di offerta)
Alla scadenza dei termini della richiesta di offerta, puoi visionare le offerte dei fornitori, selezionare
la migliore ed effettuare l’aggiudicazione provvisoria. Per l'aggiudicazione definitiva dovrai firmare
digitalmente ed inviare, attraverso il sistema, il documento di accettazione generato
automaticamente dal sistema. Se, invece, sei un Punto istruttore, potrai analizzare le offerte dei
fornitori e inviare al tuo Punto ordinante una proposta di aggiudicazione. Sarà lui ad aggiudicare la
procedura di richiesta di offerta.
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Primi orientamenti della Corte Dei Conti sulla obbl igatorietà del
ricorso all’e-procurement (approvvigionamento elett ronico – MEPA) 14
La Corte dei Conti, sez. di controllo per le Marche, nel parere assunto con deliberazione 29
novembre 2012, n. 169, si è pronunciata sulle recenti innovazioni introdotte in materia di
obbligo al ricorso al Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MEPA).
Il quadro delle norme che disciplinano l’uso dello strumento predisposto dalla Consip non
è di immediata lettura.
L’articolo 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria per il 2007), ha
disposto l’obbligo di ricorso al MEPA (di cui all’articolo 11, comma 5, del dPR 4 aprile
2002, n. 101) per le sole amministrazioni statali centrali e periferiche, con l’esclusione degli
istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni
universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia comunitaria
I citato comma è stato fatto oggetto di due importanti modifiche, l’una operata dalla d. L. 7
maggio 2012, n. 52 (cd. prima “spending review”), l’altra dalla legge 24 dicembre 2012, n.
228 (finanziaria per il 2013).
Il testo oggi vigente continua ad obbligare le amministrazioni statali centri e periferiche,
sempre con l’esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni
educative e delle istituzioni universitarie, a fare ricorso al MEPA per gli acquisti sotto
soglia, mentre le altre amministrazioni pubbliche “sono tenute a fare ricorso al mercato
elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici … ovvero al sistema
telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle
relative procedure”.
Per completezza, si richiama l’articolo 287, comma 2, del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207,
regolamento di attuazione del Codice dei Contratti Pubblici, ai sensi del quale, “fatta salva
la facoltà di ciascuna stazione appaltante di istituire un sistema dinamico di acquisizione ai sensi
dell’articolo 60 del codice, il Ministero dell’economia e delle finanze, anche avvalendosi di Consip
14
Il presente commento è a cura di : Angelo Frigo – dottore di ricerca in diritto ed economia dell’impresa nell’Università di Verona.
24
S.p.A. ed utilizzando le proprie infrastrutture tecnologiche, può provvedere alla realizzazione e
gestione di un sistema dinamico di acquisizione per le stazioni appaltanti […]”.
Recentemente, poi, è intervenuto l’articolo 1, comma 1, del decreto Legge 6 luglio 2012, n.
95 (cd. seconda “spending review”), convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, il quale
sembrerebbe (il condizionale è necessario) rafforzare l’obbligo di utilizzo del MEPA da
parte di tutte le amministrazioni pubbliche, sanzionando con la nullità i contratti stipulati,
successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto
(avvenuta il 15 agosto 2012), in violazione degli obblighi di approvvigionamento
attraverso gli strumenti messi a disposizione da Consip (tra i quali, oltre alle convenzioni
quadro, figura anche il MEPA).
Il Comune di Montemarciano ha chiesto chiarimenti alla Corte dei Conti, sezione regionale
di controllo per le Marche, circa la “portata cogente per gli Enti locali del ricorso ai mercati
elettronici ed alla possibilità di riconnettere all’espressione <sono tenuti a fare ricorso> un obbligo
di <approvvigionarsi> ovvero di acquistare esclusivamente mediante il mercato elettronico”.
La Corte dei Conti, evidenziato l’“indubbio problema di coordinamento” generato dal
susseguirsi delle norme, ritiene che, per affidamenti di importo inferiore alla soglia
comunitaria, sussista l’obbligo per gli enti locali di ricorrere al mercato elettronico,
ancorché non sussista l’obbligo assoluto di rivolgersi al MEPA, avendo il legislatore
riconosciuto una facoltà di scelta tra i diversi mercati elettronici.
Unica deroga al favor dimostrato per gli acquisti effettuati mediante i sistemi di cd. e –
procurement che, secondo la Corte, ha portato a ritagliare “una disciplina specifica per gli
acquisiti sotto soglia dal carattere particolarmente stringente che, in difetto di espresse previsioni,
pare non ammettere deroghe e/o eccezioni di sorta”, con la possibilità di derogare unicamente
qualora il bene e/o il servizio non possa essere acquistato secondo le modalità telematiche,
ovvero, pur presente all’interno del mercato, si dimostri inidoneo, per mancanza di qualità
essenziali, a soddisfare le necessità dell’amministrazione procedente.
Nelle ipotesi di deroga da ultimo richiamate, la stazione appaltante, dandone “compiuta
evidenza nella motivazione”, può rivolgendosi alle tradizionali forme e canali di
approvvigionamento.
In ogni altro caso, l’ingiustificata deroga rende nullo il contratto stipulato, fondando la
connessa responsabilità.
25
Segue Testo integrale della Sentenza: CORTE DEI CONTI - SEZ. REG. CONTROLLO MARCHE - DELIBERAZIONE N. 169 DEL 29.11.2012 1. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI – DISCIPLINA INTRODOTTA DALLA C.D. “SPENDING REVIEW” – ACQUISTI DI IMPORTO INFERIORE ALLA SOGLIA COMUNITARIA - OBBLIGO DI RICORSO AL MERCATO ELETTRONICO - FINALITA’ – INDIVIDUAZIONE 2. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI – DISCIPLINA INTRODOTTA DALLA C.D. “SPENDING REVIEW” – ACQUISTI DI IMPORTO INFERIORE ALLA SOGLIA COMUNITARIA – ENTI LOCALI - OBBLIGO DI RICORSO AL MERCATO ELETTRONICO – SUSSISTE 3. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI - DISCIPLINA INTRODOTTA DALLA C.D. “SPENDING REVIEW” – ACQUISTI DI IMPORTO INFERIORE ALLA SOGLIA COMUNITARIA – ENTI LOCALI - OBBLIGO ASSOLUTO DI EFFETTUARE ACQUISTI SUL MEPA - NON SUSSISTE - POSSIBILITA' DI SCELTA TRA ALTRE FORME DI MERCATO ELETTRONICO – SUSSISTE 4. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI - DISCIPLINA INTRODOTTA DALLA C.D. “SPENDING REVIEW” – ACQUISTI DI IMPORTO INFERIORE ALLA SOGLIA COMUNITARIA – ENTI LOCALI –OBBLIGO DI EFFETTUARE ACQUISTI SUL MERCATO ELETTRONICO - POSSIBILITA’ DI DEROGA IN CASO DI ACQUISTI SUL LIBERO MERCATO A CONDIZIONI PIU’ FAVOREVOLI OVVERO IN CASO DI DIFFORMITA’ PARZIALE RISPETTO AI PRODOTTI SUL MERCATO ELETTRONICO – NON SUSSISTE – RAGIONI 5. ACQUISTI DI BENI E SERVIZI - DISCIPLINA INTRODOTTA DALLA C.D. “SPENDING REVIEW” – ACQUISTI DI IMPORTO INFERIORE ALLA SOGLIA COMUNITARIA – ENTI LOCALI –OBBLIGO DI EFFETTUARE ACQUISTI SUL MERCATO ELETTRONICO - POSSIBILITA’ DI DEROGA IN RELAZIONE ALL’OGGETTIVA INDISPONIBILITA’ OVVERO A CARENZA DI QUALITA’ ESSENZIALI DEI PRODOTTI O SERVIZI SUL MERCATO ELETTRONICO. 1. Dalle recenti disposizioni introdotte dalla "spending review", emerge evidente un favor del legislatore per modalità di acquisto effettuata mediante sistemi c.d. di e-procurement siccome suscettivi di assicurare alla amministrazione la possibilità di entrare in contatto con una più ampia platea di fornitori ma, soprattutto, di garantire la tracciabilità dell’intera procedura di acquisto ed una maggiore trasparenza della stessa attesa l’automaticità del meccanismo di aggiudicazione con conseguente riduzione dei margini di discrezionalità dell’affidamento. 2. In vista del conseguimento di tale finalità – e nell’economia di una più complessiva operazione di razionalizzazione del sistema degli acquisti di beni e servizi della p.a. che ha trovato completamento con il D.L. 95/2012 (c.d. spending review 2) – il Legislatore ha ritagliato una disciplina specifica per gli acquisti sotto soglia dal carattere particolarmente stringente che, in difetto di espresse previsioni, pare non ammettere deroghe e/o eccezioni di sorta. Gli Enti locali, ai fini dell’affidamento di appalti pubblici di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, devono obbligatoriamente ricorrere al mercato elettronico. 3. Non sussiste, per le amministrazioni diverse da quelle statali, un obbligo assoluto di ricorso al Mercato elettronico della P.A. (c.d. Me.PA) essendo espressamente prevista la facoltà di scelta tra le diverse tipologie di mercato elettronico richiamate dall’art. 328 del d.p.r. 207/2010 e, segnatamente, il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante e quello realizzato dalle centrali di committenza di riferimento di cui all’art. 33 del Codice dei contratti.. 4. Non sussiste la possibilità di effettuare acquisti sul mercato libero anche a condizioni contrattuali più favorevoli o nel caso di difformità parziale del bene disponibile sul mercato elettronico rispetto a quello rinvenuto sul mercato tradizionale. Del resto giova evidenziare che, a parte la gamma di possibilità offerta alla stazione appaltante alla stregua del richiamato art. 328 del Regolamento di esecuzione ed attuazione, lo stesso Me.PA, diversamente dal sistema delle Convenzioni Consip, si atteggia come un mercato aperto cui è possibile l’adesione da parte di imprese che soddisfino i
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requisiti previsti dai bandi relativi alla categoria merceologica o allo specifico prodotto e servizio e, quindi, anche di quella o quelle asseritamente in grado di offrire condizioni di maggior favore rispetto a quelle praticate sul Me.PA ovvero un bene/servizio conforme alle esigenze funzionali della amministrazione procedente. D’altro canto, con riferimento ad entrambe le fattispecie delineate, preme segnalare che, proprio in virtù di tale peculiare caratteristica del mercato elettronico della P.A., quale mercato aperto, nell’ambito dello stesso è prevista una duplicità di modalità di acquisto: così, oltre all’ordine diretto che permette di acquisire sul Mercato Elettronico i prodotti/servizi con le caratteristiche e le condizioni contrattuali già fissate, è prevista la richiesta di offerta (cd. R.d.O) con la quale è possibile negoziare prezzi e condizioni migliorative o specifiche dei prodotti/servizi pubblicati sui cataloghi on line. 5. A legislazione vigente, l’unica ipotesi in cui possano ritenersi consentite procedure autonome sia quella in cui il bene e/o servizio non possa essere acquisito mediante mercato elettronico, ovvero, pur disponibile, si appalesi – per mancanza di qualità essenziali – inidoneo rispetto alle necessità della amministrazione procedente. Tale specifica evenienza dovrà essere, peraltro, prudentemente valutata e dovrà trovare compiuta evidenza nella motivazione della determinazione a contrattare i cui contenuti, per l’effetto, si arricchiscono. In difetto di siffatta rigorosa verifica l’avvenuta acquisizione di beni e servizi, secondo modalità diverse da quelle previste dal novellato art. 1 comma 450, varranno, nella ricorrenza dei presupposti per il ricorso al Me.PA, ad inficiare il contratto stipulato ai sensi del disposto di cui all’art. 1 comma 1 L. 135/ 2012 ed a fondare le connesse responsabilità non potendo revocarsi in dubbio che, il Me.PA, sia ascrivibile al genus degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip Spa. Deliberazione n. 169 / 2012 / PAR CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LE MARCHE nell’adunanza del 27 novembre 2012 composta dai magistrati: Pres. Sez. Mario FALCUCCI – Presidente Cons. Fabio Gaetano GALEFFI – Componente Cons. Andrea LIBERATI - Componente Ref. Valeria FRANCHI – Componente relatore * * * PARERE C O M U N E D I M O N T E M A R C I A N O Visto l’art.100 secondo comma della Costituzione; Visto il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214 e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994 n.20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Vista la legge 5 giugno 2003 n.131 recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3; Visto il regolamento (14/2000) per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la Deliberazione della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 27 aprile 2004 avente ad oggetto gli indirizzi ed i criteri generali per l’esercizio della attività consultiva e successive modificazioni ed integrazioni rese con la Deliberazione n.9 del 4 giugno/3 luglio 2009; Vista la richiesta di parere formulata dal Comune di Montemarciano con nota prot. 14480 del 24 ottobre 2012 pervenuta a questa Sezione ed assunta in pari data al protocollo (n. 2551); Visto il successivo provvedimento con il quale il Presidente ha nominato il Referendario Valeria Franchi relatore per la questione in esame;
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Udito nella Camera di consiglio il relatore dott.ssa Valeria Franchi; Ritenuto in F A T T O Il Comune di Montemarciano con nota a firma del suo Sindaco ha formulato, ai sensi dell’art.7 comma 8 della L.131/03, una articolata richiesta di parere in ordine alla corretta interpretazione della novella normativa recata dal D.L. n. 52 del 7 maggio 2012 – convertito in L. n. 94 del 6 luglio 2012 – in tema di acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia comunitaria. Richiamati, in particolare, - il disposto di cui al novellato art. 1 comma 450 della L. 296/06 (L.F. 2007) a mente del quale “ fermo restando gli obblighi di cui all’art. 449 della L. 296/06, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 d.lgs. 165/01 per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo art. 328 (del d.p.r. 327/2010); - la previsione di cui al prefato art.1 comma 449 che, nel porre l’obbligo per le amministrazioni statali centrali e periferiche di approvvigionarsi utilizzando le convenzioni quadro, dispone – per le altre amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 d.lgs. 165/01 – la facoltà di ricorrere alle convenzioni quadro ovvero l’obbligo di utilizzarne i parametri prezzo qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti; - nonché l’art. 1 comma 1 D.L. 95 del 6 luglio 2012 – come convertito in L. 135 del 7 agosto 2012 – che commina la sanzione della nullità, tra l’altro, per i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisti messi a disposizione di CONSIP Spa, configurando, altresì, una ipotesi di responsabilità disciplinare oltre che una causa di responsabilità amministrativa; il Comune istante chiede, partitamente, di conoscere il motivato avviso della Sezione in ordine: - alla portata cogente per gli Enti locali del ricorso ai mercati elettronici ed alla possibilità di riconnettere all’espressione “sono tenuti a fare ricorso” un obbligo di “approvvigionarsi” ovvero di acquistare esclusivamente mediante il mercato elettronico; - alla condotta che dovrebbe adottare l’Ente laddove rinvenisse sul mercato libero condizioni economiche e/o qualitative più vantaggiose ovvero laddove il bene offerto sul mercato elettronico fosse, anche solo parzialmente, non conforme alle esigenze dell’Ente medesimo; - alla possibilità di ricondurre nell’ambito applicativo dell’art. 1 comma 1 D.L.95/2012 anche i contratti stipulati in violazione dell’obbligo di ricorso al Mepa dovendo, dunque, ascriversi questo ultimo al genus “degli strumenti di acquisto messi a disposizione di Consip”; - alla legittimità di una interpretazione funzionale della novella normativa in ragione della quale, nella ricorrenza di condizioni migliorative rispetto a quelle praticate sul Mepa, non sarebbe precluso agli Enti locali dar corso a procedure di acquisizione tradizionale; Tanto premesso in fatto si osserva. MOTIVAZIONE DELLA DECISIONE L’art. 7 comma 8 della L. 131/03 ha intestato alle Sezioni Regionali della Corte dei conti un’importante funzione consultiva da esercitarsi attraverso pareri in materia di contabilità pubblica su richieste provenienti da Regioni nonché da Comuni, Province e Città metropolitane, di norma tramite il Consiglio delle Autonomie locali se istituito. In vista di una delimitazione dei presupposti in costanza dei quali detta funzione può svolgersi è intervenuta la Sezione delle Autonomie che, dapprima con la deliberazione in data 27 aprile 2004 e di recente con la deliberazione in data 4 giugno 2009, ha fissato rigorosi requisiti sia di carattere soggettivo (dell’organo richiedente) sia di carattere oggettivo (ascrivibilità del quesito alla materia della contabilità pubblica e carattere generale ed astratto del quesito medesimo) la cui verifica deve, secondo un principio ormai pacificamente acquisito, precedere l’esame del merito della richiesta. In questa prospettiva il Collegio, chiamato alla previa delibazione della ammissibilità della richiesta di parere, rileva che la stessa è stata inviata direttamente dall’Ente richiedente e non già per il
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tramite del Consiglio delle autonomie locali, organo di rilievo costituzionale previsto dal vigente art. 123 della Costituzione, ancorché istituito con L.R. 10 aprile 2007 n.4, così come statuito dall’art. 7 comma 8 della L. 131/03. Nondimeno, confermando il proprio orientamento, il Collegio ritiene la richiesta ammissibile atteso che la formulazione della disposizione richiamata – a mente della quale la richiesta di parere è di norma rivolta tramite il Consiglio delle autonomie locali se istituito – non preclude un rapporto diretto tra le amministrazioni e le Sezioni Regionali di controllo benché sia auspicabile il “filtro” dell’organo di rilievo costituzionale previsto dal vigente art. 123 della Costituzione come modificato dall’art.7 della legge costituzionale 3/01. Parimenti, nel caso di specie, appare soddisfatto il prescritto requisito soggettivo sia con riguardo all’Ente richiedente sia con riguardo all’organo legittimato ad avanzare istanza di parere: la richiesta perviene, invero, dal Comune – ente espressamente indicato nella norma la cui elencazione va considerata tassativa in quanto riproduce letteralmente quella dell’art. 114 Cost. di cui l’art. 7 comma 8 L.131/03 costituisce attuazione (C.conti,Sez.Aut.del.13/07) – ed è sottoscritta dal Sindaco e, dunque, dal soggetto titolare della rappresentanza istituzionale dell’ente locale ex art. 50 comma 2 Tuel. Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo al profilo della ammissibilità oggettiva della richiesta di parere: la stessa evoca, invero, problematiche, di natura generale ed astratta, afferenti alla attività contrattuale dell’Ente ed ha ad oggetto una specifica disciplina vincolistica introdotta dal legislatore, per come evidenziato dalla stessa intitolazione del decreto, in vista di un più razionale impiego delle risorse pubbliche. Di qui, dunque, la riferibilità del quesito posto alla materia della contabilità pubblica così come interpretata dalla giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. deliberazione 5/AUT/2006 e nonché, da ultimo, per quanto di interesse Deliberazione SS.RR. 54/2010). Sotto altro profilo ritiene, peraltro, il Collegio che, nella specie, non sussista potenziale interferenza tra la funzione consultiva intestata alla Corte dei conti e quella attribuita alla competenza della Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ai sensi dell’art. 6 comma 7 lett. n) d.lgs. 163/06 ovvero svolta, al di fuori dei casi di legge, a mente del disposto di cui all’art. 1 del Regolamento della stessa AVCP sulla istruttoria dei quesiti giuridici (pubblicato in G.U. serie generale n. 113 del 17 maggio 2010). NEL MERITO: La questione prospettata dal Comune di Montemarciano involge plurimi profili problematici il cui scrutinio – coerentemente con la natura vincolistica dei recenti interventi che hanno profondamente innovato il quadro normativo relativo agli acquisti di beni e servizi della p.a. – non può che essere condotto valorizzando una interpretazione rigorosa delle disposizioni di cui trattasi sì da non frustrarne o eluderne i sottesi principi informatori. Ciò posto, la Sezione, pur evidenziando un indubbio problema di coordinamento delle nuove disposizioni con quelle di cui al previgente Codice dei contratti pubblici ed al relativo regolamento di esecuzione ed attuazione, con specifico riguardo alla portata della previsione recata dall’art. 1 comma 450 L.F. 2007 – come modificata dal secondo comma dell’art. 7 L.94/2012 – ritiene debba, atteso il chiaro tenore della stessa ed anche in applicazione dei canoni ermeneutici di cui all’art. 12, assegnarsi prioritario rilievo al criterio letterale. Ne consegue che, in ragione del regime tratteggiato dalla richiamata disposizione e differenziato a seconda che si abbia riguardo alle “amministrazioni statali centrali e periferiche” ovvero alle “altre amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 d.lgs. 165/01”, gli Enti locali, ai fini dell’affidamento di appalti pubblici di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, debbano obbligatoriamente ricorrere al mercato elettronico. Non di meno non sussiste un obbligo assoluto di ricorso al Mercato elettronico della P.A. (c.d. Me.PA) essendo espressamente prevista la facoltà di scelta tra le diverse tipologie di mercato elettronico richiamate dall’art. 328 del d.p.r. 207/2010 e, segnatamente, il mercato elettronico
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realizzato dalla medesima stazione appaltante e quello realizzato dalle centrali di committenza di riferimento di cui all’art. 33 del Codice dei contratti. Emerge, dunque, evidente un favor del legislatore per modalità di acquisto effettuata mediante sistemi c.d. di e-procurement siccome suscettivi di assicurare alla amministrazione la possibilità di entrare in contatto con una più ampia platea di fornitori ma, soprattutto, di garantire la tracciabilità dell’intera procedura di acquisto ed una maggiore trasparenza della stessa attesa l’automaticità del meccanismo di aggiudicazione con conseguente riduzione dei margini di discrezionalità dell’affidamento. In vista del conseguimento di tale finalità – e nell’economia di una più complessiva operazione di razionalizzazione del sistema degli acquisti di beni e servizi della p.a. che ha trovato completamento con il D.L. 95/2012 (c.d. spending review 2) – il Legislatore ha ritaglia o una disciplina specifica per gli acquisti sotto soglia dal carattere particolarmente stringente che, in difetto di espresse previsioni, pare non ammettere deroghe e/o eccezioni di sorta. Né, a parere del Collegio, può, atteso il portato letterale delle disposizioni in parola, colmarsi tale preteso, secondo alcuni Commentatori, vuoto normativo in via interpretativa così come sollecitato dal Comune istante che, di fatto, prospetta due ipotesi – quella relativa all’esistenza sul mercato libero di condizioni contrattuali più favorevoli e quella relativa alla difformità parziale del bene disponibile sul mercato elettronico rispetto a quello rinvenuto sul mercato tradizionale – per cui la normativa non appresta alcuna disciplina positiva. Del resto giova evidenziare che, a parte la gamma di possibilità offerta alla stazione appaltante alla stregua del richiamato art. 328 del Regolamento di esecuzione ed attuazione, lo stesso Me.PA, diversamente dal sistema delle Convenzioni Consip, si atteggia come un mercato aperto cui è possibile l’adesione da parte di imprese che soddisfino i requisiti previsti dai bandi relativi alla categoria merceologica o allo specifico prodotto e servizio e, quindi, anche di quella o quelle asseritamente in grado di offrire condizioni di maggior favore rispetto a quelle praticate sul Me.PA ovvero un bene/servizio conforme alle esigenze funzionali della amministrazione procedente. D’altro canto, con riferimento ad entrambe le fattispecie delineate, preme segnalare che, proprio in virtù di tale peculiare caratteristica del mercato elettronico della P.A., quale mercato aperto, nell’ambito dello stesso è prevista una duplicità di modalità di acquisto: così, oltre all’ordine diretto che permette di acquisire sul Mercato Elettronico i prodotti/servizi con le caratteristiche e le condizioni contrattuali già fissate, è prevista la richiesta di offerta (cd. R.d.O) con la quale è possibile negoziare prezzi e condizioni migliorative o specifiche dei prodotti/servizi pubblicati sui cataloghi on line. In questa prospettiva ritiene il Collegio che, a legislazione vigente, l’unica ipotesi in cui possano ritenersi consentite procedure autonome sia quella in cui il bene e/o servizio non possa essere acquisito secondo le modalità sin qui descritte ovvero, pur disponibile, si appalesi – per mancanza di qualità essenziali – inidoneo rispetto alle necessità della amministrazione procedente. Tale specifica evenienza dovrà essere, peraltro, prudentemente valutata e dovrà trovare compiuta evidenza nella motivazione della determinazione a contrattare i cui contenuti, per l’effetto, si arricchiscono. In difetto di siffatta rigorosa verifica l’avvenuta acquisizione di beni e servizi, secondo modalità diverse da quelle previste dal novellato art. 1 comma 450, varranno, nella ricorrenza dei presupposti per il ricorso al Me.PA, ad inficiare il contratto stipulato ai sensi del disposto di cui all’art. 1 comma 1 L. 135/ 2012 ed a fondare le connesse responsabilità non potendo revocarsi in dubbio che, il Me.PA, sia ascrivibile al genus degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip Spa. P.Q.M. Nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione. La presente deliberazione verrà trasmessa a cura della segreteria al Sindaco del Comune di Montemarciano.
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Così deliberato in Ancona, nell’adunanza del 27 novembre 2012. Il relatore Il Presidente Valeria Franchi Mario Falcucci Depositato in segreteria in data 29.11.2012 Il Direttore della Segreteria Dott. Carlo Serra
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Riferimenti Legislativi
I Principali riferimenti normativi del Programma per la razionalizzazione degli acquisti sono dettagliatamente elencati e consultabili dal sito www.Acquistinretepa.it alla pagina :
https://www.acquistinretepa.it/opencms/opencms/risultati.jsp?keywords=%22normativa%22&fl=tipo_1:informazioni generali corrispondente alla sezione informativa – normativa , e precisamente15:
• Decreto Legislativo 6 luglio 2012 n. 95 (convertito in Legge 7 agosto 2012, n. 135) - disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario; ( cd. II spending review)
• Decreto Legislativo 7 maggio 2012 n. 52 - disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica; ( convertito in Legge 6 luglio 2012, n. 94) ( cd. I spending review)
• Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze del 15 marzo 2012 - individua le tipologie di beni e servizi per le quali le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi mediante le Convenzioni;
• Decreto Legislativo 6 dicembre 2011 n. 201 (convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214) – disciplina il ruolo di Consip come Centrale di committenza per le Amministrazioni pubbliche centrali e gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale;
• Decreto Legislativo 6 luglio 2011, n. 98 (convertito in L. con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 15 luglio 2011, n. 111) – regolamenta l’utilizzo nel contesto del sistema a rete dei sistemi informatici di negoziazione del Programma in riuso ed in modalità ASP;
• D.P.R. 5 ottobre 2010, n° 207 recante il regolamento di esecuzione ed attuazione del D. Lgs. 12 aprile 2006, n° 163;
15 A tale elenco è necessario aggiungere la Legge 24/12/2012 n. 228 (Stabilità 2013) , e precisamente: Art. 1 Omissis 149. Al comma 450 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) al secondo periodo: 1) dopo le parole: «gli obblighi» sono inserite le seguenti: «e le facoltà»; 2) sono aggiunte, in fine, le seguenti parole: «ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure»; b) è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Per gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le università statali, tenendo conto delle rispettive specificità, sono definite, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, linee guida indirizzate alla razionalizzazione e al coordinamento degli acquisti di beni e servizi omogenei per natura merceologica tra più istituzioni, avvalendosi delle procedure di cui al presente comma. A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento». 150. All'articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, le parole: «ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie,» sono sostituite dalle seguenti: «ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie».
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• Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze del 17 febbraio 2009 – individua le tipologie di beni e servizi per le quali le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi mediante le Convenzioni;
• Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze 12 febbraio 2009 - individua le tipologie di beni e servizi per le quali le Amministrazioni statali centrali e periferiche sono tenute a ricorrere a Consip in qualità di stazione appaltante ai fini dell’espletamento dell’appalto e della conclusione dell’accordo quadro;
• Decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze 23 gennaio 2008 – individua le tipologie di beni e servizi per le quali le Amministrazioni statali centrali e periferiche hanno l’obbligo di adesione alle Convenzioni;
• Legge 24 dicembre 2007 n. 244 – Legge Finanziaria 2008 - obbligo per le Amministrazioni statali centrali e periferiche di invio dei prospetti con i dati relativi alle previsioni annuali dei propri fabbisogni di beni e servizi; individuazione di indicatori di spesa sostenibile e di parametri di prezzo-qualità; gli organismi di diritto pubblico possono aderire al sistema delle Convenzioni;
• Legge 27 dicembre 2006 n. 296 - Legge Finanziaria 2007 - sono individuate ogni anno le tipologie di beni e servizi per le quali tutte le Amministrazioni statali centrali e periferiche sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le Convenzioni quadro; le stesse Amministrazioni sono tenute a far ricorso al Mercato Elettronico della P.A. e a compiere on line le transazioni delle Convenzioni che hanno attivo il negozio elettronico; le Regioni possono costituire centrali di committenza, anche unitamente ad altre Regioni; le centrali regionali e Consip S.p.A. costituiscono un sistema a rete;
• Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture;
• Legge 23 dicembre 2005, n. 266 – Legge Finanziaria 2006 – introduce per le Amministrazioni statali l’obbligo - condizionato all’accertamento che l’andamento della spesa per beni e servizi di tali Amministrazioni possa pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità e crescita - di aderire alle Convenzioni Consip ovvero di utilizzare i parametri qualità-prezzo in una misura ridotta, pena la nullità dei contratti stipulati in violazione;
• Direttiva 2004/18/CE - disciplina le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori, forniture e servizi;
• Legge 24 dicembre 2003, n. 350 - Legge Finanziaria 2004 – introduce la possibilità per Consip di fornire, su specifica richiesta, supporto e consulenza per le esigenze di approvvigionamento degli enti locali;
• D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101 - ha disciplinato lo svolgimento delle procedure telematiche di acquisto e la nascita del Mercato Elettronico della P.A. fino all'entrata in vigore del Regolamento di esecuzione ed attuazione del D.lgs. 12 aprile 2006, n° 163;
• Decreto Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica 24 febbraio 2000; conferisce a Consip S.p.A. l'incarico di stipulare convenzioni e contratti quadro per l'acquisto di beni e servizi;
• Legge 23 dicembre 1999, n. 488 - Legge finanziaria 2000 - nasce il sistema delle Convenzioni.
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Differenza fra Convenzioni Consip e Mercato Elettronico (MEPA) e compiti del RUP
Il Mercato Elettronico della P.A., gestito da Consip per conto del MEF, è un mercato digitale
all’interno del quale i fornitori abilitati offrono, attraverso cataloghi elettronici strutturati e
dinamici, i propri beni e servizi alle Pubbliche Amministrazioni che effettuano acquisti, di importo
inferiore alla soglia comunitaria, mediante “ordini diretti a catalogo” o tramite “richieste di offerta”.
Imprese :Le imprese abilitate, in possesso dei requisiti richiesti nel bando di abilitazione, negoziano
con le PP. AA, nel rispetto delle regole, in piena autonomia e definendo gli elementi della propria
strategia commerciale.
Consip: È il garante della tecnologia a supporto delle operazioni di acquisto e del rispetto delle
procedure da effettuare per accedere al Mercato Elettronico e per successivamente concludere gli
acquisti.
Ruolo di gestore del Mercato,in cui gli attori operano dal punto di vista negoziale in piena
autonomia.
Il consolidamento di un mercato elettronico richiede che si realizzi il cosìddetto “Effetto network
incrociato”: ossia che si venga a creare un livello di popolamento dell’offerta in grado di generare
un interesse da parte della domanda.
La differenza fondamentale tra il sistema delle convenzioni ed il mercato elettronico è che mentre il
primo è una «vetrina» in cui un unico fornitore selezionato da Consip espone, a prezzi e condizioni
prefissati in una convenzione, un assortimento di beni definito in fase di gara, il mercato è uno
strumento «aperto» in cui a fronte di un bene saranno disponibili offerte di più fornitori, tra cui le
Pubbliche Amministrazioni potranno scegliere la più conveniente, seguendo le proprie procedure
per gli acquisti sotto soglia comunitaria.
Rispetto alle convenzioni si presenta come un canale complementare, idoneo per l'acquisto di beni e
servizi che non è efficiente trattare a livello di convenzioni per le loro caratteristiche peculiari (ad
esempio, beni non standardizzabili) o per il tipo di fabbisogno che sono destinati a soddisfare (ad
esempio acquisti frazionati, frequenti, per volumi ridotti, con opzioni di servizio specifiche).
Sul MEPA, dunque, si possono trovare beni e servizi che non sono disponibili in convenzione (ad
esempio articoli di cancelleria, prodotti per l'informatica al dettaglio, materiale elettrico, indumenti
e accessori) oppure prodotti analoghi e/o simili a quelli delle convenzioni, che però vengono
acquistati con modalità diverse.
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I beni e i servizi che saranno acquistabili nel mercato elettronico completeranno la gamma dei
prodotti resi disponibili dalle convenzioni. Le amministrazioni avranno dunque un'ulteriore
opportunità per ridurre i costi legati agli acquisti.
Possiamo quindi così riassumere:
Convenzioni �Trattano in maniera centralizzata beni e servizi con caratteristiche standard � Le modalità di fornitura – consegna dei beni ed erogazione dei servizi – sono predefinite � A fronte di ogni Convenzione, vi è un unico aggiudicatario per l’intero territorio nazionale, per una determinata area geografica o merceologica (lotto) � Spesso i fornitori sono aziende di dimensioni medio-grandi, in grado di soddisfare una domanda per volumi rilevanti � Consentono risparmi derivanti dall’aggregazione della domanda Mercato Elettronico �Consente di richiedere offerte a più fornitori per beni e servizi con caratteristiche particolari � Consente di richiedere modalità di fornitura personalizzate (es. consegna in giorni od orari diversi da quelli previsti) � Le PP.AA. possono acquistare lo stesso bene da fornitori diversi, scegliendo quello che preferiscono sulla base delle loro puntuali esigenze � Consente l’accesso anche ai piccoli fornitori, che possono sfruttare il vantaggio competitivo della vicinanza geografica alle PP.AA. Locali � Consente risparmi derivanti dalla possibilità di confrontare l’offerta di più fornitori in maniera agevole e veloce
Aggiungiamo ancora che 16 :
Si evidenzia immediatamente il diverso ambito di operatività delle due modalità:
- il negozio elettronico si rivolge agli acquisti per volumi sia sopra soglia comunitaria sia sotto soglia
comunitaria;
- il mercato elettronico si rivolge esclusivamente agli acquisti per volumi sotto soglia comunitaria.
L’offerta si differenzia per i seguenti aspetti:
- nel caso del negozio elettronico vengono approntate dalla centrale di committenza convenzioni quadro per
beni e servizi specifici, con predeterminate specifiche tecniche da un determinato operatore economico (in
base ad un lotto, generalmente, regionale o interregionale);
- nel caso del mercato elettronico la stazione appaltante consulta cataloghi di beni e servizi, con diversificate
specifiche tecniche, resi disponibili da più operatori economici (in base ad un lotto, generalmente, regionale
o interregionale) già abilitati dalla centrale di committenza.
Ulteriore fattore distintivo tra le due forme di acquisto è rappresentato dall’elemento economico:
16 Da : Gli acquisti mediante Consip S.p.a. (PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Segretariato Generale - Dipartimento per le Politiche di Gestione e di Sviluppo delle Risorse Umane , Guida pratica per i contratti pubblici di servizi e forniture Vol. 1° - Il mercato degli appalti
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- i negozi elettronici non consentono di modificare le condizioni di prezzo dei beni e dei servizi, già
individuate dall’aggiudicazione svolta dalla concessionaria, atteso che questo è dato non variabile; la
stazione appaltante ha come unica azione possibile l’adesione o meno alla convenzione;
- il mercato elettronico consente di interpellare un novero di operatori economici per ottenere diverse
condizioni economiche.
Le modalità sono disciplinate dall’art. 11 del D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101.
Il modello di funzionamento delle convenzioni si basa su un rapporto trilaterale, che si perfeziona
direttamente tra pubblica amministrazione e fornitore (ordine e fatturazione) e in cui la Consip S.p.a.
interviene esclusivamente per attività preliminari di monitoraggio delle esigenze a livello aggregato delle
stazioni appaltanti (fabbisogni e requisiti minimi) e sull’operatore economico mediante verifiche ispettive.
L’acquisto assicura pertanto la semplificazione complessiva del processo di approvvigionamento, riducendo
le procedure amministrative per l’amministrazione su cui non incombe obbligo di svolgimento di procedure
di gara.
Di contro il mercato elettronico, pur rappresentando il luogo di incontro virtuale tra stazione appaltante e
operatori economici, non libera l’amministrazione dall’osservanza delle norme in tema di contratti sotto
soglia comunitaria disciplinati dal Codice e di affidamenti in economia ai sensi del D.P.R. n. 384 del 2001.
Infatti il mercato elettronico permette di effettuare invii di ordini di acquisto:
- diretti con immediata aggiudicazione virtuale;
- successivi alle richieste di offerte ed al confronto tra più condizioni economiche.
In quest’ultimo caso l’applicazione informatica è in grado di predisporre una graduatoria degli offerenti,
consentendo all’amministrazione di selezionare l’offerta più conveniente ed emettere l’ordine di acquisto.
La PA che utilizza il Mercato Elettronico per i propri acquisti agisce in autonomia ed è responsabile
della scelta dei prodotti/servizi da acquisire, della procedura di acquisto utilizzata (Ordine diretto o
Richiesta di offerta) e del corretto svolgimento della stessa (selezione dei fornitori, criterio di
aggiudicazione, tempi, ecc.). Ciò pone in evidenza le responsabilità del Rup ove non applichi le
norme sopra descritte.17
Oggi, la legge 94/2012 impone l’obbligo della previa escussione del mercato elettronico e, solo in
assenza di “listini” o di non conformità tecnica dei prodotti – da certificarsi rigorosamente nella
determinazione a contrattare come si dirà più avanti -, il RUP potrà procedere attraverso i
procedimenti ordinari. E, nel sottosoglia, ove previsto per le categorie oggetto di acquisizione nel
17 I paragrafi che seguono sono opera di : Stefano Usai Gli obblighi del RUP tra ricorsi al mercato elettronico ed ai convenzionamenti Consip (o alle centrali di committenza regionali) nei recenti provvedimenti della spending review
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regolamento interno della stazione appaltante, il RUP potrà procedere anche attraverso il modus
dell’acquisizione in economia.
Il radicale approccio dell’attuale legislatore - e forse in questo si sostanzia la novità reale delle
disposizioni in tema di spending review - riguarda la nullità del contratto stipulato in violazione
della disposizione in commento ed i vari profili di responsabilità (questi magari già noti) da quella
erariale, a quella disciplinare e amministrativa. Ciò emerge dall’articolo 1 della legge 135/2012 (che
ha convertito il d.l. 95/2012) secondo cui “ successivamente alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, (N.d.A. avvenuta il 15 agosto 2012) (…) i contratti
stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi
a disposizione da Consip S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di
responsabilità amministrativa”. Inoltre, “ai fini della determinazione del danno erariale si tiene
anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello
indicato nel contatto” .
Il ricorso alle convenzioni Consip ed alle centrali di committenza regionali
Il sistema di contingentamento delle procedure di acquisto di beni e servizi trova poi un suo
completamento con la seconda legge spending review ovvero la legge 135/2012. La legge in
questione, come visto, già nel primo comma dell’articolo 1, puntualizza che ogni deviazione
dall’obbligo sancito nell'articolo 26, “comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti
stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi
a disposizione da Consip S.p.A” sono irrimediabilmente nulli e forieri delle responsabilità, per il
RUP, di cui si è appena detto sopra. La norma in realtà, come già annotato, riscrive disposizioni già
note e contenute nello stesso comma richiamato della legge 488/99.
Ulteriori obblighi e puntualizzazioni sono contenute, limitando a ciò che qui interessa, nei commi 3, 7 e 13 dell’articolo 1 della legge 135/2012.
Con il comma 3, il legislatore introduce una prima limitata deroga all’obbligo di approvvigionarsi
attraverso le convenzioni del mercato centralizzato o attraverso le centrali di committenza. La
norma abilita la stazione appaltante obbligata da specifiche norme, “qualora la convenzione non sia
ancora disponibile e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di
acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria e sottoposti
a condizione risolutiva nel caso di disponibilità della detta convenzione”.
Il comma 7 invece, radicalmente snaturato ed edulcorato in fase di conversione, prevede che in
relazione a peculiari categorie merceologiche ed in particolare “energia elettrica, gas, carburanti
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rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile”
l’obbligo di “approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione
da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi
dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie
autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di
negoziazione sul mercato elettronico e sul sistema dinamico di acquisizione”. L’adempimento in
parola, anche previsto nel decreto legge 95/2012, come annotato, è stato fortemente ridimensionato
dalla precisazione inserita in fase di conversione secondo cui è fatta salva la possibilità per le
stazioni appaltante, “di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al
di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da
altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori
a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle
centrali di committenza regionali”. In tali casi, puntualizza il legislatore, i contratti dovranno
comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento
ai predetti corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di
committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. Naturalmente la
mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità
disciplinare e per danno erariale.
Il comma 13, infine, introduce una disposizione diretta a disciplinare la situazione dei contratti già
stipulati ante provvedimenti di spending review. La norma, in sostanza, consente la possibilità di
recedere da un contratto validamente stipulato qualora sopravvenga una convenzione del mercato
centralizzato. Nel caso di specie, il legislatore ha previsto che l’affidatario possa continuare a
restare contraente della p.a. a condizione che adegui i prezzi declinati nel contratto alle condizioni
praticate da Consip. La mancata adesione alla proposta della stazione appaltante, di revisione delle
condizioni contrattuali, consentirà il recesso dal contratto ed il pagamento di un decimo del prezzo
delle prestazioni ancora da eseguire. Inoltre, il comma puntualizza che “ogni patto contrario alla
presente disposizione è nullo” ed il “diritto di recesso si inserisce automaticamente nei contratti in
corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle
parti. Nel caso di mancato esercizio del detto diritto di recesso l'amministrazione pubblica ne dà
comunicazione alla Corte dei conti, entro il 30 giugno di ogni anno, ai fini del controllo successivo
sulla gestione del bilancio e del patrimonio di cui all'articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio
1994, n. 20”.
La determinazione a contrattare
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Come precisato nell’inciso iniziale, si ritiene che le “nuove” disposizioni incidano sul contenuto
della determinazione a contrattare. Sotto il profilo operativo, il RUP o il responsabile del
procedimento interno incaricato della redazione dell’atto, dovrà avviare previamente il
procedimento amministrativo di verifica presso il mercato centralizzato (sia nazionale sia regionale)
circa l’esistenza di convenzionamenti o listini relativi ai prodotti da acquisire. Verificata l’esistenza
di convenzioni è evidente che la determinazione a contrattare, oltre a dar conto di detta previa
escussione, si configura anche come determinazione di impegno di spesa ed affidamento/adesione.
Differente il discorso in caso di accertata assenza dei riferimenti citati. Nel caso di specie, il RUP
dovrà adeguatamente dar conto di quanto nella determinazione a contrattare avviando pertanto,
contestualmente il procedimento di acquisizione “ordinario” prescelto. E’ bene rilevare che, sotto il
profilo operativo, è altresì ammissibile che la determinazione a contrattare venga adottata anche
previamente alla escussione del mercato centralizzato. E’ chiaro però che nel caso di specie il
procedimento amministrativo si allunga perché verificata l’inesistenza di convenzioni o similari,
tecnicamente si dovrebbe adottare un altro atto di avvio della procedura ordinaria. All’interno della
stazione appaltante, attraverso uno specifico atto di indirizzo, potranno essere previamente definite
le modalità a cui si atterranno i vari RUP o i responsabili del procedimento di spesa.
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(Appendice)
L'accordo quadro Nell’Ordinamento Italiano18
L’accordo quadro è un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori
economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante
un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste (art. 3,
comma 13, del Codice).
L’art. 32 della Direttiva 2004/18/CEE dispone che spetta agli Stati membri prevedere la possibilità,
per le amministrazioni aggiudicatrici, di concludere “accordi quadro”. Figura già nota ai settori
esclusi, l’accordo quadro nei settori tradizionali è stato adottato in realtà sotto la forma impropria di
contratto aperto. La sua introduzione risponde all’esigenza di accorpare il più possibile acquisti
ripetitivi e omogenei (per esempio cancelleria per ufficio, biglietti di viaggio, prestazioni
professionali tipizzabili e caratterizzate da una certa periodicità ecc.) consentendo così alle
Amministrazioni aggiudicatrici di acquisire tali beni attraverso un unico appello alla concorrenza,
evitando così lunghe ed dispendiose ripetizioni di gare. Esso è , pertanto uno strumento di
programmazione e semplificazione per le pubbliche amministrazioni, che ha lo scopo di accorpare
l’acquisizione di quei beni o servizi di tipo ripetitivo ed omogeneo, quando la stazione appaltante
non è in grado ,ad esempio, di prevedere con anticipo le effettive quantità da acquistare.
Tale accorpamento, oltre a determinare condizioni di acquisto più favorevoli per l’Amministrazione
in ragione delle economie di scala che si produrrebbero, dovrebbe peraltro consentire di ricondurre
a regole di concorrenza una serie di acquisti ripetitivi e di piccola entità che oggi sfuggono
all’ambito di applicazione delle Direttive e più in generale alle regole di concorrenza. Con l’accordo
quadro la stazione appaltante seleziona uno o più operatori economici dai quali acquisterà, per un
certo periodo di tempo, le forniture o i servizi oggetto dell’accordo, secondo le condizioni
previamente stabilite nell’accordo medesimo.
Il Codice, nella versione novellata dal secondo decreto correttivo, prevede che gli accordi quadro
non sono ammessi per la progettazione e gli altri servizi di natura intellettuale.
In pratica l’Amministrazione, con la procedura del “contratto quadro”, effettua due distinti e diversi
appelli al mercato: il primo, attraverso una gara pubblica, per selezionare il fornitore o i fornitori, il
secondo, di tipo negoziale, volto alla stipula dei contratti relativi ai singoli ordinativi. Più
18 Per una più attenta e completa disamina vedi: L’accordo quadro negli appalti pubblici tra nuove tecniche di committenza e modelli contrattuali aperti, Sergio Foà – Luca Fascio* scaricabile su : www.anticorruzione.it/Portals/altocommissario/.../foà-fascio.pdf
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precisamente se l’accordo quadro è concluso con un solo operatore economico, gli appalti basati su
tale accordo sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nello stesso. In questo caso le
amministrazioni aggiudicatrici «possono consultare per iscritto l’operatore parte dell’accordo
quadro, chiedendogli di completare, se necessario, la sua offerta» (art. 32, par. 3). Quando, invece,
un accordo quadro è concluso con più operatori economici, «il numero di questi deve essere almeno
pari a tre, purché vi sia un numero sufficiente di operatori economici che soddisfano i criteri di
selezione e/o di offerte accettabili corrispondenti ai criteri di aggiudicazione» (art. 32, par. 4).
Gli appalti basati su accordi quadro conclusi con più operatori economici possono essere
aggiudicati o mediante applicazione delle condizioni stabilite nell’accordo quadro senza nuovo
confronto competitivo, oppure, qualora l’accordo quadro non fissi tutte le condizioni dopo aver
rilanciato un nuovo confronto competitivo fra le parti.
In questo secondo caso le Amministrazioni consultano per iscritto gli operatori interessati, fissano
un termine per la presentazione dell’offerta e aggiudicano a colui che ha presentato la migliore
offerta.
È evidente che mentre nella prima ipotesi – senza nuovo confronto competitivo – il contratto
accessivo all’accordo quadro è meramente specificativo di condizioni contrattuali già fissate in fase
di aggiudicazione (prezzi, quantità, tempistica ecc.) nella seconda ipotesi, provvedendosi a una
seconda gara, non è invece affatto chiaro che cosa gli aggiudicatari dell’Accordo abbiano
conseguito con l’aggiudicazione.
In particolare, nell’attesa di interventi chiarificatori a opera del legislatore nazionale in sede di
recepimento di detta normativa, ben potrebbe verificarsi gli operatori economici aggiudicatari
dell’accordo potrebbero non concludere alcun contratto accessivo – qualora risultassero sempre
soccombenti nelle successive gare – con la conseguenza che, per questi, l’aggiudicazione
dell’accordo quadro si sarebbe risolta nella mera possibilità di essere stati interpellati, avvicinando
così l’istituto a una sorta di sistema di qualificazione. Si attende quindi un intervento chiarificatore
in sede di recepimento.
Ulteriormente da specificare in sede di reperimento, è anche il rapporto tra l’offerta formulata per
aggiudicarsi l’accordo quadro e quella successiva espressa nel confronto competitivo. La
preoccupazione è che questa possa risolversi in una sorta di richiesta di ulteriori “sconti” alle
imprese aggiudicatarie con possibile grave pregiudizio in ordine all’esecuzione del contratto.
Vediamo adesso punti per punto cosa prevede la correlata normativa con riferimento alle procedure:
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Per la conclusione di un accordo quadro la stazione appaltante segue una delle procedure ad
evidenza pubblica - aperta, ristretta o qualora ne ricorrano le condizioni, negoziata - scegliendo uno
dei criteri di aggiudicazione (massimo ribasso, offerta economicamente più vantaggiosa).
La stazione appaltante può decidere di concludere l’accordo quadro con uno o più operatori
economici; in tale ultimo caso devono essere almeno tre, purché vi sia un numero sufficiente di
operatori economici che soddisfano i criteri di selezione ovvero di offerte accettabili corrispondenti
ai criteri di aggiudicazione.
Una volta concluso l’accordo quadro, per l’aggiudicazione degli appalti basati su tale accordo si
seguono le procedure previste all’art. 59.
La procedura volta all’aggiudicazione dell’appalto non potrà che svolgersi con i soggetti con i quali
è stato concluso l’accordo.
In sede di aggiudicazione degli appalti pubblici basati su un accordo quadro le parti non possono in
nessun caso apportare modifiche sostanziali alle condizioni fissate nello stesso accordo quadro.
L’accordo quadro, pertanto,:
- vincola il soggetto aggiudicatario all’espletamento delle prestazioni in favore della stazione
appaltante secondo le condizioni ivi stabilite;
- non vincola la stazione appaltante all’acquisto delle quantità di beni o servizi presuntivamente
stimate nell’ambito dell’accordo, se non ne ha necessità.
Per la procedura di aggiudicazione dell’appalto occorre distinguere sia a seconda che l’accordo
quadro sia stato concluso con un solo operatore o con più operatori economici sia a seconda che
l’accordo quadro definisca o meno nel dettaglio tutte le condizioni alle quali dovrà essere espletato
l’appalto.
Nell’ipotesi di accordo quadro concluso con un solo operatore occorre distinguere se nell’accordo
medesimo siano fissate o meno tutte le condizioni dell’appalto.
Nel caso di accordo nel quale sono previamente fissate tutte le condizioni alle quali dovrà essere
espletato l’appalto, la stazione appaltante aggiudica all’operatore economico i singoli appalti entro i
limiti ed alle condizioni stabilite nell’accordo medesimo.
Nel caso di accordo quadro nel quale non sono previamente fissate tutte le condizioni alle quali
dovrà essere espletato l’appalto, la stazione appaltante potrà consultare per iscritto l’operatore
economico, per chiedergli, se necessario, di completare la sua offerta.
Anche in caso di accordo sottoscritto con più operatori, occorre distinguere se siano fissate o meno
tutte le condizioni dell’appalto.
Nel caso di accordo quadro nel quale sono previamente fissate tutte le condizioni alle quali dovrà
essere espletato l’appalto, la stazione appaltante, senza alcun confronto competitivo, aggiudica ad
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uno degli operatori economici con i quali ha concluso l’accordo secondo le condizioni stabilite
nell’accordo. L’aggiudicazione dell’accordo contiene l’ordine di priorità degli operatori cui affidare
i singoli appalti. Al riguardo la stazione appaltante deve privilegiare il criterio della rotazione.
Nel caso di accordo quadro nel quale non sono previamente fissate tutte le condizioni alle quali
dovrà essere espletato l’appalto, la stazione appaltante dovrà necessariamente rilanciare un
confronto competitivo tra i soggetti con i quali è stato sottoscritto l’accordo in base alle medesime
condizioni, se necessario precisandole e, se del caso, ad altre condizioni, sempre indicate nel
capitolato d’oneri dell’accordo quadro, secondo la procedura prevista nell’art. 58, comma 8:
a) la stazione appaltante dovrà consultare per iscritto gli operatori economici con i quali è stato
concluso l’accordo, che sono in grado di realizzare l’oggetto dell’appalto;
b) la stazione appaltante dovrà fissare un termine sufficiente per presentare le offerte relative a
ciascun appalto specifico, tenendo conto della complessità dell’oggetto dell’appalto e del tempo
necessario per la trasmissione delle offerte medesime;
c) la stazione appaltante dovrà tenere segreto il contenuto delle offerte - che devono essere
presentate per iscritto - fino alla scadenza del termine previsto per la loro presentazione;
d) la stazione appaltante dovrà aggiudicare ogni specifico appalto all’offerente che ha presentato
l’offerta migliore sulla base del criterio di aggiudicazione fissato nel capitolato d’oneri dell’accordo
quadro.
Il Codice stabilisce espressamente in quattro anni il limite di durata massima di un accordo quadro,
salvo casi eccezionali debitamente motivati, in particolare, dall’oggetto dell’accordo quadro (art.
59, comma 9).
Lo scopo della predetta previsione è quello di tutelare la concorrenza, atteso che un accordo di
lunga durata potrebbe nuocere alle imprese non aggiudicatarie dell’accordo che si vedrebbero
escluse da un numero cospicuo di affidamenti.
Peraltro, sempre a tutela della concorrenza, il Codice stabilisce espressamente che le stazioni
appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro in modo abusivo o in modo da ostacolare,
limitare o distorcere la concorrenza.
L’adesione ad un accordo quadro può essere concluso da una centrale di committenza
La centrale di committenza è un’amministrazione aggiudicatrice che:
- acquista forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o ad altri enti aggiudicatori
, o
- aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati ad
amministrazioni aggiudicatrici o ad altri enti aggiudicatori (art. 3, comma 34).
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Per l’acquisizione di servizi e forniture (nonché di lavori), un’amministrazione, anziché espletare
direttamente un appalto o concludere un accordo quadro, può ricorrere ad una Centrale di
committenza.
La giurisprudenza ha chiarito che la procedura di adesione ad accordi-quadro stipulati da una
centrale di committenza non integra alcuna elusione o deroga alle regole sulle gare ad evidenza
pubblica.
Tale procedura costituisce, in realtà, fedele applicazione nel nostro ordinamento delle regole
dell’Unione Europea, che ha esteso agli appalti ordinari l’utilizzo degli accordi quadro, prima
utilizzabili solo nei c.d. settori esclusi.
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INDICE
Introduzione pag……………………………. 1 Il Sistema di e- procurement - piattaforma Consip pag……………………………. 2 Accordi quadro pag……………………………. 3 Sistema Dinamico di Acquisizione pag……………………………. 4 Convenzioni pag……………………………. 5 Il Mercato Elettronico pag……………………………. 9 Ricorso al Mepa - Obblighi,Deroghe e modalità operative pag……………………………. 13 Firma digitale pag……………………………. 18 Come abilitarsi alla Piattaforma Consip pag……………………………. 20 Primi orientamenti della Corte die Conti pag……………………………. 23 Riferimenti Legislativi pag……………………………. 31 Differenza fra Convenzioni e MEPA - compiti del RUP pag……………………………. 33 Appendice- L'accordo quadro nell'Ordinamento Italiano pag……………………………. 39
