I Compendi Superiori

diretti da

Roberto GAROFOLI

Marco Fratini

Compendio di

CONTABILITÀ PUBBLICA

(CONTABILITÀ DI STATO E DEGLI ENTI PUBBLICI)

aggiornato a: - L. 27 dicembre 2017, n. 205, Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e

bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 - L. 3 ottobre 2017, n. 157, Disposizioni per l’assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle

Amministrazioni autonome per l’anno finanziario 2017 - L. 3 ottobre 2017, n. 156, Rendiconto generale dell’Amministrazione dello Stato per l’esercizio

finanziario 2016 - L. 4 agosto 2017, n. 124, Legge annuale per il mercato e la concorrenza - L. 21 giugno 2017, n. 96, Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti

territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo

IV edizione 2018

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SOMMARIO

PARTE I – CONTABILITÀ, FINANZA ED ECONOMIA PUBBLICA

CAPITOLO I – CONTABILITÀ E FINANZA PUBBLICA 3 1. La nozione e l’oggetto della contabilità e della finanza pubblica. 3 2. L’evoluzione della concezione della contabilità pubblica. 4 3. I soggetti della contabilità pubblica: un’analisi di sistema. 6 3.1. L’organismo di diritto pubblico. 6 3.2. La società in house. 7 3.3. L’impresa pubblica. 11 3.4. Conclusioni sui soggetti della contabilità pubblica. 11 LE TRACCE 16 CAPITOLO II – L’ECONOMIA PUBBLICA 17 1. La dimensione e la regolamentazione del settore pubblico. 17 2. L’economia di mercato. 17 3. L’intervento pubblico nell’economia. 18 4. La recente crisi e le teorie economiche. 20 5. Le tre funzioni dell’intervento pubblico. 22 5.1. La funzione allocativa. 22 5.2. La funzione distributiva. 22 5.3. La funzione di stabilizzazione. 22 6. L’espansione del settore pubblico. 23 LE TRACCE 25

PARTE II – LA GESTIONE FINANZIARIA DELLO STATO

CAPITOLO I – IL BILANCIO DELLO STATO 29 1. Il bilancio dello Stato come atto di indirizzo politico. 29 2. Il bilancio dello Stato come atto economico. 29 3. Il bilancio dello Stato come atto giuridico. 30 LE TRACCE 31

CAPITOLO II – IL BILANCIO DELLO STATO NEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA 32

1. La stabilità finanziaria in Europa. 32 2. La governance economica europea e il patto di stabilità e di crescita nel TFUE. 33 3. La riforma della governance europea. 35 4. Il six pack e le modifiche al patto di stabilità e crescita. 37 4.1. La parte preventiva del Patto. 37

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4.2. La parte correttiva del Patto. 39 5. I quadri di bilancio nazionali. 41 6. Il Semestre europeo. 42 7. La sorveglianza economica. 44 8. Il patto di bilancio e il Fiscal compact. 45 8.1. La “costituzionalizzazione” del pareggio di bilancio. 47 9. Il Meccanismo Europeo di Stabilità. 48 10. La governance economica europea in sintesi. 49 LE TRACCE 52

CAPITOLO III – IL BILANCIO PUBBLICO NELLA COSTITUZIONE 53

1. Premessa. 53 2. L’equilibrio di bilancio. 53 2.1. L’equilibrio di bilancio e l’attività amministrativa. 54 3. Il divieto di indebitamento. 54 4. L’obbligo di copertura finanziaria. 55 4.1. La natura sostanziale della legge di bilancio. 56 5. La legge quadro di contabilità. 56 6. I rapporti tra Governo e Parlamento e l’esercizio provvisorio del bilancio. 57 7. Il controllo del Parlamento e l’organismo indipendente di valutazione. 58 8. L’armonizzazione dei bilanci pubblici. 58 LE TRACCE 60

CAPITOLO IV – IL BILANCIO DELLO STATO NELLA LEGISLAZIONE 61

1. Evoluzione storica della disciplina del bilancio. 61 2. La legge di contabilità e finanza pubblica (n. 196/2009). 62 2.1. L’armonizzazione dei sistemi contabili. 63 2.2. Il ciclo di bilancio. 64 2.2.1. La decisione di finanza pubblica. 65 2.2.2. La manovra triennale di finanza pubblica. 65 2.2.3. Il coordinamento della finanza degli enti territoriali. 66 2.2.4. La copertura finanziaria delle leggi. 66 2.2.5. Il bilancio dello Stato. 67 2.2.5.1. Le deleghe per la riforma della struttura del bilancio dello Stato. 68 2.2.6. Il monitoraggio dei conti pubblici. 69 3. La legge n. 39 del 2011. 69 4. La legge quadro n. 243/2012. 71 4.1. L’equilibrio di bilancio. 71 4.2. La sostenibilità del debito pubblico. 72 4.2.1. La regola del debito. 73 4.3. La regola sulla spesa. 74

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4.4. Il ricorso all’indebitamento per eventi eccezioni. 75 4.5. Il meccanismo di correzione. 76 4.6. L’equilibrio dei bilanci degli enti territoriali. 76 4.7. L’equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche non territoriali. 77 4.8. Il bilancio dello Stato. 77 4.9. L’Ufficio parlamentare di bilancio. 77 5. La legge n. 163 del 2016, il d.lgs. n. 90 del 2016 e il d.lgs. n. 93 del 2016 78 LE TRACCE 79

CAPITOLO V – IL BILANCIO DELLO STATO: CARATTERI, PRINCIPI E FUNZIONI 80

1. Il bilancio economico e il bilancio finanziario. 80 2. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo. 80 3. Bilancio di competenza e bilancio di cassa. 81 3.1. Il bilancio di cassa dopo il d.lgs. n. 93 del 2016 81 4. La funzione del bilancio preventivo dello Stato. 83 5. I principi informatori del bilancio dello Stato. 83 LE TRACCE 85 CAPITOLO VI – LA STRUTTURA DEL BILANCIO DELLO STATO 86 1. Premessa. 86 2. Le entrate. 86 2.1. La nozione di entrata. 86 2.2. La natura delle entrate. 86 2.3. Il procedimento di acquisizione delle entrate. 87 2.4. La classificazione delle entrate nel bilancio dello Stato. 87 3. Le spese. 88 3.1. La natura delle spese. 89 3.2. La procedura di spesa. 89 3.2.1. Gli impegni dopo il d.lgs. n. 93 del 2016 e la legge n. 163 del 2016 90 3.3. La classificazione delle spese nel bilancio dello Stato. 92 3.3.1. La nuova classificazione delle spese: il d.lgs. n. 90 del 2016 93 3.4. La revisione delle missioni e dei programmi: il d.lgs. n. 90 del 2016 93 3.4.1. Le azioni 94 4. Gli stanziamenti generici. I fondi di copertura. 95 5. I fondi speciali. 96 6. I residui. 97 6.1. I residui attivi. 97 6.2. I residui passivi. 98 6.3. I residui impropri o di stanziamento. 99 6.4. La modifica alla normativa sui residui passivi: il d.lgs. n. 93 del 2016 e la legge n. 163 del 2016 99 7. Le autorizzazioni parlamentari. 102

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8. Il quadro generale riassuntivo e i risultati differenziali. 102 9. Il debito pubblico. 104 LE TRACCE 105

CAPITOLO VII – LA MANOVRA DI BILANCIO DELLO STATO 106 1. Premessa. 106 2. Il documento di economia e finanza (DEF) e la Nota di aggiornamento. 107 2.1. Le novità introdotte dalla legge n. 163 del 2016 112 3. La legge di bilancio. 113 3.1. La flessibilità di bilancio 117 4. Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica. 118 5. La legge di assestamento del bilancio. 118 5.1. Le modifiche introdotte dalla legge n. 163 del 2016 119 6. La programmazione delle risorse finanziarie 120 7. Il rendiconto generale dello Stato. 121 LE TRACCE 123

CAPITOLO VIII – LE VARIAZIONI AL BILANCIO E LA COPERTURA DELLE SPESE 124

1. Le variazioni: funzione e tipologie. 124 2. Le variazioni con legge. 125 3. Le variazioni con provvedimento amministrativo. 125 4. La flessibilità di bilancio. 126 5. Le modalità di copertura delle spese. 127 5.1. La clausola di salvaguardia. 129 5.2. Le novità introdotte dalla legge n. 163 del 1016: il superamento delle clausole di salvaguardia 131 5.2.1. I mezzi interni e i mezzi esterni di copertura. 132 5.2.2. Oneri connessi a deleghe legislative. 134 5.2.3. La predisposizione delle relazioni tecniche. 135 5.2.4. Divieto di utilizzo di entrate da extra-gettito a fini di copertura. 137 6. Il monitoraggio sull’attuazione delle leggi recanti oneri finanziari. 138 LE TRACCE 140 CAPITOLO IX – LA CONTABILITÀ ECONOMICA E IL BUDGET

DELLO STATO 141 1. La contabilità economica. 141 2. Il budget dello Stato. 142 3. Il sistema di contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale e il piano dei conti integrato. 143 4. La transazione contabile. 143

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LE TRACCE 145

CAPITOLO X – IL CONTO ECONOMICO CONSOLIDATO 146 1. Nozione e caratteri. 146 2. Struttura e principali aggregati. 147 3. I saldi differenziali. 148 LE TRACCE 149

CAPITOLO XI – IL CONTROLLO E IL MONITORAGGIO DEI CONTI PUBBLICI 150

1. L’attività di monitoraggio. 150 2. Potenziamento del monitoraggio attraverso attività di revisori e sindaci. 152 LE TRACCE 153 CAPITOLO XII – L’ANALISI E LA VALUTAZIONE DELLA SPESA

(SPENDING REVIEW) 154 1. La ratio e le finalità della spending review. 154 2. L’evoluzione normativa della disciplina sulla revisione della spesa. 155 3. Le analisi prodotte ai fini del processo di revisione e razionalizzazione della spesa. 160 4. La vigente disciplina della spending review. 160 LE TRACCE 162

CAPITOLO XIII – L’ORGANIZZAZIONE FINANZIARIA E CONTABILE DELLO STATO 163

1. Il Ministero dell’economia e delle finanze. 163 2. Le agenzie fiscali. 164 3. Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica. 165 4. La Cassa depositi e prestiti. 166 5. La Tesoreria dello Stato. 166 5.1. Il conto riassuntivo del Tesoro. 167 6. Gli agenti contabili. 167 LE TRACCE 168

PARTE III – LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI

CAPITOLO I – L’AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI

E DEGLI ENTI LOCALI 171 1. Il concetto di autonomia finanziaria. 171

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2. Il federalismo fiscale. 172 2.a. La legge n. 42 del 2009. 172 2.b. I decreti attuativi della legge delega. 174 2.c. I ritardi nell’attuazione del disegno federalista: ragioni e prospettive. 174 2.1. Le regioni a statuto speciale. 176 2.1.1. L’ordinamento finanziario. 177 2.2. Le regioni a statuto ordinario. 178 2.2.1. L’autonomia tributaria. 179 2.2.2. Analisi delle fonti di finanziamento. 180 3. La fiscalità municipale. 181 4. La fiscalità provinciale. 182 LE TRACCE 183

CAPITOLO II – I L PATTO DI STABILITÀ INTERNO E L’EQUILIBRIO DI BILANCIO 184

Premessa. 184 1. Il vincolo dell’equilibrio di bilancio degli enti territoriali. 185 1.1. La golden rule e i limiti introdotti dalla l. cost. 1/2012. 186 1.2. La legge n. 243/2012. 188 1.3. Le misure di riduzione del debito pubblico degli enti territoriali. 190 1.4. Le novità introdotte dalla legge n. 164 del 2016. 191 1.4.1. Il nuovo equilibrio di bilancio degli enti territoriali 192 1.4.2. Il nuovo sistema dei premi e delle sanzioni 193 1.4.3. Le novità sul ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali. 194 1.4.4. Il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo 195 1.4.5. Il concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico. 196 2. Il patto di stabilità interno. 196 3. La struttura del patto di stabilità interno. 198 4. Gli enti soggetti al patto e gli obiettivi assegnati. 198 4.1. I saldi obiettivo e i criteri di virtuosità degli enti locali. 200 4.1.1. Le spese escluse dal computo del saldo. 202 4.1.2. Il sistema di premialità. 204 4.2. Gli obiettivi del patto per le Regioni. 205 4.3. Il patto interno di stabilità concordato e la sua “territorializzazione”. 206 4.4. La flessibilità: i patti di solidarietà. 207 4.4.1. Il patto regionale verticale. 208 4.4.2. Il patto regionale verticale incentivato. 208 4.4.3. Il patto regionale orizzontale. 209 4.4.3.1. Le novità introdotte dalla legge di stabilità 2015 209 4.4.4. Il patto orizzontale nazionale. 210 4.4.5. Il patto regionale integrato. 211

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5. La violazione del patto: le sanzioni. 211 5.1. Le misure antielusive delle regole del patto. 214 6. Monitoraggio del rispetto del patto. 216 7. I riflessi delle regole del patto sulle previsioni di bilancio. 217 8. Il superamento del patto di stabilità interno. 217 9. La nuova regola del pareggio di bilancio per regioni ed enti locali introdotta dalla legge di stabilità 2016. 218 9.1. Le misure sanzionatorie. 220 9.2. Le misure di flessibilità. 221 9.2.1. I patti di solidarietà. 221 9.2.2. La misure di compensazione a livello regionale. 222 9.2.3. Patto orizzontale nazionale. 223 10. Le modifiche alla legge di stabilità 2016 introdotte dalle legge di stabilità 2017. 223 10.1. Il sistema delle sanzioni. 225 10.2. Il sistema premiale. 226 LE TRACCE 227 CAPITOLO III – LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI 228

1. Il bilancio delle Regioni. 228 2. La struttura del bilancio regionale. 228 3. La gestione del bilancio regionale. 229 4. La copertura finanziaria delle leggi regionali di spesa. 229 5. La Relazione della Corte dei conti sulla copertura finanziaria delle leggi regionali di spesa. 231 LE TRACCE 232

CAPITOLO IV – LA GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI 233

1. Il bilancio degli enti locali. 233 2. La manovra finanziaria. 233 3. Il bilancio di previsione annuale e pluriennale. 234 4. I debiti fuori bilancio. 235 5. Il dissesto finanziario degli enti locali. 238 5.1. Il c.d. dissesto guidato. 239 5.2. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. 242 5.3. Le sanzioni. 252 LE TRACCE 253

CAPITOLO V – L’ARMONIZZAZIONE DEI BILANCI PUBBLICI (E DEGLI ENTI TERRITORIALI IN PARTICOLARE) 254

1. I principi e i criteri dell’armonizzazione. 254

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2. I principi generali contabili. 256 3. Il piano dei conti integrato. 260 4. La classificazione delle spese per missioni e programmi. 261 4.1. I criteri per la classificazione. 263 4.2. La flessibilità del bilancio. 263 4.3. Le regole applicabili agli enti strumentali in regime di contabilità civilistica. 264 4.4. Le regole applicabili alle Regioni a statuto speciale. 265 5. Le novità introdotte dal d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126 e dal d.l. 19 giugno 2015, n. 78. 265 LE TRACCE 267

CAPITOLO VI – LA FINANZA DERIVATA DEGLI ENTI TERRITORIALI 268

1. I contratti derivati. 268 2. L’evoluzione normativa in tema di derivati degli enti territoriali. 270 3. La disciplina introdotta dalla legge di stabilità 2014. 272 4. Gli orientamenti giurisprudenziali. 273 LE TRACCE 277

PARTE IV – LA GESTIONE PATRIMONIALE DELLO STATO

CAPITOLO I – BENI PUBBLICI 281 1. Nozione. 281 2. Classificazione. 283 3. I beni demaniali. 283 4. Il regime giuridico dei beni demaniali. 285 4.1. Il federalismo demaniale. 286 5. I beni culturali e paesaggistici. 289 6. I beni patrimoniali. 290 6.1. Il regime giuridico. 292 7. I beni disponibili. 292 8. L’utilizzazione dei beni pubblici. 293 8.1. La concessione amministrativa. 294 8.1.1. Il diritto di insistenza. 295 9. La valorizzazione di beni pubblici. 297 10. La dismissione di beni pubblici. 299 11. I diritti reali pubblici su beni altrui. 304 12. La tutela dei beni pubblici. 305 13. Il conto generale del patrimonio. 306 LE TRACCE 308

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CAPITOLO II – LA NUOVA DISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI 309 1. Gli indirizzi del nuovo codice. 309 2. Le principali novità: trasparenza, pubblicità e criteri di scelta del contraente. 310 3. Semplificazione e procedure di gara. 311 4. Qualificazione degli operatori economici e rating di impresa. 312 5. I sistemi di garanzia. 314 6. La scelta dei soggetti che svolgono compiti e funzioni nell’ambito della procedura ad evidenza pubblica. 315 7. Il Documento di Gara Unico Europeo ed il soccorso istruttorio. 316 8. Subappalto e avvalimento. 318 9. Concessioni, partenariato pubblico privato e sussidiarietà orizzontale. 319 10. Validazione dei progetti e modifiche contrattuali. 323 11. Le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese. 324

CAPITOLO III – I SERVIZI PUBBLICI E L’IMPRESA PUBBLICA 325 1. Nozione e forme di impresa pubblica. 325 2. Le aziende autonome. 326 3. Gli enti pubblici economici. 326 4. Le privatizzazioni. 327 5. Le società a partecipazione pubblica. 329 5.1. Le società a totale partecipazione pubblica. 329 5.2. Le società miste. 330 5.2.1. La nozione di servizio pubblico. 332 5.2.2. Le società di gestione e le società strumentali. 333 5.3. Le società degli enti territoriali. 334 5.3.1. L’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali. 338 5.3.2. Il quadro normativo dopo la sentenza della Corte Cost. n. 199 del 2012. 341 6. La delega per l’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali. 341 7. Il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. 342 7.1. L’oggetto del Testo unico. 343 7.2. Le finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche. 344 7.3. Obblighi di motivazione. 344 7.4. I princìpi fondamentali sull’organizzazione e sulla gestione delle società a controllo pubblico. 345 7.5. La governance societaria. 346 7.6. La gestione del personale 347 LE TRACCE 349

CAPITOLO IV – L’ANALISI ECONOMICA DEI BENI E DEI SERVIZI PUBBLICI 350

1. L’efficienza allocativa dei beni pubblici. 350

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2. I beni di “merito” e di “demerito”. 351 3. L’intervento pubblico nei mercati contendibili. 352 4. Il monopolio naturale. 353 LE TRACCE 355

PARTE V – I CONTROLLI

CAPITOLO I – I CONTROLLI INTERNI 359 1. I controlli. Inquadramento generale. 359 2. I controlli interni: la classificazione. 360 3. Il controllo di gestione. 360 4. Il controllo strategico. 360 5. Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile. 361 6. I controlli interni negli enti territoriali. 362 6.1. I controlli interni negli enti locali. 363 6.2. I controlli interni nelle regioni. 365 LE TRACCE 366

CAPITOLO II – I CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI 367 Premessa. 367 1. Il controllo preventivo di legittimità. 368 2. La natura dell’atto di controllo. 370 3. La questione di legittimità costituzionale. 370 4. Gli atti sottoposti a controllo. 371 5. Il controllo successivo di legittimità. 372 6. Il controllo sugli enti sovvenzionati. 372 7. Il controllo successivo sulla gestione. 374 7.1. L’esito del controllo sulla gestione. 375 7.2. Il controllo concomitante di cui all’art. 11 della legge 15 del 2009. 376 7.3. Il controllo sulle gestioni fuori bilancio. 377 8. Il controllo sulla contrattazione collettiva. 378 9. Il giudizio di parifica. 379 10. I controlli della Corte dei conti nei confronti delle regioni e degli enti locali. 380 10.1. Il controllo previsto dall’art. 7 della legge n. 131/2003. 381 10.2. Il controllo previsto dalle leggi n. 266/05 e n. 15/09. 384 10.3. Il controllo previsto dall’art. 148-bis del TUEL. 388 10.4. La natura degli atti di controllo della Corte dei Conti sugli enti locali. 393 10.5. I controlli nei confronti delle Regioni. 396 10.6. Il controllo sulle spese dei gruppi consiliari regionali. 406 11. Il controllo sugli incarichi di ricerca, studio e consulenza. 415 12. L’attività consultiva. 417 LE TRACCE 419

XVI

PARTE VI – LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE

CAPITOLO I – LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA:

NATURA E CARATTERI 423 1. Nozione e inquadramento. 423 2. Le fonti normative. 423 3. La natura e la funzione della responsabilità amministrativa. 424 3.1. La teoria risarcitoria. 424 3.1.1. La natura extracontrattuale. 424 3.1.2. La natura contrattuale. 424 3.2. La teoria sanzionatoria. 425 3.3. La responsabilità amministrativa come tertium genus. 425 4. I caratteri della responsabilità amministrativa: la personalità. 426 4.1. La parziarietà. 427 4.2. L’intrasmissibilità agli eredi. 428 LE TRACCE 430

CAPITOLO II – LA STRUTTURA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA 431

1. Premessa. 431 2. La condotta. 431 3. Le condotte discrezionali e l’insindacabilità nel merito. 432 4. La condotta plurisoggettiva: il concorso di persone nell’illecito amministrativo. 433 5. Il rapporto di impiego. 434 6. Il rapporto di servizio. 435 7. Il vincolo di occasionalità necessaria. 436 8. L’estensione della responsabilità alle persone giuridiche. 436 9. Il nesso causale. 437 LE TRACCE 438

CAPITOLO III – L’ELEMENTO SOGGETTIVO 439 1. Premessa. 439 2. Il dolo. 439 2.1. Il dolo contrattuale. 440 3. La colpa grave. 440 3.1. La culpa in vigilando. 442 4. La buona fede dei titolari di organi politici. 443 5. L’esimente del controllo preventivo di legittimità. 444 6. Il concorso tra condotte dolose e colpose. 444 LE TRACCE 446

XVII

CAPITOLO IV – IL DANNO ERARIALE 447 1. La nozione di danno. 447 2. I caratteri del danno erariale. 448 3. Danno diretto e danno indiretto. 448 3.1. Il danno c.d. obliquo. 449 4. I vantaggi compensativi. 449 5. Il potere del giudice di ridurre il risarcimento del danno. 451 6. Il c.d. condono contabile. 452 7. Le principali tipologie di danno erariale. 453 7.1. Il danno da perdita di chance. 454 7.2. Il danno da illegittimo conferimento di incarichi. 456 7.3. Il danno alla concorrenza. 459 7.4. Il danno da disservizio. 459 7.5. Il danno da tangente. 460 7.6. Il danno all’immagine. 461 7.6.1. La liquidazione del danno all’immagine. 465 7.6.2. Le novità introdotte dal c.d. “Lodo Bernardo”. 466 7.7. Il danno all’Unione Europea. 474 LE TRACCE 476 CAPITOLO V – LE FATTISPECIE TIPICHE DI RESPONSABILITÀ

AMMINISTRATIVA 477 1. La responsabilità amministrativa tipica. 477 2. Le principali fattispecie tipiche. 478 3. La disciplina applicabile alla responsabilità amministrativa tipica. 480 4. La responsabilità contabile. 481 LE TRACCE 490

CAPITOLO VI – LA PRESCRIZIONE 491 1. Il termine di prescrizione: la regola. 491 2. L’eccezione: l’occultamento doloso del danno. 492 3. La prescrizione in relazione al danno diretto e al danno indiretto. 493 4. La prescrizione in relazione al danno permanente. 494 5. La prescrizione in relazione al danno all’immagine. 495 6. L’interruzione della prescrizione. 495 7. La costituzione in mora da parte dell’amministrazione danneggiata. 496 8. La costituzione di parte civile dell’amministrazione danneggiata. 496 9. Gli effetti dell’interruzione. 497 LE TRACCE 498 CAPITOLO VII – LA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI 499 1. L’ambito della giurisdizione della Corte dei Conti. 499

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2. La giurisdizione contabile e gli enti pubblici economici. 500 3. La giurisdizione contabile sulle società pubbliche. 504 4. La giurisdizione contabile sulle società in house. 509 LE TRACCE 512

CAPITOLO VIII – IL CODICE DI GIUSTIZIA CONTABILE 513 1. La legge delega. 513 2. Le ragioni della codificazione. 515 3. Il significato e l’ambito della codificazione. 516 4. Il procedimento di formazione dell’articolato. 517 5. Struttura dell’articolato. 519 6. Le linee di fondo. 519 7. I principi generali (Parte I, Titolo I, Capo I) 520 7.1. Gli organi. (Parte I, Titolo I, Capo II) 521 7.2. Giurisdizione, competenza, astensione e ricusazione del giudice, ausiliari del giudice (Parte I, Titolo I, Capi da III a VI), parti e difensori (Parte I, Titolo II), atti processuali (Parte I, Titolo III), provvedimenti e nullità. (Parte I, Titolo IV). 521 7.3. La fase preprocessuale (Parte II, Titolo I). 522 7.3.1. Il “punto di partenza”. 522 7.3.2. Le riforme degli anni ‘90. 523 7.3.3. La fase di avvio dell’attività istruttoria. (Parte II, Titolo I, Capo I). 524 7.3.4. L’attività istruttoria del pubblico ministero. (Parte II, Titolo I, Capo II). 526 7.3.5. La conclusione della fase istruttoria. (Parte II, Titolo I, Capo III). 529 7.3.6. L’archiviazione. 530 7.3.7. Attività preprocessuali di parte. (Parte II, Titolo I, Capo IV). 531 7.3.8. Azioni a tutela del credito erariale. (Parte II, Titolo II). 531 8. I rapporti tra l’attività di controllo e il giudizio di responsabilità. 532 8.1. L’onere di segnalazione. 532 8.2. Archiviazione. 533 8.3. Il parere consultivo. 534 9. Il giudizio di responsabilità. Il rito ordinario. (Parte II, Titolo III). 534 9.1. Profili di carattere generale. (Parte II, Titolo III, Capo I). 534 9.2. L’introduzione del giudizio. (Parte II, Titolo III, Capo II). 536 9.3. La trattazione della causa. Decisione. Incidenti. Correzioni di errori materiali. (Parte II, Titolo III, Cap da III a VII). 537 10. I giudizi innanzi alle sezioni riunite. (Parte II, Titolo IV). 538 10.1. Questioni di massima e questioni di particolare importanza. (Parte II, Titolo IV, Capo I/Artt. 114 - 117). 538 10.2. Regolamento di competenza (artt. 118– 122) e giudizi in unico grado (artt. 123 - 129) (Parte II, Titolo IV, Capi II e III). 539 11. I riti speciali. (Parte II, Titolo V). 539 11.1. Rito abbreviato (Art. 130). 539 11.2. Rito monitorio. (Artt. 131 – 132) (Parte II, Titolo V, Capo II). 540

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11.3. Rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria (Parte II, Titolo V, Capo III). 541 12. I giudizi di conto – I giudizi pensionistici – I giudizi ad istanza di parte. (Parti da III a V). 541 13. Le impugnazioni. (Parte VI). 542 14. Interpretazione del titolo giudiziale ed esecuzione. (Parte VII). 544 14.1. Interpretazione del titolo giudiziale (Art. 211). 544 14.2. Esecuzione delle sentenze di condanna (Artt. 212 – 216) (Parte VII, Capo II). 544 Indice analitico 546

PARTE III – LA GESTIONE FINANZIARIA DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI

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CAPITOLO II IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO E L’EQUILIBRIO DI BILANCIO

SOMMARIO: Premessa. - 1. Il vincolo dell’equilibrio di bilancio degli enti territoriali. - 1.1. La golden rule e i limiti introdotti dalla l. cost. 1/2012. - 1.2. La legge n. 243/2012. - 1.3. Le misure di riduzione del debito pubblico degli enti territoriali. - 1.4. Le novità introdotte dalla legge n. 164 del 2016. - 1.4.1. Il nuovo equilibrio di bilancio degli enti territoriali. - 1.4.2. Il nuovo sistema dei premi e delle sanzioni. - 1.4.3. Le novità sul ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali. - 1.4.4. Il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo. - 1.4.5. Il concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilità del debito pubblico. - 2. Il patto di stabilità interno. - 3. La struttura del patto di stabilità interno. - 4. Gli enti soggetti al patto e gli obiettivi assegnati.- 4.1. I saldi obiettivo e i criteri di virtuosità degli enti locali. - 4.1.1. Le spese escluse dal computo del saldo. - 4.1.2. Il sistema di premialità. - 4.2. Gli obiettivi del patto per le Regioni. - 4.3. Il patto interno di stabilità concordato e la sua “territorializzazione”. - 4.4. La flessibilità: i patti di solidarietà. - 4.4.1. Il patto regionale verticale. - 4.4.2. Il patto regionale verticale incentivato. - 4.4.3. Il patto regionale orizzontale. - 4.4.4. Il patto orizzontale nazionale.- 4.4.5. Il patto regionale integrato. - 5. La violazione del patto: le sanzioni. - 5.1. Le misure antielusive delle regole del patto. - 6. Monitoraggio del rispetto del patto. - 7. I riflessi delle regole del patto sulle previsioni di bilancio. - 8. Il superamento del patto di stabilità interno.- 9. La nuova regola del pareggio di bilancio per regioni ed enti locali introdotta dalla legge di stabilità 2016.- 9.1. Le misure sanzionatorie.- 9.2. Le misure di flessibilità.- 9.2.1. I patti di solidarietà.- 9.2.2. La misure di compensazione a livello regionale.- 9.2.3. Patto orizzontale nazionale.- 10. Le modifiche alla legge di stabilità 2016 introdotte dalle legge di stabilità 2017.- 10.1. Il sistema delle sanzioni.- 10.2. Il sistema premiale. Premessa. L’esperienza normativa degli ultimi due decenni è stata caratterizzata dalla valorizzazione dell’autonomia, anche finanziaria, dei livelli di governo territoriali, operata a partire dalla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione. In proposito, l’esperienza maturata nel decennio di vigenza della riforma del Titolo V ha mostrato i tanti limiti di un’autonomia finanziaria territoriale ancora ben lontana dal potersi ritenere compiuta: basti pensare a quanto recente sia l’adozione della legge-delega n. 42/2009 “in materia di federalismo fiscale” e a quanto articolato sia il relativo processo attuativo, demandato a una congerie di provvedimenti delegati, sia legislativi che regolamentari, e disseminato di disposizioni transitorie destinate ad una lunga applicazione. In un tale contesto, con un federalismo fiscale in divenire, permane in tutta la sua consistenza uno dei maggiori problemi che caratterizza la finanza pubblica, ossia quello del c.d. “fiscal gap” relativo ai livelli di governo decentrati, dato dal considerevole divario tra il livello elevato di autonomia di spesa e la ancora poco effettiva autonomia di entrata riconosciuta agli enti territoriali. Ciò con la conseguente possibile deresponsabilizzazione finanziaria che può derivarne in capo a enti legittimati

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a spendere in relativa autonomia risorse la cui acquisizione esula in larga parte dalla loro sfera di controllo e responsabilità, in corrispondenza della provenienza dal livello di governo centrale o comunque da forme di redistribuzione solidale previste dalla legislazione statale (c.d. “common pool”). Non può essere trascurato, inoltre, il rischio di moral hazard connesso “all’effetto assicurativo di ultima istanza” legato alla aspettativa, da parte degli enti territoriali, di sostegno da parte dello Stato in situazioni di deficitarietà finanziaria (MORGANTE). Nel quadro descritto, il legislatore, negli ultimi anni, si è proposto di contemperare il “fiscal gap” e le problematiche ad esso connesse con un significativo rafforzamento dei presidi normativi e istituzionali a salvaguardia della integrità e della trasparenza della gestione delle risorse finanziarie da parte degli enti territoriali. 1. Il vincolo dell’equilibrio di bilancio degli enti territoriali. Si è già avuto modo di evidenziare che l’art. 97 Cost. impone l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito a tutte le amministrazioni, comprese quelle territoriali. Con riguardo a queste ultime, la l. cost. n. 1/2012 (artt. 3-5) declina i principi fondamentali di equilibrio del bilancio in una più articolata disciplina, che ridisegna per alcuni versi il rapporto tra le autonomie locali e lo Stato. L’art. 3 della legge costituzionale n.1/2012, inoltre, modificando l’art. 117 Cost., ha trasformato la potestà legislativa dello Stato in materia di “armonizzazione dei bilanci pubblici” da “concorrente” in “esclusiva”: il nuovo riparto di competenze legislative, accentrando in capo allo Stato la potestà normativa in tema di bilanci, mira a superare i problemi correlati alla frammentarietà della disciplina del bilancio, in primis quello relativo alla corretta misurazione e aggregazione delle grandezza di finanza pubblica, presupposto indispensabile per un efficace monitoraggio e governo della finanza stessa. L’art. 4 l. cost. n. 1/2012, inoltre, ha apportato modifiche all’art. 119 Cost., vincolando espressamente l’autonomia finanziaria di entrata e spesa degli enti territoriali al “rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci” e al “concorso ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”. La norma ribadisce per le autonomie territoriali il vincolo di equilibrio di bilancio imposto per lo Stato dall’art. 81 Cost. e per tutte le amministrazioni dall’art. 97 Cost. L’espresso richiamo all’osservanza dei vincoli economici e finanziari di matrice europea si aggiunge, con specifico riferimento all’autonomia finanziaria, al vincolo già sancito con riguardo alla potestà legislativa regionale (e delle Province autonome) dall’art. 117, co. 1, Cost. I vincoli europei, dei quali il responsabile in ultima istanza è lo Stato, vengono espressamente qualificati dalla Costituzione come fonte di possibili limiti all’autonomia finanziaria che il legislatore può imporre agli enti territoriali. Questi ultimi sono obbligati a “concorrere” al rispetto dei vincoli europei e, dunque, al raggiungimento degli obiettivi economico-finanziari, anche in termini di saldo individuale o di comparto, che il legislatore statale riterrà, a tal fine, di imporre (MORGANTE).

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█ ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI Prima della legge costituzionale n. 1/2012, la Corte costituzionale, in base all’art. 117 Cost. (che attribuisce allo Stato potestà legislativa concorrente in materia di principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario) aveva già affermato la necessità del concorso delle Regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica riferiti agli impegni assunti in sede comunitaria (sentenze n. 4/2004, n. 17/2004, n. 36 e 37 del 2004, n. 417/2005), riconoscendo al legislatore statale il potere di intervenire sull’autonomia finanziaria delle autonomie locali qualora lo richiedesse il complessivo andamento del disavanzo dei conti pubblici, con il solo limite della palese arbitrarietà e della manifesta irragionevolezza dell’intervento. Nelle sentenze della Corte costituzionale n. 376/2003, n. 36 e 260 del 2004, n. 35 e 417 del 2005 è stato sottolineato il carattere “finalistico” dell’intervento dello Stato, che può comportare la previsione a livello centrale non solo delle norme fondamentali, ma altresì di poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento, per sua natura eccedente le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali, possa essere concretamente realizzata. In tale prospettiva, anche alla luce dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione (sent. n. 121/2007), l’intervento del legislatore statale si palesa incostituzionale qualora sia posto al di fuori degli indirizzi e dei limiti resi necessari dal coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 387/2007). Per tale ragione è stata dichiarata l’illegittimità di norme statali che non possono essere considerate principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ponendo esse piuttosto un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa, con indebita invasione dell’area riservata dall’art. 119 Cost. alle autonomie territoriali. A queste ultime il legislatore statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi: misure analitiche comprimono illegittimamente l’autonomia finanziaria, ed esorbitano dal compito di formulare i soli principi fondamentali della materia (Corte cost., sentenze n. 159/2008, n. 169/2007, n. 157/2007, n. 121/2007, n. 36/2004, n. 390/2004, n. 417/2005 n. 449/2005, n. 88/2006 e n. 95/2007). 1.1. La golden rule e i limiti introdotti dalla l. cost. 1/2012. Nella prospettiva dell’equilibrio dei bilanci e del concorso delle Regioni e degli enti locali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica fissati in sede europea si colloca la disciplina dell’indebitamento dettata dall’art. 119 Cost. Essa stabilisce due regole generali. La prima si sostanzia in una regola di tipo permissivo condizionato, nel senso che permette alle Regioni e agli enti locali di indebitarsi, a condizione che i proventi siano destinati alle spese per investimenti. Viceversa, la contrazione di prestiti è preclusa per le spese correnti. L’altra regola è di tipo proibitivo: essa vieta l’apposizione della garanzia da parte dello Stato ai debiti contratti dalle Regioni e dagli enti locali. S’intende impedire, così, che sia aggirato l’obbligo di prevedere i mezzi necessari per far fronte alle nuove o maggiori spese disposte dalle leggi statali (art. 81). La norma di tipo permissivo condizionato corrisponde a quella che nella scienza economica è definita la «regola aurea» (golden rule), sull’assunto che le spese per investimenti generino, nel medio o lungo periodo, un incremento della ricchezza che

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compensi anche gli oneri per il servizio del debito, mentre le spese correnti hanno solo effetti di tipo redistributivo. Quanto all’efficacia di tipo condizionale esplicata dalla norma costituzionale riguardante l’indebitamento, essa si basa su una distinzione tra le spese, a seconda che abbiano natura corrente o d’investimento.

█ ORIENTAMENTI DOTTRINALI La regola enunciata dall’art. 119 non è isolata. Si ispira al medesimo ordine d’idee la norma dell’Unione europea, in base alla quale la Commissione, nel valutare la condizione in cui versa la finanza pubblica di ciascun Paese, può escludere la spesa per investimenti dalle stime relative all’indebitamento. Tuttavia, nella misura in cui attribuisce una facoltà, anziché stabilire un divieto, la norma europea è più flessibile di quella nazionale. Essa consente di adeguare le politiche finanziarie alle mutevoli circostanze, non costringe i governanti a ricorrere ad artifici contabili, come è accaduto di recente allorché si è constatato un incremento delle spese di manutenzione straordinaria volto, in realtà, a finanziare spese di natura corrente. In definitiva, è più rispettosa del principio di autonomia e della corrispondente responsabilità. L’art. 4 l. cost. n. 1/2012 ha ulteriormente ristretto il possibile ricorso all’indebitamento degli enti territoriali, affiancando alla golden rule l’obbligo di “contestuale definizione di piani di ammortamento”. La norma ha elevato a rango costituzionale la regola di sana e prudente gestione finanziaria che impone, a fronte dell’assunzione di un debito, l’accantonamento in bilancio, anche con riferimento agli esercizi successivi sui quali insiste l’intero arco temporale di durata dell’esposizione, delle risorse necessarie al relativo rimborso. Ove si consideri che la regola si colloca in un più articolato quadro complessivo improntato al principio dell’equilibrio di bilancio, non può tralasciarsi di rilevare, accanto all’evidenziata interpretazione prettamente contabile, un’esegesi ancor più pregnante che vede il vincolo di accantonamento contabile quale strumentale a un più generale canone di equilibrio nella gestione del bilancio, che si traduce nell’obbligo di compensazione del disavanzo registratosi nell’anno di assunzione del debito con la generazione negli esercizi successivi di avanzi atti a riassorbire la posizione debitoria lungo un arco pluriennale di esercizi. Non una mera interpretazione contabile, dunque, bensì una valenza più latamente finanziaria e gestionale, quale declinazione, in una dimensione diacronica, del principio del pareggio, in termini atti a coniugare l’imprescindibile esigenza di flessibilità, che può condurre in un determinato esercizio a far prevalere le esigenze di crescita su quelle di equilibrio finanziario, con conseguente creazione di disavanzi di bilancio finanziati tramite assunzione di debito, con il vincolo per ciascun ente di rispettare, in ultima istanza, il fondamentale canone del pareggio nel medio-lungo termine, vincolo che impone che lo squilibrio realizzato in un esercizio venga recuperato diacronicamente mediante avanzi finanziari a valere sugli esercizi successivi, atti ad assicurare che l’equilibrio strutturale, flessibile nel breve periodo, sia ad ogni modo garantito nella dimensione lungo-temporale. Al vincolo di accantonamento contabile, nonché di equilibrio di medio-lungo termine, riferito al singolo ente viene inoltre affiancata un’ulteriore limitazione, che fa riferimento al livello aggregato regionale: il ricorso all’indebitamento è consentito solo

CAPITOLO II – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO E L’EQUILIBRIO DI BILANCIO

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LE TRACCE 1. L’equilibrio di bilancio degli enti territoriali. 2. Le misure di riduzione del debito pubblico degli enti territoriali. 3. Il patto di stabilità interno: il sistema di premialità e le sanzioni. 4. Le forme di flessibilità del patto di stabilità interno.