BOLOGNA, 10 MARZO 2016
INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO
2016
RELAZIONEPresidente Luigi Di Murro
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’EMILIA ROMAGNA
INDICE
1. Considerazioni generali ...................................................................................... ……5
2. I Conti giudiziali ...................................................................................................... 9
2.1 I Conti giudiziali dell’Imposta di soggiorno………………………………………….9
2.1.1 I Conti giudiziali delle Università……………………………………………...11
3. Attività svolta e novità legislative ........................................................................ 13
4. Conclusioni ............................................................................................................ 15
5. Allegato 1 ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE GIURISDIZIONALE –
commento giurisprudenziale ................................................................................... 20
6. Allegato 2 - ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE REGIONALE DI
CONTROLLO………………..………………………………………….....................48
7. Allegato 3 – TABELLE STATISTICHE…………………………………………..….62
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Premessa
Esprimo anzitutto un cordiale saluto di benvenuto, unitamente ad un sentito
ringraziamento, alle Autorità istituzionali, civili e militari, Signore e Signori, che con
la loro presenza oggi in questa sede hanno voluto onorare questa Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna.
Uno specifico, doveroso ma altrettanto sentito, saluto deve essere indirizzato al Cons.
Maria Luisa Romano oggi qui in rappresentanza del Consiglio di Presidenza della
Corte dei conti.
Ho poi il piacere di salutare il Cons. Manuela Arrigucci il quale rappresenta, in questa
sede ed in questa occasione, l’Associazione Nazionale dei magistrati della corte dei
conti.
Ho il piacere di rivolgere un affettuoso saluto alla collega Elena Lorenzini, che è stata
chiamata a svolgere il prestigioso incarico di Vice Capo di Gabinetto del Ministero
dell’Ambiente.
Mi è poi particolarmente gradito ricordare, in questa occasione che me ne fornisce
l’ultima possibilità, i Presidenti di Sezione che mi hanno preceduto nella conduzione
di quest’Ufficio: Michele Fichera, Antonino Coco, Giovanni D’Antino
Settevendemmie, Giovanni Bencivenga e, da ultimo ma solo in senso temporale,
Massimo De Maria. Tutti mi sono stati maestri di vita e nella mia professione e ad essi
va il mio grato pensiero.
Voglio altresì ricordare i colleghi che in questa sede hanno svolto le funzioni di
Procuratore regionale prima della nomina di Salvatore Pilato attualmente in servizio:
mi riferisco a Mario Condemi, Salvatore Nottola ed Ignazio del Castillo. A tutti loro
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
ed al Procuratore Pilato va il mio caloroso e sincero saluto oltre ad un sentito
ringraziamento per quanto hanno fatto nello svolgimento della predetta funzione.
E’ oggi qui tra noi anche il Presidente Aggiunto Onorario della Corte dei conti Antonio
De Salvo il quale è stato, fino al 31 dicembre dello scorso anno, il Presidente della
Sezione regionale di Controllo per la Regione Emilia Romagna; a lui va il mio
personale ringraziamento per una presenza che onora questa Sezione giurisdizione e
che mi rende particolarmente lieto.
Un ringraziamento altrettanto particolare e sincero deve essere rivolto al Comandante
Militare dell’Esercito della Regione Emilia Romagna Generale di Brigata Cesare
Alimenti il quale, ricoprendo anche la carica di Presidente del Circolo Ufficiali
dell’Esercito, ha consentito l’uso di questa prestigiosissima sala per una cerimonia che,
anche quest’anno, si svolge fuori della nostra aula di udienza.
Invero la positiva esperienza dell’inaugurazione dell’anno giudiziario fuori della Sede
istituzionale della Sezione giurisdizionale, maturata fin dall’anno 2013, ci ha indotto
a proseguire su questa strada, anche per quest’anno, ed in tale spirito la nostra
richiesta è stata accolta.
Lo svolgimento della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario – che,
analogamente a quanto avviene per le altre Magistrature, costituisce un’occasione di
pubblica verifica dell’andamento della giustizia contabile nell’anno appena trascorso
– prevede che il Presidente della Sezione giurisdizionale svolga per primo la sua
relazione in forma scritta, nel rispetto della deontologia giudiziaria e della terzietà del
Collegio, composto da tutti i Magistrati assegnati a questa Sezione, illustrando,
dell’anno appena concluso, le innovazioni legislative che hanno riguardato la Corte dei
conti e le pronunce giurisprudenziali più significative emesse in materia
amministrativo contabile e pensionistica.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Tale modalità di svolgimento di questa cerimonia, risalente alla deliberazione del
Consiglio di Presidenza n. 425 del 2005, è stata quest’anno innovata con il
coinvolgimento di Magistrati delle Sezioni regionali di controllo, giusta indicazione
fornita dal Sig. Presidente della Corte dei conti con nota del 15 febbraio ultimo scorso.
Parimenti in applicazione della citata direttiva presidenziale ed al fine di far assumere
a questa cerimonia il significato di una inaugurazione di tutta l’attività della Corte dei
conti in sede regionale, la mia relazione inaugurale è stata integrata con un contributo
relativo all’attività svolta dalla Sezione di controllo fornito dalla stessa e che è
integralmente inserito nell’Allegato 2 alla presente relazione per una più comoda
lettura da parte di quanti sono interessati alla materia.
Alla mia relazione seguiranno gli interventi del Procuratore Regionale della Corte dei
conti, del rappresentante del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, del
rappresentante dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, ed infine del
rappresentante dell’Ordine forense.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
1. Considerazioni generali
Tanto premesso, e per quanto concerne questa Sezione giurisdizionale, si rappresenta
che non risultano problematiche meritevoli di particolare segnalazione ad eccezione di
quelle conseguenti all’emanazione del decreto legge n. 90 del 24 giugno 2014 convertito
con modificazioni nella l. n. 114 dell’11 agosto 2014 il cui art. 1 riporta a 70 anni l’età
pensionabile dei magistrati facendo salvi i trattenimenti in servizio in essere alla data
di entrata in vigore del predetto decreto legge fino al 31 dicembre 2015, nuovo termine
introdotto dalla legge di conversione, poi prorogato al 30 giugno 2016 con il d.l. n. 83
del 27 giugno 2015.
Nel richiamare quanto già rappresentato con la relazione per l’anno giudiziario 2015,
debbo segnalare l’ulteriore aggravamento della situazione per quanto riguarda i
magistrati in servizio presso questa Sezione giurisdizionale in conseguenza non solo del
mio collocamento in quiescenza per raggiunti limiti di età a decorrere dal 30 giugno
p.v. ma anche della conseguente attribuzione, nelle more della procedura concorsuale
per la copertura del posto di funzione da me ricoperto, degli stessi compiti al consigliere
anziano il quale, come già precisato, svolge analoghe funzioni anche presso la Sezione
di controllo, con le conseguenze facilmente immaginabili (e comunque da quel
magistrato rappresentate al Consiglio di Presidenza della Corte con le mail 10 marzo
e 1 novembre 2015) in termini di mera funzionalità dei due Uffici.
Inoltre a decorrere dal 1 giugno 2016 cesserà dalle funzioni giurisdizionali in
assegnazione aggiuntiva il Cons. Giuseppe Tagliamonte venendosi così a perdere un
validissimo contributo sia in termini quantitativi sia e soprattutto qualitativi e ciò
determinerà un ulteriore aggravio della situazione che già si presenta particolarmente
precaria nonostante che questa Sezione, già da oltre un quinquennio, e grazie anche
alla entusiastica partecipazione del personale tutto, di magistratura e amministrativo,
sia giunta finalmente alla pubblicazione delle sentenze in forma digitale dopo aver
sperimentato con successo i servizi di firma remota e di timbratura digitale.
Ed a proposito dell’organizzazione delle udienze di responsabilità che questa Sezione
si è già data fin dall’anno 2010, la digitalizzazione degli atti dei giudizi ha consentito
la immediata conoscibilità da parte del Presidente, del magistrato relatore e del terzo
membro del Collegio degli atti di ogni singolo giudizio: poiché il calendario delle
udienze di responsabilità e di conto e fissato con congruo anticipo e la data di
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
celebrazione di ogni giudizio è conoscibile con un anticipo di oltre nove mesi, ne
consegue che, potendo essere anticipatamente noto quale sarà la composizione del
collegio per ogni udienza, tutti i membri dello stesso possono avere contezza dei
contenuti degli atti.
L’attuale fase di precarietà (che peraltro dura dalla data di entrata in vigore del d.l. n.
90 del 2014) risulta quindi ulteriormente peggiorata dalla totale incertezza su quella
che sarà l’effettiva composizione dei Collegi per ciascuna udienza già fissata.
Resta inoltre ancora da compiere l’ultimo passo correlato all’avvio delle procedure per
il rilascio delle copie conformi di provvedimenti autenticati con contrassegno
elettronico (GLIFO) nei confronti degli utenti esterni (cittadini, avvocati, Procura
regionale) per le quali la Sezione è ancora in attesa della relativa autorizzazione. Sono
peraltro in fase di avanzata predisposizione le Regole Tecniche ed operative per
l’utilizzo della posta elettronica certificata nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti la
cui prima parziale stesura è stata disposta con decreto del Presidente della Corte dei
conti n. 98 del 21 ottobre 2015 e la Sezione è in attesa di ulteriori disposizioni operative
e di dettaglio.
Quello che qui merita di segnalare è che la prima sentenza digitale è stata depositata
con il n. 110 in data 23 giugno 2014 e da tale momento tutte le sentenze depositate
sono state sottoscritte in forma digitale dai magistrati e dalla direttrice della segreteria
risultando quindi non ulteriormente procrastinabile il momento dell’avvio
dell’autentica con contrassegno elettronico per raggiungere quello che è da sempre
l’obiettivo di questa Sezione: coniugare la celerità dei giudizi con il rilevante risparmio
di carta, toner e stampanti e quant’altro occorra che consegue a tale nuova modalità
di pubblicazione delle decisioni.
Al riguardo deve segnalarsi che la locale Procura regionale ha dato anticipata
esecuzione alla disposizione contenuta nel terzo comma dell’art. 13 (Disposizioni
transitorie) del predetto decreto provvedendo, anche per i giudizi instaurati prima
dell’entrata in vigore del decreto presidenziale in questione, al deposito degli atti dei
singoli giudizi rendendo disponibili al SISP i documenti già formati digitalmente pur
in assenza di adeguata certificazione attestante che i sistemi informativi della Corte
dei conti garantiscono gli stessi requisiti di certezza, integrità ed autenticità della
trasmissione per mezzo della posta elettronica certificata e prima dell’accertamento
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
della funzionalità dei servizi di comunicazione di cui al precedente art. 12.
Giova comunque precisare che il deposito telematico di documenti digitali non può
prescindere da un’adeguata predisposizione della nota di deposito che deve dar conto
dell’origine e delle dimensioni del documento digitale, soprattutto allorquando allo
stesso sono altresì uniti altri non meglio identificati allegati dei quali talvolta si
sconosce persino il numero.
Peraltro deve rammentarsi che fin dal mese di gennaio 2012 era stato stipulato il
“Protocollo per la dematerializzazione dei documenti nei processi e nelle vertenze presso gli
uffici della Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia Romagna e della Procura
regionale presso la medesima sede” con il quale veniva espressamente precisato che
“resta ovviamente disciplinato, fino all’entrata in vigore del processo telematico, anche il
deposito degli originali della citazione dei documenti”, e tale protocollo non è stato
variato in quanto il processo telematico non è ancora entrato in vigore.
Prima di segnalare le novità legislative intervenute nel corso dell’anno 2015, ritengo
doveroso illustrare il cammino fin qui compiuto da questa Sezione giurisdizionale sulla
strada della digitalizzazione del giudizio contabile e di responsabilità.
Come già segnalato con la relazione per l’anno giudiziario 2015, è stato dato immediato
avvio, in esecuzione delle disposizioni impartite dal Presidente della Corte dei conti
con la nota n. 2662 del 3 dicembre 2014, al Sistema Informativo per la Resa dei Conti
giudiziali (SIRECO) con specifica sensibilizzazione di Enti locali e Ragionerie dello
Stato aventi sede in questa Regione affinché la nuova modalità di creazione
dell’anagrafe degli agenti contabili e di deposito dei conti in forma elettronica sia
conosciuta ed adeguatamente utilizzata.
Ribadisco che la diffusione capillare in tutte le funzioni giurisdizionali della Corte dei
conti delle nuove procedure informatiche e digitali, al di là degli ovvi ritardi iniziali
correlati all’iniziale dematerializzazione dei documenti cartacei già depositati (fase che
peraltro questa Sezione ha già da lungo tempo introdotta), potrà incidere
favorevolmente ed in modo significativo sui tempi dei giudizi, di responsabilità e di
conto) a condizioni che le relative procedure siano adeguatamente strutturate per
consentire tutti i controlli del caso, anche in considerazione di ipotizzabili appelli che
non appaiono poter essere esclusi.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Per quanto concerne i lusinghieri risultati conseguiti nel settore della
informatizzazione delle procedure, in specie di quelle che assumono il massimo rilievo
nei giudizi che si celebrano avanti a questa Sezione giurisdizionale, mi è sufficiente,
per non tediare l’uditorio, rinviare alle relazioni inaugurali degli anni 2014 e 2015 che
sono liberamente fruibili accedendo al sito ufficiale della Corte dei conti per la parte
relativa alla Regione Emilia Romagna.
Per quanto occorrer possa, preciso che la Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia
Romagna ha già fornito l’aula di udienza di personal computer, parte in rete e parte
operanti al di fuori della stessa, a disposizione del Segretario d’udienza, dei magistrati
del Collegio (Presidente compreso) e del rappresentante della Procura Regionale per
l’accesso diretto al fascicolo digitale di ciascuna controversia e si stanno studiando le
modalità informatiche per mettere a disposizione anche dei difensori delle parti
presenti alla pubblica udienza gli atti dello specifico giudizio che li riguarda, anche per
consentir loro la diretta visione degli allegati citati dall’Organo requirente.
La medesima aula è stata altresì dotata, a cura del Servizio Amministrativo Unico
Regionale della Corte dei conti per la nostra sede e su richiesta della Procura regionale,
di uno schermo a parete da utilizzare per la visione degli atti e documenti inerenti i
giudizi in discussione durante le udienze pubbliche.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
2. I Conti giudiziali
2.1 I Conti giudiziali dell’Imposta di soggiorno
Nel corso dell’anno testé conclusosi, la Sezione ha incrementato ulteriormente la
propria attività nello specifico settore dei conti giudiziali, affrontando rilevanti
tematiche che la pochezza dei mezzi e la scarsità del personale, unitamente alla
pressante necessità di aggredire con successo il massiccio arretrato in materia di giudizi
pensionistici, avevano indotto a trascurare.
A me resta comunque il cruccio di non essere riuscito ad infondere nei colleghi di questa
Sezione la stessa passione per l’analisi dei conti giudiziali che discende da un’attività
quasi quarantacinquennale in questo settore, che ritengo di primaria importanza al
fine di un effettivo ed efficace controllo della spesa pubblica, ed al quale mi sono
affacciato agli albori della mia attività in qualità di impiegato della carriera direttiva
della Ragioneria Generale dello Stato nell’ormai lontano mese di dicembre 1971.
Nel richiamare integralmente quanto già segnalato con la relazione per l’anno
giudiziario 2015, per quanto concerne le funzioni di questa Sezione in materia di conti
giudiziali, in merito al decreto legislativo n. 23 del 14 marzo 2011 in tema di imposta
di soggiorno, è necessario sottolineare che, con diverse sentenze-ordinanze questa
Sezione ha dichiarato la irregolarità dei conti giudiziali depositati da varie strutture
alberghiere e ricettive situate nel Comune di Bologna, di Ferrara, di Cattolica e di
Maranello (MO) a seguito delle richieste formulate con specifiche relazioni a firma dei
magistrati relatori dei conti ed ha ordinato ai Comuni interessati di presentare, previa
individuazione all’interno della propria struttura amministrativa di un agente
contabile “principale di diritto”, un conto giudiziale unico nel quale far risultare le
riscossioni dell’Imposta di Soggiorno per l’anno di imposta 2013, effettuate da
ciascuna struttura ricettiva sita nel proprio territorio, tenuti alla presentazione del
proprio conto giudiziale esclusivamente presso il contabile principale; la Sezione è in
attesa di conoscere gli orientamenti dei Comuni interessati dalle pronunce
giurisdizionali suddette.
Peraltro i principi affermati da questa Sezione giurisdizionale non sono risultati
convincenti per altre Sezioni e deve annotarsi, in particolare, che la Sezione
Giurisdizionale per la Regione Abruzzo ha deferito alle Sezioni Riunite della Corte dei
conti una questione di massima, che sarà trattata nell’udienza del 23 marzo 2016,
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
avente ad oggetto specifici aspetti giuscontabili dei conti in questione; in particolare,
dopo aver precisato che gli obblighi accessori e strumentali imposti ai gestori delle
strutture ricettive collocano il rapporto tra i gestori medesimo e l’ente locale nell’alveo
tributario, si è chiesto alle Sezioni riunite che le stesse offrano una soluzione
ermeneutica, che possa essere eventualmente consacrata in una pronuncia con
efficacia vincolante agli effetti dell’art. 1, comma 7, del decreto legge n. 453 del 1994
nel testo modificato dalla legge n. 69 del 2009, sui seguenti quesiti: se i gestori delle
strutture ricettive siano qualificabili come agenti contabili sottoposti al giudizio di
conto e, in caso affermativo, 1) se l’agente contabile tenuto alla presentazione del
conto giudiziale sia da individuare nel gestore ovvero in altro soggetto, 2) se i relativi
conti giudiziali debbano necessariamente confluire in un conto giudiziale unico reso
dal funzionario o dirigente comunale incaricato di sovrintendere alla regolare
effettuazione dei riversamenti relativi all’imposta, da qualificarsi anch’egli come
agente contabile e, 3) se la gestione dell’imposta di soggiorno sia una gestirne di sola
cassa ovvero una gestione di diritto e di cassa.
Al di là delle risposte che saranno fornite dalle Sezioni Riunite nello svolgimento della
funzione nomofilattica che loro appartiene, fino a quando i dubbi ermeneutici non
saranno sciolti è del tutto evidente che anche questa Sezione giurisdizionale dovrà
sospendere la propria attività nella specifica materia, nonostante la sua rilevanza
economica già approfonditamente analizzata con la relazione inaugurale per l’anno
giudiziario appena concluso ed alla quale è sufficiente fare rinvio soprattutto per
quanto concerne l’obbligo in capo alle Province ed ai Comuni che hanno introdotto
l’imposta di scopo in questione di istituire il previsto capitolo di entrata ed il correlato
capitolo di spese.
Preciso al riguardo che solo l’effettivo versamento delle somme comunque introitate a
detto titolo in favore del capitolo di entrata e la predisposizione di un unico conto
giudiziale che le comprenda tutte consentirà da un lato l’accertamento dell’effettività
dei dovuti versamenti e, dall’altro, la compiuta visione della entità del fenomeno
gestionale e, soprattutto, la corretta utilizzazione delle entrate.
Deve infatti ribadirsi che, trattandosi di entrate a destinazione vincolata dalla legge,
l’utilizzazione impropria di dette risorse finanziarie potrebbe concretizzare quello
specifico reato che era definito “peculato per distrazione” dal codice penale vigente
prima della modifica apportata con la l. n. 86 del 26 aprile 1990, che si configura
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
allorquando l’oggetto materiale del reato, in fattispecie il denaro affluito allo specifico
capitolo di entrata, viene destinato dall’agente ad uno scopo diverso da quello previsto
dal legislatore.
2.1.1 I Conti giudiziali delle Università
Risultano poi in fase di soluzione le questioni della presentazione dei conti giudiziali
da parte degli agenti contabili delle Università e quella concernente i soggetti
legittimati alla presentazione dei conti giudiziali nonché le modalità di redazione degli
stessi e delle voci che debbono comporli per quanto riguarda l’attività di esazione di
imposte, tributi e sanzioni di pertinenza degli Enti locali.
2.2 I Conti giudiziali del Concessionario della riscossione EQUITALIA
E’ stato quindi riconosciuto, in accoglimento della tesi propugnata da questa Sezione
giurisdizionale, che, per quanto riguarda le entrate degli enti locali, la qualifica di
agente contabile della riscossione deve essere riconosciuta unicamente a Equitalia
S.p.A. avente specifica personalità giuridica mentre gli ambiti territoriali (Nord,
Centro o Sud), quali società operative sul territorio dell’Ente locale, possono essere
considerati solo come sub-agenti contabili con obbligo di resa del conto all’agente il
quale poi lo deve rendere in forma giudiziale all’ente mentre le aree territoriali, quali
ulteriori decentramenti della funzione univocamente assegnata a Equitalia S.p.A.,
potranno essere qualificati solo come sub-sub-agenti il cui conto va reso al sub-agente
contabile il quale dovrà quindi rendere il proprio conto all’unico agente contabile
Equitalia S.p.A. il quale dovrà a sua volta rimetterlo all’Ente locale che ha affidato il
servizio della riscossione, con la specificazione dei ruoli esattoriali consegnati e per la
cui gestione si rende il conto.
Con richieste del 1 ottobre 2015 e del 13 ottobre 2015 EQUITALIA ha richiesto un
termine di 180 giorni per rendere il predetto conto unico relativo agli esercizi 2013 e
2014: il maggior termine richiesto è stato concesso dal sottoscritto con note n. 124 del
2 ottobre 2015 e n. 128 del 15 ottobre 2015.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Inoltre, anche per quanto attiene le riscossioni delle entrate dello stato (ERARIALI),
con comunicazione del 22 gennaio 2015, EQUITALIA, Divisione Contribuenti,
Fiscalità locale e Territoriale, ha rappresentato che provvederà a redigere il conto
dell’esercizio 2014 per ciascun Comune aggregando i dati dei tre Agenti della
riscossione in un unico schema ai sensi del parere 2/2014/CONS della Corte dei conti,
recepito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e diffuso ai Presidenti delle
Sezioni Regionali Giurisdizionali dall’Ufficio di gabinetto della Corte dei conti con
nota del 4 febbraio 2015, confermando quindi l’esattezza della tesi fin dall’origine
propugnata da questa Sezione giurisdizionale.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
3. Attività svolta e novità legislative
L’attività svolta da questa Sezione giurisdizionale regionale nel corso dell’anno 2015
emerge con tutta chiarezza dalle tabelle riassuntive che troverete alla fine della
presente relazione.
Come potrà riscontrarsi, la giacenza alla fine dell’anno 2015 è così costituita: n. 194
ricorsi pendenti in materia di pensioni militari, n. 22 ricorsi pendenti in materia di
pensioni di guerra e n. 208 ricorsi pendenti in materia di pensioni civili per un totale
di 424 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2015 con l’ulteriore precisazione che nel corso
dell’anno sono stati introitati n. 315 (di cui un ricorso collettivo da 132 ricorrenti)
nuovi ricorsi; il contenzioso amministrativo contabile presenta una giacenza di n. 135
giudizi ancora da definire a fronte degli 130 introdotti nel corso del medesimo anno
solare che sono andati ad aggiungersi ai 99 pendenti alla fine dell’anno 2014.
Per quanto concerne il settore dei conti giudiziali, ad una giacenza al 1° gennaio 2015
di n. 41.179 conti si sono aggiunti n.6.118 conti introitati nel corso dell’anno; dal totale
di n. 47.297 conti debbono essere dedotti n. 2.081 conti approvati con decreto, n. 701
conti definiti con giudizio e n. 4.835 dichiarati estinti (totale definiti = 7.617) per cui
la giacenza finale ammonta a n. 39.680 conti.
Non è certamente questa la sede per illustrare tutte le tematiche affrontate nel corso
dell’anno 2015 alle quali sono dedicati gli allegati alla presente relazione, ma con
riferimento alle prevedibili conseguente dell’applicazione del d.l. n. 90 del 2014 nel
testo modificato nel 2015 e di cui è cenno all’inizio della presente relazione, anche per
l’assenza di provvedimenti finalizzati a prevenire le negative conseguenze ipotizzate
con la relazione per l’anno giudiziario 2015, debbo confermare di nutrire in proposito
il fondato timore che tali disposizioni – in luogo dell’auspicato ed auspicabile ricambio
generazionale nelle magistrature civile, amministrativa e contabile – determinino
unicamente la sostituzione dei magistrati ultrasettantenni con colleghi di poco più
giovani ovvero che alle carenze di organico si faccia fronte non con procedure
concorsuali nel rispetto dell’art. 97 della Costituzione bensì con massiccio ricorso a
nomine governative, peraltro previste dall’art. 7 del regio decreto 12 luglio 1034 n.
1214.
Richiamando quanto già precisato sui dati numerici di questa operazione e sulle
conseguenze di un ulteriore depauperamento dei ruoli della magistratura contabile e
certo di avervi tediato a sufficienza, rinvio alla seconda parte di questa relazione, della
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
cui lettura faccio grazia all’uditorio, per l’analisi di talune fattispecie che sono state
sottoposte all’esame della Sezione.
Per quanto attiene alle attività svolte dalla Sezione regionale di controllo, in estrema
sintesi anticipo quanto più ampiamente riportato nell’allegato 2. In merito all’ attività
di parifica del rendiconto, presentato dalla Regione Emilia-Romagna, per l’esercizio
2014, secondo quanto previsto dell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 174, si ricorda come essa
ha, tra l’altro, comportato l’esame delle problematiche concernenti la dirigenza
regionale e, in particolare, sugli incarichi dirigenziali conferiti con contratto a tempo
determinato, sulle linee di programmazione e di finanziamento delle aziende del
Servizio sanitario regionale prima dell’adozione dell’accordo politico tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome, oltre alle assegnazioni delle risorse disposte in favore
delle aziende sanitarie regionali ed a tutte le altre spese correnti e per investimenti.
Nel corso del 2015 è stata svolta un’intensa attività di esame dei rendiconti 2012 degli
Enti locali, nonché varie altre indagini.
Tra queste si segnalano quella sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche
di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2014,
quella sul funzionamento dei controlli interni delle province e dei comuni con
popolazione superiore a 15.000 abitanti, quella concernente il monitoraggio delle spese
di rappresentanza sostenute dagli enti locali dell’Emilia-Romagna negli anni 2012 e
2013 e quella riguardante il monitoraggio degli atti di spesa relativi a collaborazioni,
studi e ricerche, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza
posti in essere negli esercizi finanziari 2011 e 2012 dagli enti pubblici aventi sede nella
regione Emilia-Romagna.
La relazione di cui all’allegato 2 mette altresì in evidenza i risultati dell’esame dei
rendiconti dei gruppi consiliari regionali per l’anno 2014 e delle relazioni dei Collegi
Sindacali degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale aventi sede nella Regione
concernenti i bilanci di esercizio 2013.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
4. Conclusioni
Tanto premesso, ritengo – come già affermato con le relazioni per l’inaugurazione dei
precedenti anni giudiziari - che si debba continuare ad insistere sulla non più
procrastinabile necessità dell’adozione di un regolamento di procedura per i giudizi
innanzi alla Corte dei conti che tenga nel debito conto la specificità di quelli che si
celebrano sia in primo grado presso le Sedi regionali sia in grado di appello, non
potendosi ignorare che l’attuale ordinamento è la risultante di una stratificazione di
norme succedutesi nel tempo senza un’adeguata ponderazione delle conseguenze
derivanti dall’introduzione nel nostro giudizio di disposizioni dettate dal legislatore
per altre tipologie di giudizi, il tutto in carenza di una univoca individuazione delle
norme del vigente codice di rito che debbono o possono essere applicate anche nel
giudizio avanti alla Corte dei conti; è pertanto necessario adeguare le norme del
processo contabile, nato originariamente come giudizio meramente risarcitorio o
restitutorio (per i giudizi di conto) ed ormai divenuto sanzionatorio e finalizzato alle
repressione dei comportamenti produttivi, anche, di solo danno all’immagine
dell’Ente pubblico senza ulteriori conseguenze sul patrimonio dello stesso, il tutto nel
rispetto delle norme sul giusto processo di cui all’art. 111 della Carta costituzionale nel
testo oggi vigente.
Appare inoltre indefettibile dare miglior risalto, e soprattutto più idonei contenuti,
alla disposizione costituzionale di cui al secondo comma dell’art. 100 a mente della
quale la Corte dei conti partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo
sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, con
riferimento anche al primo comma dell’art. 13 del regio decreto 12 luglio 1034 n. 1214
secondo cui, tra le attribuzioni delle Corte dei conti, vi è anche la vigilanza sulla
riscossione delle pubbliche entrate.
Sembra infine necessario evidenziare che la già cronica carenza di personale,
amministrativo e di magistratura, che da sempre affligge il nostro istituto, ha assunto
profili di drammaticità a cagione dell’esodo conseguente all’entrata in vigore della l.
30 luglio 2010 n. 122 di conversione, con modificazioni, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78,
ed inoltre il blocco delle nuove assunzioni e la lunghezza dei tempi necessari per
l’espletamento dei concorsi pubblici per la copertura dei posti non soggetti al blocco
lascia facilmente prevedere un lungo periodo di ipofunzionalità degli uffici con le
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
evidenti ripercussioni sia sulla durata dei giudizi sia sull’efficacia delle azioni di
contrasto ai comportamenti causativi di danni erariali.
A quest’ultimo riguardo, e con espresso riferimento a fatti di cronaca veramente
freschi di stampa che hanno interessato specificamente la Capitale e la Sanità della
Regione Campania, debbo ribadire con forza il convincimento della ineluttabilità di
un effettivo ritorno ai principi, espressione di vera civiltà giuridica, che hanno
condotto alla nascita del nostro istituto.
I fatti cui mi riferisco sono la cosiddetta “affittopoli” del Comune di Roma e lo spreco
nella sanità campana conseguente al conferimento di centinaia di incarichi dirigenziali
in esubero: si tratta di episodi ben noti, atteso il risalto che agli stessi è stato dato dagli
organi di stampa e dai mass media, che avrebbero dovuto e potuto trovare un efficace
contrasto per mezzo di un efficace controllo esercitato, in posizione di effettiva terzietà
rispetto all’ente, da un magistrato professionista selezionato con le opportune
procedure concorsuali.
Mi piace a questo punto ricordare la legge del 16 dicembre 1807 emanata da Napoleone
Bonaparte e concernente la Corte dei conti che, nella sua semplicità ed essenzialità,
fissa lo scopo primario dell'Istituto del quale stiamo parlando: "Io voglio che per mezzo
di una sorveglianza attiva sia repressa l'infedeltà e sia garantito l'impiego legale dei fondi
pubblici".
Tale concetto è stato poi sviluppato e ulteriormente definito da Camillo Benso Conte
di Cavour il quale ebbe a scrivere, nel 1852, una frase che, nella sua semplicità,
definisce funzioni e significato del nostro istituto e che, proprio per questo, è incisa sul
basamento della statua che lo immortala posizionata al centro del cortile di Via
Baiamonti in Roma: “E’ assoluta necessità concentrare il controllo preventivo e consuntivo
in un magistrato inamovibile”.
La coniugazione dei due concetti consente di affermare che il controllo preventivo e
successivo sugli atti e sui provvedimenti della Pubblica amministrazione, ivi compresi
quelli adottati dalle società pubbliche o partecipate o comunque esercitanti funzioni
di pubblico interesse, deve essere esercitato da un magistrato selezionato per mezzo di
apposite procedure concorsuali nel rispetto dell’art. 97 della Carta fondamentale che
non possa essere rimosso ad libitum dall’Ente controllato.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
Si può quindi affermare che il controllo discende da un principio organizzatorio,
tendente ad attuare forme di coordinazione e di collaborazione nei fini concreti
perseguiti e nei mezzi e nelle attività posti in essere dai vari soggetti pubblici in quanto
l'ordinamento generale, pur garantendo di norma ad ogni ente il potere di iniziativa in
ordine alla concreta attuazione del proprio programma di fini, si avvale dei controlli
come di appositi mezzi affinché le risultanze dell'azione svolta non possano sfuggire,
soprattutto nel corso del procedimento mediante il quale prendono vita e diventano
giuridicamente efficaci, a riscontri e riesami da parte di organi, in genere statali,
deputati all'attività di controllo.
La funzione del controllo consiste nella possibilità che un organo diverso da quello di
amministrazione attiva, sindachi l'attività (gli atti o l'operato) di questo al fine della
riparazione o della prevenzione, ed in vista della salvaguardia degli interessi sui quali
è chiamato a vigilare ; tale sindacato può essere effettuato al fine di accertare la
conformità degli atti di amministrazione attiva a determinate norme giuridiche
(controllo di legittimità) ovvero la corrispondenza dell'atto al risultato che esso mira a
conseguire (controllo di merito).
Per tornare quindi alle vicende della cronaca più sopra indicate, credo non possa
sfuggire ad alcuno che un ritorno alla utilizzazione dei ruoli organici cosiddetti di
diritto, cioè alla predefinizione delle risorse umane necessarie al corretto e compiuto
svolgimento dell’attività di qualsiasi struttura che persegua fini pubblici utilizzando
pubbliche risorse, che costituiscano ad un tempo autorizzazione e limite alle
immissioni in servizio ed il cui controllo sia affidato ad un soggetto esterno in posizione
di oggettiva terzietà, ben avrebbe potuto evitare il verificarsi dell’inutile dispendio di
risorse pubbliche.
Altrettanto fondamentale risulta il ritorno effettivo a procedure di spesa che
consentano di limitare gli impegni alle somme effettivamente disponibili al fine di
rispettare la copertura finanziaria, che deve risultare effettiva e non solamente
sperata.
Anche se è oltremodo risalente nel tempo, mi piace a questo punto ricordare l’art. 25
del testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
decreto n. 1214 del 12 luglio 2014 e che trova la propria fonte nell’art. 14 della legge
costitutiva dell’Istituto emanata nel 1862, il cui testo afferma che il rifiuto di
registrazione (che costituisce la fase culminante del controllo della Corte dei conti) è
assoluto ed annulla il provvedimento quando trattasi di impegno od ordine di
pagamento riferentesi a spesa che ecceda la somma stanziata nel relativo capitolo di
bilancio ovvero di decreti per nomine o promozioni di personale di qualsiasi ordine e
grado, disposte oltre i limiti dei rispettivi organici.
Analoga annotazione deve essere fatta per la gestione dei beni patrimoniali, ed in
specie di quelli aventi funzione abitativa, da cui ha tratto origine la cosiddetta
“affittopoli” che ha scosso il Comune di Roma: forse sarebbe bastato un corretto
utilizzo dei registri di inventario per i beni immobili integrato con la indicazione dei
costi di manutenzione e delle entrate per canoni attivi per consentire ai revisori dei
conti un efficace controllo e per la individuazione corretta del o dei soggetti
responsabili delle scelte operative di gestione.
Corre l’obbligo di precisare che la segnalazione di tali vicende è finalizzata
esclusivamente alla necessità di mettere in evidenza, in episodi quali quelli sopra
indicati, la indefettibile necessità di potenziare, legislativamente ed
organizzativamente, il controllo preventivo, di merito e di legittimità, sugli aspetti
della spesa pubblica che possano denotare uno scoordinamento tra le Amministrazioni
interessate idoneo a consentire impropri o addirittura delinquenziali utilizzi delle
pubbliche risorse proprio in un momento storico nel quale le stesse appaiono sempre
più scarse.
In verità, al termine della mia attività professionale di magistrato contabile, provo la
spiacevole sensazione che la res publica che tutti siamo chiamati a salvaguardare,
non sia più intesa come res communis omnium e quindi di pertinenza di tutti
indistintamente i cittadini bensì come res nullius o peggio ancora come res derelicta, e
cioè abbandonata la cui materiale apprensione da parte di chicchessia determina in
suo favore la proprietà a titolo originario. Spero comunque e vivamente che questo
pensiero non trovi corrispondenza nella realtà.
Voglio qui ringraziare tutti i Magistrati della Sezione - ma il ringraziamento va esteso
anche a tutti i Magistrati della Procura Regionale – i quali, consapevoli
dell’importanza delle funzioni giurisdizionali esercitate, hanno sempre profuso il loro
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
massimo impegno nel perseguimento dei fini istituzionali della Corte dei conti,
amministrando la giustizia in nome del popolo sovrano (artt. 1 e 101 della
Costituzione), nell’interesse esclusivo della collettività che siamo tutti chiamati a
servire.
Identico ringraziamento va anche a tutto il personale, dirigente ed amministrativo,
delle Segreterie di questa Sezione giurisdizionale e della Procura Regionale nonché del
S.A.U.R. (Servizio Amministrativo Unico Regionale), che con grande disponibilità ed
operosità ha sempre impegnato al massimo le proprie capacità lavorative, nella piena
consapevolezza di dover costantemente assicurare, con grande tempestività e
regolarità, l’attività di supporto e di collaborazione necessaria ed indispensabile per
l’efficiente esercizio delle funzioni giurisdizionali.
Un particolare e sentito ringraziamento va rivolto in questa sede anche all’Arma dei
Carabinieri, alla Guardia di Finanza, e alla Polizia di Stato, che hanno sempre
assicurato alla Corte dei conti, con ammirevoli disponibilità, competenza ed efficienza,
la loro preziosa ed insostituibile collaborazione al servizio della giustizia.
Desidero infine rivolgere un vivo e sincero ringraziamento anche a tutti gli Avvocati
del libero Foro, dell’Avvocatura dello Stato e delle Avvocature degli Enti pubblici che
sono parte nei giudizi che qui si celebrano, i quali, con serio impegno e grande capacità
professionale, hanno esercitato la loro opera di difensori nei diversi procedimenti
giurisdizionali davanti alla Corte dei conti, apportando nei processi un indefettibile e
valido contributo all’amministrazione della giustizia.
Bologna, 10 marzo 2016
IL PRESIDENTE
Prof. Luigi Di Murro
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
5. Allegato 1 ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE GIURISDIZIONALE –
commento giurisprudenziale
Passando agli argomenti più significativi trattati nel corso del 2015, gli stessi saranno
ripartiti nei settori tradizionali di competenza di questa Sezione: dopo aver illustrato
alcune sentenze pronunciate in materia di giudizi di responsabilità amministrativa per
danni alle pubbliche finanze si passerà a trattare la materia dei conti giudiziali e poi
quella dei giudizi ad istanza di parte per concludere con le questioni pensionistiche più
rilevanti.
A) GIUDIZI DI RESPONSABILITA’
1. (Utilizzo fondi comunitari) Tra le questioni di particolare interesse trattate da
questa Sezione giurisdizionale nel corso dell’anno 2015 è doveroso segnalare, iniziando
la disamina dai giudizi di responsabilità, le sentenze n. 4 del 20 gennaio 2015, n. 5 del
20 gennaio 2015 e n. 38 del 15 aprile 2015. La Sezione ha assolto i soggetti convenuti
in quel giudizio dall’addebito formulato dalla Procura regionale per aver percepito
dall’Agenzia regionale AGREA su fondi FEOGA un finanziamento comunitario pari
ad una percentuale del costo di acquisto di una macchina per la raccolta del pomodoro
sulla base di un preventivo di spesa acquisito dalla ditta produttrice con alterazione
della procedura comparativa di determinazione per alterazione della concorrenza e
simulazione di una situazione di fatto elusiva del potere di verifica e controllo
sull’istanza di finanziamento per la sostanziale identità dei soggetti giuridico-
commerciali che avevano presentato i preventivi di spesa. La Sezione, dopo aver
respinto l’accezione di inammissibilità dell’azione risarcitoria sollevata da uno dei
convenuti per tardività della notifica dell’atto di citazione in applicazione del principio
enunciato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con la sentenza n. 1/QM/2005
secondo cui, in caso di plurimi inviti a dedurre relativamente alla medesima fattispecie
di danno, per vagliare correttamente le singole responsabilità dei compartecipi,
nonché le rispettive condotte illecite reciprocamente correlate, deve potersi
considerare la partecipazione di tutti i soggetti nella causazione del danno, il che
implica necessariamente una valutazione unitaria della vicenda, dei fatti e degli atti
che hanno determinato lo stesso evento dannoso per la valutazione delle singole
responsabilità. Nel merito la Sezione ha ritenuto non dimostrato che l’alterazione della
procedura concorsuale nell’acquisizione dei preventivi abbia cagionato, nel caso di
specie, un esborso a carico delle finanze comunitarie non dovuto o in misura maggiore
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
del dovuto ovvero a soggetto non titolato, mancando altresì, nel caso di specie, la
dimostrazione dell’esistenza del pactum sceleris in fraude delle finanze comunitarie.
2. (Danno all’immagine) Con le sentenze n. 1 del 7 gennaio 2015 e n. 79 del 24 giugno
2015 la Sezione ha affrontato due distinte ipotesi di danno all’immagine dell’Ente di
appartenenza, condannando in entrambi i casi di convenuti al pagamento di quanto
ritenuto di diritto; la prima decisione concerneva un’ipotesi di danno prodotto
all'immagine dell'Agenzia delle Entrate, presso cui il convenuto prestava servizio, in
conseguenza delle plurime condotte dolose di corruzione, concussione, abuso di ufficio,
rivelazione di segreti di ufficio nonché truffa aggravata accertate penalmente, mentre
la seconda è relativa ad una vicenda di sottrazione dalla stanza farmaci, da parte del
convenuto, di fiale di sostanze dopanti utilizzate nelle terapie dialitiche, parte
assumendole egli stesso, parte cedendole a terzi.
3. (Colpa medica) Sono state altresì affrontate diverse questioni relativa alle
conseguenze pregiudizievoli per l’erario di colpe mediche addebitabili ai sanitari
convenuti nei diversi giudizi.
In particolare, con la sentenza n. 19 del 18 febbraio 2015 la Sezione ha condannato il
convenuto al pagamento, in favore dell'Azienda U.S.L. di Bologna, del danno erariale
quantificato nella misura di euro 70.000,00, oltre rivalutazione monetaria dalla
notifica dell’atto di citazione introduttivo del presente giudizio fino al deposito della
sentenza e interessi legali, sulla somma così rivalutata, dal deposito della sentenza
all’effettivo soddisfo per le conseguenze risarcitorie dell'intervento chirurgico, eseguito
dal convenuto sul paziente risarcito dall’Amministrazione, caratterizzato da un
«inescusabile ed evitabile errore tecnico-esecutivo dell'operatore chirurgo», che ha
eseguito un intervento di "adenomectomia" con incompleta asportazione del tessuto
prostatico e neoplastico e peggioramento delle condizioni di salute del paziente", in
luogo del ritenuto "necessario" intervento di "prostatectomia totale", indicato sia nel
rendiconto operatorio sia nella lettera di dimissione.
Con la sentenza n. 21 del 27 febbraio 2015 la Sezione ha condannato i convenuti al
pagamento, in favore dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Modena, del danno
erariale quantificato nella misura di euro 2.870,00 ciascuno, oltre rivalutazione
monetaria dalla data di notificazione dell’invito a dedurre sino al deposito della
presente sentenza e agli interessi legali sulla somma così rivalutata dal deposito della
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
sentenza fino all’effettivo soddisfo per le conseguenze di una complicanza conseguente
ad un controllo TC torace-addominale, eseguito per la restadiazione di linfoma non
Hodgkin, ad una paziente, precedentemente sottoposta a splenectomia e biopsie
epatiche per via laparotomica in data 19.04.2006, con il quale era stata messa in luce
la presenza di un corpo estraneo in cavità addominale riferibile ad una garza: anche se
la paziente era rimasta del tutto asintomatica, si era imposta ovviamente la rimozione
chirurgica della garza, che è stata eseguita non appena possibile ed alla vicenda
sanitaria ha fatto seguito la richiesta di risarcimento del danno cui è conseguito il
giudizio di responsabilità di cui trattasi.
Con la sentenza n. 60 del 20 maggio 2015 è stata respinta la richiesta risarcitoria
avanzata dalla Procura presso questa Sezione giurisdizionale per il danno patrimoniale
conseguente al danno permanente biologico (comprensivo anche del danno estetico-
cicatriziale) nonché al danno temporaneo biologico subito dalla paziente sottoposta a
intervento chirurgico programmato di “isterectomia vaginale” (procedura chirurgica
per rimuovere l'utero attraverso la vagina) in via laparoscopica presso l’Unità
Operativa di Ostetricia e Ginecologia dell’Ospedale “M. Bufalini” di Cesena effettuato
dal convenuto: dalla documentazione acquisita dalla Procura (e versata in atti) è
emerso che il decorso post-operatorio fu caratterizzato, a partire già dalla notte
dell’intervento, dalla comparsa di forte dolore al fianco sinistro, che le visite e gli esami
svolti nei giorni immediatamente successivi accertarono la necessità di procedere ad
un nuovo intervento (effettuato il 30.10.2009) al fine di rimediare ad una lacerazione
dell’uretere sinistro (per una transfissione con inglobamento di una porzione di
uretere) causata da un punto di sutura applicato durante il primo intervento (nella
descrizione che il chirurgo operante fa di questo secondo intervento si legge, tra l’altro:
“In corrispondenza della giunzione uretero-vescicale sinistra l’uretere è angolato e
transfisso da un punto. Sezionato il punto di sutura si constata che l’uretere pre-
terminale presenta una lacerazione da cui esce urina e che il tratto terminale a valle
ha un colorito biancastro ischemico.”) e che la paziente veniva, infine, dimessa in data
3.11.2009; la Sezione, osservato che la lesione iatrogena dell’uretere secondaria alla
legatura dell’arteria uterina, conseguente ad intervento di “isterectomia vaginale” per
via laparoscopica, configurandosi quale procedura indubbiamente invasiva, e dunque
oggettivamente rischiosa, come descritto in letteratura, costituisce una possibile
evoluzione dell’intervento medesimo ha ritenuto che occorresse, ad opera della parte
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
attrice, una puntuale dimostrazione del ricorrere in concreto dell’elemento soggettivo
della colpa grave aggiungendo altresì che sono stati piuttosto i momenti susseguenti
alla lesione, quali la diagnosi, il trattamento e la risoluzione della complicanza –
descritti in citazione come “ripristino” dell’occorsa alterazione anatomica – che, a ben
vedere, hanno causato, alla paziente, la residuata alterazione anatomica del decorso
naturale dell’uretere sinistro ed una conseguente incisione addominale ipogastrica a
livello sottombelico-pubica, con conseguente antiestetica cicatrice cheloidea ed
ipertrofica di 11 cm; sicché proprio quei trattamenti, effettuati, tra l’altro, da soggetti
altri rispetto al convenuto, avrebbero meritato un’appropriata valutazione in termini
di perizia medico-chirurgica, dato che, come si è detto, l’“isterectomia vaginale” non
è di per sé intervento immune da rischi. In conclusione, la carenza della prova
adeguata circa il ricorrere nella specie, e cioè con puntuale riferimento all’intervento
di “isterectomia vaginale”, del predetto elemento costitutivo, quello della colpa grave,
ha condotto il Collegio a respingere la tesi accusatoria, con conseguente assoluzione
del convenuto.
Con la sentenza n. 64 del 28 maggio 2015 la Sezione ha condannato i convenuti
chiamati in causa dalla Procura regionale che aveva contestato agli stessi, in servizio
presso l'U.O. Complessa di Ostetricia e Ginecologia dell'Ospedale Maternità, sez.
D'Azeglio — Ospedale Maggiore, presidio facente parte dell'Azienda Usl di Bologna,
che il detto Ente pubblico aveva dovuto corrispondere ad una paziente, ricoverata in
regime di urgenza presso l'indicata Unità Operativa per sottoporsi a parto cesareo
gemellare, la somma di € 73.800,00 in conseguenza della definizione transattiva di una
vicenda di malpractice sanitaria traente origine dall'asserita «non conformità delle
condotte dei sanitari dell'AUSL alle regole e ai canoni della "buona pratica clinica"»
in relazione alle diverse fasi del parto cesareo gemellare a cui la paziente (con diagnosi
di ingresso di "II gravida precesarizzata, 36 sett. + I gg., gravida gemellare,
ipertensione borderline, epalogestosi) si sottoponeva in data 20 marzo 2005. La
domanda attorea è sembrata fondata e meritevole di accoglimento in quanto, a
giudizio del Collegio, le difese non hanno dedotto in giudizio specifiche argomentazioni
che, in fatto, costituiscano elementi probatori tali da inficiare le contestazioni di parte
attrice, limitandosi a sostenere, sul piano clinico e mediante affermazioni
indimostrate, la correttezza del suo lavoro, la legittimità della scelta terapeutica e la
conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle condizioni cliniche
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
del paziente. I convenuti, infatti, non hanno supportato le proprie affermazioni, in
base alle quali l’intervento terapeutico dagli stessi praticato sarebbe avvenuto nel
pieno rispetto delle regole della migliore scienza medica, con un parere medico legale
di un professionista esterno o con l’allegazione di articoli di quotate riviste medico-
scientifiche da cui si possa dedurre che effettivamente l’intervento, rispondesse al
rispetto delle leges artis dell’agire medico e, pur essendo sufficienti le considerazioni
che precedono, questo Collegio ha ritenuto altresì che fossero stati provati, per opera
dell’attrice, gli elementi fondanti della responsabilità amministrativa per danno
erariale indiretto dei convenuti.
Con la sentenza n. 89 del 21 luglio 2015 la Sezione ha assolto i convenuti dalla domanda
attorea rilevando come l’accertamento della sussistenza o meno della colpa grave nel
comportamento contestato ai convenuti fosse assorbente di tutte le altre questioni in
quanto la responsabilità per colpa sussiste solo nei limiti in cui sia individuabile un
comportamento non conforme al buon andamento, cioè non adeguato ai fini
dell’attività ed ai criteri cui va uniformata. In sostanza, la colpa va valutata in
riferimento all’attività di cooperazione richiesta, cioè come comportamento
all’evidenza non adeguato a tali fini o a tali criteri e solo allorché l’attività del pubblico
operatore si discosti ampiamente da tali indici di adeguatezza sussiste perciò la
responsabilità amministrativa, che la legge 639/96 ha collegato con carattere di
generalità all’elemento della colpa grave, la quale secondo un’interpretazione
giurisprudenziale ormai consolidata si concreta in una negligenza inescusabile, ovvero
in una disattenzione macroscopica, in una marchiana imperizia o irrazionale
imprudenza. Nella valutazione del comportamento concreto tenuto dai convenuti
nella vicenda in esame, il Collegio non ha ritenuto di individuare le caratteristiche della
negligenza inescusabile ovvero della disattenzione macroscopica o della marchiana
imperizia reputando, in proposito, che acquistino significato alcuni aspetti emersi
dall’esame dei fatti e che portano a considerare non accoglibile la prospettazione di
responsabilità fornita dalla Procura regionale.
Con la sentenza n. 101 del 4 agosto 2015 la Sezione ha ritenuto che la domanda attorea
fosse infondata e che andasse respinta in quanto le difese hanno dedotto in giudizio
specifiche argomentazioni che, in fatto, costituiscono elementi probatori tali da
inficiare le contestazioni di parte attrice, sostenendo, sul piano clinico e mediante
affermazioni dimostrate, la correttezza del loro lavoro, la legittimità della scelta
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
terapeutica e la conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle
condizioni cliniche del paziente. Invero, per quanto riguarda la condotta tenuta dai
medici convenuti, la Sezione prende atto che agli atti del giudizio, non risulta essere
depositata alcuna consulenza tecnica medico-legale in relazione ai medesimi fatti posti
a fondamento della contestazione di responsabilità amministrativa, bensì risulta
presente una relazione a firma del Dott. Federico Severi denominato “Riassunto della
vicenda e considerazioni sulla condotta dei sanitari” e la incompletezza delle
acquisizioni documentali, unita alle rilevate criticità della richiamata relazione,
evidenziate anche dalla difesa, non hanno consentito la formazione di un
convincimento motivato non soltanto giuridicamente ma anche scientificamente,
circa la portata lesiva della condotta dei convenuti e gli effetti dannosi assunti per loro
conto dall'Azienda U.S.L. della Romagna e dei quali si reclama, in questa sede, il
ristoro osservandosi altresì che le affermazioni attoree, in ordine alla sussistenza dei
presupposti della responsabilità amministrativa, risultano smentite dagli atti del
fascicolo. Invero, per quanto attiene l’accertamento della condotta dei sanitari e del
nesso di causalità tra questa e l'evento dannoso, la valutazione del materiale
probatorio raccolto porta a ritenere che tale nesso non sussista nel caso in esame non
essendo dato altresì di comprendere, secondo la tesi accusatoria, quale sarebbe la
condotta corretta e alternativa che i convenuti avrebbe in concreto potuto tenere, in
luogo di quella adottata e, in merito all’accertamento del nesso causale tra la condotta
e l’evento in materia di responsabilità medica, viene richiamato dal Collegio
l’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. SS.UU., n. 576/2008; Sez. III,
n. 16123/2010, richiamato da Corte dei conti, Sez. Sicilia, n. 382/2014), che riconosce
sussistente il nesso eziologico non solo quando il danno è conseguenza diretta della
condotta, ma anche quando sia difettata la diligenza e la perizia scientifica che abbia
cagionato l’evento lesivo laddove la condotta doverosa, se fosse stata seguita in
assenza di fattori alternativi, avrebbe impedito il verificarsi dell’evento stesso: nel caso
di specie, la stessa complicanza patita dal paziente, oltre ad essere riconosciuta ed
accettata come "rischio" dalla scienza medica, complicanza peraltro risolta prima della
dimissione protetta, non risulta collegata eziologicamente alla patologia vascolare
successivamente evidenziata (encefalopatia su base vasculopatica ed aneurisma
cerebrale gigante), come riferisce del resto lo stesso perito nella relazione resa a
richiesta della Procura Regionale, ove si dice che il ricorso alla metodica PTC ha avuto
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
come “Unico danno, un prolungamento del tempo di recupero della migliore
condizione clinica”.
Con sentenza n. 106 del 28 agosto 2015 la Sezione ha condannato il convenuto,
dirigente medico in servizio, anche all'epoca dei fatti, presso la VII Divisione di
Ortopedia e Traumatologia dell’ Istituto Ortopedico Rizzoli di Bologna (nel seguito,
per brevità, anche solo "Ior"), al risarcimento di quanto il detto Ente pubblico era
stato indotto a corrispondere alla paziente, ricoverata presso l'indicata Divisione per
sottoporsi ad intervento chirurgico di "osteotomia valgizzante al ginocchio destro",
"per la definizione transattiva di una asserita vicenda di malpractice sanitaria";
respinta, con riferimento alla recente pronuncia a SS.RR. n. 14/2011, l’eccezione di
prescrizione dell’azione accusatoria sollevata dal convenuto nelle proprie difese
individuando, nella fattispecie, il giorno da cui far decorrere il termine quinquennale,
con la data del mandato n. 594 del 25.11.2009, in cui è avvenuto il pagamento da parte
dell'Istituto Ortopedico Rizzoli a favore del proprio Loss Adjuster, la Sezione La
domanda attorea è stata ritenuta fondata e meritevole di accoglimento in quanto, a
giudizio del Collegio, la difesa non ha dedotto in giudizio specifiche argomentazioni
che, in fatto, costituiscano elementi probatori tali da inficiare le contestazioni di parte
attrice, limitandosi a sostenere, sul piano clinico e mediante affermazioni
indimostrate, la correttezza del suo lavoro, la legittimità della scelta terapeutica e la
conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle condizioni cliniche
del paziente. Il convenuto, infatti, non ha supportato le proprie affermazioni, in base
alle quali l’intervento terapeutico dallo stesso praticato sarebbe avvenuto nel pieno
rispetto delle regole della migliore scienza medica, con un parere medico legale di un
professionista esterno o con l’allegazione di articoli di quotate riviste medico-
scientifiche da cui si possa dedurre che effettivamente l’intervento, rispondesse al
rispetto delle leges artis dell’agire medico e pur essendo sufficienti le considerazioni che
precedono, il Collegio ha ritenuto altresì che fossero stati provati, per opera
dell’attrice, gli elementi fondanti della responsabilità amministrativa per danno
erariale indiretto del convenuto.
Infine, con la sentenza n. 160 del 4 dicembre 2015, la Sezione ha assolto i convenuti
dagli addebiti loro mossi dalla Procura attrice per una vicenda di malpractice
sanitaria, limitati al rimborso all’Ente di appartenenza di quanto rimasto a carico
dello stesso per effetto della franchigia assicurativa, in conseguenza dei ripetuti
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
interventi di laminectomia subiti dalla paziente che sono esitati in un danno midollare;
la Sezione ha rilevato che per quanto concerne l’esecuzione dei tre interventi chirurgici
cui fu sottoposta la paziente, nella relazione medico-legale, pur qualificandosi il danno
midollare come “riconducibile” all’intervento chirurgico di laminectomia del 14
novembre 2006 e/o “agli interventi successivi praticati presso la medesima Divisione
di Neurochirurgia del Policlinico di Modena”, e pur ritenendosi, come appena detto, i
postumi residuati “ascrivibili” a condotte mediche “comunque colpose”, non vengono
in alcun modo specificati né i profili di colposità di tali condotte né, tantomeno, il
grado di gravità delle singole colpe. Esso parere quindi, per come formulato, non può
ritenersi idoneo da solo a fondare, nel presente giudizio per danno erariale,
un’affermazione di responsabilità a carico degli odierni convenuti, stante che, ai fini
della responsabilità amministrativo-contabile, limitata alle ipotesi di dolo e colpa
grave, la “non congruità” di una determinata condotta, laddove accertata, non vale,
di per sé, a definire la condotta stessa come gravemente colposa, occorrendo invece che
tale “non congruità” appaia macroscopica e sia espressione di grave superficialità,
negligenza o imperizia; ciò anche quando si tratti, come nella fattispecie, di
prestazione professionale. Ne consegue che, pur ammettendo la riconducibilità causale
del danno midollare agli interventi chirurgici eseguiti nei confronti della paziente, per
quanto concerne l’elemento soggettivo le deduzioni accusatorie del Requirente,
secondo cui “il comportamento dei sanitari è stato gravemente colposo sotto il profilo
della gravissima negligenza sia nella esecuzione dell’intervento, sia nel controllo
successivo” (v. pag. 13 dell’atto di citazione), sono rimaste sostanzialmente
indimostrate, non essendo stati allegati elementi fattuali concretamente idonei a
riconoscere come gravemente colpose le singole condotte mediche degli odierni
convenuti né, d’altra parte, a tale carenza allegatoria può sopperire il Collegio
attraverso l’acquisizione di consulenza tecnica d’ufficio. Per ciò che concerne, poi, la
mancanza dei moduli di consenso, ha rilevato anzitutto il Collegio come dagli atti di
causa non emergesse che la paziente avesse mai lamentato di non essere stata
informata in merito agli interventi chirurgici cui fu sottoposta, né risulta provato che
la stessa non avesse prestato il proprio consenso informato, ancorché solo oralmente
come riferito nelle difese dei convenuti e del resto, l’elaborato anzidetto – ove si
afferma che “nel caso di specie, non risulta possibile documentare una condotta medica
congrua rispetto alle necessità imposte dal caso clinico” – appare redatto, e come tale
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
va letto, alla luce del regime della responsabilità professionale sanitaria in ambito
civilistico, come definito dal combinato disposto di cui agli artt. 1176, comma 2, e 2236
c.c., nonché del correlato regime probatorio di cui agli artt. 1218 e 2697 c.c., in virtù
dei quali “in tema di responsabilità contrattuale della struttura sanitaria e di
responsabilità professionale da contatto sociale del medico, ai fini del riparto dell’onere
probatorio l’attore, paziente danneggiato, deve limitarsi a provare l’esistenza del
contratto (o il contatto sociale) e l’insorgenza o l’aggravamento della patologia ed
allegare l’inadempimento del debitore, astrattamente idoneo a provocare il danno
lamentato, rimanendo a carico del debitore dimostrare o che tale inadempimento non
vi è stato ovvero che, pur esistendo, non è stato eziologicamente rilevante” (v.
Cassazione Civile Sezioni Unite, 11 gennaio 2008 n. 577).
4. (Illegittima nomina di Direttore Generale) Con la sentenza n. 3 del 19 gennaio 2015
la Sezione ha condannato il Sindaco di Cervia (RA), gli Assessori ed i membri della
Giunta Comunale di Cervia (RA) presenti alla deliberazione dell’1.08.2009 n. 184
nonché il dirigente del Settore Affari Generali e Segretario Generale supplente, al
pagamento della somma di € 100.000,00 per la nomina, avvenuta con D.G.C. n.
184/2009 dell’1.08.2009, del Direttore Generale con conseguente corresponsione al
nominato degli emolumenti previsti dall’art.5 del contratto individuale di lavoro
subordinato del 19.08.2009, in assenza dei requisiti minimi per accedere a detto
incarico per non aver conseguito il titolo di studio del diploma di laurea; l’importo
preteso dalla Procura Regionale, pari ad € 454.952,00, è stato ridotto alla somma di
cui è condanna operando una valutazione equitativa delle prestazioni svolte dal
nominato per l’amministrazione danneggiata e tenuto conto dei vantaggi conseguiti
dal Comune di Cervia (RA) in conseguenza dell’incarico illegittimo, e pertanto si è
ritenuto equo, ai sensi dell’art. 1226 c.c., determinare il danno nell’importo
complessivo di € 100.000,00 comprensivo di rivalutazione monetaria: detto importo
tiene conto delle retribuzioni che sarebbero spettate al Direttore Generale se fosse
stato correttamente inquadrato in una categoria consona al suo tiolo di studio,
corrispondente alla categoria C del CCNL 31.03.1999, posto che l’allegato A al
predetto contratto consente l’inserimento in detta categoria dei lavoratori con
conoscenze mono specialistiche per le quali la base teorica è acquisibile con la scuola
superiore e con un grado di esperienza pluriennale.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
5. (Illegittima procedura selettiva per la progressione economica orizzontale) Con la
sentenza n. 6 del 21 gennaio 2015 la Sezione ha assolto i convenuti da ogni addebito di
responsabilità amministrativo-contabile formulato a loro carico con l’atto di citazione
con il quale era stata contestata loro l’illegittimità delle modalità con le quali era stata
svolta una “procedura selettiva per progressione economica orizzontale”: non è
sembrato al Collegio che, alla stregua della documentazione versata in atti, e secondo
una valutazione da effettuarsi necessariamente ex ante, ad un primo esame delle
operazioni di selezione compiute dal Valutatore le “anomalie poi oggetto di negativo
sindacato giurisdizionale” fossero così evidenti da non potere non essere rilevate -
“utilizzando quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di
servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti” (cfr. Corte Conti, Sez. II Centrale
d’Appello, 22 novembre 2011 n. 611) – dal Dirigente Responsabile del Servizio
Gestione Risorse Umane, e dal Collaboratore Amministrativo Professionale. In altre
parole, ad avviso del Collegio a carico dei predetti, per quanto di loro rispettiva
competenza, non appaiono configurabili macroscopiche negligenze negli adempimenti
di verifica delle modalità con le quali si era svolta la procedura selettiva e, quindi, nella
conseguente sottoposizione al Dirigente Generale della proposta di deliberazione di
approvazione del verbale redatto dal Direttore del Servizio di Assistenza in merito
alla cui posizione, secondo parte attrice, le sarebbero imputabili “le concrete scelte
operative nella esecuzione della selezione (e, in particolare, le modalità volutamente
generiche nella somministrazione delle domande ai candidati), la mancata
predisposizione di criteri di valutazione delle domande, la conseguente verbalizzazione
stereotipata inidonea a valorizzare le differenze all’interno di un consistente numero
di candidati, le cui valutazioni numeriche si sono concentrate in una differenza di
punti minima, molto vicina al punteggio massimo teorico conseguibile”. In proposito,
ha osservato il Collegio che le modalità operative di espletamento della selezione in
esame (così come delle altre selezioni per le progressioni economiche orizzontali in
applicazione dell’art. 33 del Contratto Integrativo Aziendale) erano state definite con
apposita procedura concordata in sede di Commissione Trattante Comparto, e quindi
formalizzate nei documenti allegati alla deliberazione n. 629 del 17 agosto 2006 del
Commissario Straordinario, quale parte integrante della stessa.
6. (Alterazioni nel sistema informatizzato di rilevamento delle presenze ed illecita
retrodatazione di un’indennità di accompagnamento per invalidità civile) Con la
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
sentenza n. 20 del 19 febbraio 2015 la Sezione ha condannato il convenuto al
pagamento della somma complessiva di euro 423.349,66 con rivalutazione monetaria
dalla data di notifica dell’atto di citazione fino alla data di deposito della sentenza e
interessi legali sulla somma rivalutata da quest’ultima data fino al soddisfo, somma
integralmente corrispondente alla richiesta accusatoria, per una serie di condotte
documentalmente comprovate dalla Procura sulla base di un’analitica e approfondita
istruttoria condotta dalla Procura medesima anche in relazione a quanto confermato
dall’amministrazione danneggiata, nonché dagli accertamenti di polizia giudiziaria,
delegata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna nell’ambito del
procedimento penale n. 13914/12 R.G.N.R. che ha riguardato il medesimo convenuto,
nonché dalle sommarie informazioni testimoniali rese da varie persone informate sui
fatti nell’ambito del medesimo procedimento penale.
7. (Risarcimento agli aventi diritto per il decesso avvenuto per colpa grave degli
agenti) Con la sentenza n. 29 del 25 marzo 2015 la Sezione ha condannato alcuni agenti
della Polizia di Stato per aver cagionato la morte di un fermato per colpa grave
consistente nell'omissione della richiesta dell'intervento del personale sanitario, per le
urgenti prestazioni mediche nell'interesse del fermato, rinvenuto in stato di evidente
ed inconfutabile agitazione psico-motoria, da assunzione di sostanze stupefacenti od
affini, per effetti similari; nella violenta colluttazione generata, in pregiudizio delle
condizioni di salute del medesimo, al .fine di contrastare la resistenza con palese e
manifesto eccesso dei limiti del legittimo intervento di polizia, accertato dalla
incontestabile superiorità numerica, nelle ripetute e prolungate percosse con il ricorso
all’uso di manganelli — due dei quali spezzati per l'abnormità dell'intervento — e nella
prosecuzione della colluttazione anche dopo l'immobilizzazione a terra del giovane,
collocato in posizione prona; nell'omissione delle prime cure urgenti in favore e
nell'interesse del fermato medesimo, nonostante la invocazione di aiuto proveniente
dal medesimo con l'invito espresso a cessare dall'aggressione, e nella prosecuzione della
colluttazione della vittima in posizione prona, la quale lo ha reso agonizzante per le
difficoltà respiratorie; nella concausazione del decesso dello stesso, per la insufficienza
cardiaca conseguente al deficit di ossigenazione, discendente dagli sforzi per resistere
alle percosse, e dalla posizione prona con i polsi ammanettati, che ha ulteriormente
aggravato le difficoltà di respirazione. La pretesa risarcitoria era stata quantificata in
€ 1.870.934,95 da addebitarsi in parti uguali ai quattro convenuti, facenti parte di due
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
distinte pattuglie intervenute nella vicenda in momenti differenziati. L’addebito
paritario è conseguenza del fatto che le condotte colpose penalmente rilevanti in
concorso tra loro determinano l’applicazione della medesima pena ma il principio
valido in sede penale non può trovare applicazione nella diversa sede risarcitoria
dinanzi alla Corte dei conti la quale deve, viceversa, valutare le singole responsabilità
atteso che il principio della individualizzazione della colpa si è tradotto, in termini di
responsabilità amministrativa, nel principio della personalità della responsabilità
medesima, in quanto ciascuno deve rispondere per fatto proprio e ciò comporta che il
giudice contabile possa procedere anche ad una diversa ripartizione dell’addebito tra
più convenuti, in relazione alla diversa efficienza causale delle singole condotte. Nel
caso di specie, il Collegio ha ritenuto di differenziare il quantum di danno risarcibile
dai poliziotti facenti parte del primo equipaggio, rispetto ai componenti della seconda
pattuglia, in relazione alla tempistica dell’operazione di Polizia, così come desunta
dagli atti del processo penale determinando il danno erariale risarcibile dai convenuti
nella misura del 30% del petitum, pari ad euro 561.280,47, da ripartire nella misura
dell’80% tra i membri del primo equipaggio, in parti uguali tra loro, e il restante 20%
tra i membri del secondo equipaggio, parimenti in parti uguali tra loro.
8. (Lavori di messa in di scurezza di strutture private) Con la sentenza n. 38 del 15
aprile 2015 la Sezione ha assolto i convenuti dalla pretesa erariale conseguente alla
ravvisata illegittimità dei lavori di messa in sicurezza di una stalla di proprietà privata
danneggiata da smottamento di terreno avvenuto nel mese di febbraio del 2009;
significativamente il Collegio ha ritenuto che nella valutazione del comportamento
concreto tenuto dai convenuti nella vicenda in esame non fossero individuabili le
caratteristiche della negligenza inescusabile ovvero della disattenzione o imperizia
macroscopiche acquistando viceversa significato alcuni aspetti emersi dall’esame dei
fatti e che hanno portano a reputare non accoglibile la prospettazione di responsabilità
fornita dalla Procura regionale. In particolare, dall’esame della documentazione agli
atti, è risultato concordemente dichiarato che l’assenza di interventi di mitigazione del
fenomeno franoso, manifestatosi nelle due occasioni del 8 febbraio 2009 e 31 marzo
2009, avrebbero potuto avere ripercussioni su beni demaniali, ed in particolare una
strada comunale ed un manufatto per la raccolta delle acque d’uso imputabile, nonché
opere di regimazione idraulica del torrente Aneva e che i lavori di consolidamento del
versante meridionale del Monte Acidola fossero necessari per preservare i suddetti beni
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
pubblici. In buona sostanza, il Collegio ha reputato che le valutazioni formulate al fine
di addivenire alle esborso delle somme necessarie per l’esecuzione dei lavori di bonifica
fossero state espresse in termini probabilistici e che in questo senso non potesse
considerarsi raggiunta la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa
grave in capo ai convenuti rispetto alla scelta di finanziare con risorse pubbliche i
lavori di contenimento del movimento franoso. Infatti, tenuto conto della particolare
delicatezza ai fini della tutela della pubblica incolumità di ogni intervento attinente
ad opere di bonifica montana, la Sezione ha reputato che non fossero stati forniti
elementi sufficienti ad escludere la pericolosità del movimento franoso in atto anche
rispetto a una possibile coinvolgimento della sottostante viabilità comunale, di un
manufatto per la raccolta d’acqua d’uso potabile e sull’efficienza e tenuta delle opere
demaniali presenti sul corso d’acqua torrente Aneva, visto tra l’altro che già due
episodi simili si erano verificati a distanza di nemmeno due mesi in località Sarsa,
ritenendo pertanto, che, da tali elementi, emergesse in modo chiaro che il
comportamento dei convenuti non è consistito in una negligenza inescusabile, ovvero
in una disattenzione macroscopica né in una macroscopica illogicità, che, come
ricordato, integrano il concetto di colpa grave necessario, secondo la legislazione
vigente, per ritenere la sussistenza di responsabilità.
9 (Svolgimento attività incompatibili) Sono state altresì affrontate diverse questioni
relativa alle conseguenze pregiudizievoli per l’erario per lo svolgimento di attività
incompatibili con la prestazione del servizio.
In particolare, con la sentenza n. 37 del 14 aprile 2015 la Sezione ha condannato il
convenuto, professore universitario che aveva svolto altresì attività professionale
incompatibile con il regime d'impiego a tempo pieno, e senza il dovuto riversamento
al bilancio dell'amministrazione universitaria dei compensi percepiti in difetto di
preventiva autorizzazione agli incarichi svolti. Previa ordinanza istruttoria emessa
all’esito dell’udienza dell'11 dicembre 2013, è stato predisposto un prospetto
riepilogativo dei compensi percepiti dal convenuto e riferite al periodo di cui si
discuteva (2007-2011), che ha consentito al Collegio di verificare che solo una parte
degli addebiti, pari a circa il 50% della pretesa originaria, era da collegarsi allo
svolgimento di un’attività professionale incompatibile con il regime a tempo pieno del
professore universitario e conseguentemente la pronuncia di condanna è stata in tal
senso limitata.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
Con la sentenza n. 61 del 26 maggio 2015 la Sezione si è pronunciata su una fattispecie
riguardante lo svolgimento di un’attività extra istituzionale, consistente nella
presidenza del Consiglio di Amministrazione di una società interamente partecipata
dal Comune e dalla Provincia di Piacenza, da parte di un’insegnante di scuola
primaria, cui la Procura attrice contesta la mancanza dell’autorizzazione prevista
dall’art. 53, comma 7, D.L.vo n. 165/2001. Il Collegio ha limitato la condanna ad una
somma pari a circa il 50% della pretesa risarcitoria per tener conto sia del periodo
coperto dalla prescrizione quinquennale dell’azione accusatoria sia degli emolumenti
netti percepiti, non potendosi conteggiare anche le ritenute erariali gravanti sugli
stessi.
10. (Riscossione di indennità indebite). Con sentenza n. 62 del 28 maggio 2015 la
Sezione ha assolto il convenuto dall’addebito di aver indebitamente percepito per
intero l’indennità di commissario straordinario presso un comune reputando che non
possa considerarsi raggiunta la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo della
colpa grave in capo al convenuto rispetto alla determinazione della indennità
spettantigli nella misura pari a quella del sindaco decurtata del 10% e ritenendo,
quindi, che emergesse in modo chiaro che il comportamento del convenuto non è
consistito in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica né
in una macroscopica illogicità, che integrano il concetto di colpa grave necessario,
secondo la legislazione vigente, per ritenere la sussistenza di responsabilità.
Con la sentenza n. 63 del 28 maggio 2015 la Sezione ha viceversa condannato il
convenuto il quale, in qualità di segretario comunale, ha contemporaneamente
percepito la propria retribuzione alle dipendenze del comune e quella di
amministratore unico di una società interamente partecipata dal Comune stesso per
tutto il periodo dalla costituzione della società (2008) al 3/5/2013; la somma di cui è
condanna corrisponde all’intero compenso percepito dal convenuto quale
amministratore della società partecipata.
11. (Azione revocatoria) Con sentenza n. 108 del 27 agosto 2015 la Sezione ha accolto
la domanda di revocazione presentata dalla Procura regionale in merito ad un atto di
compravendita immobiliare che parte attrice assume essere stato disposto in funzione
lesiva delle ragioni creditorie pubbliche costituite ed identificate nel fatto dannoso
patito dalla Pubblica Amministrazione e lo ha dichiarato inefficace nei confronti del
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Ministero dell’Interno nella considerazione che gli effetti del contratto dissimulato,
vale a dire di quello realmente voluto dalle parti, possono dirsi realizzati ove risultino
integrati i requisiti di forma e di sostanza di quello simulato.
12. (Danno da contributi consortili indebiti) Con la sentenza n. 109 del 28 agosto 2015
la Sezione ha assolto i convenuti da ogni da ogni addebito di responsabilità
amministrativo-contabile formulato a loro carico con l’atto di citazione con il quale
era stata contestata la illegittimità del versamento di contributi consortili straordinari
per un totale di 1.350.000,00 euro per il triennio 2011/2013 per evitare perdite future
alla società consortile a r.l. denominata “Centro Residenziale Universitario di
Bertinoro di formazione e ricerca” (Ce.U.B.), costituita il 10 aprile 2001. Ha ritenuto
il Collegio che, pure a fronte della presupposta illegittimità dell’erogazione del
contributo consortile di cui alle contestate deliberazioni consiliari n. 89/2011 e n.
91/2011 del 17 novembre 2011, i connessi comportamenti dei convenuti in questo
giudizio non possano qualificarsi come illeciti, difettando comunque, in capo ai
convenuti medesimi, il requisito soggettivo del dolo o della colpa grave,
conseguendone il rigetto della domanda attrice e l’assoluzione dei convenuti medesimi
da ogni addebito di responsabilità amministrativo-contabile in ordine ai fatti agli
stessi contestati con l’atto di citazione.
13. (Risarcimento da infortunio sul lavoro) Con la sentenza n. 114 del 15 settembre
2015 la Sezione ha condannato il convenuto al risarcimento del danno erariale
conseguente alla transazione sottoscritta dal Capo del Dipartimento dei Vigili del
Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, con cui il Ministero dell’Interno si
è obbligato a corrispondere agli aventi diritto l’importo complessivo di euro
1.475.000,00, quale risarcimento del danno subito da un vigile del fuoco in servizio
presso il Comando Provinciale di Ferrara, in esito ad un grave incidente sul lavoro
avvenuto il 26.07.2006. Il convenuto, quale Comandante Provinciale del Comando
Vigili del Fuoco di Ferrara, era diretto responsabile del Servizio di Prevenzione e
Protezione, e come tale tenuto all’individuazione dei potenziali fattori di rischio, alla
loro valutazione e all’individuazione delle misure di sicurezza dell’ambiente di lavoro,
come prescrive l’art. 33 D.L.vo n. 81/2008 ed ha redatto il Documento di Valutazione
dei Rischi del 22.12.2005 ex art. 4, comma II, D. L. vo n. 626/1994, dove non si
prendono in considerazione i pericoli conseguenti al movimento di autoveicoli nelle
zone prossime agli immobili di servizio ove si svolge l’ordinaria attività dei vigili del
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
fuoco. Dalla ricostruzione della vicenda, che emerge dal processo penale, il convenuto
non ha adeguatamente valutato, o ha colpevolmente sottovalutato, i rischi che
potevano derivare dall’uso promiscuo del piazzale o del viale di accesso alla caserma
tra il personale dipendente e gli estranei che potevano accedere, a qualunque titolo,
all’interno dell’area. E’ stato, infatti, accertato che le procedure di accesso alla
caserma da parte di mezzi esterni non erano sottoposte ad adeguata regolamentazione,
tanto che il furgone che ha impattato il cavo steso tra le due camionette non si è
fermato presso la sala operativa e il conducente non ha ricevuto adeguate istruzioni
sul corretto percorso da seguire, né tanto meno è stato avvisato dell’esercitazione in
corso. A giudizio del Collegio, la mancata predisposizione d’idonea procedura di
accompagnamento o di accoglienza dei mezzi estranei evidenzia una grave e
inescusabile colpa professionale del convenuto, direttamente responsabile di detta
organizzazione interna. La corretta organizzazione degli accessi alla caserma, insieme
all’effettiva predisposizione di misure di videosorveglianza facilmente installabili
anche con le limitate risorse disponibili, avrebbe consentito, in termini altamente
probabili, di evitare l’incidente che, a tutti gli effetti, sembra essere stato determinato
da eccessiva superficialità e leggerezza da parte del personale addetto alla ricezione di
soggetti estranei alla compagine dei vigili del fuoco addetti al Comando di Ferrara.
Tale mancanza deve necessariamente essere imputata, per grave ed evidente
negligenza, al vertice amministrativo del Comando, proprio per la sua posizione
direttiva e di garanzia dei suoi dipendenti.
14. (Esborsi in favore della U.E.) Con la sentenza n. 118 del 21 settembre 2015 la
Sezione ha condannato Equitalia Nord S.p.A. al pagamento, a favore dell’Agenzia
delle dogane e dei Monopoli della somma di euro 6.108.716,71, oltre rivalutazione
monetaria decorrenti dalla data del 19.8.2013 fino al deposito della sentenza e interessi
legali, sulla somma così rivalutata, dal deposito della sentenza all’effettivo soddisfo in
relazione all’esborso sostenuto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il
predetto importo, attuato mediante l’adozione di un provvedimento di “messa a
disposizione” di diritti costituenti risorse proprie a favore del bilancio dell’Unione
Europea. Premessa una necessaria anche se sintetica ricostruzione del contesto
normativo, di rango europeo, in ordine all'obbligo degli Stati membri di mettere a
disposizione dell'UE gli importi corrispondenti ai "diritti" non più recuperabili, e
considerato che gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell'articolo 2 siano
messi a disposizione della Commissione Europea, la Sezione ha ritenuto che la
domanda attorea fosse fondata e meritevole di accoglimento sussistendo, nella
fattispecie, tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-
contabile. Invero, l’Agente della riscossione non ha dimostrato di aver posto in essere
con la necessaria tempestività tutte le azioni previste a tutela del credito erariale
avendo posto in essere la prima azione volta alla riscossione ben 6 (sei) anni più tardi,
quando la società verteva ormai in stato di liquidazione allorquando, come è noto, le
possibilità di recupero sono inversamente proporzionali ai ritardi dell'azione
riscossiva. Nonostante, l'entità degli importi in questione, l'agente della riscossione ha
mancato nell'adottare per tempo tutte le possibili misure di competenza volte al
soddisfacimento, almeno parziale, dei crediti vantati dalla Amministrazione delle
Dogane e dei Monopoli ed è evidente che, nell'ambito di tale ampio arco temporale
pari a 6 anni, la società ha potuto ridurre il proprio attivo fino ad avviare una
liquidazione volontaria. Poiché tra l'ente impositore e l'agente della riscossione
intercorre un rapporto di servizio in virtù del quale quest'ultimo è chiamato a svolgere
una funzione propria dell'amministrazione pubblica titolare del credito, con i
comportamenti sopra descritti l'agente della riscossione è venuto meno al compito
affidatogli, consistente nella riscossione del credito per conto e nell'interesse
dell'Amministrazione. Invero, le azioni poste in essere dall'agente della riscossione sin
dalle attività di notifica della cartella di pagamento, nonché il notevole lasso
temporale intercorso tra quest'ultima attività e la prima utile attività esecutiva
(verbale di pignoramento mobiliare con esito negativo) vengono considerate dalla
Commissione europea certamente non in linea con gli articoli 7 e 232, par. I del Reg.
CEE n. 2913/92 del Consiglio recante il «Codice Doganale Comunitario» (v. ora artt.
22 e 114 del Codice doganale dell'Unione, entrato in vigore il 30.10.2013, giusta
regolamento n. 952/2013), e non meritevoli ai fini dell'accoglimento di una domanda
di dispensa dalla messa a disposizione. Ove il concessionario avesse posto in essere una
reale attività di recupero con la necessaria tempestività mediante tutte le azioni
previste dalla normativa a tutela del credito erariale, indipendentemente dall'entità
degli importi che sarebbero stati effettivamente riscossi, ciò avrebbe consentito di
proporre, per la parte non riscossa, una richiesta di dispensa dalla messa a disposizione
ex art. 17.2 Reg. (CE, EURATOM) n. 1150/2000, come modificato dal Reg. n.
2028/2004 ed invece, nonostante l'entità degli importi in questione, l'agente della
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
riscossione ha mancato nell'adottare per tempo tutte le possibili e concrete misure di
competenza volte al soddisfacimento, almeno parziale, dei crediti vantati
dall'Amministrazione, impedendole, quindi, di poter avanzare una proposta di
dispensa dalla messa a disposizione in base alla citata normativa comunitaria.
15. (Reclamo avverso ordinanza di revoca di sequestro conservativo) Con ordinanza
definitiva n. 104 del 29 ottobre 2015 la Sezione ha respinto il reclamo proposto dalla
coesistente Procura Regionale per l’annullamento dell’ordinanza n. 88/15/R del 14
settembre 2015 con la quale il giudice designato aveva revocato il provvedimento di
sequestro conservativo ante causam emanato dal Presidente di questa Sezione nella
considerazione che, pur sussistendo il fumus boni iuris in ordine alla fondatezza della
pretesa risarcitoria azionata nei confronti della Casa di Cura Piacenza S.p.A. essendo
provate con sufficiente grado di attendibilità sia le condotte lesive sia la sussistenza e
l’entità del danno asseritamente cagionato alla Regione Emilia Romagna, tuttavia
non era apparsa sufficientemente provata nella specie la sussistenza del periculum in
mora, nella considerazione che, allo stato degli atti, la situazione patrimoniale e
finanziaria della Casa di cura non risultava essere precaria o comunque inadeguata
rispetto all’entità del preteso credito erariale né risultavano documentate, o
puramente allegate dalla Procura attrice, operazioni della struttura sanitaria
convenuta finalizzate alla dispersione del suo patrimonio, o specifiche condotte tali, in
ogni modo, da rendere verosimile l’eventualità di un depauperamento del patrimonio
stesso nel breve e medio periodo. Con l’atto di reclamo al collegio ai sensi dell’art. 669-
terdecies del vigente codice di rito depositato in data 28 settembre 2015 la Procura
Regionale ha chiesto che venisse annullata l’ordinanza predetta con conferma
integrale del sequestro conservativo disposto con decreto del 23 luglio 2015 del
Presidente di questa Sezione giurisdizionale, motivando il reclamo medesimo con la
dalla considerazione che, pur avendo il giudice designato correttamente identificato,
per ciò che attiene al periculum in mora, sia gli elementi oggettivi, concernenti la
capacità del creditore in relazione all’entità del credito, sia gli elementi soggettivi,
emergenti da circostanze, ricavate anche dalla condotta del danneggiante, che rendano
verosimile il timore del creditore di perdere la garanzia del proprio credito nel tempo
occorrente per la definizione del giudizio di merito, ha fondato la propria decisione di
revoca del sequestro conservativo disposto ante causam unicamente sugli elementi
oggettivi costituiti dalla situazione patrimoniale e finanziaria della Casa di cura
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Piacenza S.p.A. e dalla circostanza che non risultano né documentate né allegate
operazioni della struttura sanitaria convenuta finalizzate alla dispersione dl suo
patrimonio. Nella camera di consiglio fissata per decidere sul reclamo ha preso la
parola il Procuratore Regionale il quale, nel segnalare il disagio della Procura dovuto
a recenti disallineamenti interpretativi della Sezione in punto di sequestro, ha chiesto
l’intervento del Presidente onde improntare gli attuali orientamenti a criteri
giurisprudenziali uniformi. Previa una compiuta indagine su tutte le ordinanze
pronunciate dalla Sezione nell’ultimo quinquennio in tema di sequestri cautelari in
pendenza dei relativi giudizi di responsabilità, attentamente elencate nelle
considerazioni in fatto, il Collegio ha respinto il reclamo nella considerazione che, in
linea con la giurisprudenza di merito, anche la giurisprudenza di questa Sezione
giurisdizionale ha affermato (ord. n. 226 del 2010) che il pericolo non può consistere
nella semplice possibilità che il patrimonio del debitore subisca delle diminuzioni, ma
occorrono elementi attuali, concreti e specifici, anche a livello indiziario, in base ai
quali affermare che esista l’effettiva evenienza che il creditore possa vedere dispersa
la sua garanzia (così anche ord. n. 69 del 2012), con la precisazione che l’elemento
soggettivo è rappresentato dal comportamento del debitore, da cui si evince il
proposito di sottrarsi all’adempimento della propria obbligazione (ord. n. 90 del 2012,
nella quale tale elemento è costituito dalla modalità palesemente dilatoria utilizzata
nella corrispondenza documentale con la pubblica amministrazione, nonostante la
evidenza del contenuto del rapporto debitorio a contenuto restitutorio). Considerata
la totale genericità dell’argomentazione offerta dalla Procura procedente in merito alla
sussistenza dell’elemento soggettivo che legittimerebbe l’adozione del richiesto
provvedimento cautelare, la pronuncia del giudice designato non è apparsa in alcun
modo sindacabile, considerato che, contrariamente a quanto affermato in sede di
reclamo (là dove si afferma che il giudice designato ha irragionevolmente limitato il
suo accertamento soltanto al primo dei profili richiamati, quello attinente agli
elementi oggettivi del pericolo nel ritardo, mentre nessuna attenzione è stata posta ai
profili soggettivi del medesimo presupposto, riversando sulla Procura il mancato
assolvimento dell’onere di prova delle eventuali “operazioni” poste in essere dalla
convenuta ed intese alla dispersione del suo patrimonio) il giudice designato ha
valutato non solo l’omessa produzione documentale in merito all’elemento soggettivo
ma anche l’omessa mera allegazione di specifiche condotte tali da rendere verosimile
l’eventualità di un depauperamento del patrimonio della società convenuta e per ciò
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
solo, quindi, il reclamo doveva essere respinto
16. Con sentenza n 169 del 22 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su una fattispecie di
danno causalmente collegata all’indebita appropriazione da parte della sig.ra R.E.,
della Direttrice dei Servizi Generali Amministrativi di un Liceo Scientifico di ingenti
somme di denaro di pertinenza del predetto Istituto.
L’eccezione di “prescrizione del danno erariale” è stata disattesa alla luce dell’ormai
consolidato orientamento della giurisprudenza contabile, secondo cui la costituzione
di parte civile dell’amministrazione danneggiata nel procedimento penale, instaurato
per i medesimi fatti per i quali si è agito in sede di responsabilità amministrativa, ha
effetto interruttivo permanente della prescrizione, sino alla definizione del giudizio
penale con sentenza irrevocabile (citt. ex plurimis Corte dei Conti - Sezione III centrale
d’appello, 4 dicembre 2013 n. 782, 28 febbraio 2012 n. 160 e 21 aprile 2010 n. 305).
Per quanto concerne in particolare il danno patrimoniale di € 45.132,00, come
determinato in base alle condotte appropriative ascritte alla convenuta in sede penale,
è stata quindi esclusa la prescrizione della pretesa risarcitoria azionata dalla Procura
Regionale con l’atto di citazione del 5 novembre 2014, stante la costituzione di parte
civile effettuata nel giudizio penale, che ha determinato “l’interruzione - con effetto
‘permanente’ per tutta la durata del processo – della prescrizione (quinquennale), il
corso della quale ha (ri)cominciato a decorrere ‘ex novo’ dalla data di deposito (...)
della pronuncia n. .... della Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione, che ha
dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla convenuta avverso la sentenza
d’appello (n. .... del .... della Corte d’Appello di Bologna) confermativa della sentenza
di condanna di primo grado (n. ..... del Tribunale di Bologna)”.
Alla medesima conclusione il Collegio è pervenuto “relativamente alla ulteriore
componente di danno contestata alla convenuta e costituita dal danno all’immagine,
stante il disposto dell’art. 17, comma 30-ter del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini) - convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c),
numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-
legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009,
n. 141 -, secondo cui, al fine dell’esercizio, da parte delle Procure della Corte dei Conti,
dell'azione per il risarcimento del danno anzidetto, ‘il decorso del termine di
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è
sospeso fino alla conclusione del procedimento penale’”.
Nel merito, il Collegio ha ritenuto la fattispecie illecita dedotta in giudizio
assolutamente comprovata in ogni suo profilo, nel senso che la coesistenza, in capo alla
convenuta, di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa -
rapporto di servizio, sussistenza del danno, nella duplice componente del danno
patrimoniale e del danno all’immagine, nesso di causalità tra condotta ed evento
dannoso, elemento psicologico qualificato) – sono apparsi “di chiara e inconfutabile
evidenza”.
Inoltre, per quanto concerne l’elemento del danno si è rilevato quanto segue:
“... esso, secondo la prospettazione accusatoria, si articola, come già detto, in due
distinte componenti: a) danno patrimoniale diretto, determinato nell’importo di €
45.132,00; b) danno all’immagine, quantificato in € 90.264,00 e, in subordine, in €
50.000,00.
Ebbene, quanto alla prima componente (danno patrimoniale), il relativo complessivo
importo (di € 45.132,00) risulta correttamente definito, giacché corrispondente alle
somme (€ 865,00 + € 825,00 + € 18.840,00 + € 24.601) delle quali la convenuta si è
indebitamente appropriata con le condotte delittuose sanzionate penalmente.
Riguardo, poi, al danno all’immagine, ritiene il Collegio che al fine della sua
quantificazione non possa utilizzarsi il criterio presuntivo previsto dall’art. 1, comma
1-sexies (inserito dall'articolo 1, comma 62, della legge 6 novembre 2012, n. 190) della
legge 14 gennaio 1994 n. 20, secondo cui “nel giudizio di responsabilità, l'entità del
danno all'immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di
un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in
giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o
del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”.
La disposizione appena citata, infatti, si configura come norma sostanziale e, in
quanto tale, non può trovare applicazione, in via retroattiva, per i fatti illeciti
verificatisi in epoca precedente alla sua entrata in vigore (28 novembre 2012).
Ne consegue che, nella specie, occorre fare ricorso al generale criterio equitativo
previsto dall’art. 1226 del codice civile, tenendo presenti i parametri valutativi
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
indicati dalla Procura attrice con riferimento: alla gravità della condotta, alla
qualifica (non apicale) rivestita dalla convenuta all’interno dell’Istituto scolastico,
alla rilevanza, nel settore di servizio (amministrazione scolastica), alle istanze di
legalità e di correttezza dell’agire dei dipendenti pubblici, nonché al “clamor fori”,
ovvero alla diffusione della vicenda nei mezzi di informazione ed alla sua risonanza
nell’opinione pubblica.
Con l’ulteriore precisazione che, in virtù del combinato disposto del già ricordato art.
17, comma 30-ter del d.l. n. 78/2009 [convertito, con modificazioni, dalla l. n. 141/2009,
come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. n. 103/2009,
convertito, con modificazioni, dalla l. n. 141/2009] e dell’art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97 (“Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare
ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche”), quello che rileva al fine del risarcimento del danno in questione, imputato
alla convenuta per i reati da lei commessi, è solo il delitto di peculato (art. 314 c.p.), e
non anche i delitti di falsità materiale e ideologica commessi in atti pubblici (artt. 4786
e 479 c.p.) e di “soppressione, distruzione e occultamento di atti veri” (art. 490 c.p.)”.
Per quanto sopra considerato, e tenuto conto dell’indicazione della somma di €
50.000,00 contenuta nell’atto di citazione, il Collegio ha quindi ritenuto equo
determinare in € 25.000,00 il danno cagionato all’immagine dell’Amministrazione
scolastica a seguito del reato di peculato ascritto alla convenuta.
Conclusivamente, il Collegio: 1) ha affermato la responsabilità amministrativa della
convenuta sig.ra R.E. per i l complessivo importo di € 70.132,00
(settantamilacentotrentadue/00), oltre interessi e rivalutazione monetaria; 2) ha
confermato sino all’importo di € 70.132,00 (settantamilacentotrentadue/00) il
sequestro conservativo autorizzato con decreto presidenziale del 10 novembre 2014 e
successivamente definito con ordinanza n. 7/2015/R depositata il 29 gennaio 2015.
Nel confermare il suddetto sequestro conservativo, relativamente alla richiesta,
formulata dal Pubblico Ministero in udienza, di disporre la conversione dello stesso in
pignoramento, il Collegio ha osservato che “secondo consolidata giurisprudenza della
Corte di Cassazione, ai sensi del primo comma del citato art. 686 c.p.c. ‘la conversione
del sequestro conservativo in pignoramento si opera ‘ipso iure’ nel momento in cui il
sequestrante ottiene sentenza di condanna esecutiva, iniziando in quello stesso
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
momento il processo esecutivo, di cui il sequestro stesso, una volta convertitosi in
pignoramento, costituisce il primo atto’ (cfr. Cassazione Civ. Sezione III, 3 settembre
2007 n. 18536, 29 aprile 206 n. 10029, 6 maggio 2004 n. 8615).
Ciò significa che dal momento, e per effetto, del deposito della sentenza di condanna
esecutiva il sequestro precedentemente disposto deve ritenersi ‘ex lege’
automaticamente sostituito con il pignoramento mobiliare o immobiliare, salve le
formalità di cui all’art. 156 disp. att. cod. proc. civ. che il sequestrante, divenuto
creditore pignorante, ha l’onere di compiere nel termine perentorio di sessanta giorni
dalla comunicazione della predetta sentenza e la cui mancanza comporta l’inefficacia
del pignoramento (v. anche Corte dei Conti – Sezione giur. reg. Toscana, 16 dicembre
2011 n. 548; Sezione giur. reg. Lazio, 17 luglio 2009 n. 1380)”.
Alla luce di quanto appena osservato si è quindi ritenuto che la richiesta di parte
attrice dovesse essere disattesa, “non potendo il Collegio statuire in termini costitutivi
(o dichiaratori) su un effetto, e cioè la conversione del sequestro in pignoramento, che
si determinerà ‘ipso iure’ soltanto con il deposito della presente sentenza”.
Parimenti disattesa è stata la richiesta di rivalsa delle spese per la resa dichiarazione
di terzo, “da porsi a carico del pignorante o da prelevarsi dalle somme dichiarate”,
formulata dalla Cassa di Risparmio in Bologna SpA, trattandosi di domanda
rientrante nell’ambito cognitivo del giudice dell’esecuzione.
17 Con sentenza n. 170 del 29 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su un giudizio avente
ad oggetto la fattispecie di danno erariale causalmente collegata al rimborso della
somma di € 11.639,00, rientrante nella franchigia contrattuale, effettuato dall’allora
Azienda USL di Forlì (oggi Azienda USL della Romagna) a favore della compagnia
assicuratrice ... a seguito della liquidazione, in via transattiva, del danno iatrogeno
(per mancata diagnosi di frattura vertebrale) subito dal sig. B.G. a seguito dell’accesso
al P.S. del Presidio Ospedaliero “G.B. Morgagni – L. Pierantoni”, avvenuto in data
.....
Di detto rimborso, configurante una fattispecie di danno c.d. indiretto, è stato
chiamato a rispondere il dott. B.O., che il giorno ...., in servizio presso l’Unità
Operativa di Radiodiagnostica dell’Ospedale “Morgagni – Pierantoni” di Forlì, refertò
le indagini radiografiche cui, nella stessa data, era stato sottoposto il sig. B.G.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
Il Collegio, alla luce delle considerazioni svolte nella relazione di consulenza tecnica
medico-legale d’ufficio resa nella causa civile davanti al Tribunale di Forlì, ha
ravvisato in capo al dott. B. una condotta gravemente colposa in termini di
inescusabile leggerezza professionale, non solo per il grave errore diagnostico
consistente nel non avere “adeguatamente considerato e valutato un rilievo oggettivo”
che risultava, invece, “fortemente indicativo” per una frattura vertebrale, ma “anche,
se non soprattutto, per non avere provveduto alle ulteriori necessarie indagini (TC o
RMN) che avrebbero evidenziato tale frattura”.
Al convenuto è stata, però, addebitata non già l’intera somma (di € 11.639,00)
rimborsata dall’Azienda USL di Forlì alla compagnia assicuratrice, bensì solo
l’importo parziale corrispondente alla quota, pari al “3% circa”, di danno iatrogeno,
in quanto solo questo “maggiore danno” è stato ritenuto imputabile alla condotta del
dott. B.
Danno che, facendo applicazione della Tabella del Tribunale di Milano di
“liquidazione del danno biologico” per l’anno 2006 (anno della richiesta di
risarcimento danni e della denuncia del sinistro alla compagnia assicuratrice), è stato
determinato nell’importo di €2.811,00.
18. Con sentenza n. 172 del 31 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su un giudizio avente
ad oggetto una fattispecie di danno erariale da sovrapprezzo consistito
nell’acquisizione di un immobile per il quale sarebbe stato pagato un corrispettivo
sproporzionato rispetto al valore effettivo ed una fattispecie di danno erariale da
sovradimensionamento consistito nel ridotto ed irrazionale utilizzo di un immobile
sovradimensionato rispetto alle reali esigenze dell’Amministrazione. All’esito degli
elementi istruttori acquisiti attraverso un’ordinanza istruttoria per stabilire l’effettivo
valore dell’immobile oggetto dell’acquisto, la Sezione ha, preliminarmente, sciolto la
riserva circa la prescrizione dell’azione di responsabilità sollevata da parte di un
convenuto, accogliendo l’eccezione.
La Sezione ha assolto un altro convenuto poiché le note sottoscritte dallo stesso non
possono configurarsi antecedenti causale della determina causativa del danno né
ingerenza sull’iter procedurale: inoltre non risultavano agli atti elementi idonei a
comprovare l’esorbitanza dalle funzioni di spettanza di quel convenuto né indebite
ingerenze dello stesso sull’operato della Commissione che rendeva i pareri.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
La Sezione ha poi ritenuto che nei comportamenti degli altri convenuti devono
ritenersi sussistenti gli elementi del nesso causale e dell’elemento soggettivo dei
professionisti che hanno concorso, a vario titolo, a formulare le valutazioni tecniche
per la congruità del prezzo di acquisto dell’immobile: tuttavia, nella definizione della
quota di danno da porre a carico di questi convenuti la Sezione ha considerato che il
convenuto per il quale l’azione è da ritenersi prescritta, vi ha concorso nella misura del
60% quale principale responsabile, avendo egli la competenza a prendere la decisione
di stipulare il contratto di compravendita. Inoltre la Sezione ha considerato che alla
seduta della Commissione di congruità che valutò come adeguato il prezzo
dell’immobile parteciparono due altri componenti che pur avendo concorso al danno
non risultano essere stati convenuti nel giudizio. Di conseguenza i convenuti sono stati
condannati a rifondere un danno per il restante differenziale, suddiviso pro- quota fra
gli stessi.
Quanto al danno da sovradimensionamento, la Sezione ha concluso per non poterlo
ascrivere alle valutazioni di congruità svolte dai tecnici , bensì esclusivamente al
convenuto per il quale l’azione è stata dichiarata prescritta.
B) GIUDIZI DI CONTO
E’ necessario preliminarmente precisare che è proseguita anche nel 2015 l’attività di
individuazione degli agenti contabili operanti sul territorio dell’Emilia Romagna e
grazie alla fase istruttoria accuratamente effettuata dal personale di magistratura ed
amministrativo cominciano a venir meno i dinieghi al deposito dei conti giudiziali
frapposti negli anni precedenti dalle Università aventi sede in questa Regione le quali
sostenevano di non essere tenute a tale resa in virtù del principio dell’autonomia che
caratterizza l’attività degli Atenei: sono stati presi quindi gli opportuni contatti sia
per integrare l’anagrafe degli agenti contabili con quelli delle università sia per
indirizzare gli agenti ad una corretta presentazione del conto per quanto riguarda la
forma (gli specifici modelli da utilizzare) e per quanto riguarda la sostanza
(individuazione delle poste contabili da evidenziare nei conti).
Si segnalano le sentenze emesse in materia di imposta di soggiorno, già citate nelle
pagine iniziali della presente relazione.
C) GIUDIZI AD ISTANZA DI PARTE
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
In merito ai giudizi ad istanza di parte deve essere segnalata la sentenza n. 25 del 9
marzo 2015: il giudizio, instaurato con il ricorso in riassunzione per “translatio
iudicii”, ha riguardato provvedimento del giugno 1999 dell’Agenzia delle Entrate –
Ufficio territoriale di Bologna 2 di diniego “ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 83 del
D.P.R. n. 43 del 28.1.1988”, del discarico amministrativo (per talune quote) e del
rimborso per inesigibilità (per altre quote), di una serie di quote tributarie per un
ammontare complessivo di lire 15.140.899.762 (pari ad euro 7.819.622,14), richiesti
dall'allora concessionario per la riscossione dei pubblici tributi Cassa di Risparmio in
Bologna S.p.A., cui è succeduta, in forza di successivi atti societari, prima Ge.Ri.Co.
S.p.A., poi Gest Line S.p.A., poi Equitalia Polis S.p.A., ed infine Equitalia Centro
S.p.A.
La vicenda dedotta in controversia è stata definita con sentenza dichiarativa
dell’estinzione del giudizio per cessata materia del contendere, ai sensi e per gli effetti
dell’art. 2, commi septies e octies, del decreto legge 25 marzo 2010 n. 40, convertito
con modificazioni nella legge 22 maggio 2010 n. 73.
GIUDIZI IN MATERIA PENSIONISTICA
Questioni già trattate anche negli anni scorsi:
- cumulabilità di plurime indennità integrative speciali e tredicesime mensilità
nell’ipotesi di titolarità di pensione e retribuzione;
- riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità e/o categoria
attribuibile (anche a titolo di aggravamento); riconoscimento nesso di interdipendenza
tra infermità già pensionate e nuove infermità;
- riconoscimento dei benefici previdenziali per esposizione all’amianto di cui all’art.
13, comma 8, della legge 7 marzo 1992, n. 257 ed all’art. 47 del decreto-legge 30
settembre 2003 n. 269, convertito con modificazioni in legge 24 novembre 2003 n.326
(v. sentenze n. 13/2015, n. 15/2015 e n. 147/2015);
- ricorsi per ottemperanza (v. sentenze n. 34/2015, n. 35/2015 e n. 66/2015);
- ripetibilità di indebiti pensionistici accertati nei confronti: a) di pensionati, o dei loro
eredi, a seguito di decisioni delle Sezioni d’appello di annullamento di sentenze di
questa Sezione giurisdizionale che avevano riconosciuto il diritto a percepire l’i.i.s. in
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
misura intera su più pensioni; b) di pensionati a seguito di conguaglio tra quanto
erogato a titolo di pensione provvisoria e quanto spettante a titolo di pensione
definitiva; (v. sentenze n. 16/2015, n. 31/2015, n. 84/2015, n. 85/2015, n. 99/2015, n.
107/2015, n. 123/2015);
Altre questioni
- La Corte Costituzionale, con sentenza n. 70/2015, si è pronunciata sul giudizio di
legittimità costituzionale promosso (anche) dalla Sezione Giurisdizionale per l’Emilia
Romagna con ordinanze n. 37 e 38 del 2014,. In particolare, la Corte Costituzionale ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 25, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge
22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che “In considerazione della
contingente situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall’art. 34, comma 1, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai
trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento
minimo INPS, nella misura del 100 per cento”.
- rideterminazione del trattamento di quiescenza con inclusione dell’indennità di
amministrazione nella base di calcolo della c.d. quota A; i giudizi sono stati decisi con
sentenza di rigetto (v. sentenza n. 51/2015);
- riconoscimento del diritto di una ex dipendente di Azienda USL alla costituzione
presso l’INPS-A.G.O. della posizione assicurativa di cui alla legge 2 aprile 1958, n. 322;
il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la
cognizione della controversia al giudice ordinario (v. sentenza n. 53/2015);
- ripetibilità di indebito pensionistico accertato nei confronti di dipendente della
Pubblica Istruzione collocata a riposo per dimissioni volontarie, con ammissione a
trattamento pensionistico, e poi riammessa in servizio a tempo indeterminato; il
ricorso è stato accolto per intervenuta prescrizione (decennale) del credito erariale (v.
sentenza n. 69/2015);
- giudizi instaurati dall’INPS al fine del riconoscimento del diritto di ripetere dai
convenuti gli importi corrispondenti agli indebiti accertati sulle pensioni loro
intestate; ciò a seguito di sentenze delle Sezioni di appello di riforma di pronunce di
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
questa Sezione che avevano riconosciuto il diritto a percepire l’i.i.s. in misura intera
su più pensioni. I ricorsi sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse (v.
sentenze n. 58/2015/PC e n. 105/2015/PM);
- riconoscimento, ai fini pensionistici, dei benefici di cui all’articolo unico della legge
11 dicembre 1962, n. 1746 (“Estensione al personale militare, in servizio per conto
dell'O.N.U. in zone d'intervento, dei benefici combattentistici”); il ricorso è stato
respinto (v. sentenza n. 113/2015);
- liquidazione di nuove pensioni operata dall’INPS nei confronti di ex dipendenti delle
Ferrovie dello Stato, con contestuale eliminazione delle pensioni originarie e
conseguente accertamento, a carico degli stessi ex dipendenti, di indebiti pensionistici;
ciò a seguito della sopravvenuta declaratoria di illegittimità, in sede giudiziaria civile,
dei licenziamenti disposti da Ferrovie dello Stato S.p.A. Un giudizio è stato deciso con
sentenza di rigetto (v. sentenza n. 116/2015); per altri giudizi è stata disposta
ordinanza istruttoria.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
6. Allegato 2 - ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
Di seguito si forniscono elementi di dettaglio in ordine alle singole aree di controllo, in
conformità allo schema di relazione suggerito.
1. Controllo sulle regioni
1.1 Parifica del rendiconto 2014 della Regione Emilia-Romagna
In data 15 luglio 2015 si è svolto il giudizio di parificazione del rendiconto per
l’esercizio 2014, secondo quanto previsto dell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 174
(deliberazione n. 122/2015/PARI). Nella Relazione approvata sono confluiti gli esiti
delle indagini avente ad oggetto l’“Esame del bilancio consuntivo 2014 della
Regione”(art.1, comma 3, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174/2012)ed anche l’ “Esame
della relazione del Presidente della Regione sul sistema dei controlli interni (art. 1,
comma 6, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174/2012, come sostituito dall’ art. 33, comma 2,
lett. a, n. 2, del d.l. n. 91/2014”. Gli approfondimenti di carattere gestionale hanno
riguardato gli organismi partecipati dalla Regione, la spesa per il personale e per gli
incarichi di collaborazione esterna, i controlli interni, la sanità regionale. Il giudizio
positivo reso dalla Sezione ha, tra l’altro, rilevato che:
- Nel 2014 la Regione non ha prestato garanzie tipiche o atipiche in favore di terzi.
Risulta ancora in essere la lettera di patronage forte rilasciata dalla Regione nel 2009
in favore della società partecipata Terme di Salsomaggiore e di Tabiano S.p.a. a
garanzia degli impegni assunti nei confronti di una società controllata per un contratto
di leasing immobiliare. Nella relazione allegata al giudizio di parificazione per il 2013
(deliberazione 201/2014/PARI), la Sezione aveva rilevato la mancata evidenziazione
contabile di tale garanzia concessa dalla Regione. Nel bilancio di previsione
pluriennale 2015-2017 (approvato con l.r. n. 4/2015) è stato istituito un apposito
capitolo intitolato “Fondo di garanzia per far fronte agli oneri derivanti dalla
prestazione di lettera di Patronage alla Società Terme di Salsomaggiore e Tabiano
spa”, con uno stanziamento, per ciascun anno del triennio 2015-2017, di euro 789.823.
In sede di contraddittorio finale, la Regione ha precisato che la copertura di tale
garanzia è stata calcolata ed iscritta in bilancio in base al principio contabile applicato
concernente la contabilità finanziaria, allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, punto 5.5.
e che il predetto importo rappresenta, per ciascun anno, l’intero ammontare delle rate
del prestito garantito, salvo il diritto di rivalsa nei confronti degli altri sottoscrittori
della lettera di patronage e nei confronti della società stessa.
- Per il pagamento dei debiti sanitari la Regione ha fatto ricorso all’anticipazione di
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
liquidità prevista dall’articolo 3 del d.l. n. 35/2013: nel 2013 ha ricevuto due tranche
per complessivi 806,364 mln di euro e nel 2014 la terza tranche pari a 140 mln di euro.
Tali risorse sono state chieste ed ottenute dalla Regione per la copertura degli
ammortamenti non sterilizzati delle aziende sanitarie per il periodo 2001-2011 che, a
decorrere dal 2012, il Tavolo di verifica degli adempimenti in materia sanitaria ha
chiesto di iscrivere in bilancio come costi. Anche per il 2014 è stata verificata la
modalità di contabilizzazione delle somme ricevute dallo Stato, al fine di evitare che
potessero concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione, generando
effetti espansivi della capacità di spesa (cfr. deliberazione Sez. aut. 19/2014). Dal
riscontro effettuato sul rendiconto 2014 è emerso che la Giunta ha adottato una
delibera di variazione del bilancio di previsione 2014 a seguito dell’assegnazione delle
risorse per 140 mln di euro, che tale importo è stato accertato in entrata (nel capitolo
E6940) ed impegnato e pagato in uscita (nel capitolo U52050). Infine, con delibera di
Giunta n. 882 del 17 giugno 2014 le risorse sono state assegnate alle aziende sanitarie.
Gli oneri per il rimborso del prestito ricevuto dallo Stato gravano sul bilancio regionale
per tutto il periodo di ammortamento del prestito. Nel 2014 è iniziata, con decorrenza
30 giugno, la restituzione degli oneri derivanti dalla stipulazione del primo contratto
sottoscritto con il MEF l’11 luglio 2013. Sono stati restituiti complessivamente 22,67
mln di euro, di cui 9,01 mln di euro per quota capitale e 13,66 mln di euro per interessi.
A seguito di tale prima restituzione il debito residuo ammonta ad euro 937,36 mln di
euro. Le rate relative agli oneri derivanti dagli altri due contratti di prestito stipulati
dalla Regione, rispettivamente il 17 ottobre 2013 e il 14 maggio 2014, decorrono dal
2015.
- La Regione non ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo, entro il 31 marzo
2015, il piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni
direttamente ed indirettamente possedute, come prescritto dall’art. 1, comma 612,
legge n. 190/2014 (Legge di stabilità 2015). Nel corso dell’istruttoria la Regione ha
rappresentato che il piano non è stato ancora adottato in quanto, dopo il rinnovo degli
organi elettivi regionali, è stata data priorità all’approvazione del bilancio di
previsione 2015, al fine di rispettare i termini massimi (30 aprile) per l’esercizio
provvisorio, e all’approvazione della legge di riordino istituzionale. E’ stato, inoltre,
evidenziato che, nell’ultimo triennio, le società partecipate sono scese da 28 a 24, che
è stata acquisita una nuova partecipazione, che sono in corso processi di riduzione di
50
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
tre partecipazioni regionali, che un’altra società partecipata ha avviato un piano di
ristrutturazione che prevede la cessione di alcuni rami di azienda. In sede di
contraddittorio finale, è stato comunicato che è stata iscritta, all’ordine del giorno
della Giunta dello scorso 13 luglio, una proposta di deliberazione sul tema delle
partecipazioni regionali. La Sezione ha preso atto delle motivazioni che hanno
ritardato l’adozione del piano operativo di razionalizzazione delle società partecipate.
Nel richiamare l’obiettivo del dimezzamento delle società pubbliche o partecipate
indicato dal Presidente della Regione nel programma della nuova legislatura, la
Sezione ha rilevato come la funzione prevalentemente programmatoria delle regioni
renda maggiormente necessaria la predisposizione e l’attuazione del piano di
razionalizzazione delle partecipate previsto dal legislatore.
- E’ proseguita, anche con riguardo al 2014, l’analisi dello stato di avanzamento del
modello di governance centralizzato sulle società partecipate. Ciò anche al fine di
monitorare il grado di riscontro fornito alle osservazioni formulate dalla Corte
nell’ambito della parifica dei precedenti esercizi finanziari (cd. follow-up), secondo
quanto indicato dalla Sezione delle autonomie (cfr. delibera n.
14/SEZAUT/2014/INPR). Con delibera di Giunta n. 1107/2014, è stata istituita,
nell’ambito della Direzione generale risorse finanziarie e patrimonio, un’apposita
struttura, denominata ‘Servizio pianificazione e controlli’, a capo della quale è stato
nominato, a decorrere dal 1 dicembre 2014, il relativo Responsabile. Con determina
del Direttore generale del 10 marzo 2015 è stato istituito il ‘Comitato guida
interdirezionale’, organismo composto dal Direttore della Direzione generale
organizzazione, personale, sistemi informativi e telematica e da esperti nelle varie
materie su cui si svolgeranno i controlli, con il compito di supportare il Servizio
neoistitutito nella definizione dei contenuti del controllo analogo, nonché nella
definizione dei modelli di controllo sul sistema delle partecipazioni regionali. Nel 2015,
in esito alla conclusione della prima fase di attività del Comitato, è in corso di
approvazione una delibera di Giunta che definisce il modello di controllo analogo e,
dal mese di febbraio 2015, è operativo un gruppo di lavoro per lo sviluppo di un sistema
informativo-informatico di rilevazione dei dati. La Sezione ha preso atto del nuovo
assetto organizzativo che la Regione ha posto in essere nel 2014, necessario per
l’individuazione e la definizione dei diversi aspetti del nuovo modello di controllo;
purtuttavia, ha sottolineato l’urgenza della sua piena operatività, vista l’assoluta
rilevanza finanziaria ed economica del sistema delle partecipazioni regionali.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
- Nell’ambito di due operazioni di aumento di capitale sono stati oggetto di specifico
approfondimento i criteri seguiti per il conferimento degli incarichi per le stime
peritali. In relazione alla prima operazione, la Sezione ha rilevato che ci si è affidati
unicamente ad un professionista di fiducia della società; il principio di buon
andamento dell’azione amministrativa avrebbe richiesto la partecipazione attiva
anche di una figura designata dalla Regione. Quanto alla seconda operazione, la
Sezione ha osservato che la modalità utilizzata (invio della richiesta di offerta a cinque
operatori e pubblicazione sul sito web della società) risponde formalmente
all’individuazione di un esperto indipendente da chi effettua il conferimento, come
richiesto dall’art. 2343 ter, lett. b), c.c., pur riscontrando la mancata adesione dei
soggetti direttamente invitati, fatto da cui può desumersi un criterio selettivo degli
stessi non adeguato.
- Per le società partecipate (tutte con partecipazioni non di controllo da parte della
Regione) che hanno registrato perdite di esercizio nel 2013, sono stati svolti
approfondimenti istruttori per alcune tipologie di costi (consulenze e prestazioni
professionali, pubblicità, indennità degli amministratori). Si è segnalata, in
particolare, la situazione della società Terme di Salsomaggiore e di Tabiano S.p.a. nella
quale, a fronte di risultati di esercizio negativi sia per il 2013, sia per il 2014, sono state
comunicate spese per consulenze e prestazioni professionali incrementate del 111,53
per cento nel 2014 rispetto al 2013. In sede di contraddittorio finale, la Regione ha
evidenziato che l’incremento è dipeso dalla consulenza per la redazione del piano di
risanamento ex art. 67 l. fall. In proposito la Sezione ha rilevato che la relazione del
Consiglio di amministrazione della società al bilancio 2014 ha informato di
significative deviazioni rispetto alle previsioni del summenzionato piano con
sospensione delle linee di credito.
- E’ stata svolta un’approfondita analisi sulla dirigenza regionale e, in particolare,
sugli incarichi dirigenziali conferiti con contratto a tempo determinato. Riguardo a
questi ultimi è stato accertato che, nel 2014, risultano in essere 37 incarichi
dirigenziali, dei quali 21 ai sensi dell’art. 18 della l.r. n. 43/2001 per la copertura di
posizioni di ‘responsabile dei servizi’, 4 come Direttore di Istituti regionali, 12 ex art.
63 Statuto regionale (dirigente di staff a supporto di organi politici). Per dare seguito
alle osservazioni formulate nel giudizio di parificazione dello scorso esercizio
finanziario (cd. follow-up), è stato verificato che la Regione, con legge n. 2/2015, ha
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
adeguato la propria legislazione regionale alle disposizioni contenute nell’articolo 11,
comma 3, d.l. 90/2014, prevedendo che gli incarichi dirigenziali conferiti ai responsabili
dei servizi (i.e. ai dirigenti delle strutture ordinarie) con contratto a tempo determinato
anche a personale non appartenenti ai ruoli regionali non possono superare il 10 per
cento della dotazione organica. Circa il conteggio effettuato, è stato precisato che,
essendo stato introdotto il suddetto limite in ambito regionale nel 2015, quello
applicato, nel 2014, è stato il 15 per cento della dotazione organica (pari a 29 unità
calcolate sulla dotazione organica di 192 posti di dirigente). Essendo al 31.12.2014 il
numero di incarichi dirigenziali conferiti a tempo determinato ex art. 18 della l.r. n.
43/2001 pari a 21 unità, risulta che la Regione abbia rispettato il limite quantitativo.
La l.r. n. 2/2015 è intervenuta anche sulle modalità di conferimento degli incarichi
dirigenziali a tempo determinato: non più la chiamata diretta, ma una procedura
selettiva. Per consentire l’avvio di tale nuovo sistema di scelta dei soggetti cui
conferire gli incarichi, è stato previsto un lasso temporale di sei mesi e, al contempo, è
stata prevista la possibilità di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato in
essere, anche oltre l’ordinario termine quinquennale (cfr. 18 l.r. 43/2001), ma non oltre
il 31 gennaio 2016.
- Sul versante del sistema dei controlli interni continua a rendersi necessario
monitorare il grado di riscontro fornito dall’Amministrazione alle osservazioni
formulate dalla Sezione regionale nell’ambito della relazione allegata al giudizio di
parifica del 2013 (cd. follow-up). A seguito della delegificazione della disciplina in
materia di controlli interni prevista dall’art. 52 l.r. n. 43/2001, come modificato
dall’art. 7 l.r. n. 26/2013, è stato affidato alla Giunta il compito di adottare, d’intesa
con l’Assemblea legislativa e, dopo aver acquisito il parere dell’OIV, un atto generale
contenente la disciplina dei controlli interni. Tale atto generale non è stato ancora
adottato. La Regione ha comunicato che il termine entro il quale il predetto atto
generale avrebbe dovuto essere adottato, è stato spostato dal piano anticorruzione, e
che il termine attuale è stato fissato entro il 30 settembre 2015. Nel 2014 i controlli
interni sono proseguiti secondo le preesistenti disposizioni organizzative. Il controllo
di regolarità amministrativo contabile rimane disciplinato dalla DGR n. 2416/2008; la
novità del 2014 è rappresentata dall’accorpamento in un unico centro di responsabilità
delle competenze del controllo di gestione, di quello strategico e di quello sulle società
partecipate che sono stati affidati al Servizio pianificazione regionale e controlli.
- Anche per l’esercizio 2014, la Regione ha definito le linee di programmazione e di
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
finanziamento delle aziende del Servizio sanitario regionale prima dell’adozione
dell’accordo politico tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome: l’intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni per il nuovo ‘Patto per la Salute 2014-2016’ è stata
raggiunta il 10 luglio 2014, mentre la Regione ha adottato le linee di programmazione
con DGR n. 217 del 24 febbraio 2014. Le risorse sono state quantificate sulla base di
una stima che teneva conto del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale
per il 2013 e che considerava gli interventi di riduzione degli stanziamenti disposti dal
legislatore nazionale. Il volume complessivo delle risorse è stato rideterminato,
dapprima con la DGR n. 1735 del 3 novembre 2014 (in 8.015,869 mln di euro), e poi,
con DGR n.2008 del 22 dicembre 2014 (in 8.025,914 mln di euro).
La perimetrazione dei conti della sanità prevista dall’articolo 20 del d.lgs. n. 118/2011
ha consentito, tenendo conto della suddivisione dei capitoli di entrata e di spesa
indicata nella DGR 352/2013, rivista nella DGR 606/2015, e dell’istruttoria svolta sul
punto in contraddittorio con la Direzione regionale competente, di individuare le
entrate e le spese di tale area di intervento. Sul versante delle entrate, quelle accertate
per il finanziamento sanitario corrente ammontano a 8.563,21 mln di euro. Tale
importo è costituito dalla sommatoria delle:
1) entrate tributarie (IRAP, Addizionale regionale IRPEF, compartecipazione
regionale all’IVA nelle rispettive quote destinate alla Sanità) pari a 8.111,90 mln di
euro;
2) assegnazioni statali a destinazione vincolata pari complessivamente a 215,89mln di
euro;
3) entrate per prestazioni sanitarie erogate da aziende ed enti del Servizio sanitario
regionale a cittadini residenti in altre regioni regolate in mobilità per 235,43 mln di
euro.
Le risorse accertate per il ‘finanziamento sanitario corrente aggiuntivo’ ammontano a
54,33 mln di euro. Le entrate in conto capitale sono state accertate in 274,58 mln di
euro, di cui 134,58 mln di euro a titolo di investimenti per l’edilizia sanitaria.
Sul versante delle spese, è stato rilevato che, nei capitoli del rendiconto, sono
ricomprese, oltre alle assegnazioni delle risorse disposte in favore delle aziende
sanitarie regionali, anche tutte le altre spese correnti e per investimenti che transitano
sui conti di tesoreria unica “sanitari”, che, a stretto rigore, non rientrano nell’ambito
delle grandezze finanziarie indicate nell’articolo 20, d.lgs. n. 118/2011. Si tratta, in
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
particolare, delle risorse per il finanziamento della ricerca per le quali sono previsti
accordi o convenzioni con il Ministero della Salute o altri enti e alle risorse statali
derivanti da specifiche disposizioni di settore.
- In relazione alla spesa farmaceutica, che secondo la disposizione contenuta
nell’articolo 15 d.l. 95/2012 è sottoposta a tetti di spesa, è stato riscontrato il mancato
rispetto del tetto della spesa farmaceutica ospedaliera che ha registrato un incremento
del 8,5 per cento rispetto all’anno precedente.
- In relazione alla consistenza ed al costo del personale del Servizio sanitario regionale
sono emerse le seguenti risultanze. E’ diminuito, nel triennio 2012-2014, il numero
delle unità di personale che passa da 61.501 nel 2012 a 61.074 nel 2014. Si registrano
ancora difficoltà nel rispetto da parte della Regione del limite di spesa previsto
dall’articolo 1, comma 565, l. n. 296/2006 che richiede agli enti sanitari di contenere la
spesa di personale entro il -1,4 per cento della spesa per il 2004. Dai dati forniti dalla
Direzione generale competente è emerso che nel 2014 vi è stata comunque una
riduzione dello 0,54 per cento rispetto alla spesa del 2013. La Sezione, pur rilevando
che la Regione, anche nel 2014, non è riuscita ad assicurare il rispetto del limite di
spesa fissato ex lege ed applicabile nel 2014 in materia di costi per il personale per gli
enti del Servizio sanitario regionale, ha preso atto dell’andamento decrescente del
costo del personale nel triennio 2012-2014.
- Da segnalare, infine, l’istruttoria svolta sulla cd. autoassicurazione. Si tratta di un
sistema avviato dalla Regione con alcune aziende sanitarie sperimentatrici mediante
il quale si provvede, attraverso la costituzione di un apposito fondo regionale, alla
prevenzione e alla copertura dei rischi derivanti da responsabilità civile nelle aziende
sanitarie per i sinistri di importo superiore ai 250.000 euro. Il predetto fondo viene
alimentato con risorse regionali definite annualmente nell’ambito della delibera di
giunta di programmazione e finanziamento delle aziende del Servizio sanitario
regionale, mediante trattenuta di quota parte delle risorse spettanti alle aziende
sperimentatrici. La consistenza iniziale del fondo e le variazioni verificatesi nel 2014
sono rappresentate nel bilancio di esercizio 2014 della GSA, tra i fondi rischi e oneri.
A seguito di tali movimentazioni risultano accantonate risorse per 20,522 mln di euro.
La Sezione, pur rilevando che è stato istituito un apposito Nucleo regionale di
valutazione, organismo che ha funzioni consultive e di supporto agli enti nella gestione
dei sinistri di elevato impatto economico, ha raccomandato un’attenta valutazione
dell’istruttoria condotta sulle singole richieste di risarcimento dei danni, affinché si
55
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
proceda a liquidare solo i sinistri nei quali sia emerso che la colpa è ascrivibile
all’operatore sanitario, che sussista un nesso di causalità tra evento e danno e che
l’entità del risarcimento richiesta sia proporzionata al danno cagionato.
1.2 Altre tipologie di controllo sulla regione
Con deliberazione n. 123/2015/RQ del 27 luglio 2015 la Sezione ha approvato la
“Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione
degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2014” (art. 1, comma 2, d.l.
10.10.2012 n.174, conv. in l. 7 dicembre 2012 n. 213, come modificato dal d.l. 24 giugno
2014, n. 91, conv. in l. 11 agosto 2014, n. 116). Si è già interamente riferito al punto
1.1.
2 Controllo sui gruppi consiliari:
2.1 Esiti del controllo svolto
L’indagine riguardante “Esame dei rendiconti dei gruppi consiliari 2014 ai sensi
dell’articolo 1, co. 9-12 del d. l. n. 174/2012, convertito, con modificazioni dalla legge
n. 213/2012” ha dato luogo all’emissione delle delibere n. 60/2015/FRG del 19 marzo
2015 e n. 75/2015/FRG del 23 aprile 2015. Con la deliberazione n. 60 la Sezione
regionale di controllo ha formalizzato la comunicazione per l’integrazione e la
regolarizzazione della documentazione ex art. 1, comma 11, d.l. n. 174/2012,
assegnando, a tal fine, il termine di trenta giorni per le eventuali deduzioni ed
integrazioni documentali. Con la deliberazione n. 75 la Sezione regionale di controllo
ha dichiarato regolari i rendiconti dei gruppi assembleari Federazione della Sinistra,
Forza Italia, Italia dei Valori, Lega Nord, Misto Grillini, Misto Malaguti, Movimento
5 Stelle, Partito Democratico, Sinistra Ecologia e Libertà, Unione di Centro e ha
dichiarato non regolari i rendiconti dei gruppi assembleari Misto Favia e Misto Riva.
Relativamente ai gruppi assembleari Misto Grillini e Movimento 5 Stelle è stata
demandata alla Presidenza dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna
la verifica dell’effettivo riversamento dei rispettivi avanzi finali.
3 Controllo sui Servizi sanitari regionali:
3.1. Controlli sulla regione (già trattati al punto 1).
3.2 Controlli sugli enti del SSR ex art. 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012 (art. 1,
comma 170, della legge n. 266/2005).
Con deliberazione n. 161/2015/PRSS del 15 dicembre 2015 la Sezione ha approvato
l’indagine riguardante “Esame delle relazioni dei Collegi Sindacali degli Enti del
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
Servizio Sanitario Nazionale aventi sede nella Regione concernenti i bilanci di esercizio
2013 ai fini dell’eventuale pronuncia di cui all’art. 1, comma 170, legge 23 dicembre
2005, n. 266 (legge finanziaria 2006)”. Il Collegio ha formulato le conclusioni che
seguono.
- Nel 2013 l’Emilia-Romagna si situa al quinto posto fra le regioni in relazione ai costi
sostenuti, dopo, nell’ordine, Lombardia, Lazio, Campania e Veneto. Queste quattro
regioni, peraltro, a differenza dell’Emilia-Romagna, hanno tutte un’incidenza delle
classi di età più avanzata, sul totale della popolazione residente, inferiore alla media
nazionale. Nel 2012 l’Emilia-Romagna si collocava, invece, al quarto posto, subito
prima del Veneto. Vale la pena ricordare che, per popolazione, l’Emilia-Romagna è la
sesta regione italiana, dopo Lombardia, Lazio, Campania, Sicilia e Veneto, subito
prima del Piemonte che conta quasi lo stesso numero di abitanti.
- Premesso che l’Emilia Romagna ha completamente utilizzato le risorse ad essa
assegnate, il bilancio del servizio sanitario regionale nel 2013 si è chiuso con un
modesto utile di esercizio, migliorando la situazione del 2012, allorché il bilancio si era
chiuso senza utili o perdite.
- Per quanto concerne l’acquisto di beni e servizi, la voce (euro 1.213,6 milioni) registra
nel 2013 una crescita rispetto all’anno precedente, sia in ambito regionale (+2,5%), sia
in ambito nazionale (+2,6%). L’incidenza sul totale nazionale è pari a quella registrata
dai costi complessivi (7,9%). Anche rispetto alle altre regioni, il dato è in linea con
quello dei costi complessivamente sostenuti. L’importo è maggiore per Lombardia,
Lazio, Piemonte e Veneto. La Campania viene subito dopo l’Emilia Romagna, pur
essendo una delle regioni soggette a maggiori vincoli di spesa, in quanto inserita tra
quelle sottoposte a piano di rientro. La Regione, comunque, non ha rispettato, in
questo ambito, l’obiettivo del contenimento della spesa del 5 per cento, fissato dall’art.
15, comma 13, del dl 95/2012, ma ha riferito, con la risposta istruttoria del 16 luglio
2014 nel procedimento di parifica del rendiconto 2013, di aver indicato alle aziende
sanitarie le politiche volte alla riduzione dei prezzi per l’acquisto di beni e servizi. Da
rilevare, tra le singole aziende il dato dell’AUSL di Cesena che registra per questa voce
un aumento del 5,8 per cento rispetto all’anno precedente e che mostra una tendenza
incrementale poiché il dato del 2012 era già superiore dell’11,3 per cento rispetto
all’esercizio precedente. Va peraltro segnalato il dato positivo della AUSL di Imola
che riesce a ridurre la voce per il 2013 dello 0,8 per cento rispetto al 2012.
- La voce relativa all’assistenza sanitaria di base (521,7 milioni di euro, pari al 7,8%
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
dell’insieme delle regioni), situa l’Emilia Romagna al sesto posto fra le regioni italiane,
rispecchiando pienamente la classifica per popolazione. Rispetto all’anno precedente
il dato si è ridotto dello 0,6 per cento (a livello nazionale la voce segna invece una
crescita pari allo 0,8 per cento).
- Nella farmaceutica, l’incidenza dei costi sostenuti dalla Regione (533,9 milioni di
euro) sul totale nazionale è inferiore a quella di altre voci e si colloca al 6,2 per cento.
Nella classifica delle regioni per questa voce di costo l’Emilia Romagna si colloca
all’ottavo posto, subito dopo, a salire, Veneto, Puglia e Piemonte. Rispetto all’anno
precedente l’Emilia Romagna ha ridotto l’importo del 3,3 per cento. Peraltro, nella
spesa farmaceutica ospedaliera, la Regione registra un aumento del 5,5 per cento
rispetto al 2012 e, secondo quanto riferito dall’Ufficio regionale competente all’Organo
di revisione, ha superato il tetto del 3,5 per cento determinato dall’art. 15 del dl
95/2012. Fra le aziende che maggiormente hanno contribuito all’aumento vi sono le
Aziende Ospedaliero-Universitaria di Ferrara (+11,80%), e di Bologna (+6,92%) e le
AUSL di Bologna (+7,06%), di Reggio Emilia (+6,75%), di Cesena (+6,32%), di Forlì
(+6,59%) e di Rimini (+5,74%). Sono invece riuscite a diminuire questa voce di costo
l’IRCCS Rizzoli di Bologna (-3,83%)e le AUSL di Parma (-25,83%), di Modena (-
3,78%), di Imola (-3,05%) e di Ferrara (-1,44%). E’ altresì da rilevare il dato sui
consumi sanitari quali rilevati dal numero delle ricette farmaceutiche emesse in corso
d’anno. Il dato nazionale registra un aumento del 2,6 per cento di tale numero rispetto
al 2012 (15,2 milioni di ricette in più, di cui il 60 per cento attribuibile alle Regioni in
Piano di rientro). Anche l’Emilia Romagna registra un aumento del numero delle
ricette, ma pari a solo l’1,3 per cento (aumenti più contenuti si sono verificati solo in
Liguria e Basilicata).
- Per quanto riguarda i costi per l’attività ospedaliera, l’incidenza sul totale nazionale
è dell’ordine del 7,2 per cento e cinque altre regioni (Lombardia. Lazio, Campania,
Puglia e Sicilia) hanno sostenuto costi più elevati. Rispetto all’esercizio precedente,
l’Emilia Romagna ha ridotto questa partita del 2,9 per cento, mentre in ambito
nazionale il livello è rimasto sostanzialmente stabile (+0,04%). Il regolamento del
Ministero della Salute di concerto con il MEF, previa intesa in sede di Conferenza Stato
– Regioni e Province Autonome, previsto dall’art.15, comma 13, lettera c) del dl
95/2012, che avrebbe dovuto essere adottato entro il 31 ottobre 2012 per la definizione
degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
ospedaliera e la conseguente riduzione dei posti letto accreditati, non è stato emanato
fino a tutto il 2013.
- Nel settore della “specialistica” l’Emilia-Romagna occupa l’ottavo posto nella
classifica delle regioni. I costi per questa voce, pari a 178 milioni di euro (3,7 per cento
del totale nazionale), segnano un leggero aumento rispetto all’anno precedente
(+0,6%), mentre a livello nazionale l’importo relativo è appena diminuito (-0,3%).
- Relativamente ai costi del personale, voce nella quale la Regione Emilia-Romagna
si segnala per un livello comparativamente elevato e per una certa rigidità nel processo
di riduzione chiesto dalla normativa vigente. Già nel 2012 la Regione veniva
preceduta, quanto a importo, solo dalla Lombardia, e l’incidenza sul totale nazionale
valeva l’8,5 per cento. Questi livelli – secondo posto in classifica e 8,5 per cento di
incidenza – vengono confermati anche nel 2013, allorché l’ammontare dei costi della
Regione nel settore, si è ridotto di uno 0,7 per cento, una diminuzione peraltro inferiore
a quella registrata in ambito nazionale (-1,2%). Nel triennio 2011-2013 si è assistito
ad un progressivo decremento delle unità di personale sanitario (-789 unità nell’arco
dell’intero periodo). Il limite di spesa previsto dall’art.1, comma 565, della l.
n.296/2006, pari al livello registrato nel 2004, diminuito dell’1,4 per cento, secondo
quanto riferito dalla Direzione regionale competente, non è stato rispettato a causa
dell’ingresso di nuovi comuni in ambito regionale, dell’invecchiamento della
popolazione e del saldo attivo della mobilità.
- La Regione Emilia-Romagna ha ridotto il debito verso i fornitori del 33,22 per cento
nel 2013 (da 2.672.746 del 2012 a 1.784.887 dell’anno in esame) e ha ridotto
considerevolmente i tempi di pagamento per la fornitura di beni e servizi rispetto al
2012. Essi sono passati da una media di 230 giorni per i beni sanitari ed economali a
91 giorni e da 199 giorni per i servizi in appalto a 96 giorni. Tale risultato non è però
ancora in linea con il limite dei 60 giorni previsto dal d.lgs. 192/2012 a partire dal 1
gennaio 2013. Come già rilevato, l’AUSL di Ferrara ha conseguito un tempo medio di
pagamento di 80 giorni. L’IRCCS Rizzoli di Bologna è arrivato a 82 giorni di media e
l’Azienda Ospedaliera di Modena e l’AUSL della stessa città hanno registrato un
tempo medio di 90 giorni”.
4 Controllo sugli enti locali:
4.1. Controllo ex art. 148-bis del tuel (art. 1, comma 166, della legge n. 266/2005)
Nel corso del 2015 è stato pressoché completato l’esame dei rendiconti 2012. Le
istruttorie avviate sulle relazioni relative ai rendiconti 2013 saranno esaminate e
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
definite nel corso dei primi mesi del 2016. In merito al controllo in esame deve
segnalarsi che questa Sezione regionale, già a decorrere dall’anno 2012, ha prescelto di
adottare criteri di razionalizzazione dell’attività di controllo in argomento, mediante
adozione di specifica delibera programmatica con cui si seleziona il novero di enti da
assoggettare a controllo. I controlli sono sati condotti con particolare
approfondimento delle tematiche riguardanti: l’equilibrio di bilancio, il contenimento
della spesa in base ai limiti previsti dall’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010,
dell’indebitamento, il rispetto della disciplina sul patto di stabilità e le spese del
personale; sono state utilizzate anche le risultanze derivanti dal sistema S.I.Qu.E.L.
Nel 2015, la Sezione ha depositato in argomento, n. 69 pronunce, di cui n. 59
classificate come PRSE (pronunce con segnalazioni ai consigli degli enti) e n. 10
classificate come PRSP (pronunce con segnalazioni di grave irregolarità ai consigli
degli enti). Per due casi di delibere PRSP adottate, la Sezione ha richiesto misure
correttive agli enti, con assegnazione di termine per l’adempimento ai sensi dell’art
148-bis tuel; per dette fattispecie la Sezione ha anche già deliberato in merito alla
idoneità delle misure attuate dagli enti.
Non sono state adottate deliberazioni da classificarsi come PRNO (deliberazioni senza
osservazioni su esame delle relazioni ex art. 1, comma 166, l.266/2005); la Sezione ha
comunque adottato n. 4 note di chiusura dei rendiconti 2012 in relazione ad altrettanti
enti locali.
4.2. Controllo ex art. 148 del Tuel
Con deliberazione n. 154/2015/PRSP del 15 dicembre 2015 la Sezione ha concluso
l’indagine “Verifica sul funzionamento dei controlli interni delle province e dei comuni
con popolazione superiore ai 15.000 abitanti (art. 148 TUEL, modificato dall’art.33
del d.l. 91/2014)”. Sulla base delle linee guida adottate dalla Sezione delle autonomie
con deliberazione n. 28 del 24 novembre 2014, il Collegio ha esaminato e valutato i
referti annuali relativi all’anno 2014 (inviati entro il 30 aprile 2015) dai rappresentanti
legali degli enti locali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. Si riportano, in
sintesi, le principali conclusioni espresse dalla Sezione.
- Con riferimento al controllo di regolarità amministrativa e contabile è emerso il
permanere di criticità nell’ambito della fase successiva del controllo: a) non essendo
emersa l’adozione di distinti criteri di selezione degli atti da controllare; b) essendosi
rilevato che per una parte degli enti alle irregolarità rilevate all’esito del controllo nella
60
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
fase successiva non è corrisposto un puntuale processo di autocorrezione
dell’amministrazione; c) sussistendo un deficit informativo circa gli esiti del controllo
di regolarità effettuato nella fase successiva, in particolare verso l’organo consigliare;
- Relativamente al controllo di gestione di cui all’art. 196, comma 2, del TUEL, è
emersa, in un rilevante numero di casi, l’esigenza di implementare, a livello
regolamentare, la relativa disciplina. Questo, in particolare con riferimento: a) alla
previsione dell’obbligo di azioni correttive nell’ipotesi di riscontro, nell’esercizio del
controllo, del mancato conseguimento degli obiettivi programmati; b) alla
predisposizione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale; c) alla
predisposizione di un sistema di contabilità analitica; d) alla definizione dei flussi
informativi tra i diversi uffici e sistemi informativi per l’alimentazione del sistema del
controllo in questione;
- Con riferimento al controllo strategico, si sono rilevati alcuni casi nei quali non sono
stati considerati parametri rilevanti e normativamente richiamati all’art. 147-ter per
verificare lo stato di attuazione dei programmi (grado di assorbimento delle risorse,
rispetto degli standard di qualità prefissati impatto socio-economico dei programmi.
- Quanto al controllo sugli equilibri finanziari, è stato rilevato che circa ¼ degli enti
non ha adottato atti di indirizzo e coordinamento per lo svolgimento del controllo sugli
equilibri finanziari (art. 147-quinquies, comma 1 del TUEL). Inoltre oltre il 10 per
cento degli enti non ha effettuato una valutazione degli effetti prodotti dai risultati di
gestione degli organismi partecipati sul bilancio finanziario dell’ente (art. 147-
quinquies, comma 3, TUEL). Infine si è rilevato che non sempre il monitoraggio
dell’andamento delle riscossioni si realizza con modalità efficienti ed efficaci.
- In merito al controllo sugli organismi partecipati, è stato rilevato come alcuni enti lo
svolgano attraverso una struttura organizzativa specifica, mentre altri abbiano
ripartito le competenze tra i vari settori. Un comune ha messo in evidenza plurime
lacune nel concreto esercizio del controllo in questione, non effettuando il
monitoraggio sulla situazione contabile, gestionale ed organizzativa, sulla qualità dei
servizi erogati e sul rispetto delle norme inerenti ai vincoli di finanza pubblica delle
società partecipate e non fornendo, inoltre, indicazioni in merito al monitoraggio sugli
obiettivi assegnati alle partecipate ai sensi dei commi 2-3 dell’art.147-quater del
TUEL.
- Con riguardo al controllo sulla qualità dei servizi, è stato rilevato che alcuni enti non
hanno istituito o reso operativo un sistema di controllo sulla qualità dei servizi erogati.
61
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
Peraltro, in alcuni casi è stato rilevato un deficit funzionale laddove manca il feedback
dell’azione di monitoraggio sulla qualità dei servizi, rappresentato dalla elaborazione
di report sistematici finali che possano eventualmente riorientarne l’organizzazione e
l’offerta. Un numero considerevole di enti non ha avviato processi virtuosi di analisi
dei comportamenti posti in essere da altre realtà (benchmarking), al fine di ottenere
miglioramenti nelle modalità di erogazione dei servizi pubblici in termini di spesa e di
qualità.
4.3. Eventuali procedure di dissesto guidato o di riequilibrio pluriennale
Una sola casistiche all’esame, relativa al comune di Castellarano (RE). In data 10
aprile 2015 è stata depositata la pronuncia n. 61/2015/PRSP avente ad oggetto
l’esame, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 6, tuel, della terza relazione semestrale
sullo stato di attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, relativa al
secondo semestre 2014. Successivamente, in data 16 settembre 2015, con deliberazione
n. 133/2015/PRSP la Sezione ha esaminato la quarta relazione semestrale inviata
dall’Organo di revisione del comune, pronunciandosi in merito ai risultati realizzati
nel primo semestre 2015.
In entrambi i casi la Sezione ha ritenuto che il grado di realizzazione del piano di
riequilibrio del Comune di Castellarano fosse soddisfacente, e che gli obiettivi
intermedi fissati potessero considerarsi raggiunti.
5 Attività consultiva:
5.1. Indicazione sommaria delle materie e delle questioni principali oggetto di
esame.
La Sezione, nell’esercizio della funzione consultiva, ha trattato, tra le varie materie,
la gestione del patrimonio immobiliare; i vincoli alla spesa del personale nelle aziende
pubbliche dei servizi alla persona; le spese di pubblicità e rappresentanza.
Nel 2015 alcuni pareri sono stati oggetto di rimessione degli atti alla Sezione delle
autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d. l. 10 ottobre
2012, n. 174. Si ricordano, in proposito:
- la deliberazione n. 121/2015/QMIG del 10 luglio 2015 e la deliberazione n.
137/2015/PAR, riguardanti il Comune di CATTOLICA (RN), volte a valutare se la
mancata riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al
complesso delle spese correnti prevista dalla lettera a) dell’art.1, comma 557, della
legge 27 dicembre 2006, n.296, sia da considerarsi come limite alla facoltà assunzionale
62
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
dell’ente, oppure se sia sufficiente rispettare la previsione del comma 557-quater,
dell’art.1 della l. 296/2006, introdotto dal decreto legge 24 giugno 2014, n.90,
convertito dalla legge 11 agosto 2014, n.114. In conformità alla intervenuta pronuncia
della Sezione per le autonomie nell’esercizio della funzione nomofilattica, la Sezione
ha ritenuto che le disposizioni contenute nel comma 557, lett. a), della legge n.
296/2006, che impongono la riduzione dell’incidenza della spesa di personale rispetto
al complesso delle spese correnti, siano da considerare immediatamente cogenti alla
stregua del parametro fissato dal comma 557-quater, riconoscendo a questa
disposizione finalità integrativa e non assorbente rispetto al comma 557
summenzionato;
- la deliberazione n. 155/2015/PAR, riguardante il Comune di FERRARA (FE), con
la quale - preso atto del contrasto esistente sulla questione relativa alla possibilità di
riconoscere il compenso incentivante ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le
attività manutenzione straordinaria, pur se legate ad una preventiva attività di
progettazione, e ritenendo di aderire all’interpretazione letterale della disposizione
che, a seguito della novella legislativa del 2014, esclude le attività di manutenzione,
senza distinguere tra manutenzione ordinaria e straordinaria - la pronuncia è stata
sospesa ed è stata sottoposta al Presidente della Corte la valutazione in ordine alla
rimessione della questione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie. La
Sezione si è pronunciata nel merito su gli altri due quesiti proposti dal Comune di
Ferrara stabilendo che: a) va esclusa la possibilità di riconoscere il cd. Compenso
incentivante a categorie di personale diverse da quelle tassativamente indicate nella
predetta disposizione normativa; b) la liquidazione di compensi spettanti per la
prosecuzione ed ultimazione di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia
disciplina deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti;
- la deliberazione n. 156/2015/QMIG, riguardante il Comune di CORIANO (RN), con
la quale - preso atto del contrasto esistente sulla questione relativa alla possibilità di
riconoscere il compenso incentivante ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le
attività manutenzione straordinaria, pur se legate ad una preventiva attività di
progettazione, e ritenendo di aderire all’interpretazione letterale della disposizione
che, a seguito della novella legislativa del 2014, esclude le attività di manutenzione,
senza distinguere tra manutenzione ordinaria e straordinaria - ha sospeso la pronuncia
ed ha sottoposto al Presidente della Corte la valutazione circa la rimessione della
questione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
6 Controllo preventivo e successivo di legittimità:
6.1. Esiti del controllo svolto
In materia di controllo di legittimità, di carattere preventivo, non c’è stato nell’anno
alcun deferimento.
In materia di atti sottoposti al controllo successivo di legittimità, ai sensi dell’art. 10
del d.lgs. n. 123/2011, con deliberazione n. 33/2015/SUCC, del 5 marzo 2015 la Sezione
ha esaminato la legittimità di quattro decreti emessi da Dirigente scolastico di Istituto
Statale di Istruzione Secondaria Superiore (con cui si attribuivano a docenti a tempo
indeterminato di scuola superiore ore in aggiunta alle 18 ore settimanali, ai sensi
dell’art.22 della legge 448/2001, per lo svolgimento di attività alternative
all’insegnamento della religione cattolica, con decorrenza fino al 31/08/2014, ovvero al
termine dell’anno scolastico).
Il Collegio, nel dichiarare “il non luogo a provvedere”, ha affermato il principio
secondo il quale “Il termine di cui all’art. 8 c.2 del d.lgs.123/2011, fissato per
comunicare il rilievo ostativo (avente natura recettizia) al visto da parte del
competente ufficio di controllo, ha carattere perentorio, decorso il quale l’atto è
efficace e viene restituito munito di visto. Pertanto, tale evenienza implica
l’inoperatività della funzione di controllo successivo intestata, ex art.10 del
d.lgs.123/2011, alla Corte dei conti, funzione che si attiva proprio sul presupposto della
comunicazione, nei termini prescritti, da parte della competente Ragioneria, di
osservazioni ostative al visto cui l’amministrazione attiva non si sia uniformata”.
Inoltre, con deliberazione n. 138/2015/SUCC del 15 ottobre 2015 la sezione ha
esaminato alcuni ordini di pagamento Sicoge emessi nel 2012 dal Centro per la
Giustizia Minorile per l’Emilia-Romagna (Bologna) a favore di Società Cooperativa
Sociale, previ reiterati affidamenti della gestione dei servizi di assistenza di base,
vigilanza e animazione per i minori alla medesima società. Il Collegio ha statuito che
“Qualora gli atti di cottimo soggetti al controllo preventivo ex art.5, comma 2, del
d.lgs. 123/2011, non siano inviati alla competente Ragioneria territoriale dello Stato
(art. 8, comma 1), non acquisiranno alcuna efficacia, subordinata alle modalità
procedurali definite dagli artt. 8-10 del decreto summenzionato. Non saranno,
pertanto, eseguibili gli ordini di pagamento che si fondano sull’efficacia di questi”.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
7 Controllo sulla gestione:
7.1. Esiti del controllo svolto
Sono state concluse nell’anno 2015 varie indagini; tra le altre, si segnalano:
- Con deliberazione n. 62/2015/VSGO del 10 aprile 2015, è stata definita l’indagine
riguardante “Monitoraggio delle spese di rappresentanza sostenute dagli enti locali
dell’Emilia-Romagna negli anni 2012 e 2013 (ai sensi dell’art. 16 comma 26, del d.l. n.
138/2011, convertito con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011 e del successivo
D.M. 23 gennaio 2012)”, attività che ha comportato un articolato esame delle spese di
rappresentanza sostenute dagli enti locali dell’Emilia-Romagna nel biennio 2012 -
2013.
- Con deliberazione n. 135/2015/VSGO del 15 ottobre 2015 è stata conclusa l’indagine
riguardante “Monitoraggio degli atti di spesa relativi a collaborazioni, studi e ricerche,
relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza posti in essere
nell’esercizio finanziario 2011 dagli enti pubblici aventi sede nella regione Emilia-
Romagna e trasmessi ai sensi dell’art. 1, comma 173, della legge 23 dicembre 2005, n.
266 (relazione ai rispettivi enti pubblici aventi sede nella Regione Emilia-Romagna)”:
la disamina ha messo in luce un numero non trascurabile di comportamenti non in
linea con le prescrizioni legislative. Tra le criticità meritevoli di particolare
segnalazione, vi sono, “per gli incarichi di consulenza e collaborazione, il mancato
esperimento delle prescritte procedure comparative, la carente motivazione in ordine
all’indisponibilità di professionalità interne e il conferimento di incarichi che
dissimulano rapporti di lavoro dipendente a tempo determinato. Pure va segnalato,
come già in passato, l’improprio ricorso alle proroghe in luogo dell’effettuazione di una
nuova procedura. In alcuni casi è mancato il preventivo coinvolgimento dell’organo
di revisione. Criticità sono emerse, come già in passato, relativamente alle spese di
pubblicità e rappresentanza, in alcuni casi aventi finalità eminentemente
propagandistica per promuovere l’immagine dell’ente e del suo gruppo dirigente”.
- Con deliberazione n. 163/2015/REF del 15 dicembre 2015 è stata approvata
l’indagine “Relazione sullo stato della finanza locale in Emilia-Romagna nel 2015”,
prevista dalla deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo, n. 14 del 26
novembre 2014. Nel referto sono stati riportati i risultati di maggior rilievo emersi dal
controllo-monitoraggio, nonché gli esiti delle verifiche e delle analisi sulla regolarità
delle gestioni e sui controlli interni, sulle società partecipate e su altre tematiche, quali
gli incarichi professionali esterni e le spese di rappresentanza; ciò, unitamente ad
65
Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
alcune brevi riflessioni sullo stato della finanza locale, quale si ricava dalle attività' di
controllo svolte.
8. Altre forme di controllo
- Con delibera n. 63/2015/CCN del 10 aprile 2015, è stata definita l’attività riguardante
“Certificazione dell’Ipotesi di Contratto Integrativo Aziendale dei Lavoratori del
Teatro Comunale di Bologna”, che ha comportato un’articolata disamina della
predetta ipotesi di contratto relativo ai lavoratori del Teatro comunale di Bologna. La
Sezione ha certificato positivamente l’ipotesi di CCAL sottoscritta dalle parti,
“accertando l’attendibilità dei costi da essa quantificati e la loro coerenza con gli
obiettivi stabiliti dal Piano di risanamento, a condizione che essi siano resi compatibili
con il CCNL in via di definizione e purché le componenti relative siano effettivamente
conseguite nel dettaglio specificato”.
- Si rammenta, infine, che, in materia di controllo delle spese elettorali, nel 2015 si è
provveduto a costituire il Collegio di controllo presso la Sezione regionale di controllo
per l’Emilia-Romagna di cui all’art. 13, comma 6, della citata legge n. 96/2012, con
decreto presidenziale n. 27 del 27 maggio 2015. Detto Collegio ha operato approvando
deliberazioni con riguardo all’esito dei controlli eseguiti sui conti consuntivi relativi
alle spese per la campagna elettorale e correlate fonti di finanziamento delle formazioni
politiche che hanno partecipato alle consultazioni elettorali del 25 maggio 2014 di
diversi Comuni.
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
7. ALLEGATO 3 - TABELLE STATISTICHE
SINTESI DELLE ATTIVITA’ SVOLTE
ANNO 2015
UDIENZE
PENSIONISTICHE
UDIENZE
COLLEGIALI
COMPARIZIO
NE
CAMERE DI
CONSIGLIO
TOTALE
42 20 13 11 86
DESCRIZIONEPENSIONI
CIVILI
PENSIONI
MILITARI
PENSIONI DI
GUERRATOTALI
ISTANZA DI
PARTE
RESPONSABILI
TA'
RESA DI
CONTOCONTO TOTALI2
Pendenti 1
gennaio 2015 192 60 16 268 8 85 1 5 99
Pervenuti 2015 128 175 12 315 2 111 0 17 130
Definiti 2015 112 41 6 159 3 72 0 19 94
Discussi 2015 186 64 17 267 3 77 0 20 100
Ordinanze 2015 43 28 8 79 0 43 0 13 56
Rimanenza 31
dicembre 2015 208 194 22 424 7 124 1 3 135
DESCRIZIONE
GIACENZA
1 GENNAIO
2015
INTRODOTTI
2015ESTINTI
DEFINITI CON
DECRETO O
SENTENZA
GIACENZA
31-12-2015
DEFERITI A
GIUDIZIO
DELLA
SEZIONE
RELAZIONI
REDATTE
STATO 1585 274 158 0 1701 0 44
ENTI LOCALI 39594 5844 4677 2782 37979 714 871
TOTALI 41179 6118 4835 2782 39680 714 915
TOTALE GIUDIZI IN ENTRATA (GIUDIZI + CONTI ) = 6563
TOTALE DEFINIZIONI (GIUDIZI + CONTI) 7870
CONTENZIOSO PENSIONISTICO CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO-CONTABILE
CONTI GIUDIZIALI
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DATI PRODOTTI NELL’ANNO 2015 IN RAPPORTO CON I DUE ANNI
PRECEDENTI
CONTENZIOSO CONTI GIUDIZIALI
ANNO N. Conti dichiarati estinti
2015 4.835
2014 5.697
2013 3.159
0
2000
4000
6000
1 2 3
Serie1 3159 5697 4835
2013
2014
2015
N. CONTI GIUDIZIALI DICHIARATI ESTINTI
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ANNO N. conti definiti con decreto discarico e sentenza (iter revisione concluso)
2015 2.782
2014 2.503
2013 1.565
ANNO N. Conti giudiziali in arrivo
2015 6.118
2014 9.940
2013 11.771
0
1000
2000
3000
1 2 3
Serie1 1565 2503 2782
2013
20142015
N. CONTI GIUDIZIALI DEFINITI CON DECRETO DISCARICO O SENTENZA
0
5000
10000
15000
1 2 3
Serie1 11711 9940 6118
2013
2014
2015
N. CONTI GIUDIZIALI IN ARRIVO
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CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO - CONTABILE
ANNO N. Giudizi in arrivo
2015 130
2014 86
2013 96
ANNO N. Giudizi inseriti a ruolo d’udienza
2015 150
2014 97
2013 72
0
50
100
150
1 2 3
Serie1 96 86 130
20132014
2015
N. GIUDIZI IN ARRIVO (responsabilità/istanza di parte/di conto)
0
50
100
150
1 2 3
Serie1 72 97 150
20132014
2015N. GIUDIZI INSERITI A RUOLO D'UDIENZA
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ANNO N. Giudizi definiti Responsabilità/istanza di parte/giudizi di conto
2015 94
2014 75
2013 72
0
20
40
60
80
100
1 2 3
Serie1 72 75 94
2013 2014
2015
N. GIUDIZI DEFINITI (responsabilità/istanza parte/di conto)
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CONTENZIOSO PENSIONISTICO
ANNO N. Ricorsi pensionistici in arrivo
2015 315 (di cui 1 collettivo da 132 ricorrenti)
2014 155
2013 217
ANNO N. Giudizi Pensionistici inseriti a ruolo d’udienza
2015 232
2014 305
2013 361
0
100
200
300
400
1 2 3
Serie1 217 155 315
2013
2014
2015
N. RICORSI PENSIONISTICI IN ARRIVO
0
200
400
1 2 3
Serie1 361 305 232
2013
2014
2015
N. RICORSI PENSIONISTICI INSERITI A RUOLO D'UDIENZA
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
ANNO N. Giudizi definiti pensioni
2015 159
2014 168
2013 212
0
50
100
150
200
250
1 2 3
Serie1 212 168 159
2013
2014 2015
N. RICORSI PENSIONISTICI DEFINITI
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016
DEMATERIALIZZAZIONE E FIRMA DIGITALE
In seguito al raggiungimento dei risultati previsti nei progetti realizzati nel corso degli
anni 2012 e 2013, appare evidente come la Segreteria della Sezione Giurisdizionale
Emilia Romagna sia una sede interamente dematerializzata con riferimento al settore
giudizi di responsabilità e pensionistici.
L’utilizzo della FIRMA DIGITALE (progetto 2013) per la sottoscrizione di
comunicazioni da parte del personale amministrativo e dei decreti e degli atti interni
da parte del Presidente e dei magistrati (diversi dalle sentenze e dalla ordinanze
pronunciate dal collegio e dai giudici monocratici), ha consentito il raggiungimento di
brillanti risultati sia in termini di riduzione dei tempi lavorativi impiegati che di
diminuzione del consumo di carta stampata.
E’ possibile affermare, pertanto, che già all’inizio dell’anno 2014 le attività relative
alla dematerializzazione degli atti del processo, all’utilizzo della Posta elettronica
certificata, all’utilizzo della firma digitale per la sottoscrizione degli atti individuati
dal Presidente (circolare del Segretario Generale della Corte dei Conti prot. 57 del 21
dicembre 2012) siano state attuate in tutti i loro passaggi tecnici e che i previsti
risultati attesi siano stati brillantemente conseguiti.
Al fine di ottimizzare i tempi lavorativi e di diminuire ulteriormente il consumo di
carta stampata per gli anni 2014 e 2015, è stato ulteriormente IMPLEMENTATO
L’UTILIZZO DELLA FIRMA DIGITALE individuando i seguenti ulteriori atti da
sottoscrivere digitalmente riferiti al settore CONTI GIUDIZIALI, in modo da
realizzare pienamente anche la dematerializzazione delle fasi e dei processi di
competenza dell’istituto a completamento della digitalizzazione della fase di
presentazione del conto che, com’è noto, è stata recentemente rilasciata per l’intero
territorio nazionale (SIRECO):
1) Sottoscrizione digitale del verbale del revisore;
2) Sottoscrizione digitale della relazione di estinzione/discarico/irregolarità da
parte del magistrato relatore;
3) sottoscrizione digitale della relazione di estinzione/discarico/irregolarità da parte
del Presidente;
4) Trasmissione del file della relazione di estinzione alla Procura regionale per la
sottoscrizione digitale del Procuratore (a tutt’oggi, la Procura ha aderito
all’iniziativa per la sola sottoscrizione digitale delle relazioni di estinzione);
5) proseguimento della sottoscrizione digitale del decreto finale di
discarico/estinzione da parte del Presidente.
La sottoscrizione digitale dei files è propedeutica all’inserimento dei documenti nel
sistema integrato SISP, che consentirà di avere a disposizione anche tutti gli atti
relativi all’istruttoria del conto in formato digitale.
Si rendicontano i seguenti risultati:
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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016
ANNO 2015
ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAL PRESIDENTE
D.P. nomina relatore pensioni 315
Decreti fissazione udienza resp/conti/ip 130
Decreti nomina relatore Responsabilità 113
Decreti estinzione/discarico conti giudiziali 940
Relazioni estinzione/discarico conti giudiziali 915
Sentenze collegiali per sperimentazione GLIFO 59
Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente 8
Note e comunicazioni varie di carattere generale 35
Verbali d’udienza collegiali 24
TOTALE 2525
ANNO 2015
ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAL PERSONALE AMMINISTRATIVO
Comunicazioni deposito sentenze/ordinanze (firmate
digitalmente dal funzionario preposto ed inviate con PEC)
1150
Comunicazioni per giudizi di responsabilità + pensioni
(firmate digitalmente dai funzionari/assistenti ed inviate con
PEC)
535
Comunicazioni per conti giudiziali (firmate digitalmente dai
revisori ed inviate con PEC)
709
Verbali d’udienza (firmati digitalmente dal segretario e dal
Presidente o magistrato)
86
Note e comunicazioni varie di carattere generale (funzionario
preposto)
109
Sentenze sottoscritte digitalmente dal funzionario preposto
per sperimentazione GLIFO
173
Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente dal
funzionario preposto
39
TOTALE 2787
ANNO 2015
ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAI MAGISTRATI
Verbali d’udienza del giudice monocratico o del giudice designato per sequestri 62
Relazioni di estinzione o discarico conti giudiziali sottoscritte digitalmente dal
magistrato istruttore 915
Comunicazioni istruttorie varie per i conti giudiziali sottoscritte digitalmente dai
magistrati istruttori 54
Sentenze sottoscritte digitalmente dai magistrati per sperimentazione GLIFO 173
Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente 29
TOTALE 1233