Informatica e diritto · 2019. 2. 26. · Filosofia, Sociologia del diritto e Informatica...

Informatica e diritto

Rivista internazionale

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Costantino Ciampi

Informatica e diritto XXXI annata Vol XIV 2005 n 1-2 306 p

Informatica e diritto Rivista internazionale

XXXI anllaTl Secunda serie - vol XIV (2005) Il1-2 Periodigravecitigrave slIlIcslrall (mIx 500 pagine annuali)

Direttore Costantino CIAMPI Segretaria di redazione Simona BINAZZI

Comitato scientifico nazionale Massimo CARLI (Univ di Firenze) Pasquak COSTA-iZO (Univ di GenoshyvUj Rosa Maria DI GIORGI (lTTlG-CNR) Elio FAMELI ITIIG-CNR) Sebastiano FARO (ITIIG-CNR) Mashyrio JORI (Univ di Milano) Dino GIlU (Univ di Firenze) Donato A LIW)Nl (Univ TELMA di Roma) Luigi LmlBAlwl VAILWRI (Cniv di Firenze) Roberta NANNlCCI (ITTlG-CNR) Giancarlo TADDEI ELMI (lTTlG-CNR) Stefano RODOTA (Univ di Roma) Giovanni SARTOR (Univ di Bologna) Dmiela TISCORNIA (lTTIG-CNR) Vincenzo ZENO ZENCOVICII (lJniv di Roma) Giovanni ZICCARDI (Un iv di Milano)

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La rivista egrave organo delllstiluto di Teoria e Tecniche dellInformazione Giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche (giagrave Istituto per la documentazione giuridica) Dirttrore N Palazzolo Comirao middotltiflIo F Bargellini A Cammelli P Catalano C Ciampi RM Di Giorgi E Famcli S Faro R Nannucci M Ragona P Spinosa D Tiscornia

Dattigravelocritti libri da recensire possibilmente in duplice esemplare pubblicazioni periodiche in cambio vanno spediti esclusivamente allindirizzo della Casa editrice Estmui in prosicguo di stampa o anticipati eventualmente richiesti aIratlo della consegna dei dattiloscritti saranno fornili a prezzo di costo La maggior spesa per le correzioni straorugraveinarie egrave u carico dellmiddotautore

Registrazione preso il Tribunale di Napoli al n 4379 del 22i393 Responsabile Costantino Ciampi Iscritta a Registro Nazionale della Stampu in data 29i7i85 al n 1635 Spedizione in abbonamento poshystule art 2 comma 20b legge 662i96 filiale di Napoli Copyright by Edizioni Scientifiche Italiane - Nashypoli La Buona Stampa SpL 800)6 Ercolano (Na) via Cozzolino 86 Periodico esonerato da BAM art 4 ldeg comma Il 6 DPR 627 del 6-10-78

Questo Numero speciale della nostra Rivista raccoglie le relazionie gli interventi presentati al Convegno DAE - Diritto amministrativoelettronico 2005 svoltosi a Catania nei giorni 1deg e 2 luglio 2005 chehanno avuto ad oggetto un primo commento al Codice dellammini-strazione digitale

Il Convegno DAE ormai alla sua quarta edizione egrave promosso dalCESDA (Centro studi di diritto amministrativo) dal portale giuridicoDirittoampDiritti (httpwwwdirittoit) e dallITTIG (Istituto di Teoria eTecniche dellInformazione Giuridica) del CNR con la direzione scien-tifica dello Studio legale Giurdanella di Catania Partner scientifici delConvegno sono il CIRSFID (Centro di Ricerca in Storia del DirittoFilosofia Sociologia del diritto e Informatica giuridica) dellUniversitagravedi Bologna il Dottorato di ricerca in Diritto dellattivitagrave amministrati-va informatizzata e della comunicazione pubblica dellUniversitagrave diCagliari e il TIMAD (Centro di ricerca sulle Tecnologie Informatiche eMultimediali Applicate al Diritto) operante presso lUniversitagrave diCatania

Si ringraziano gli organizzatori del Convegno DAE per avere accon-sentito alla pubblicazione della presente selezione degli Atti nella nostraRivista

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frontespizio e dedicaqxd 30032009 1314 Pagina 4

a cura di ISABELLA DELIA e MARINA PIETRANGELO

Il Codice dellamministrazione digitaleRelazioni e contributi al Convegno DAE 2005

9 ISABELLA DELIA MARINA PIETRANGELO Il Codice dellamministrazionedigitale nel processo di semplificazione normativa genesi e criticitagrave

33 MICHELE CORRADINO La qualitagrave delle regole nellamministrazione digitale43 GIOVANNI DUNI Verso unamministrazione integrata nei procedimentiamministrativi49 ISABELLA DELIA Processo e tecniche di normazione nel riassetto in corso in materia di societagrave dellinformazione61 ROSA MARIA DI GIORGI Democrazia federalismo e societagrave dellinforma-zione nel Codice dellamministrazione digitale spunti di riflessione73 MARINA PIETRANGELO Il diritto alluso delle tecnologie nei rapporticon la pubblica amministrazione luci ed ombre89 PAOLA PIRAS Organizzazione tecnologie e nuovi diritti99 MANLIO CAMMARATA E-content e accesso le libertagrave fondamentali nel

Codice dellamministrazione digitale111 GUIDO SCORZA Profili civilistici nel Codice dellamministrazione digitale135 DANIELE MARONGIU La trasmissione del documento informatico ilruolo della posta elettronica certificata147 ANGELO GIUSEPPE OROFINO La pubblicitagrave telematica nellimpianto del

Codice dellamministrazione digitale167 ERNESTO BELISARIO La disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazioni nel Codice dellamministrazione digitale183 GIUSEPPE CAMMAROTA Servizi pubblici in rete e applicabilitagrave dei prin-cigravepi classici del servizio pubblico

Relazioni e contributi

Introduzione

INDICE SOMMARIO

197 RUGGERO MANENTI Il rapporto tra Codice dellamministrazione digitale e Codice in materia di protezione dei dati personali

215 EMILIO CASTORINA Il differimento dellentrata in vigore e gli atti dindirizzo e coordinamento nel Codice dellamministrazione digitale229 ENRICO DE GIOVANNI Il Codice dellamministrazione digitale e il decreto integrativo e correttivo considerazioni generali235 CARMELO GIURDANELLA ELIO GUARNACCIA Il diritto pubblico dellin-formatica nel dlgs n 822005 rilievi critici

259 Decreto legislativo 7 marzo 2005 n 82 Codice dellamministrazionedigitale

Appendice

Introduzione

occhiello_inizialeqxd 25012006 1602 Pagina 7

Il Codice dellamministrazione digitale nelprocesso di semplificazione normativa genesi e criticitagraveISABELLA DELIA e MARINA PIETRANGELO

1 Nel quadro dellopera di codificazione in atto in Italia il Codice del-lamministrazione digitale (emanato con dlgs 7 marzo 2005 n 82) hauna sua peculiaritagrave e un suo rilievo strategico Direttamente strumentalealla modernizzazione della pubblica amministrazione esso allarga benoltre tale scopo il proprio orizzonte e le proprie potenzialitagrave Ciograve in con-siderazione del ruolo determinante che la pubblica amministrazione purcon tutte le sue criticitagrave egrave chiamata a svolgere in ordine allo svilupposociale ed economico allesercizio concreto dei diritti dei cittadini e allalibertagrave dei rapporti sociali

Daltra parte il nostro Codice sinserisce in un nuovo corso del pro-cesso di semplificazione e riassetto normativo piugrave attento alla qualitagravedelle regole e pertanto date le caratteristiche del settore oggetto di rias-setto si pone di per seacute come campo emblematico in cui attuare unaregolazione di qualitagrave cioegrave secondo i canoni individuati per la redazio-ne dei codici cosiddetti di nuova generazione e con un nuovo approc-cio trasversale e intersettoriale particolarmente idoneo ad affrontare inuna visione dinsieme questo fenomeno globale (tecnologico econo-mico giuridico) e i suoi vari risvolti (istituzionali culturali etici)

Applicata a questo settore la qualitagrave delle regole chiama fortemen-te in causa la cultura giuridica nel suo complesso quella piugrave propria-mente scientifica e quella operativa e ne sollecita uno specifico rinno-vamento e rafforzamento

Alla cultura scientifica si richiede soprattutto di filtrare nella nuovadisciplina quei valori costituzionali e sociali di cui tradizionalmente essa siegrave fatta promotrice definendo un assetto sistematico della nuova espe-

ISABELLA DELIA egrave primo ricercatore e responsabile di gruppi di ricerca presso lIstitutodi Teoria e Tecniche dellInformazione Giuridica del CNR MARINA PIETRANGELO egrave titolaredi un assegno di ricerca presso lo stesso Istituto Il sect 1 egrave da attribuirsi a I DElia il sect 2 egrave daattribuirsi a M Pietrangelo

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rienza giuridica nel modo piugrave semplice chiaro e duttile possibile oltrecheacutein coerenza col sistema giuridico generale i suoi articolati confini i prin-cigravepi consolidati ad essa applicabili e i nuovi concetti relativi a soggettioggetti e situazioni che in essa affiorano

A quanti operano a vario titolo presso la pubblica amministrazione sirichiede peraltro una partecipazione attiva e creativa in fase sia di elabo-razione che di applicazione della nuova codificazione partecipazione chedora innanzi puograve e deve organizzarsi attraverso adeguate forme di anali-si preventive eo di valutazioni successive dimpatto della regolamenta-zione (AIR e VIR) secondo quanto previsto anche dalla legge di semplifi-cazione per il 20051

Sotto questi vari profili tra loro connessi il nostro Codice costituisceuna condizione significativa per la competitivitagrave del Paese da misuraresoprattutto in termini di tutela dei diritti civili e delle libertagrave economichenei rapporti col potere amministrativo2

11 Il Codice interviene in una fase significativa e al contempo crucialedellevoluzione normativa del settore cosigrave come del processo dinforma-tizzazione pubblica

Il fenomeno normativo ha raggiunto in questa materia unestensio-ne e una complessitagrave difficilmente dominabili Nel tempo a partire daglianni cinquanta ma con un ritmo particolarmente accelerato nel corsodegli ultimi ventanni si sono stratificati infatti oltre 2500 atti normati-vi (in larga parte di livello secondario) aventi ad oggetto in modo setto-riale e frammentario tutti i molteplici aspetti e problemi di vario ordinee grado emergenti di pari passo con levoluzione dello scenario tecno-

10 Informatica e diritto Il Codice dellamministrazione digitale

1 Cfr art 14 legge 28 novembre 2005 n 246 Semplificazione e riassetto normativo per lanno 20052 Il nesso tra politiche di riforma della pubblica amministrazione sviluppo di iniziative die-government politiche di regolazione e competitivitagrave degli Stati da tempo egrave oggetto di ana-

lisi comparate dei piugrave importanti organismi e istituzioni sovranazionali (OCSE ONU WTOBanca mondiale UE) di cui ora il FORMEZ cura una prima lettura complessiva V FORMEZ(a cura di) Competizione internazionale e PA italiane Commenti nodi critici e propostedi miglioramento Roma giugno 2005 Su questi aspetti si vedano in particolare le relazionidi M CORRADINO e I DELIA in questo Volume

logico con lestendersi delle applicazioni in ogni ambito sociale col reite-rarsi di tendenze e controtendenze di riforma istituzionale e amministra-tiva col rafforzarsi del processo dintegrazione europea

Si egrave naturalmente infittita in questa folta normativa anche la trama deiprincigravepi e degli interessi in giuoco di rilievo comunitario e costituzionaletutti parimenti degni di tutela e quindi oggetto di necessario bilanciamen-to la sovranitagrave popolare e il principio democratico il principio di legali-tagrave limparzialitagrave e il buon andamento della pubblica amministrazione lapromozione e la libertagrave della cultura e della ricerca scientifica la libertagravedelliniziativa economica privata linteresse delle istituzioni pubbliche adassicurarsi le basi informative per le proprie azioni di governo linteressedei singoli a tutelare i diritti della personalitagrave eventualmente incisi dal trattamento dei dati personali

Pur non mancando in tale contesto i germi per una regolamentazionepiugrave matura e ponderata si egrave avvertita tuttavia la necessitagrave di ricomporrequesto vasto insieme di interventi e questi vari aspetti distinti e comple-mentari in un quadro organico che soddisfacesse lesigenza prioritaria disemplificazione e chiarezza delle regole per garantire piugrave efficacemente inuovi soggetti beni e servizi della societagrave dellinformazione e al contem-po stimolare lo sviluppo del settore 3

Parallelamente anche il processo dinformatizzazione pubblica puravendo superato alcune criticitagrave del passato non riesce tuttavia a far evol-vere il meglio dellesperienza maturata verso un quadro sistemico Ciogravesoprattutto percheacute non egrave animato da unadeguata prospettiva istituzionalesenza la quale le vele dellinnovazione non trovano il vento favorevole erimangono inceppate nei soliti lacci e lacciuoli della cultura burocratica neicondizionamenti della politica e dei forti interessi economici in giuoco

Questa considerazione si applica a ciascuno degli obiettivi piugrave qualifi-cati espressi nelle strategie degli ultimi ventanni lassunzione dello svi-

11I DElia M Pietrangelo Il Codice dellamministrazione digitale nel processo

3 La previsione di un tale riassetto espressa inizialmente nellart 7 del disegno di leggedi semplificazione per il 2001 (AS 776 Interventi urgenti in materia di qualitagrave della rego-lazione riassetto normativo e codificazione Legge di semplificazione 2001) fu poi recepi-ta nelle Linee guida del Governo per lo sviluppo della Societagrave dellInformazione nella legis-latura del giugno 2002

luppo dei sistemi e dei servizi informativi come funzione strategica dellesingole amministrazioni e del Governo nel suo insieme il collegamentodellimpiego delle ICT col processo di riforma della pubblica amministra-zione il rafforzamento dellassetto istituzionale per il coordinamentonormativo funzionale e tecnico del settore

Il primo di questi obiettivi la formazione di un patrimonio informa-tivo pubblico su cui si fonda lutilizzo sistematico di sistemi e serviziinformativi pubblici trova ostacolo in particolare nel terreno culturaledellamministrazione laddove tardano a diffondersi nuove competenze eattitudini alla collaborazione interistituzionale e alla gestione dei cambia-menti organizzativi e per altro verso nella carenza di uninfrastrutturatelematica della pubblica amministrazione volta a garantire in sicurezzalinterconnessione delle numerose reti pubbliche proprietarie e lintero-perabilitagrave dei sistemi informativi pubblici 4

Al riguardo una serie dinterventi normativi in materia di gestionedelle informazioni economico-sociali avevano avviato giagrave sul finire deglianni Ottanta una nuova disciplina sulla gestione delle informazioni eco-nomico-sociali che ha promosso e attuato lo sviluppo informatico a finistatistici degli archivi gestionali e delle raccolte di dati amministrativi5

A tale politica ha fatto poi seguito nel solco di eEurope il program-ma nazionale di e-government orientato allerogazione dei servizi pub-

4 Realizzazione avviata con la Rete unitaria della pubblica amministrazione (RUPA) CfrDirPCM 5 settembre 1995 e DirPCM 20 novembre 1997 successivamente evoluta nelSistema pubblico di connettivitagrave SPC di cui al dlgs 28 febbraio 2005 n 42 Istituzione delsistema pubblico di connettivitagrave e della rete internazionale della pubblica amministrazio-ne a norma dellarticolo 10 della legge 29 luglio 2003 n 229 ora in corso di incorpora-zione nel Codice dellamministrazione digitale5 Lavvio di una disciplina in materia di gestione delle informazioni economico-sociali sitrova nella legge n 4001988 di riforma della Presidenza del Consiglio che prefigurograve unnuovo assetto dei pubblici poteri in materia e stabiligrave princigravepi generali di garanzia per la rac-colta lelaborazione e la diffusione dei dati a favore dei singoli e degli enti pubblici e neldlgs n 3221989 di riforma dellISTAT e del Sistema nazionale statistico che ha innovatoradicalmente lordinamento statistico al fine di realizzare lunitagrave dindirizzo lomogeneitagraveorganizzativa e la razionalizzazione dei flussi informativi a livello centrale e locale dettandonorme iniziali per laccesso ai dati e la tutela del segreto statistico Questa normativa si egrave poicommisurata e integrata con la disciplina in materia di tutela dei dati personali (cfr ora il dlgsn 1962003 Codice in materia di protezione dei dati personali che consolida precedentiinterventi normativi sul trattamento dei dati personali per finalitagrave statistiche)

blici on-line6 Secondo le valutazioni degli organismi sovranazionali edegli stessi nostri referenti nazionali questo programma egrave riuscito sigrave aindividuare e realizzare soluzioni innovative in alcuni settori specificima ha lasciato complessivamente immutato il sistema amministrativo cheresta quindi caratterizzato da bassi livelli di investimenti pubblici in ICTe da un insufficiente grado di informatizzazione dei metodi di lavoro edelle procedure amministrative e di interattivitagrave dei servizi7 noncheacute dallapermanenza di disomogeneitagrave tra le diverse amministrazioni8 insommaunimmagine aggiornata della storica informatizzazione a macchia dileopardo che riflette invero come accennerograve qui di seguito lattualefase dincertezza e di asimmetria del processo di riforma amministrativa

Anche liniziativa congiunta di Stato Regioni ed enti locali per la pia-nificazione e il finanziamento di progetti di e-government pur avendoregistrato un forte protagonismo delle pubbliche amministrazioni localinon egrave riuscita tuttavia ad imprimere in questo cammino un disegno nazionale unitario

Lelemento politicamente e tecnicamente piugrave rilevante e ricco dipotenzialitagrave egrave dato dalla realizzazione del Sistema pubblico di connettivitagrave (SPC) evoluzione della Rete unitaria della pubblica ammini-strazione (RUPA) Definito dal decreto istitutivo come linsieme di strut-

6 Un primo programma nazionale di amministrazione elettronica (e-government) deli-berato nel giugno 1999 su proposta del Ministro per la funzione pubblica Bassanini fuapprovato dal Comitato dei ministri per la societagrave dellinformazione e dalla Conferenza uni-ficata nel giugno-luglio 2000 Il modello di e-government egrave stato ripreso dal GovernoBerlusconi e dal nuovo Ministro per linnovazione e le tecnologie V DPCM 14 febbraio2002 recante Utilizzazione di quota dei proventi derivanti dalle licenze UMTS per il pianoe-government DPCM 28 marzo 2002 Modalitagrave di utilizzo dei proventi derivanti dallelicenze UMTS di cui allart 103 della legge 23 dicembre 2000 n 388 Avviso 13 aprile 2004Selezione di progetti proposti dalle regioni e dagli enti locali per lattuazione delle-govern-ment in GU 3 aprile 2002 n 78 DM 28 luglio 2005 Determinazione del cofinanziamen-to dei progetti per lo sviluppo della cittadinanza digitale Avviso del 13 aprile 2004

7 In questi termini si esprime C LEITNER (a cura di) eGovernment in Europe The Stateof Affairs Rapporto EIPA-European Institute of Public Administration 2003 (Seconda con-ferenza sulle-government Como 7-8 luglio 2003) p 26

8 cfr Dirmin 4 gennaio 2005 Linee guida per il 2005 in materia di digitalizzazione dellamministrazione

ture organizzative infrastrutture tecnologiche e regole tecniche per losviluppo la condivisione lintegrazione e la circolaritagrave del patrimonioinformativo della pubblica amministrazione necessarie per assicurare lin-teroperabilitagrave e la cooperazione applicativa dei sistemi informatici e deiflussi informativi garantendo la sicurezza e la riservatezza delle informa-zioni (art 2 co 2 dlgs n 422005) il Sistema costituisce un modellointeressante di amministrazione composita per la collaborazione tra ivari livelli di governo un modello che sempre piugrave simpone per superarela difficoltagrave dei poteri statali di governare i processi economici e sociali inun contesto globalizzato9

Il collegamento del processo dinformatizzazione con quello di rifor-ma della pubblica amministrazione secondo obiettivo strategico per losviluppo del settore risente della minore attenzione che nellattualelegislatura si egrave avuta verso questo tema

Le riforme istituzionali e amministrative degli anni Novanta avevano per-seguito e realizzato in unottica di ampio respiro alcune innovazioni decisi-ve per la modernizzazione del Paese dagli interventi di riforma degli entilocali e dalla disciplina generale del procedimento amministrativo a un dise-gno organico di riforma amministrativa con la definizione di criteri e prin-cigravepi sullimpiego dei sistemi informativi pubblici automatizzati10

Piugrave recentemente nellinsieme delle leggi cosiddette Bassanini e relati-vi decreti attuativi di particolare rilievo sono state alcune misure di por-

9 Esempi di amministrazioni composite a livello statale sono il Sistema statistico nazio-nale e il Sistema sanitario nazionale ma anche il Sistema bibliotecario nazionale A livelloregionale si connota come tale la Rete Telematica Regionale Toscana (RTRT) definita formastabile di coordinamento del sistema regionale delle autonomie locali e di cooperazione delsistema stesso con altri soggetti pubblici e privati nelle materie dellamministrazione elet-tronica e della societagrave dellinformazione (art 2 co 2 Lr Toscana 26 gennaio 2004 n 1Promozione dellamministrazione elettronica e della societagrave dellinformazione e della cono-scenza nel sistema regionale Disciplina della Rete telematica regionale toscana)

10 Un primo sostegno importante egrave venuto dalle iniziative di riforma degli enti locali edalla disciplina generale del procedimento amministrativo le quali volte comerano a conse-guire modi piugrave razionali coerenti semplificati e democratici dellattivitagrave amministrativanecessariamente implicavano unorganizzazione e unintegrazione efficace di archivi banchedati e sistemi informativi pubblici e a tal fine offrivano princigravepi e criteri di particolare rilievo

tata diffusiva ladozione di criteri e modalitagrave per la formazione larchi-viazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e tele-matici con lintroduzione del sistema della firma digitale lampliamentoe linnovazione organica del principio dellautocertificazione e ladozionedi nuove modalitagrave per la gestione del protocollo informatico delle pub-bliche amministrazioni11 Rilevano altresigrave laffermarsi delle carte cittadine amicroprocessore (cosiddette smart-card) come documenti personali di-dentitagrave e come sistemi di pagamento dei servizi pubblici lintroduzionedello sportello unico per le attivitagrave produttive quale struttura organizzativaprivilegiata per lapplicazione dei nuovi metodi e strumenti informatici

Questo pur vasto e apprezzabile disegno di riforma ha perso perograve loslancio e la progettualitagrave iniziale Contraddetto e per certi versi svuotatoda una serie di ostacoli radicati un po dovunque esso si egrave concretizzatoin iniziative di innovazione e semplificazione amministrativa che risulta-no incomplete settoriali e contraddittorie prive di un quadro complessi-vo e coerente di riferimento12

Questa situazione di inaffidabilitagrave e di squilibrio del processo di rifor-ma amministrativa condiziona di conseguenza il programma nazionale die-government il quale a sua volta in un circolo vizioso ingessa i meccanismi di riforma producendo applicazioni informatiche di pari

Per sancire un piugrave stretto collegamento tra i due aspetti della modernizzazione della pubbli-ca amministrazione la legge 23 ottobre 1992 n 421 delegava il Governo ad emanare normepiugrave razionali e stringenti in materia finalizzando direttamente il coordinamento dei sistemiinformativi pubblici alla garanzia dellintegrazione e interconnessione In esecuzione di taledelega il dlgs n 291993 adottava ulteriori criteri e corrispondenti norme organizzative chesi riflettevano sullimpiego dellinformatica nellamministrazione pubblica e il dlgs n391993 rivoluzionando lassetto istituzionale del settore recava una prima disciplina dicarattere sistematico in materia di sistemi informativi pubblici automatizzati

11 Cfr DPR 10 novembre 1997 n 513 DPR 20 ottobre 1998 n 403 DPR 20 ottobre1998 n 428 tutte che sono state poi tutte abrogate e sostituite con norme di similare teno-re dal DPR 28 dicembre 2000 n 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regola-mentari in materia di documentazione amministrativa) e sono state ora in parte incorpo-rate nel Codice dellamministrazione digitale Cfr anche il DPCM 8 febbraio 1999 poi abro-gato e sostituito dal DPCM 13 gennaio 2004

12 Cfr i citati rapporti dellOCSE e dellEIPA sintetizzati in FORMEZ (a cura di) opcit passim

limitata qualitagrave ed efficacia per il rinnovamento del sistema amministrati-vo nel suo complesso

Per completare e consolidare il lavoro giagrave avviato occorre dunqueriportare al centro dellattenzione politica il problema della riforma dellapubblica amministrazione nella sua piugrave ampia prospettiva cioegrave comeproblema politico ed etico preminente fattore di integrazione e coopera-zione istituzionale di coesione sociale e di progresso economico baluar-do del principio di legalitagrave Solo integrandosi con unopera siffatta diriforma amministrativa la digitalizzazione della pubblica amministra-zione puograve recare frutti efficaci

Lassetto istituzionale ultimo obiettivo strategico per lorganizzazionee il funzionamento di questo settore egrave stato anchesso oggetto di unevo-luzione discontinua e contraddittoria da ultimo concretizzatasi nellistitu-zione di un nuovo Ministro per linnovazione e le tecnologie e del corri-spondente Dipartimento di supporto nella successiva soppressionedellAIPA (Autoritagrave per linformatica nella pubblica amministrazione) e neltrasferimento delle sue funzioni di carattere tecnico-organizzativo al CNIPA(Centro nazionale per linformatica nella pubblica amministrazione)

Con ciograve le competenze chiamate in causa in materia quelle relative alprocesso tecnologico e quelle riguardanti il processo di riforma ammini-strativa dapprima esercitate complessivamente dal Ministro e dalDipartimento della funzione pubblica in collegamento con lAIPA sonostate suddivise tra i due Ministri tenuti ex lege al reciproco coordinamen-to Di fatto i piani e i progetti avviati dal Ministro per linnovazionehanno privilegiato un approccio tecnologico lasciando in secondo pianoil contesto della riorganizzazione istituzionale e amministrativa compliceanche la debolezza politica della Funzione pubblica nellattuale legislatu-ra (caratterizzata in primis dalla discontinuitagrave degli incarichi)13

Parallelamente la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n 3 recanteModifiche al titolo V parte seconda della Costituzione mentre hapotenziato le prerogative e le competenze delle Regioni e degli altri enti

13 Cfr per uno specifico riferimento le varie edizioni annuali delle Linee guida per ladigitalizzazione dellamministrazione (DM 21 dicembre 2001 20 dicembre 2002 18dicembre 2003 e 4 gennaio 2005)

locali territoriali (cfr articoli 117 e 118 Cost) ha affidato in via esclusivaallo Stato la competenza legislativa in materia di coordinamento infor-mativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione stataleregionale e locale (art 117 co 2 lett r) Cost) ponendo cosigrave in campouna questione di riparto di competenze tra Stato Regioni ed autonomielocali in subiecta materia passata giagrave a un primo vaglio del giudice delleleggi e dei primi interpreti14

Indipendentemente da ogni piugrave approfondita considerazione sul temail nodo principale resta al riguardo la capacitagrave di coinvolgere in questo pro-cesso le diverse articolazioni e i diversi livelli di governo Questultimoaspetto sembra in particolare necessario con riguardo al livello regionale e aquello locale protagonisti storici dellinformatizzazione pubblica le Regioniinfatti in questo settore svolgono fin dagli anni Settanta un ampio ruolo dipromozione indirizzo e coordinamento e oggi dopo la riforma costituzio-nale egrave ancor piugrave innegabile un loro potere di autonoma strategia pur in unavisione condivisa15 gli enti locali daltra parte anche in questo settorehanno una vocazione di servizio di primo piano Il contesto di cooperazioneistituzionale si rende quindi indispensabile per accrescere i benefici derivan-ti dal decentramento e impedire che esso al contrario condizionato dagli inte-ressi locali costituisca un ostacolo alla riforma amministrativa

12 Il nostro Codice si pone evidentemente al crocevia di queste varie corpose tematiche

14 In tema cfr Corte cost nn 17 36 307 del 2004 nn 31 35 50 e 145 del 2005 Tra iprimi commenti in materia v M PIETRANGELO Brevi note sul coordinamento informati-vo informatico e statistico dei dati dellamministrazione statale regionale e locale in Infdir 2004 1-2 pp 35 ss D MARONGIU La funzione di coordinamento informatico auto-nomia delle Regioni e poteri del Ministro per linnovazione e le tecnologie in Dirinf 20051 pp 109 ssV SARCONE La leale collaborazione vale anche per le-government DallaConsulta unoccasione per trattare dellinnovazione tecnologica nelle amministrazioninella rivista telematica wwwfederalismiit D MARONGIU Commento allart 14 in GCASSANO C GIURDANELLA (a cura di) Il Codice della Pubblica amministrazione digitaleCommentario al dlgs n 82 del 7 marzo 2005 Milano Giuffregrave 2005 pp 111 ss

15 Cfr Le-government per un federalismo efficiente Una visione condivisa una rea-lizzazione cooperativa (documento elaborato dal Comitato tecnico della Commissione per-manente per linnovazione e le tecnologie costituita tra i Presidenti delle Regioni e il Ministroper linnovazione e le tecnologie) Roma 1deg aprile 2003

Esso deve corrispondere a due dinamismi il dinamismo intrinsecodello sviluppo tecnologico e il dinamismo che imprimono gli alti obietti-vi da perseguire La stessa tecnologia dovragrave poi suggerire e favorire nuovidinamismi nelle relazioni istituzionali e sociali e non imbrigliarle in sche-mi dettati dallevoluzione tecnica del momento

Lo spessore etico degli obiettivi dovragrave daltra parte orientare linter-pretazione del nuovo corpo normativo e sollecitare di volta in volta gliinterventi piugrave adeguati alle necessitagrave vere degli individui di tutti gli indi-vidui e alle loro legittime aspettative

Di conseguenza i maggiori princigravepi base della nuova regolamentazio-ne non possono che essere sotto il profilo formale lessenzialitagrave la chia-rezza e la semplicitagrave la coerenza sistematica e la neutralitagrave tecnologicadelle regole sotto il profilo sostanziale la condivisione di obiettivi e distrumenti operativi la cooperazione applicativa il libero accesso allin-formazione (fatte salve le ipotesi di tutela previste dalla legge)

Al riguardo lo Stato quali che siano i suoi poteri di legislazioneesclusiva nella materia in oggetto e in quelle affini e complementari hail compito e la responsabilitagrave di promuovere unintensa attivitagrave di accordie relazioni istituzionali a fini soprattutto di coordinamento tecnico LeRegioni e gli enti locali daltronde non possono utilizzare le competenzead essi anche costituzionalmente attribuite come steccati insuperabili

Serve insomma che si affermi in questa regolamentazione unideaunitaria della pubblica amministrazione senza distinzione tra centrale elocale e lidea dellinformatizzazione pubblica come comune missio-ne della pubblica amministrazione unitariamente considerata

Questi mi paiono dover essere alcuni dei caratteri innovativi necessarial nuovo Codice per superare lattuale situazione di empasse in cui versaquesto settore

Ci si chiede se esso abbia tali caratteri se egrave idoneo a investire realmentecol vento dellinnovazione tutta la pubblica amministrazione e a rendereessa stessa motore di una modernizzazione del sistema Paese

16 Cfr G CASSANO C GIURDANELLA (a cura di) Il Codice della Pubblica amministra-zione digitale Commentario al dlgs n 82 del 7 marzo 2005 Milano Giuffregrave 2005 ECARLONI (a cura di) Il Codice dellamministrazione digitale Commento al Dlgs 7 marzo2005 n 82 Rimini Maggioli 2005

Le prime analisi e commenti del Codice16 (tra cui anche quelli qui rac-colti) e prima ancora larticolato parere del Consiglio di Stato sullo sche-ma del Codice hanno giudicato apprezzabile lopera del Ministro mahanno anche evidenziato una serie di insufficienze di fondo e di dettaglio

Daltra parte secondo quanto ci anticipa in questo Volume Enrico DeGiovanni17 il nuovo intervento normativo di modifica e integrazione alCodice stesso giagrave predisposto dallUfficio legislativo del Dipartimentoper linnovazione e le tecnologie e attualmente in fase di valutazione pres-so gli altri referenti istituzionali lungi dal voler riformare o capovolge-re lassetto sistemico del Codice ha lo scopo di dare una piugrave completarealizzazione ai princigravepi e criteri direttivi della legge delega n 229 ten-tando di eliminare incertezze o dubbi interpretativi di affinare la portatadi alcune disposizioni di creare un sistema normativo piugrave unitario orga-nico e completo

Senza voler anticipare un giudizio definitivo di merito per il qualeoccorre attendere il completamento delliter normativo - il timore egrave chealcuni difetti dimpostazione che avrebbero richiesto appunto unimpegno piugrave radicale e congiunto dei vari soggetti istituzionali e socialicoinvolti in materia restino insuperati anche dallintervento correttivoTra questi cito solo la considerazione incompleta della normativa di rife-rimento e la mancata realizzazione di unanalisi dimpatto della regola-mentazione elementi che hanno determinato a parere del Consiglio diStato una carenza di visione sistemica del Codice e che quindi da seacute solirischiano di incidere sullefficacia della nuova disciplina

La considerazione di tutta la pregressa normativa avrebbe indotto illegislatore quasi naturalmente sulla via di una maggiore essenzialitagrave orga-nicitagrave e coerenza ora piugrave difficilmente recuperabile

La realizzazione dellAIR daltronde non solo avrebbe suggerito unpiugrave equilibrato approccio normativo con enunciati e disposizioni soste-nute da un grado di cogenza sufficiente e realistico ma avrebbe consen-tito di agire al contempo su alcuni aspetti del processo dinformatizza-zione pubblica che restano tuttora i piugrave scoperti laspetto organizzativo

17 E DE GIOVANNI Il Codice dellamministrazione digitale e il decreto integrativo ecorrettivo considerazioni generali

quello degli standard e quello della formazione del personale che nel-loccasione sarebbe stato stimolato al coinvolgimento Il lavoro prepara-torio del Codice sarebbe stato probabilmente piugrave laborioso ma di unincalcolabile utilitagrave

Quale che sia lesito finale dellatteso intervento integrativo e corretti-vo del Codice saragrave comunque compito del prossimo Governo avviare unattento monitoraggio e la valutazione delle performance e dei benefigraveciderivanti dallapplicazione del Codice stesso preferibilmente attraversoapposite valutazioni dimpatto della nuova legislazione

La strumentalitagrave e la pervasivitagrave delle regole di questo settore dannoinfatti a questo Codice una potenzialitagrave enorme che se si esprimeragrave inpositivo riusciragrave a liberare e valorizzare energie per lo sviluppo dellasocietagrave diversamente rischieragrave di affondare o rinviare sine die ogni richie-sta di sviluppo e di vera democrazia

Il nuovo strumento normativo uno dei primi codici di settore restacomunque per piugrave versi un fatto apprezzabile il rilievo politico dellini-ziativa ponendo piugrave visibilmente la pubblica amministrazione comemodello di orientamento e strumento di sostegno per lintera societagraveimpegna maggiormente il sistema della pubblica amministrazione a dareseguito allorganizzazione e alle regole qui stabilite e con ciograve tende asostenere sia pure indirettamente una politica di sviluppo del settore

2 Prima di approfondire le numerose e complesse questioni che ilCodice dellamministrazione digitale ha sollevato molte delle qualisono indagate nei contributi raccolti in questo Volume tutti animati dalcostruttivo intento di sollecitare ulteriori riflessioni in vista dellapprova-zione del giagrave preannunciato decreto integrativo e correttivo puograve giovareanche un rapido cenno alla genesi del Codice stesso per meglio com-prenderne la collocazione allinterno dellordinamento la specifica suaratio e la presunta portata innovativa

La legge 29 luglio 2003 n 229 dalla quale il Codice trae origine haimpresso comegrave noto un nuovo corso al processo di semplificazionee codificazione della normativa statale rinnovando cosigrave il dibattito sul piugravegenerale tema della qualitagrave delle regole

Una prima analitica ricostruzione di tale percorso egrave nel parere reso dal

Consiglio di Stato sullo schema di Codice dei diritti di proprietagrave indu-striale il quale Codice pur essendo formalmente riconducibile ad unanorma delegante non contenuta nella legge n 2292003 ha di fatto inau-gurato il nuovo corso della codificazione costituendone nella sostanzaunanticipazione18

In tale parere lAdunanza generale del Consiglio di Stato ha tratteggia-to levoluzione del percorso compiuto dal legislatore statale in direzionedella semplificazione e del riordino delle norme dapprima optando perun modello di semplificazionedelegificazione affidata allapprovazionedi regolamenti su singoli procedimenti poi attraverso il riordinoriasset-to di intere materie organiche con i testi unici misti prima e con i nuovicodici poi Lo stesso Consiglio di Stato ha quindi evidenziato comecon la legge n 2292003 si sia posta attenzione alla semplificazione nellasua accezione piugrave ampia la quale richiama oltre alla semplificazione deiprocedimenti in senso stretto la piugrave generale tematica della qualitagrave delleregole dalla coerenza e chiarezza da un punto di vista giuridico-formalealla essenzialitagrave e minore onerositagrave da un punto di vista economico-sostanziale

Il nuovo processo inaugurato con il riassetto preluderebbe dunquead una riorganizzazione complessiva delle fonti che regolano una deter-minata materia ed alla loro significativa riduzione cosigrave da permettere aicittadini di avere un quadro ben preciso e unitario delle regole che disci-plinano un settore della vita sociale19

Non a caso le deleghe della legge n 2292003 sono piugrave ampie che leprecedenti del tempo dei testi unici misti consentendo al legislatore dele-gato sia di modificare la disciplina di rango legislativo a fini di coordina-mento formale sia anche di innovare considerevolmente nel merito lenorme oggetto della codificazione Proprio in ragione di questampiafacoltagrave dintervento derivante dalle deleghe il Consiglio di Stato ha prefe-

18 Cons St AG 25 ottobre 2004 n 22004 Il dlgs 10 febbraio 2005 n 30 Codice dellaproprietagrave industriale a norma dellarticolo 15 della legge 12 dicembre 2002 n 273 egrave statoemanato come si desume dal titolo in attuazione dellart 15 co 1 della legge 12 dicembre2002 n 273 Misure per favorire liniziativa privata e lo sviluppo della concorrenza

19 Cons St AG n 22004 cit punto 33

rito appellare la nuova fase col termine codificazione (piuttosto cheriassetto) concetto che meglio riuscirebbe a rendere i due caratteri appe-na evocati ovvero linnovativitagrave sostanziale e il consolidamento formale

Questi ultimi costituiscono in effetti la peculiaritagrave della nuova fase diriassetto normativo che si caratterizza proprio per la possibilitagrave diriformare i contenuti della disciplina legislativa di una data materia ancheattraverso la semplificazione sostanziale e la deregolamentazione e allostesso tempo di creare una raccolta organica di tutte le norme di livello primario

21 Tanto premesso non pare inopportuno chiedersi ora se in unamateria come quella dellinformatizzazione amministrativa per definizio-ne legata alle evoluzioni della tecnologia non fosse stato piugrave appropriatoaffidare ad un intervento regolamentare pur con i noti limiti che lart117 co 6 Cost pone al potere regolamentare statale il riordino delledisposizioni vigenti anche considerato che esse oggi in massima parteappartengono a tale rango affidando invece alla legislazione primaria ladefinizione dei soli princigravepi generali della materia20

Dubbi suscitano infatti sia la scelta di procedere alla rilegificazione dimolta parte della materia precedentemente delegificata21 scelta che nonpuograve certo giustificarsi sulla base di esigenze di riordino della disciplina sialintervento normativo nuovo su temi troppo ampi (basti pensare alledisposizioni che riconoscono nuovi diritti di cui alla Sezione II del CapoI del Codice) per essere affidati allUfficio legislativo di un Ministero esottratti al dibattito parlamentare22

20 A proposito degli ostacoli legislativi e regolamentari che possono frenare lo sviluppodelle-government lOCSE raccomanda tra laltro il ricorso ad una legislazione neutralerispetto allandamento degli sviluppi tecnologici (Technology neutrality in legislation andregulation) e la flessibilitagrave degli ordinamenti (Flexibility within broad regulatory frame-works and adaptation of current laws to a digital word) Cfr OCSE (2003) The e-Government Imperative Paris p 63

21 Le non poche disposizioni di rango regolamentare del DPR 28 dicembre 2000 n 445(Testo unico sulla documentazione amministrativa) abrogate dal dlgs n 822005 e da que-sto rilegificate sono indicate al comma 3 dellart 75 (Abrogazioni)

22 Si ricorda che una delle novitagrave introdotte dalla legge di semplificazione 2001 egrave lattri-buzione ai singoli Ministeri del potere di iniziativa normativa per la semplificazione ed

A riguardo occorre ricordare che gran parte della materia confluita nelCodice era giagrave stata riorganizzata nel DPR 28 dicembre 2000 n 445(Testo unico della documentazione amministrativa) il quale aveva peral-tro ben coniugato le esigenze della crescente informatizzazione ammini-strativa con quelle dellancora presente sistema di documentazione carta-cea raccogliendo le relative norme in una stessa fonte Tra laltro il dlgsn 822005 abroga solo in parte il citato Testo unico riassettando quin-di la materia con riguardo alla sola documentazione elettronica I nuovicodici di riassetto infatti non perseguono piugrave come i precedenti testiunici misti il fine della completezza attraverso labrogazione di tutta lalegislazione precedente una scelta certamente dovuta anche al rischio peril legislatore statale stante il nuovo riparto di competenze tra Stato eRegioni di invadere ambiti di competenza regionale

In tal modo perograve il nostro Codice procedendo esattamente nella dire-zione opposta a quanto realizzato con il citato DPR rischia di produrrenuovamente la tanto temuta separazione tra innovazione amministrativae innovazione tecnologica

Una separazione che sottende di fatto lidea errata di considerare lariorganizzazione amministrativa come funzionale alluso delle tecnologiepiuttosto che al contrario le tecnologie come strumenti indispensabili perla riorganizzazione dellamministrazione pubblica per la reingegnerizza-zione del back-office e per la riqualificazione dei servizi erogati ai cittadini

A riguardo basti qui ricordare quanto rilevato dallOCSE nel notoRapporto sul sistema di regolazione italiano realizzato nellambito delRegulatory Reform Programme In tale documento veniva acutamenteevidenziata la stretta e necessaria connessione tra riforma

il riassetto nelle materie di propria competenza fatti salvi in capo alla Presidenza del Consiglioi poteri di indirizzo e coordinamento nei confronti delle amministrazioni di settore per assicu-rare anche luniformitagrave e lomogeneitagrave degli interventi di riassetto e semplificazione noncheacute unpotere di attivare specifiche iniziative in caso di inerzia dellamministrazione competente (cfrart 20 commi 5 e 9 legge n 591997 come modificati dallart 1 legge n 2292003)Diversamente per i testi unici misti la redazione degli schemi degli atti normativi era affida-ta ad apposite strutture della Presidenza del Consiglio ovvero Dipartimento della funzionepubblica e Nucleo per la semplificazione (cfr art 7 co 4 legge 8 marzo 1999 n 50Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi Legge disemplificazione 1998 disposizione poi abrogata dallart 23 co 3 legge n 2292003)

amministrativa e impiego delle ICT ed anzi proprio il superamento dimolte delle criticitagrave storiche dellamministrazione italiana registrato inparticolare nel biennio 1998-2000 era stato attribuito anche al beneficoeffetto delle numerose iniziative di e-government avviate nel nostroPaese ed alla conseguente trasformazione dei rapporti tra amministra-zione e cittadini 23 Considerazioni queste poi riprese e ampiamente argo-mentate dallOCSE nellaltrettanto noto rapporto del 2003 sullimpattodelle politiche di e-government nei diversi sistemi amministrativi 24

22 Veniamo ora a considerare seppur per cenni la delega specifica dacui ha tratto origine il Codice di nostro interesse come anche il dlgs 28 feb-braio 2005 n 42 sul Sistema pubblico di connettivitagrave (SPC) che saragrave inte-grato nel primo ad opera del decreto integrativo e correttivo in corso di defi-nizione25- il quale peraltro in ordine di tempo egrave stato il primo predisposto dalGoverno sulla base di una delega contenuta nella legge n 2292003

La disposizione che qui rileva egrave lart 10 della legge n 2292003 ilquale ha autorizzato il Governo al riassetto e coordinamento delledisposizioni vigenti in materia di societagrave dellinformazione ma anche in forza del rinvio espresso ai princigravepi e criteri direttivi di cui allart 20della legge n 591997 (come sostituito dallart 1 legge n 2292003) alla codificazione della normativa primaria regolante la materia26

Cosigrave concepita la delega ha evidentemente disposto per la complessi-va sistemazione della normativa vigente con interventi innovativi e di

23 OCSE (2001) Regulatory Reform in Italy Paris pp 24 ss Pur rilevando il ritardo delnostro Paese nellavvio di una riforma complessiva del sistema regolativo lOCSE segnalacome buone pratiche alcune esperienze italiane nel campo dellimpiego delle nuove tecnolo-gie per la riduzione di costi e oneri amministrativi (caso di eccellenza le iniziative in tema die-procurement avviate dal Ministero delleconomia) sottolineando il Italys vigorousapproach to e-government (p 45)

24 OCSE (2003) The e-Government Imperative cit Nel Rapporto le-government egrave defi-nito quale the use off information and communication technologies and particularly theInternet as a tool to achieve better government (p 11) Sul medesimo tema v anche il piugraverecente OCSE (2005) E-government for Better Government Paris

25 In tal senso in questo Volume E DE GIOVANNI Il Codice dellamministrazione digi-tale e il decreto integrativo e correttivo considerazioni generali26 Cfr art 20 co 3 lett a) legge 15 marzo 1997 n 59

modifica significativa soprattutto per le finalitagrave previste dalla lettera b) delprimo comma laddove si autorizza il Governo a rivedere la disciplinavigente al fine precipuo di garantire la piugrave ampia disponibilitagrave di serviziresi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e dagli altri sog-getti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese laccesso a tali ser-vizi secondo il criterio della massima semplificazione degli strumenti edelle procedure necessari e nel rispetto dei princiacutepi di eguaglianza nondiscriminazione e della normativa sulla riservatezza dei dati personali

Ed in effetti solo il tenore dei princigravepi di cui alla citata lettera b) puograve giu-stificare molte delle disposizioni contenute nei due decreti legislativi predi-sposti dal Dipartimento per linnovazione della Presidenza del Consiglio iquali lungi dal costituire una mera sistemazione della normativa vigenteinnovano profondamente la materia Argomento questo confermato dallapresenza di un espresso riferimento alla lettera b) allinterno della premes-sa del dlgs n 422005 sul SPC a fondamento proprio dellinterventoriformatore realizzato giagrave con quel primo provvedimento27

Dalla lettura degli atti parlamentari relativi alla legge n 2292003emergono alcuni elementi di un qualche interesse

Innanzitutto larticolo 7 (attuale articolo 10)28 del disegno di legge ini-zialmente predisposto dal Governo essendo rubricato Riassetto in mate-ria di informatizzazione29 preannunciava la disciplina di istituti afferenti ad un ambito tematico certamente piugrave circoscritto rispetto a

27 La premessa del dlgs n 422005 egrave stata integrata successivamente con la specifica-zione del principio di cui al comma 1 lettera b) dellart 10 ad indicare che le disposizioni diquel decreto non sono dirette unicamente a realizzare il coordinamento ed il riassetto delledisposizioni vigenti in materia di societagrave dellinformazione Lintegrazione ha recepito unapuntuale osservazione contenuta nel parere favorevole espresso sullo schema di decreto dallaCommissione affari costituzionali della Camera Cfr XIV legislatura Camera dei deputatiBollettino delle Giunte e Commissioni parlamentari n 572 del 1deg dicembre 200428 Il testo finale dellart 10 egrave frutto di un emendamento del Governo interamente sosti-tutivo della precedente versione a sua volta integrato alla lettera b) del primo comma da unemendamento dellopposizione (deputati Bressa Boato e Leoni) entrambi approvatidallAula del Senato Cfr XIV legislatura Camera dei deputati Resoconto stenograficodellAssemblea n 233 del 3 dicembre 200229 AS 776 Interventi urgenti in materia di qualitagrave della regolazione riassetto norma-tivo e codificazione Legge di semplificazione 2001 XIV legislatura Egrave noto il lungo iter diquesto progetto a partire dal 25 ottobre 2001 data di presentazione in Senato

quello evocato dal concetto di societagrave dellinformazionesuccessivamente introdotto

Dal punto di vista sostanziale si puograve notare poi come la delega nellaversione originariamente proposta dal Governo presentasse marginidintervento piugrave estesi rispetto al testo poi approvato in massima parteascrivibili al tenore dei prigravencipi e criteri direttivi pur in presenza di un piugravelimitato numero di oggetti (documentazione amministrativa elettronicafirma elettronicariorganizzazione di AIPA e strutture della Presidenza delConsiglio dedicate allinformatizzazione dellamministrazione)

Il citato art 7 infatti avrebbe consentito senza dubbio al legislatoredelegato un intervento ancora piugrave pervasivo sia in materia di firma elettro-nica (non essendo ancora stata recepita la direttiva comunitaria in materiaal tempo della presentazione del disegno di legge di semplificazione200130) sia anche in ordine alla riorganizzazione delle strutture dellaPresidenza del Consiglio dedicate allinformatizzazione amministrativa edellAutoritagrave per linformatica nella pubblica amministrazione (AIPA)

Una delle piugrave vistose modifiche apportate al testo dellarticolo nellaversione definitiva riguarda proprio lAIPA della quale inizialmente si pre-vedeva la ristrutturazione mentre nel testo definitivo della disposizione inesame ogni riferimento ad essa egrave venuto meno

Egrave oramai noto che il Governo decise in un secondo tempo di soppri-mere la ridetta Autoritagrave31 non egrave perograve giustificabile che si sia stralciatodalla delega in esame il riferimento a tale previsione pur presumendo chetale stralcio sia stato imposto da esigenze diverse e da una qualcheurgenza in ossequio alle quali la disposizione sullAIPA egrave stata inserita nelCodice in materia di protezione dei dati personali (dlgs 30 giugno

la cui Assemblea lo ha approvato il 27 marzo 2002 A seguire il progetto egrave stato modificatodalla Camera dei deputati (3 dicembre 2002) e rinviato alle Camere dal Presidente dellaRepubblica con messaggio motivato ai sensi dellart 74 Cost (10 aprile 2003) Nuovamenteapprovato dal Senato il 25 giugno 2003 il disegno di legge egrave stato licenziato in via definitivadalla Camera il successivo 23 luglio 2003

30 Cfr poi dlgs 23 gennaio 2002 n 10 Attuazione della direttiva 199993CE relati-va ad un quadro comunitario per le firme elettroniche in G U 15 febbraio 2002 n 3931 Sulle ultime tormentate evoluzioni dellAIPA v F MARTINI Commento allart16 in

G CASSANO C GIURDANELLA (a cura di) opcit pp 132 ss in particolare la nota 31 a p 147

2003 n 196 in particolare art 176 commi 3-6)32 Oltre che difficilmen-te condivisibile nel merito questa operazione di ingegneria legislativa(soppressione dellAIPA e contestuale avocazione delle sue attribuzioni incapo al Dipartimento per linnovazione della Presidenza del Consiglio eal nuovo organismo tecnico costituito in seno ad esso il CNIPA) almenoper omogeneitagrave di materia avrebbe dovuto comunque essere realizzatacon i decreti attuativi della delega di cui allart 10 mantenendosi cioegrave inquestultimo qualunque riferimento alla disciplina dellAutoritagrave di settore

Si egrave detto pocanzi di una certa maggiore ampiezza della delega neltesto originario Di diverso avviso il relatore in Senato sul disegno dilegge secondo il quale invece la delega egrave risultata piugrave incisiva nel testofinale dellart 10 come forse in qualche modo vorrebbe testimoniare ladiversa rubrica che fa riferimento non piugrave alla informatizzazione dellapubblica amministrazione bensigrave al piugrave pervasivo concetto di societagrave del-linformazione33

In veritagrave non risulta con immediata evidenza dal tenore letterale delladisposizione in commento che la delega sia piugrave ampia nella sua versionefinale A conferire allintervento delegato un rilevante margine dinter-vento anche nel testo licenziato da ultimo egrave semmai la presenza in essodel rinvio ai princigravepi e criteri generali di cui allart 20 della legge n591997 dai quali sembra discendere per lappunto un generalizzatopotere dintervento in favore dellEsecutivo34

A prescindere infatti dalle diverse versioni intercorse la norma di dele-

32 Le disposizioni citate senzaltro forzano la delega di cui allart 1 co1 lett m) dellalegge n 6761996 nella quale si autorizzava sigrave anche la modifica del dlgs n 391993 ma alfine di mantenere il raccordo tra le attivitagrave del Garante per la tutela delle persone e di altrisoggetti rispetto al trattamento dei dati personali e quelle dellAutoritagrave per linformatica nellapubblica amministrazione [] Ma il fine nel caso dellart 176 del dlgs n 1962003 pre-scinde del tutto da esigenze di raccordo tra lAIPA e il Garante e tende semmai unicamentea rivedere inegralmente la disciplina relativa al soggetto cui egrave affidata linformatizzazionedella pubblica amministrazione

33 Cfr XIV legislatura Senato della Repubblica Resoconto stenografico dellAssemblean 352 dell11 marzo 2003

34 In tal senso vedi A NATALINI La terza semplificazione Commento alla legge 29luglio 2003 n 229 in Giorndiramm 2003 p 1009

ga di nostro interesse egrave di per seacute ampia ed incisiva proprio percheacute conte-nuta nella legge n 2292003 la quale giova qui ripeterlo avvia la fasedel riassetto affidata a decreti legislativi che si caratterizzano non solo e nontanto per la capacitagrave di risistematizzazione della disciplina previgente quan-to per la possibilitagrave di innovare grandemente nel merito quella stessa disci-plina incidendo peraltro solo a livello di normazione primaria

Paradossalmente perograve nel caso della normativa in materia di ammini-strazione elettronica proprio il pervasivo intervento affidato al legislatoredelegato espone al rischio di una iper-regolamentazione intesa in sensolato e allassurdo di ingessare in norme di rango primario lo stesso uti-lizzo delle tecnologie anche nei casi in cui tale impiego da parte dellam-ministrazione non richiede necessariamente una disciplina giuridica pun-tuale men che meno la fonte legislativa Per citare nuovamente ilConsiglio di Stato infatti il riassetto deve consistere nella riforma deicontenuti della disciplina di una certa materia attraverso interventi dilegislazione primaria innovativi non senza tener conto perograve di criteri disemplificazione laquosostanzialeraquo (alleggerimento degli oneri burocratici) e dilaquoderegolamentazioneraquo35

In piugrave parti in effetti il Codice dellamministrazione digitale sembradar luogo proprio ad un eccesso di regolazione specie laddove non ci silimita a porre disposizioni di carattere generale o di principio ma addirit-tura sirrigidiscono norme regolamentari preesistenti le quali avrebberoinvece potuto piugrave utilmente confluire in una separata e contemporanearaccolta organica di norme secondarie36 Raccolta questultima poi pre-vista in via generale dalla legge di semplificazione per il 2005 la quale modificando per lennesima volta lart 20 della legge n 591997 (cfr inparticolare il nuovo comma 3-bis) ha espressamente autorizzato ilGoverno nelle materie di competenza esclusiva dello Stato a completareil processo di codificazione di ciascuna materia attraverso lemanazioneanche contestualmente al decreto legislativo di riassetto di una raccoltaorganica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia

35 Cons St AG n 204 cit punto 3436 Cfr Cons St sez atti norm 7 febbraio 2005 n 1199504 recante parere sullo sche-

ma di Codice dellamministrazione digitale in particolare punto 9

se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e sempli-ficandole secondo i criteri di cui allo stesso articolo 2037

In definitiva dunque al Codice dellamministrazione digitale sembraben corrispondere la definizione che dei nuovi codici di settore ha datoNatalino Irti secondo il quale essi non costituiscono leggi speciali poicheacutenon presuppongono altre norme bensigrave leggi specializzate di quella spe-cializzazione determinata dalla tecno-economia e dalle esigenze dellodier-no capitalismo38 Ma proprio questa intima connessione tra latto legisla-tivo e le vicende dello sviluppo tecno-economico sottolinea ancora Irti rende latto stesso instabile e per definizione sottoposto al fluire di sco-perte scientifiche e applicazioni tecniche che ne determineranno piccole ograndi crisi Si tratta della piena affermazione di un diritto frazionariodestinato nella societagrave odierna ad un uomo anchesso frazionario39

Un frazionamento del diritto in piugrave parti che sembra ancor piugrave accen-tuato dal Codice di nostro interesse ove si consideri che esso come dettosopra tende a frazionare ulteriormente un ambito disciplinare giagrave circo-scritto (frazionario per lappunto) che egrave quello della documentazione

37 Cfr art 1 (Modifiche allarticolo 20 della legge 15 marzo 1997 n 59) legge 28novembre 2005 n 246 Semplificazione e riassetto normativo per lanno 2005 In assenzadi questa espressa disposizione si possono registrare opinioni discordanti SecondolAdunanza generale del Consiglio di Stato e parte della dottrina una potestagrave normativasecondaria del Governo nellambito del processo di riassetto non richiedeva una nuova edautonoma previsione legislativa potendo ritenersi fondata in via generale nello stesso secon-do comma dellart 20 della legge n 591997 il quale autorizza interventi regolamentari aisensi dei commi 1 e 2 dellart 17 della legge n 4001988 (cfr Cons St AG n 22004 citpunto 46) oppure direttamente nellart 17 della legge n 4001988 (cfr P CARNEVALESemplificazione mediante riassetto e sistema delle fonti nella legge di semplificazione per il2001 (n 2292003) Prime considerazioni in M A SANDULLI (a cura di) Codificazionesemplificazione e qualitagrave delle regole Atti del Convegno Roma 17-18 marzo 2005 MilanoGiuffregrave 2005 pp 127 ss) Secondo altri al contrario il Governo avrebbe potuto procedereanche ad un riassetto delle disposizioni regolamentari (dunque non una raccolta di carattereesclusivamente compilativo) solo sulla base di una specifica attribuzione legislativa (cfr FSORRENTINO Dai testi unici misti ai codici di settore profili costituzionali in M ASANDULLI (a cura di) op cit pp 101 ss)

38 N IRTI Codici di settore compimento della decodificazione in M A SANDULLI(a cura di) cit p 19

39 N IRTI op cit pp 19 e 20

amministrativa dedicandosi esclusivamente alla documentazione ammi-nistrativa cosiddetta digitale e tralasciando quella cartacea noncheacute la tran-sizione da questultima alla precedente

Un frazionamento evidentemente imputabile in massima parte allanorma di delega ma accentuato se possibile dal decreto delegato

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La qualitagrave delle regole nellamministrazione digitaleMICHELE CORRADINO

La qualitagrave delle regole egrave al centro in questo periodo di un intenso dibattitodottrinario che per il vero non si addentra in un terreno del tutto inesplorato

Da un lato va osservato infatti che la dottrina italiana da tempo1 siinterroga sui fenomeni normativi (in generale) e sul fenomeno della crisidella legge (in particolare) al fine di individuarne gli antecedenti causalie le possibili indicazioni terapeutiche

La crisi della legge complesso fenomeno frutto di una perniciosacombinazione di alcuni fattori quali linflazione normativa2 (regulatoryinflation) linquinamento normativo (regulatory pollution) inteso comeinvoluzione della qualitagrave e limpoverimento della funzione regolativadella legge egrave espressione di elementi di natura strutturale e fisiologica3 maanche di natura patologica4

Lautore egrave consigliere di Stato1 A partire dal celebre scritto di N IRTI Letagrave della decodificazione Milano Giuffregrave1979 Secondo lA la dequotazione del codice nel sistema delle fonti affonda le proprie radi-ci nel primo dopoguerra quando la crisi economica ha determinato un mutamento del ruolodello Stato il quale da semplice arbitro del rispetto delle regole del gioco del mercato egrave inter-venuto nelleconomia anche limitando lautonomia privata2 Corruptissima republica plurimae leges Tacitus Annales 3 27 33 Si pensi alla continua crescita delle domande provenienti dalla collettivitagrave e allaumen-to della eterogeneitagrave e della complessitagrave degli interessi ritenuti meritevoli di tutela In talsenso la dottrina ha rilevato che egrave lestensione dei compiti regolativi dello Stato del benes-sere a richiedere canali di rappresentanza degli interessi e di consenso piugrave ampi e diversifica-ti rispetto a quelli della democrazia politica (G ZAGREBELSKY Manuale di diritto costitu-zionale I Torino UTET 1987 p 275)4 Come la necessitagrave di diuturno aggiornamento della normativa alla realtagrave in perenneevoluzione il policentrismo normativo (derivante tanto dalla internazionalizzazione dellaregolazione quanto dal processo di integrazione europea) larticolazione dei sistemi istitu-zionali in diversi livelli di governo dotati di potere di regolazione il ricorso ad autoritagrave diregolazione indipendenti (si ricordi in tal senso che la Sezione per gli atti normativi delConsiglio di Stato nei suoi due pareri piugrave recenti relativi al Testo unico della radiotelevi-sione (parere n 51805 del 16 febbraio 2005) e al Codice delle assicurazioni (parere n1160304 del 14 febbraio 2005) riconosce espressamente il potere regolamentare in capoalle Autoritagrave indipendenti) Si pensi altresigrave al fenomeno della contrattualizzazione dellalegge locuzione con la quale si evidenzia la dequotazione della legge a sanzione di conven-zioni intervenute tra le parti sociali ammesse a partecipare al processo politico

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La crisi della legge rappresenta uno dei piugrave rilevanti fattori causali dellacrisi di competitivitagrave dei sistemi economici dei Paesi occidentali

Egrave stato stimato infatti che le burdensome regulations il peso dei cari-chi regolativi (regulatory costs) la complessitagrave degli adempimenti buro-cratici (compliance costs) costituiscono una forte remora allintrapresa diattivitagrave imprenditoriali5

Daltro lato va detto che giagrave a partire dagli anni 90 dello scorsosecolo la presa di coscienza del rapporto tra modernizzazione delle isti-tuzioni pubbliche e qualitagrave della regolazione da un lato e competitivitagravedallaltro egrave stata alla base della crescente attenzione dedicata (soprattuttoa livello internazionale6) alla semplificazione ed alle iniziative di betterregulation e good regulatory governance

Anche la giurisprudenza (con una interessante convergenza trasversa-le che lega Corte costituzionale Corte di Giustizia delle Comunitagrave euro-pee e Consiglio di Stato) egrave entrata nellarticolato dibattito estrapolandoloscuritagrave dei testi normativi dai trattati di tecnica della costruzione delleregole giuridiche per qualificarla come fatto giuridico idoneo cioegrave a pro-vocare conseguenze sul piano giuridico cogliendo il profondo nessostrutturale che lega lintellegibilitagrave7 della norme giuridiche (intesa come

5 Il Rapporto OCSE del 1997 sulla Regulatory Reform stima i regulatory costs delleimprese europee in 540 miliardi di ECU si stima inoltre che se il Mercato comune europeoavesse sostituito regolazioni uniformi o armonizzate alle regolazioni nazionali avrebbe pro-dotto fra il 1987 e il 1993 una crescita del PIL a livello europeo di 15 punti percentuali IlFondo monetario internazionale ha rilevato che incisive policies di riduzione dei carichi rego-lativi e burocratici e di miglioramento della qualitagrave della regolazione europea potrebbero por-tare nel lungo periodo ad un incremento del PIL dei Paesi dellUnione fino al 7 e ad unincremento del 3 della produttivitagrave (cfr IMF (2003) When leaner isnt meaner MeasuringBenefits and Spillovers of Greater Competition in Europe)6 Il progetto di riforma della regolazione fu avviato nel 1995 nellambito del PublicManagement Committee (con la raccomandazione adottata dal Consiglio dellOCSE il 9marzo 1995 Recommendation of the OECD Council on Improving the Quality ofGovernment Regulation incorporating the OECD Reference Checklist for RegulatoryDecision-Making Paris OECDGD(95)95 Liniziativa ha portato allindividuazione nel con-clusivo Report approvato nel 1997 di una serie di princigravepi generali sulla qualitagrave delle regoleLe nuove raccomandazioni sulla qualitagrave della regolazione (Recommendations for regulatoryquality and performance) sono state discusse il 14 e 15 marzo del 20057 Si ricordi in tal senso la celebre pronuncia della Corte costituzionale24 marzo 1988 n 364 in Foro it 1988 I p 1385 con nota di G FIANDACA secondo cui

predefinibilitagrave dei comandi e dei divieti) allefficienza dellazione ammini-strativa e alla tutela delle libertagrave economiche dellimprenditore e dei dirit-ti dellindividuo nel suo rapporto con il potere amministrativo

In questi ultimi mesi complici lalacre attivitagrave legislativa8 che ha con-dotto allemanazione di codici e le raffinate considerazioni giuridiche con-tenute nei pareri9 del Consiglio di Stato che hanno accompagnato la lorodefinizione il dibattito sulla qualitagrave delle regole si egrave polarizzato intorno alrapporto fra semplificazione e codificazione nel quale la buona codifica-zione viene vista come tecnica di semplificazione10

35M Corradino La qualitagrave delle regole nellamministrazione digitale

(cfr il punto 27 in diritto) linevitabilitagrave dellerrore sul divieto (e conseguentemente lesclu-sione della colpevolezza) va misurata alla stregua di criteri oggettivi ed anzitutto in base a cri-teri (cd oggettivi puri) secondo i quali lerrore sul precetto egrave inevitabile nei casi dimpossi-bilitagrave di conoscenza della legge penale da parte dogni consociato tali casi attengono per lopiugrave alla (oggettiva) mancanza di riconoscibilitagrave della disposizione normativa come ad esem-pio lassoluta oscuritagrave del testo legislativo La dottrina (M AINIS La legge oscura BariLaterza 1997 pp 124 ss) sul solco tracciato dal Giudice delle leggi ha sostenuto che le leggioscure sono incostituzionali8 Fondata sulle previsioni della legge 29 luglio 2003 n 229 Interventi in materia di qua-litagrave della regolazione riassetto normativo e codificazione Legge di semplificazione 2001Per i primi commenti N LUPO Dai testi unici misti ai codici un nuovo strumentario perle politiche di semplificazione Commento alla legge n 229 del 2003 in Nuove leggi civcomm 2004 pp 157 ss A NATALINI La terza semplificazione Commento alla legge 29luglio 2003 n 229 in Giorn dir amm 2003 pp 1007 ss9 I pareri sinora emanati sono relativi ai seguenti schemi Codice dei diritti di proprietagraveindustriale (parere del Consiglio di Stato AG n 204 del 25 ottobre 2004) Codice del con-sumo (parere del Consiglio di Stato sez atti norm n 1160204 del 20 dicembre 2004)Codice della sicurezza dei lavoratori (parere interlocutorio del Consiglio di Stato sez attinorm n 1199604 del 31 gennaio 2005) Codice dellamministrazione digitale (parere delConsiglio di Stato sez atti norm n 1199504 del 7 febbraio 2005) Testo unico della radio-televisione (parere del Consiglio di Stato sez atti norm n 51805 del 16 febbraio 2005)Codice delle assicurazioni (parere del Consiglio di Stato sez atti norm n 1160304 del 14febbraio 2005) Va ricordato inoltre che sullo schema di decreto legislativo recante laIstituzione del sistema pubblico di connettivitagrave e della rete internazionale della pubblicaamministrazione la Sezione per gli atti normativi dopo un primo parere istruttorio del 14giugno 2004 e i relativi adempimenti ha espresso parere favorevole con osservazioni nel-ladunanza del 30 agosto 2004 (parere n 790404) Sempre sulla stessa materia la Sezioneper gli atti normativi egrave intervenuta con il parere istruttorio n 678604 reso dalladunanza del19 aprile 2004 sullo schema di regolamento del Ministero dellinterno sullIndice nazionaledelle anagrafi INA e il parere n 790304 reso nelladunanza del 14 giugno 2004 sulloschema di DPR recante disposizioni per lutilizzo della posta elettronica certificata10 Semplificazione vuol dire soprattutto una regolazione laquodi qualitagraveraquo (ConfindustriaQuattro proposte per lattuazione del decalogo nel ddl annuale di semplificazione

Nella codificazione si egrave visto anzi un segno dei tempi una scelta dimetodo univoca assunta dal legislatore per far fronte ai cambiamenti sub-iti dalle materie regolate sotto il profilo tecnico economico e sociale

Si egrave detto cosigrave che la tendenza alla codificazione si pone in direttacontinuitagrave e anzi costituisce il momento culminante del processo didecodificazione avviato alla fine degli anni 70

Un processo di dequotazione della centralitagrave del codice con sposta-mento dellasse normativo verso le leggi speciali regolative di settori a cuiviene riconosciuta unautonomia scientifica e una specificitagrave tecnica chereclamano un ordinamento particolare quando non addirittura sezionale11

Non solo negli scritti di Irti profetici in questo senso ma anche neicitati pareri del Consiglio di Stato viene registrato il declino del codice12quale tecnica principale di normazione e con esso il tramonto della pre-tesa sistematizzante dello Stato borghese

La centralitagrave del codice ed il suo tentativo egalitario di reductio adunum (la base concettuale delle codificazioni ottocentesche egrave infattiquella di cristallizzare nel dato normativo il principio di unitagrave del sog-getto giuridico superando le consolidazioni settecentesche che riflette-vano una societagrave suddivisa in stande inoltre le codificazioni ottocente-sche avevano la pretesa di essere tendenzialmente immutabili)13 nonrispondono piugrave alla natura multiforme delle materie da disciplinare e sifrantumano in una molteplicitagrave di centri di aggregazione che codificanonorme settoriali

Dalla centralitagrave del codice si passa al policentrismo dei codici con laconseguenza che lattenzione egrave tutta puntata sulla qualitagrave di questo pro-cesso di deframmentazione a macchia di leopardo

Roma 2004 p 2 relazione presentata alla Giornata della semplificazione giugno 2004 inwwwsemplificazioneit)11 B G MATTARELLA Codificazione e stato di diritto in Riv trim dir proc civ 1998pp 365 ss Id La codificazione in senso dinamico in Riv trim dir pubbl 2001 pp 709ss di P COSTANZO (a cura di) Codificazione del diritto e ordinamento costituzionaleNapoli Jovene 1999 M MALO Manutenzione delle fonti mediante testi unici TorinoGiappichelli 200412 Cfr in particolare il parere del Consiglio di Stato AG n 204 del 25 ottobre 200413 M BELLOMO LEuropa del diritto comune Roma Il Cigno 1998 e F WIEACKERDiritto privato e societagrave industriale (Industriegesellschaft und Privatrechtsordnung)Napoli ESI 1983 trad a cura di G LIBERATI

Ora che questo processo sia in corso e che abbia dimensioni impo-nenti non egrave dubitabile lo testimoniano i numerosi testi unici14 noncheacute icodici di recente emanazione e quelli in via di approvazione15

Ma si egrave certi che sia questo lunico fenomeno registrabileSe egrave certa la diffusione dei codici egrave altrettanto certo il declino del

codice Egrave altrettanto sicuro il tramonto della volontagrave sistematizzantedello Stato e delle sue leggi

Diversi elementi inducono a ritenere il contrario e a cercare quindi unastrada della qualitagrave che passi attraverso la qualitagrave della norma generalepiuttosto che attraverso la molteplicitagrave del particolare

In realtagrave insieme al moltiplicarsi dei centri di aggregazione normativasi assiste ad un espandersi delle normative generali e quindi della loro ten-denza unificante e sistematizzante

14 Agli ormai soppressi testi unici misti di cui allart 7 della legge n 501999 era statariconosciuta natura di decreti legislativi delegati come tali aventi portata e capacitagrave innova-tiva del livello normativo primario (cfr la risoluzione della Camera dei deputati del 19 otto-bre 1999) Tale loro capacitagrave era perograve limitata secondo il criterio di delega dellart 7 co2 lett d) della legge n 501999 al coordinamento formale della legislazione vigente conla sola possibilitagrave di apportare nei limiti di detto coordinamento le modifiche necessarie pergarantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e sempli-ficare il linguaggio normativo Analogo fenomeno accade per il Testo unico della radiotele-visione in attuazione della delega contenuta nellart 16 della legge 3 maggio 2004 n 112Dalla natura sostanzialmente compilativa del testo unico discende che ad esso deve ricono-scersi la funzione di assicurare agli operatori del settore la pronta reperibilitagrave e riconoscibili-tagrave delle norme vigenti per la fondamentale esigenza di trasparenza di chiarezza e di sempli-ficazione in un settore di particolare rilievo e di impatto economico e sociale e in continuodivenire (Consiglio di Stato sez atti norm n 51805 del 16 febbraio 2005)

Si ricordi che secondo Corte cost 23 luglio 2002 n 376 (in Giorn dir amm 2003 p471 con nota di M DORSOGNA) lart 20 della legge n 591997 ha previsto lemanazionedi una legge annuale di semplificazione che operasse mediante meccanismi di delegificazio-ne ai sensi dellart 17 co 2 della legge n 4001988 nel quadro dellindirizzo generaleseguito nella legislazione piugrave recente di favore per un consistente passaggio da una discipli-na legislativa ad una regolamentare di molti aspetti dellorganizzazione e dellattivitagrave ammi-nistrativa La semplificazione era lobiettivo la delegificazione lo strumento i nuovi regola-menti avrebbero dovuto da un lato realizzare lobiettivo prevedendo procedimenti sempli-ficati dallaltro sostituire la disciplina legislativa in vigore con una modificabile anche inseguito mediante lesercizio della potestagrave regolamentare15 La nuova fase di codificazione di cui alla legge n 2292003 si caratterizza rispettoai testi unici misti di cui allabrogato art 7 della legge n 501999 dallabbandono dellin-clusione di disposizioni di rango regolamentare e dalla capacitagrave innovativa attribuita oggi allegislatore (primario) delegato

La molteplicitagrave atomistica del particolare16 delle norme di settoreruota intorno ad un nucleo centrale ben saldo e sempre piugrave ampio

Lo dimostrano alcune riforme importanti del diritto civile quella rela-tiva alla tutela dei diritti dei consumatori17 o quella relativa al nuovo dirit-to societario18 che continuano a trovare nel codice civile la sedes materiaepiugrave idonea alla regolamentazione di rapporti economici

Lo dimostra certamente il diritto amministrativo che di fronte alla cre-scente formalizzazione normativa di procedimenti speciali19 non rinunciaalla sistematicitagrave e alla unicitagrave di una legge generale sul procedimento purin assenza di una competenza esclusiva assegnata sulla materia dal nuovoTitolo V della Costituzione

Ad una forza centrifuga si contrappone insomma una forza centripe-ta di paragonabile intensitagrave

E allora poicheacute tanto si egrave detto sulla qualitagrave del processo di codifica-zione al di fuori del codice potrebbe essere importante guardare alla qua-litagrave degli interventi sul nucleo normativo centrale sulle leggi generali sui

16 Come si legge nel citato parere dellAdunanza Generale n 204 Cambia in tal modolidea di codificazione essa si accompagna al raggiungimento di equilibri provvisori ma diparticolare significato percheacute orientati a raccogliere le numerose leggi di settore in modo taleda conferire alla raccolta una portata sistematica orientandola ad idee capaci di garantire lu-nitagrave e la coerenza complessiva della disciplina Si egrave in una fase storica nella quale allidea rego-lativa del codice si egrave sostituita lesistenza di discipline sistematicamente organizzabili in unapluralitagrave di codici di settore Le codificazioni incentrate sullunitagrave del soggetto giuridico esulla centralitagrave e sistematicitagrave del diritto civile stanno quindi lasciando spazi a micro-sistemiordinamentali non fondati sullidea dellimmutabilitagrave della societagrave civile ma improntati a spe-rimentalismo ed incentrati su logiche di settore di matrice non esclusivamente giuridica IlConsiglio di Stato rileva altresigrave la necessitagrave di inserire nei codici non solo il riordino (osecondo la terminologia della legge n 2292003 il riassetto) ma anche elementi che com-portino una effettiva semplificazione sostanziale e deregolazione della materia Il Consigliorileva inoltre come lopera di codificazione possa avvalersi dei nuovi strumenti di qualitagravedella regolazione lanalisi di impatto della regolazione (AIR) la consultazione la valutazioneex post dellimpatto regolamentare (VIR)

17 Cfr legge 6 febbraio 1996 n 52 Disposizioni per ladempimento di obblighi deri-vanti dallappartenenza dellItalia alle Comunitagrave europee legge comunitaria 199418 Cfr dlgs 17 gennaio 2003 n 6 Riforma organica della disciplina delle societagrave dicapitali e societagrave cooperative in attuazione della legge 3 ottobre 2001 n 36619 Cfr i testi unici misti sulledilizia (DPR 6 giugno 2001 n 380) e sullespropriazione

(DPR 8 giugno 2001 n 327)

rapporti tra codice codici e norme sistematizzanti in altre parole sullacoerenza complessiva del sistema (includendovi anche i princigravepi fondan-ti il nostro ordinamento costituzionale)

Cosigrave deve essere rilevato che nel recente parere della Sezione per gli attinormativi n 1199504 del 7 febbraio 2005 sullo schema di Codice del-lamministrazione digitale il Consiglio di Stato ha evidenziato che uno deipericoli principali che fa parte del fenomeno noto come digital divide egrave quello che un rilevante numero di cittadini (anziani disabili soggetti conbasse scolaritagrave emarginati abitanti in aree remote o rurali in ritardo conl alfabetizzazione informatica o semplicemente diffidenti) possa risulta-re discriminato o addirittura socialmente emarginato da un passaggio radi-cale e non bilanciato ad unamministrazione esclusivamente digitale

Il Consiglio ha pertanto suggerito che labbandono delle modalitagrave tra-dizionali di azione amministrativa sia accompagnato da misure concreteche prevedano azioni adeguate per limplementazione dei nuovi processisia dal punto di vista tecnico che da quello umano (anche con riferimen-to ad appositi processi formativi e di alfabetizzazione informatica avan-zata degli attuali dipendenti pubblici) noncheacute da norme transitorie e diraccordo che assicurino la continuitagrave di azione pubblica e scongiurinopossibili momenti di impasse nel passaggio da un sistema allaltro

Il quadro dei rapporti tra codice codici e norme sistematizzanti e dellacoerenza complessiva del sistema non appare confortante neacute sotto il pro-filo della tecnica di costruzione delle norme neacute sotto il profilo della capa-citagrave di cogliere e governare le interrelazioni fra le diverse componenti del-lordinamento giuridico

Con riguardo alle tecniche di costruzione della fattispecie egrave significati-va labitudine del legislatore nel costruire gli istituti giuridici di pie-trificare orientamenti espressi dalla giurisprudenza in norme di legge

Lo ha fatto il legislatore penale con le norme che descrivono la nozio-ne di pubblico ufficiale (art 357 cp) e con quelle sulla corruzione (art318 e ss cp) lo ha fatto di recente il legislatore amministrativo prima conla legge 11 febbraio 2005 n 15 e poi con la legge 14 maggio 2005 n 80

In questo modo perograve linterpretazione giurisprudenziale sviluppatasisulla norma ormai abrogata viene sottratta al respiro giurisprudenziale ediviene norma di legge cioegrave atto sottoposto ad interpretazione con unavvolgimento logico del pensiero giuridico in una spirale ermeneutica che

presenta un duplice rischio a) proiettata nel futuro una tale tecnica direcezione normativa dellinterpretazione giurisprudenziale produce linsta-bilitagrave tipica della norma pensata per il caso singolo e trasferita in un prov-vedimento generale b) proiettata nel passato per il suo potere di influen-za sullattivitagrave di ermeneutica giudiziaria rischia di trasformarsi surrettizia-mente in una sorta di interpretazione autentica assunta perograve in assenza deipresupposti rigidamente individuati dalla Corte costituzionale per questotipo di atti20 E ciograve con buona pace del principio tempus regit actum e diquello della libera interpretazione delle norme da parte del giudice

Sotto il profilo della coerenza sistemica il legislatore sembra dimenti-care le relazioni anche interdisciplinari tra gli istituti del diritto

Pensiamo ai rapporti tra il termine di novanta giorni stabilito dallart2 della legge 7 agosto 1990 n 241 e la norma di cui allart 328 co 2cp non a caso introdotta dalla legge 26 aprile 1990 n 86 coeva dunquealla legge n 2411990 che ha regolamentato per la prima volta in Italia ilprocedimento amministrativo

Egrave vero giagrave nel suo originario testo la legge prevedeva la possibilitagrave cheil termine generale di trenta giorni stabilito dallart 2 potesse essere resopiugrave ampio con provvedimento generale dellamministrazione con conse-guente disallineamento del termine previsto dallart 328 co 2 cp rispet-to a quello per la conclusione del procedimento Il punto egrave perograve cheadesso il disallineamento riguarda i termini generali21 con la conseguen-

20 Pur dovendosi ammettere la facoltagrave del legislatore di emanare leggi interpretative conla connaturale portata retroattiva non egrave sufficiente a tali fini la sola autoqualificazione masi richiede per attribuire il carattere di norma di interpretazione autentica che la previsionesia diretta a chiarire il senso di disposizioni preesistenti ovvero ad escludere o ad enucleareuno dei significati tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle statuizioni interpretate occor-rendo comunque che la scelta assunta dal precetto interpretativo rientri tra le varianti di sensocompatibili con il tenore letterale del testo interpretato (cfr Corte cost 5 novembre 1996n 386 in Cons Stato 1996 II p 1920) V anche da ultimo Corte cost 12 luglio 1995 n311 in Giur cost 1995 p 2419 Si ricordi inoltre che lefficacia retroattiva della legge diinterpretazione autentica egrave soggetta tra gli altri al limite del rispetto del principio dellaffi-damento dei consociati nella certezza dellordinamento giuridico (cfr Corte cost 22 novembre 2000 n 525 in Giur cost 2000 6

21 Dispone oggi infatti lart 2 co 3 della legge n 2411990 che Qualora non si prov-veda ai sensi del comma 2 il termine egrave di novanta giorni

za che leventuale diffida presentata dal privato in pendenza del terminedetermina un obbligo formale del funzionario di rispondere al privatopur in assenza di sottostante obbligo sostanziale di provvedere in questomodo il reato si trasforma in reato di mera disobbedienza e per di piugrave didisobbedienza a un vero e proprio obbligo di cortesia nel rispondere a chi chiede qualcosa

Tutto questo ovviamente in violazione del principio di offensivitagraveche come insegna la Corte costituzionale22 deve guidare il legislatorenella individuazione dei beni giuridici tutelabili e quindi nella costruzionedella fattispecie penale

Ma cegrave di piugrave lart 21-octies della legge sul procedimento aggiuntodalla novella di cui alla legge n 152005 ci allontana da una visione for-male dellordinamento giuridico basata sulla centralitagrave della legge qualeunico elemento di valutazione della conformitagrave di un atto o di un fattoallordinamento

Lart 21-octies ci spinge verso una valutazione sostanziale che guardaagli interessi e al raggiungimento dello scopo prefissato quale mezzo permisurare finanche la legalitagrave degli atti e dei fatti di rilievo giuridico

Anzi la non brillante formulazione dellart 21-octies co 2 che solonella sua seconda parte si riferisce al processo fa pensare che addirittu-ra latto non conforme a legge che raggiunge lo scopo non solo non egraveannullabile ma addirittura nasce valido tutto questo non deve scandaliz-zare egrave una scelta legislativa giagrave predicata in altri ordinamenti solo che egraveuna scelta incoerente con il sistema del diritto penale

A ben vedere la qualitagrave delle regole non egrave solo un problema di lin-guaggio di tecnica di costruzione della fattispecie egrave un problema dicoerenza del sistema di esigenze di sistematizzazione di passaggioinsomma dal particolare al generale (il percorso esattamente inverso aquello intrapreso dal legislatore)

Il riferimento al solo vizio della violazione di legge venne introdottonel 1997 e mirava a limitare la discrezionalitagrave del giudice penale nella

22 Il principio della offensivitagrave va inteso come limite di rango costituzionale alla discre-zionalitagrave legislativa in materia penale cfr Corte cost 11 luglio 2000 n 263 in Giur cost2000 p 2064 e Corte cost 24 luglio 1995 n 360 in Giur cost 1995 4

valutazione della fattispecie amministrativa (specie nella valutazione pena-le del vizio delleccesso di potere23) Il giudice egrave oggi tenuto a questa valu-tazione Anchegli dovragrave chiedersi se la violazione egrave influente

Oppure anche qui bisogneragrave ritenere che un atto non annullabile indiritto amministrativo possa costituire fonte di responsabilitagrave penalePercheacute se cosigrave fosse vi sarebbe unulteriore lesione del principio di offen-sivitagrave giaccheacute verrebbe prevista una responsabilitagrave penale per lemana-zione di un atto che non lede neacute pone in pericolo gli interessi pubblicicome considerati dal diritto amministrativo

23 Lart 323 cp nel prevedere come elemento del reato di abuso dufficio la laquoviolazio-ne di norme di legge o di regolamentoraquo se da una parte ha voluto evitare che il controlloesercitato dal giudice penale possa estendersi fino a sindacare sotto il profilo delleventualeeccesso di potere i comportamenti rientranti nellambito di discrezionalitagrave della pa dallal-tra non ha perograve escluso che detta violazione possa esser riscontrata in relazione allelementoteleologico della norma di riferimento al di lagrave del mero tenore letterale logico o sistematicodella medesima assumendo le caratteristiche dellinfedeltagrave rispetto allo specifico fine che adessa egrave stato assegnato dal legislatore (cfr Cass pen sez VI 10 dicembre 2001 n 1229in Riv pen 2002 p 203)

Verso unamministrazione integratanei procedimenti amministrativiGIOVANNI DUNI

Rivolgo anzitutto un saluto ai relatori ed in particolare allavvocato DeGiovanni del quale attendo con impazienza la relazione finale circa i pro-getti del Governo sulle modifiche e le integrazioni relative ai decreti legis-lativi numeri 42 ed 82 del 2005 di cui stiamo discorrendo in questoConvegno

Dati i tempi ristretti esporrograve sinteticamente alcuni concetti essenzialie condizionanti per il passaggio alla nuova informatica rinviando ad unarticolo che ho recentemente pubblicato sulla rivista DirittodellInternet In questo articolo parto dai pareri espressi dal Consiglio diStato dallassociazione ASTRID presieduta da Franco Bassanini che hacollaborato con il Dipartimento della funzione pubblica e da me stessotutti resi in sede di consultazioni (formali o informali) prima della emanazione definitiva dei testi

Questi pareri convergono nel ritenere che il lavoro svolto dalDipartimento dellinnovazione e delle tecnologie egrave meritevole del massi-mo apprezzamento ma ritengono anche necessarie una riorganizzazioneed una integrazione dei decreti a proposito dei quali vengono mosse leseguenti critiche

I decreti innanzitutto si limitano ad enunciare princigravepi non immedia-tamente attuabili che cioegrave non permettono ai dirigenti amministrativi dipassare concretamente alla fase operativa della dematerializzazione del-lattivitagrave amministrativa

Non sembra opportuno rilegificare ciograve che era stato delegificato per-cheacute spetta al regolamento dettare criteri specifici per lapplicazione prati-ca delle norme come egrave sempre avvenuto per la normativa in argomentosoggetta a continue necessitagrave di adeguamento al progresso

Anche lart 15 della legge n 591997 disponendo che gli atti forma-ti dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici

Lautore egrave professore ordinario di diritto amministrativo presso lUniversitagrave degli studidi Cagliari Facoltagrave di scienze politiche Il presente contributo costituisce lintroduzione ai lavo-ri una delle sessioni del Convegno

2duniqxd 25012006 1603 Pagina 43

e telematici hanno valore giuridico affidava al regolamento il compito distabilire i criteri per dare agli atti giuridici le garanzie di attribuibilitagrave talescelta appare dal punto di vista tecnico e normativo unottima soluzione(anche se poi la norma si egrave rivelata insufficiente per mancata previsionedella disciplina del procedimento telematico)

Ci si chiede percheacute siano stati emanati due decreti legislativi uno rela-tivo alla connettivitagrave ed uno relativo allamministrazione digitaleComputers e reti sono parti di un tutto ovvero di un sistema che devecollegare le pubbliche amministrazioni tra loro e queste con i cittadinitelematica ed informatica sono due aspetti che non possono essere trattati separatamente

Con tali decreti viene svilita la funzione del Testo unico sulla docu-mentazione amministrativa Posto che lobbiettivo politico da tutti condi-viso egrave quello della documentazione amministrativa informatica e la pro-gressiva scomparsa della documentazione cartacea formale un testounico dal quale manchino le regole della documentazione informaticanon ha piugrave alcun senso Sarebbe quindi opportuna la redazione di ununico testo normativo che tratti tutti gli aspetti quali i problemi delle retii problemi dellinformatica ed i problemi di documentazione amministra-tiva in qualunque forma

Dunque nulla di ciograve che dispongono questi tre diversi testi normativideve essere eliminato piuttosto i loro contenuti dovrebbero essere coor-dinati in un codice o un testo unico saragrave un grosso passo avanti sul pianodella tecnica normativa Si pone solo il dubbio se i tempi siano sufficien-ti per questo ambizioso obbiettivo

Per affrontare dalle fondamenta il problema dellinformatica ammini-strativa occorre partire dalla domanda chi egrave il committente e chi egrave lat-tuatore delle idee delle soluzioni e di ogni iniziativa

Mi sembra evidente che la committenza spetti al mondo delle pubbli-che amministrazioni e lattuazione sia affidata al mondo degli esperti delletecnologie informatiche In realtagrave questa netta separazione tra commit-tente ed attuatore non egrave del tutto corretta poicheacute i risultati davvero utiliin quanto realmente operativi si possono ottenere solo attraverso unastretta e continuativa collaborazione tra giuristi amministratori e tecnici

Mi spiego meglio Escludo che si possano conseguire obbiettivi seriattraverso richieste e pretese unilaterali della pubblica amministrazione

tanto meno attraverso proposte e soluzioni presentate a scatola chiusaallamministrazione stessa La storia dellinformatizzazione pubblica pur-troppo egrave ricca di tali singole iniziative (offerte risposte e repliche prove-nienti da tavoli e contesti separati) Il tutto a tappe distanziate da tempilunghissimi quelli necessari a fare emergere i vari fallimenti di soluzio-ni improvvisate in quanto non frutto di quella indispensabile cooperazione interdisciplinare

Vogliamo recuperare il tempo perduto Suggerisco un modello diazione ispirato al conclave per lelezione del pontefice la riunione non siscioglie fino a quando lobiettivo dellelezione del Papa non sia stato rag-giunto Il Governo deve organizzare un conclave nel quale dovrebberointervenire i tecnici che hanno sinora lavorato in modo troppo isolato igiuristi esperti di amministrazione gli amministrativi che quali operato-ri della pubblica amministrazione hanno limportante compito di dare unvisto di operabilitagrave cioegrave unapprovazione alle soluzioni prospettate dalpunto di vista della loro attuabilitagrave pratica perchegrave solo i dirigenti posso-no dirci se ritengono di potere tradurre le leggi in nuove realtagrave concrete

Oggi non saprebbero neppure come cominciareQuesta riunione-confronto dovrebbe svolgersi in un contesto di pari-

tagrave di peso decisionale tra i partecipanti dovrebbe inoltre essere animatadalla disponibilitagrave a modificare le norme a cambiare i propri punti di vistainiziali e ad accettare compromessi tra soluzioni teoricamente ottimalima difficilmente raggiungibili e soluzioni in parte piugrave modeste ma attuabili in tempi brevi

Al quesito percheacute si vuole attuale lamministrazione digitale si puograverispondere che non si aspira certamente ad un mero desiderio di moder-nitagrave Piugrave semplicemente alla base di tutto esiste il fatto che attraverso i filinon vengono trasmessi documenti cartacei ma informazioni digitalizzateil non ricordare che questo egrave il punto di partenza porta a non capire qualisono le vere condizioni per passare concretamente alla fase della dematerializzazione

Anche nel 1997 quando nella legge n 59 fu stabilito il principio dellavaliditagrave degli atti amministrativi in forma elettronica ci si era dimenticatiche gli stessi atti non sono il frutto dellattivitagrave di un singolo operatoreche scrive sul proprio computer il loro contenuto ma derivano dallacooperazione tra piugrave uffici della stessa amministrazione (procedimento

45G Duni Verso unamministrazione integrata nei procedimenti amministrativi

semplice) o tra piugrave amministrazioni (procedimento complesso) dunqueegrave lintero lavoro amministrativo a dover essere dematerializzato primaancora degli atti che sono in fondo soltanto la conclusione di questomodo di operare Lobbiettivo a monte dellatto perfezionato egrave rendereoperativo il telelavoro tra i vari uffici

Sul piano funzionale il telelavoro tra uffici ha una sostanziale identitagravecon il telelavoro domiciliare percheacute sono entrambi aspetti della delocaliz-zazione del lavoro nonostante vi siano per il telelavoro domiciliare diffe-renti profili di diritto del lavoro attinenti ai rapporti con il datore di lavoro

Occorre quindi poter lavorare in via telematica alla realizzazione di unatto amministrativo e questo non egrave altro che il procedimento ammini-strativo telematico Se non si tiene conto che il cuore della pubblicaamministrazione egrave il procedimento e che la modernizzazione deve tra-sformarlo in telematico gireremo sempre attorno al problema dellinno-vazione senza risolverlo Tutto il resto egrave strumentazione a disposizione equanto ai cosigrave detti progetti di avanguardia si tratta solo di vernici checoprono una realtagrave interna che non progredisce Non egrave possibile innova-re concentrando lattenzione solo sui problemi dei rapporti con il cittadi-no bisogna affrontare quanto prima anche il problema di organizzare illavoro allinterno degli uffici della pubblica amministrazione prima delfront office deve esserci un efficiente back office

Un tempo ero il solo a condurre questa battaglia Ma oggi abbiamoavuto lautorevole supporto del Consiglio di Stato che nel suo parere sulloschema di decreto relativo allamministrazione digitale ha detto che occor-re tener conto del rapporto tra la disciplina sulla digitalizzazione dellam-ministrazione e quella sul procedimento amministrativo digitalizzato

Vorrei sottolineare che nel dlgs n 822005 egrave stato introdotto un isti-tuto cardine per lattuazione pratica del procedimento telematico il fasci-colo informatico Questo fascicolo saragrave infatti il centro della gestione delprocedimento quale punto comune di condivisione delle attivitagrave e delleinformazioni su cui ogni ufficio o amministrazione potragrave intervenire perconoscere e per immettere il proprio contributo secondo quanto previstodalla legge per quel determinato procedimento amministrativo

Non vi devono essere timori da parte del Governo nellapplicare quan-to previsto dallart 117 co 2 lett r) Cost in tema di potestagrave legislativaesclusiva sul coordinamento informativo statistico ed informatico dei

dati dellamministrazione statale regionale e locale Loperativitagrave dellapubblica amministrazione italiana che deve essere vista unitariamentenon puograve non essere basata sulla condivisione di questa attivitagrave che egrave ilprocedimento amministrativo

Certamente tutto andragrave regolamentato nellambito dei poteri di coor-dinamento governativo esercitato nei limiti minimi indispensabili affincheacutepossa operare concretamente la cooperazione anche tra le amministra-zioni piugrave disparate ed autonome Nel fare ciograve ci si baseragrave sui princigravepi disussidiarietagrave e di proporzionalitagrave limiti indispensabili per il funzionamen-to del sistema Uno dei metodi sui quali il Governo egrave giagrave avviato egrave quelladella concertazione per addivenire a soluzioni non tanto impostequanto condivise

Comunque una cosa egrave certa linformatizzazione pubblica integrata attra-verso procedimenti amministrativi unificati non potragrave essere paralizzatainvocando autonomie organizzative incompatibili con il risultato globale

Processo e tecniche di normazione nel riassetto in corsoin materia di societagrave dellinformazioneISABELLA DELIA

Vorrei qui svolgere qualche breve riflessione sul processo e sulle tec-niche utilizzate per il riassetto normativo in corso in questa materia stan-te limpatto che tali elementi possono avere sullefficacia della nuovadisciplina e quindi sulla credibilitagrave dellintera riforma in atto

Da una parte intendo sottolineare quello che a me pare il rilievo criti-co centrale espresso dal Consiglio di Stato sullo schema di decreto legis-lativo recante il Codice (rilievo peraltro non superato in fase di emana-zione del Codice stesso) Si tratta precisamente dellasserita carenza nelnuovo testo normativo di una visione generale e sistemica dellordina-mento determinata sia da una considerazione incompleta della normati-va di riferimento sia da uninsufficiente analisi di fattibilitagrave delle nuovedisposizioni Il rilievo appare dimportanza fondamentale giaccheacute investedirettamente e complessivamente il processo e le tecniche di normazioneutilizzate in questo caso dal Governo e si riflette di conseguenza sul-limpianto e sui contenuti dellattuale testo normativo

Daltra parte proprio in corrispondenza delle indicazioni sostanziali emetodologiche espresse dal Consiglio di Stato per il completamento diquesto lavoro desidero cogliere loccasione per segnalare lapporto signi-ficativo che la ricerca scientifica specialistica puograve ed egrave pronta ad offrire alriguardo Mi riferisco in particolare alla ricerca sviluppata presso lIstitutodi teoria e tecniche dellinformazione giuridica (ITTIG) del CNR in materiadi diritto dellamministrazione elettronica e di informatica giuridica Untale apporto consentirebbe tuttora (forse giagrave a partire dalle modifiche edintegrazioni in itinere) di recuperare una visione generale e sistemicadella normativa in materia necessaria per rafforzare il Codice Nel con-tempo esso consentirebbe di sperimentare e tipizzare con metodologiascientifica un approccio coordinato e trasversale allintervento norma-

Lautrice egrave primo ricercatore e responsabile di gruppi di ricerca presso lIstituto diTeoria e Tecniche dellInformazione Giuridica del CNR

3deliaqxd 25012006 1603 Pagina 49

tivo un approccio giagrave oggi previsto per legge (cfr art 20 legge 15 marzo1997 n 59 come novellato dallart 1 legge 29 luglio 2003 n 229) e par-ticolarmente indicato in una materia di tipo trasversale comegrave questa dipiugrave facilmente replicabile e quindi di grande utilitagrave nella prospettiva disemplificazione legislativa generalizzata di cui alla legge di semplificazio-ne per lanno 2005 (legge 28 novembre 2005 n 246)

1 I rilievi del Consiglio di Stato sullo schema del Codice dellammi-nistrazione digitale rinviano esplicitamente alle considerazioni generaliriguardo al processo di semplificazione normativa e di codificazione svol-te dallo stesso Consiglio in precedenti suoi pareri (cfr in particolarequelli riguardanti il Codice in materia di diritti di proprietagrave industrialee il Codice del consumo) Ed egrave da queste considerazioni generali che devenecessariamente prendere le mosse anche questa nostra riflessione

Ripercorrendo le tappe di questo processo il Consiglio di Stato evi-denzia come si sia progressivamente passati da un modello di semplifi-cazionedelegificazione di singoli procedimenti amministrativi a unmodello di riordinoriassetto di intere materie organiche prima contesti unici e poi con codici Parallelamente lo stesso concetto di sem-plificazione si egrave ampliato fino a ricomprendere lintera tematica dellaqualitagrave delle regole e con essa una vasta serie di elementi dallacoerenza e chiarezza sotto il profilo giuridico-formale alla essenzialitagravee minore onerositagrave da un punto di vista economico-sostanziale dalladrastica riduzione del numero delle norme al conseguente consolida-mento e codificazione delle norme restanti dalla semplicitagrave e chiarez-za del linguaggio normativo alla sperimentazione di strumenti innova-tivi per il miglioramento della qualitagrave della regolazione come la consul-tazione lAIR e la VIR (queste ultime rispettivamente destinate allanalisipreventiva e alla valutazione successiva dimpatto della regolamentazione)

Il Consiglio di Stato chiarisce in particolare il quadro concettuale delprocesso di codificazione in atto osservando che a fronte della scom-parsa del modello illuministico della codificazione si fa sempre piugrave pres-sante lesigenza di raccogliere organicamente le norme che disciplinanouna stessa materia Nasce cosigrave una codificazione di nuova generazio-ne che interessa micro-sistemi legislativi e mira al raggiungimento diequilibri provvisori ma di particolare significato percheacute orientati a racco-

gliere le numerose leggi speciali di settore in modo tale da conferire allaraccolta una portata sistematica orientandola ad idee regolative capaci digarantire lunitagrave e la coerenza complessiva della disciplina

Nel solco di questo processo si colloca anche lesperienza in corso inItalia Qui dopo la breve ma pur utile esperienza dei testi unici misti diriordino introdotti dallart 7 della legge n 591997 la legge n 2292003(Interventi in materia di qualitagrave della regolazione riassetto normativo ecodificazione legge di semplificazione 2001) punta su unopera di rias-setto e codificazione ancor piugrave ampia ed incisiva autorizzando il legisla-tore delegato non soltanto ad apportare modifiche di coordinamentoformale alla disciplina di rango legislativo (comera per i testi unici) maanche a consistenti innovazioni del merito della disciplina codificata

I codici di nuova generazione posseggono dunque secondo ilConsiglio di Stato due requisiti essenziali la riforma dei contenuti delladisciplina legislativa della materia ispirandosi necessariamente anche acriteri di semplificazione sostanziale (alleggerimento degli oneri buro-cratici) e di deregolazione e la creazione di una raccolta organica alivello primario di tutte le norme relative a una determinata materia

Quanto al metodo della codificazione il Consiglio di Stato considerain primis che la nuova e articolata opera di riassettocodificazione egrave sot-toposta oltrecheacute a criteri specifici per ciascuna materia anche a princigravepie criteri generali di metodo di semplificazione e di deregolazione comuni ai vari settori Lart 20 della legge n 591997 evidenzia infattilesigenza di un approccio coordinato e trasversale agli interventi normativi lunico che consenta tra laltro di risolvere efficacemente lediffuse problematiche poste dalla definizione dei confini delle varie materie oggetto di codificazione

Sulla scorta delle indicazioni provenienti dallesperienza internaziona-le e dalla dottrina il Consiglio di Stato individua e suggerisce anche alcu-ni profili tipizzati della metodologia e della tecnica di elaborazione deicodici e dei testi unici a) la perimetrazione cioegrave la individuazionedegli ambiti di materia e dei raggruppamenti normativi che vanno ricom-presi nel testo normativo b) la redazione del piano dellopera da tra-sformare in un vero e proprio indice del codice c) lanalisi internadella normativa in modo da procedere ad accorpamenti smembramentio suddivisioni delle norme nelle varie parti del testo e in definitiva a unaloro riallocazione sistematica

51I DElia Processo e tecniche di normazione nel riassetto in corso in materia

Il carattere ampio e innovativo di una tale opera di riassettocodifica-zione rende anche necessario secondo il Consiglio di Stato prendere inconsiderazione il rapporto con le competenze normative regionali Equesto non solo per le materie di legislazione concorrente ma anche perquelle di legislazione esclusiva dello Stato laddove essa interferisce conmaterie in cui sono previsti poteri normativi regionali stante che in talimaterie [] il livello normativo primario appare oggi lunico praticabileper una raccolta dei princigravepi fondamentali o comunque per interventinormativi di tipo trasversale da parte dello Stato che possano assicurarele esigenze di unitarietagrave compatibili con le nuove competenze normativeregionali A tal fine i nuovi codici appaiono particolarmente indicati perfare emergere piugrave agevolmente i princigravepi in questione nellambito delladisciplina organica della materia

La necessitagrave di una ricognizione completa di tutta la normativa riguar-dante le singole materie oggetto di codificazione si pone anche sotto unaltro aspetto La codificazione deve infatti garantire - osserva ilConsiglio di Stato il piugrave possibile non solo lorganicitagrave della materiaoggetto del riordino a livello normativo primario ma anche la sua com-pletezza che non puograve prescindere per le materie in cui la competenza siarimasta in capo allo Stato dalla normazione secondaria di qualsiasi tipoessa sia Simpone quindi possibilmente in parallelo alladozione deirispettivi codici la raccolta organica anche delle norme di rango regola-mentare adeguata al mutato quadro di livello superiore e corredata daun accorto sistema di rinvii tra i due testi

Questa tecnica consentirebbe di disporre alla fine del processo dicodificazione di un quadro completo e unitario della disciplina diretta-mente attuabile in ogni sua parte

Di particolare interesse per la riflessione sullo schema del nostro Codicesono inoltre due ultime indicazioni generali del Consiglio di Stato espres-se in considerazione del contenuto marcatamente innovativo dei nuovicodici la prima riguarda la necessitagrave dintrodurre nella disciplina delle sin-gole materie ogni possibile ed effettiva semplificazione burocratica per icittadini e le imprese con relativo esplicito riconoscimento laltra riguardala necessitagrave di sottoporre le codificazioni in corso alla stregua di ogninuova regolazione ai citati strumenti tipici di qualitagrave della normazione(lAIR la VIR e la consultazione) via via che saranno portati a regime

2 La delega recata con lart 10 della legge n 2292003 per il Riassettoin materia di societagrave dellinformazione conferma le caratteristiche del-lattuale processo di codificazione cosigrave come individuate in generale dalConsiglio di Stato Trattasi indubbiamente di una delega ampia che impli-ca necessariamente la raccolta organica di tutte le norme riguardanti lapeculiare e articolata tematica di riferimento tecnologie dellinformazio-ne e della comunicazione pubblica amministrazione societagrave una tema-tica che si caratterizza per la sua trasversalitagrave e pervasivitagrave per le sue pro-fonde interferenze con varie materie affini e complementari e con pro-fili generali dellordinamento giuridico relativi ai diritti e alle libertagrave fon-damentali degli individui e che daltra parte pur riguardando diretta-mente la pubblica amministrazione deve costantemente guardare oltreverso la societagrave intera stante il processo di osmosi tra il mondo della pub-blica amministrazione e strati sempre piugrave ampi della societagrave

A questa interpretazione inducono direttamente la lettera e lo spiritodella norma di riferimento In tal senso si vedano in particolare il comma1 dellart 10 che finalizza esplicitamente la delega al coordinamento eal riassetto delle disposizioni vigenti in materia di societagrave dellinforma-zione ai sensi e secondo i princigravepi e i criteri direttivi di cui allart 20 dellalegge 15 marzo 1997 n 59 la lett b) del comma 1 che consente dirivedere la disciplina vigente al fine precipuo di garantire la piugrave ampiadisponibilitagrave di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministra-zioni [] e [] di assicurare ai cittadini e alle imprese laccesso a taliservizi [] (sottolineo al riguardo lo spessore etico dellinterventooltre alla sua ampiezza e pervasivitagrave) la lett d) dello stesso comma cheimpone anche di realizzare il coordinamento formale del testo delle dispo-sizioni vigenti apportando nei limiti di detto coordinamento le modifichenecessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativaanche al fine di adeguare o semplificare il linguaggio normativo e infineil comma 2 che indica le ampie tematiche oggetto della delega

Esattamente ai sensi di questa disposizione oltrecheacute in coerenza conle indicazioni provenienti dallevoluzione del processo di semplificazionenormativa il Consiglio di Stato ha pertanto indicato (cito testualmente)una tale opera di riordino generale della normativa come lunica in gradodi attuare compiutamente la delega in questione (cfr punto 3 del pare-re sullo schema di decreto legislativo recante il Codice in questione e

punto 7 del parere sullo schema di decreto legislativo recante Istituzionedel Sistema pubblico di connettivitagrave e della rete internazionale della pub-blica amministrazione) E alla luce di questa condizione prioritaria haanalizzato poi lo schema del Codice rilevando in esso una serie di critici-tagrave di carattere sia strutturale che funzionale

Nella sua estesa analisi ha infatti ripetutamente osservato che perquanto ampio e peculiare lo schema in oggetto non ha quelle necessa-rie ed attese caratteristiche di esaustivitagrave e sistematicitagrave quantomeno inrelazione agli strumenti portanti dellinnovazione digitale nelle pubblicheamministrazioni (in primis Sistema pubblico di connettivitagrave-SPCIndice nazionale delle anagrafi-INA e posta elettronica certificata) ma[] si limita a riordinare soltanto una parte della disciplina attualmentevigente [] di modo che leffetto di riassetto normativo richiesto dalladelega ne risulta fortemente limitato

Il Consiglio di Stato ha sottolineato pertanto la necessitagrave stringente diriconsiderare le scelte effettuate attraverso unulteriore e piugrave pregnantecollaborazione di tutte le amministrazioni competenti [] al fine di con-seguire (cito ancora testualmente il parere) un intervento normativo piugravecompleto e leggibile piugrave coerente con il contesto ordinamentale su cuiva ad incidere piugrave esaustivo e sistematico sullargomento centrale delladisciplina quello dellamministrazione digitale nei suoi risvolti funziona-li (cioegrave organizzativi e amministrativi) prima ancora che tecnologici

Nel dettaglio esso ha indicato la necessitagrave di realizzare un testo che siintegri in modo corretto con le normative preesistenti soprattutto seorganiche e giagrave opportunamente delegificate (come la disciplina delladocumentazione amministrativa) o di carattere sostanziale (come la disci-plina del procedimento amministrativo) Egrave questo il tema centrale dellacosiddetta perimetrazione del Codice che in mancanza appunto diunadeguata visione generale e sistemica dellordinamento il legislatoreha sostanzialmente eluso estrapolando e irrigidendo precedenti disci-pline organiche tralasciando una serie numerosa di norme sulla materiapresenti in modo frammentario in molteplici fonti dellordinamentomancando infine di operare una generale riconsiderazione sulla stru-mentalitagrave del cambiamento portato dalle tecnologie dellinformazionerispetto al piugrave generale cambiamento necessario (e certamente in parte giagravein atto) nella fonction publique del nostro Paese col rischio che in tal

modo si rinnovi la precorsa situazione di frammentarietagrave e disorganicitagrave normativa

Attengono pur sempre alla rilevata carenza di una ricognizione com-pleta delle fonti normative e quindi di una visione sistemica dellordina-mento altre importanti indicazioni espresse nello stesso parere la neces-sitagrave di una raccolta organica della normativa secondaria (particolarmentefolta e significativa in questo settore) che integri e rafforzi il Codice lanecessitagrave di controbilanciare con interventi di accompagnamento lab-bandono irreversibile di alcune modalitagrave amministrative piugrave tradizionalilesigenza di valorizzare il ruolo determinante di Regioni ed autonomielocali per leffettiva erogazione on-line dei servizi pubblici (da cui invece come giagrave lo schema cosigrave tuttora il Codice appare prescindere) isti-tuendo anche una sede stabile di raccordo (come potrebbe esserelAgenzia nazionale federata per le-government giagrave proposta dallaConferenza unificata nel parere del 20 gennaio 2005) la necessitagrave diaffiancare nella disciplina del documento amministrativo la gestione deidocumenti a quella degli archivi quella dei protocolli a quella dei sistemidi gestione

La fondatezza della diagnosi del Consiglio di Stato egrave dimostrata dal-tra parte dalla storia dellinformatizzazione pubblica in Italia

Fino a quando egrave mancato il sostegno di unadeguata prospettiva poli-tica e istituzionale e di una visione dinsieme di questa problematica ilprocesso dinformatizzazione pubblica egrave stato caratterizzato da unapproccio di carattere brutalmente tecnologico del tutto insoddisfacentequando non fallimentare (come ricordava il prof Duni) Di riflesso laregolamentazione del settore si egrave accumulata tumultuosamente di paripasso con lincalzare dellevoluzione tecnologica e col moltiplicarsi dellepiugrave disparate e minute applicazioni in modo del tutto episodico fram-mentario e disorganico con interventi spesso di emergenza (peraltro soloformale) senza spessore strategico neacute coerenza sistemica

Solo con lavvio della riforma amministrativa (a fine anni ottanta delloscorso secolo) e con lemergere di una piugrave chiara visione del ruolo socia-le della pubblica amministrazione questo processo egrave stato collegato fun-zionalmente al piugrave ampio tema della riforma e modernizzazione dellapubblica amministrazione e ai relativi corollari qualificandosi di conse-

guenza con la definizione di specifici princigravepi criteri ed obiettivi dellepolitiche del settore con listituzione di strutture e mezzi di governo piugraveappropriati (a partire soprattutto dallistituzione dellAIPA e del relativostrumentario) e con interventi normativi di un qualche maggiore respiro

Tuttavia il pericolo di una disorganicitagrave del quadro istituzionale e nor-mativo ha continuato a serpeggiare magari sotto mentite spoglie Difatto gli obiettivi piugrave significativi non sono stati perseguiti con modalitagravegeneralizzate e sistematiche salvo particolari applicazioni dellammini-strazione finanziaria Gli strumenti di governo sono sempre stati oggettodi equilibri provvisori come indicano le vicende di AIPA Centro tecnicoRUPA (oggi SPC) nuovo Ministro per linnovazione e le tecnologieCNIPA politiche per le-government rapporti tra Stato Regioni ed entilocali Parallelamente anche la normativa ha continuato a presentareimplausibili approcci settoriali ed incoerenze di sistema fino a quelle rile-vate appunto dal Consiglio di Stato nello schema del presente Codice

Dunque anche lesperienza precorsa richiama alla necessitagrave di consi-derare i molteplici problemi attinenti a questa materia e le loro reciprocherelazioni in una visione dinsieme dalla tutela della privacy al problemadella sicurezza (dei dati e delle informazioni degli archivi dei sistemiinformatici delle comunicazioni e delle reti di comunicazione elettroni-ca) dalla proprietagrave intellettuale dei dati e delle informazioni veicolate alcommercio elettronico dalle nuove forme di comunicazione pubblica edi partecipazione al procedimento amministrativo al valore giuridico daattribuire ai documenti informatici e ai diversi tipi di firma elettronicadalla fiscalitagrave per lacquisizione di beni e servizi informatici e telematiciallintegrazione computer-tv

Si rende anche con ciograve evidente nel momento in cui il nostro legisla-tore pone mano a questa codificazione che una tale opera implica neces-sariamente una ricognizione esauriente e analitica della normativa di rife-rimento Solo dalla conoscenza di tutta la copiosa regolamentazione egravepossibile trarre i princigravepi e le linee fondamentali per questo interventonormativo innovativo e strategico e si puograve daltronde dedurre la sua piugraveprecisa perimetrazione il suo impianto essenziale Solo la ricognizionee lanalisi accurata della normativa vigente puograve consentire di acquisirnetutti i possibili frutti in atto e in potenza e di valorizzarli grazie allat-

tuale codificazione in una visione sistemica dellordinamento da unaparte soddisfacendo le attese di semplificazione e chiarezza delle regole edallaltra garantendo la continua attualizzazione dei diritti princigravepi e valo-ri fondamentali dellordinamento giuridico

La ricognizione deve tener conto anche degli interventi normativiregionali in questo settore sia di quelli ante riforma sia di quelli postriforma del Titolo V parte seconda della Costituzione Appare infattisempre piugrave evidente che in questa materia devono opportunamente integrarsi le competenze legislative di Stato e Regioni anche indipenden-temente dalla loro rispettiva natura (esclusiva o concorrente) Da unaparte egrave indubbia la competenza legislativa dello Stato in materia di coor-dinamento informativo statistico e informatico dei dati ex art 117 co2 lett r) Cost (coordinamento che la Corte costituzionale ha chiaritoessere di carattere tecnico) e in altre materieaspetti affini e collegati (tracui la materia dei diritti civili e la definizione dei livelli essenziali delleprestazioni) Dallaltra egrave parimenti innegabile il potere legislativo delleRegioni sia in materia di organizzazione nei confronti dellintero sistemaregionale delle autonomie locali nei limiti in cui lesercizio di tale potererisulta necessario a garantire esigenze di unitarietagrave (cfr art 118 co 1Cost) sia in materia di sviluppo socio-economico del territorio volto arendere effettivo in ciascun ambito territoriale il principio di eguaglianzasostanziale dei cittadini (cfr art 117 co 7 Cost)

Solo una codificazione cosigrave fondata puograve attivare una nuova fase din-novazione della pubblica amministrazione meno sperimentale piugrave ope-rativa e sistematica e puograve favorire per suo tramite laffermarsi dellasocietagrave dellinformazione1 Daltra parte una siffatta codificazione costi-tuirebbe lo stimolo per uno specifico rinnovamento e rafforzamento dellacultura giuridica ponendo le premesse per la costruzione di una vera epropria teoria giuridica dellattivitagrave amministrativa digitalizzata

1 Questa prospettiva egrave ormai consolidata in tutti i programmi dei Paesi tecnologicamen-te avanzati doltreoceano ed europei nei summit e nelle conferenze dei piugrave vari organismiinternazionali dallOCSE al WTO e allISO Per lItalia cfr il Documento di ProgrammazioneEconomico-Finanziaria per gli anni 2003-2006 che indica la pubblica amministrazionecome catalizzatore di cambiamenti di piugrave ampia portata (sect IV27 pp 94 ss)

3 Egrave a questo punto che emerge lesigenza di uno strumento idoneo adominare lestensione e la complessitagrave della normativa vigente sui molte-plici aspetti della materia Si tratta infatti di una normativa accumulatasiin oltre cinquantanni (tanti ne sono trascorsi dai primi interventi norma-tivi sullistituzione e funzionamento dei primi centri meccanografici del-lamministrazione dello Stato2) e sparsa frammentariamente in oltre 2000atti normativi

Nellambito delle proprie attivitagrave di ricerca scientifica lITTIG ha coltoda tempo i motivi dinteresse di ordine sia culturale che operativo perunopera ricognitiva e sistematica di tal genere e lha realizzata da tempocontinuamente aggiornandola

In un primo tempo egrave stato realizzato e pubblicato su CD-Rom unRepertorio sistematico della normativa statale e comunitaria in materiadi tecnologie dellinformazione e comunicazione pubblica ammini-strazione e societagrave3 Lopera raccoglie in una base di dati unitaria e omogenea i testi degli

atti normativi corredati da note di coordinamento e commento un archi-vio di schede in cui gli atti normativi sono stati classificati per argo-mento e indicizzati mediante descrittori lo schema di classificazione arti-colato in 44 classi i 1200 descrittori individuati organizzati in un appositothesaurus e gli innumerevoli collegamenti ipertestuali tra le varie parti del-lopera La base di dati egrave gestita da un programma di particolare potenza(Folio Views della Next Page) che consente tra le numerose specifiche diricercare in modo istantaneo le informazioni testuali precisamente ogni

2 Il DPR 3 febbraio 1951 n 38 Emissione meccanografica dei titoli di spesa afferentile pensioni ed il pagamento del debito vitalizio dello Stato a mezzo di assegni di conto cor-rente postale di serie speciali (abrogato dallart 43 DPR 8 luglio 1986 n 429) fu affiancatodal DPR 31 maggio 1951 n 362 Approvazione del regolamento contenente norme per ilfunzionamento dei Centri meccanografici istituiti con la legge 3 febbraio 1951 n 38 Lalegge 13 giugno 1952 n 693 Proroga al 31 dicembre 1953 dei contratti di appalto esatto-riali conferma in carica degli agenti della riscossione per il decennio 1954-1963 e mecca-nizzazione dei ruoli esattoriali conserva invece ancora attualitagrave nella seconda parte (TitoloII) relativa alla meccanizzazione dei ruoli3 I DELIA CIAMPI Diritto e tecnologie dellinformazione e comunicazione Repertoriosistematico della normativa statale e comunitaria con testo integrale e note di coordina-mento Napoli Edizioni Scientifiche Italiane (I ediz 1998 II ediz 2001)

parola presente nella base di dati tutte automaticamente indicizzate - e difare a tutto raggio operazioni di collegamento sia testuali che concettuali

Giagrave questa nuova forma di documentazione giuridica ipertestuale emultimediale risulta particolarmente adatta a favorire in una visione uni-taria non solo lesplorazione dei piugrave disparati aspetti problemi e ordiniconcettuali della materia ma anche la loro piugrave razionale interpretazione ericostruzione sistematica La ricerca e lanalisi della documentazione giuri-dica che a questi fini si rende necessaria egrave resa ben piugrave ricca ed efficace dalladisponibilitagrave di questo mezzo in cui sono facilmente rintracciabili conmodalitagrave interattive personalizzate tutti i collegamenti relativi a singolitemi ed argomenti sparsi in una miriade di atti normativi di varia fonte

Emerge anche grazie a queste maggiori possibilitagrave di ricerca e di ana-lisi dei dati normativi vigenti la possibilitagrave di meglio definire un quadrodei valori da tutelare dei modelli e delle politiche da perseguire nel settore considerato

Ma in fase di aggiornamento di tale Repertorio lIstituto forte anchedellesperienza maturata nellambito del progetto NIRAccesso alle Normein Rete ha attivato un progetto ancora piugrave avanzato per la realizzazionedi una raccolta normativa pur sempre esaustiva ed organica costruitasecondo standards di identificazione classificazione e strutturazione degliatti normativi basati su linguaggio di marcatura XML e fruibile su Internet

Il progetto elaborato proprio in vista dellannunciato riassetto norma-tivo in materia di societagrave dellinformazione4 mirava esattamente a facilitare ladozione di un apposito codice per la societagrave dellinformazio-ne in modo coerente chiaro e semplificato secondo quanto richiestodalle stesse caratteristiche del settore Come tale il nostro progetto fu ineffetti presentato agli uffici del Ministro per linnovazione e le tecnologienel luglio 2002 rimanendo purtroppo inopinatamente senza riscontro

Ciononostante lIstituto ha realizzato lopera progettata che attual-mente egrave in fase di ultimazione corredata anche di note di coordinamen-to e commento dei singoli atti normativi

4 La previsione di un tale riassetto fu prima espressa nellart 10 del disegno di legge disemplificazione per il 2001 poi recepita nelle Linee guida del Governo per lo sviluppo dellaSocietagrave dellInformazione nella legislatura giugno 2002

Il valore aggiunto della nuova banca dati rispetto al precedenteRepertorio egrave rappresentato come dicevo dalladozione del linguaggio dimarcatura XML (eXtensible Markup Language) e del sistema di localizza-zione delle risorse in rete secondo gli standards definiti nelle circolariAIPA 6 novembre 2001 n 35 e AIPA 22 aprile 2002 n 40

Infatti la rappresentazione formale e funzionale dei documenti giuri-dici grazie alla strutturazione in linguaggio XML lassociazione dellametainformazione (classificazione e indicizzazione degli atti normativi) ela costruzione di una rete di collegamenti fra gli atti tramite links iperte-stuali consentono una particolare ricchezza delle possibilitagrave dinterroga-zione e una maggiore precisione nella ricerca (attivazione dei riferimentifra gli atti estrazione puntuale della parte di testo referenziato ecc) Dipiugrave la base documentale cosigrave strutturata permette di ricostruire il testoaggiornato o cd multivigente cioegrave vigente a particolari date degli attinormativi (attraverso lattivazione dei riferimenti attivi e passivi per cia-scuna componente elementare del testo versioni successive dellattocostruzione del testo aggiornato a seguito di modificazioni ecc)

Appare cosigrave evidente che una tale realizzazione costituisce lo stru-mento ideale per lanalisi della normsativa vigente e la successiva predi-sposizione di qualsiasi intervento di riassetto normativo in materia Lametodologia che esso offre oltre ad essere perfettamente conforme alleindicazioni espresse dal Consiglio di Stato per lelaborazione dei codicidi nuova generazione si avvale come ho brevemente illustrato ditecniche dinformatica giuridica documentaria particolarmente avanzateche agevolano molto lopera di sistematizzazione modifica e semplifica-zione

Ritengo pertanto che un tale strumento come avrebbe indubbiamen-te facilitato ladozione del presente Codice cosigrave oggi ancora potrebbefacilitare il completamento e il rafforzamento del riassetto normativo incorso sia nella fase corrente di predisposizione dei decreti integrativi sianella fase successiva in cui si dovrebbe realizzare lindispensabile raccol-ta organica delle norme di rango regolamentare

A questo fine lIstituto rinnova al Ministro per linnovazione la suapiena e concreta disponibilitagrave a collaborare

Democrazia federalismo e societagrave dellinformazionenel Codice dellamministrazione digitalespunti di riflessioneROSA MARIA DI GIORGI

La discussione sul Codice dellamministrazione digitale si sta svilup-pando attorno a posizioni che risultano anche opposte fra loro Taluniconcordano con il Ministro per linnovazione e le tecnologie che ritieneche il Codice sia una vera e propria costituzione digitale la base dellanuova cultura dellinnovazione tecnologica Altri commentatori ritengo-no invece che tale atto normativo che si ritiene ridondante definire codi-ce sia solo unulteriore tappa di avvicinamento alla costruzione di un veroe proprio Codice dellamministrazione digitale dal momento che moltematerie ritenute cruciali in questo contesto non sono comprese nel prov-vedimento e sono trattate da altre fonti quali ad esempio il sistema pub-blico di connettivitagrave o la posta elettronica certificata

Secondo il legislatore il Codice egrave un atto fondamentale in quanto siritiene che abbia raccolto in una nuova scrittura tutte le norme e le leggiche riguardano lutilizzo delle tecnologie dellinformazione e della comu-nicazione da parte degli uffici pubblici nei rapporti con cittadini e impre-se Il Codice rappresenterebbe quindi la chiave di volta dal punto di vistanormativo della riforma digitale promossa dalla politica dellinnovazionetecnologica Tale politica egrave indirizzata a tutti i settori economici e socialiad iniziare dalla pubblica amministrazione ed egrave volta a sostenere unanuova generazione di diritti che si riassumono nel diritto alluso delle tec-nologie (art 3) il diritto allaccesso e allinvio di documenti digitali (art4) il diritto ad effettuare qualsiasi pagamento in forma digitale (art 5) ildiritto a ricevere qualsiasi comunicazione pubblica per e-mail (art 6) il

Lautrice egrave ricercatore presso lIstituto di Teoria e Tecniche dellInformazione Giuridicadel CNR responsabile della sezione di ricerca Sistemi di supporto allattivitagrave degli organilegislativi e della Pubblica Amministrazione Egrave professore a contratto di informatica giuri-dica nellUniversitagrave degli studi di Perugina Facoltagrave di giurisprudenza e docente presso ilDottorato di ricerca su Telematica e societagrave dellinformazione Universitagrave degli studi diFirenze Facoltagrave di ingegneria Egrave Coordinatrice della Rete Telematica Regionale Toscana

4digiorgiqxd 25012006 1603 Pagina 61

diritto alla qualitagrave dei servizi e al monitoraggio sugli stessi (art 7) il dirit-to alla partecipazione (art 8) il diritto a poter reperire on-line tutti imoduli e i formulari validi e aggiornati (art 58)

Tra le finalitagrave del Codice quelle di supportare il processo avviato difederalismo consentendo ai soggetti pubblici di dialogare scambiare datie documenti attraverso standard condivisi e canali sicuri (art 12) di favo-rire la cooperazione e linteroperabilitagrave (art 10 e art 64) di dare impulsoalla riorganizzazione gestionale e dei servizi (art 13) di attuare il fasci-colo digitale per accelerare tempi e procedure interne (art 37)

I princigravepi contenuti nel Codice risultano familiari a quanti si occupanodi e-government o amministrazione digitale In effetti vi si ritrova buonaparte della materia oggetto di una serie di importanti provvedimenti nor-mativi prodotti nellultimo quindicennio

Anni e anni di sforzi per favorire il mutamento della pubblica amministrazione a seguito dellavvento delle nuove tecnologie informati-che e dello sviluppo di una coscienza collettiva volta a cogliere le opportunitagrave delluso di Internet

Il processo cui abbiamo assistito in questi anni egrave stato complesso equalche volta contraddittorio infatti il nuovo diritto di accesso ai dati ealle informazioni ha fatto emergere immediatamente il conflitto con ildiritto alla privacy La grande disponibilitagrave di dati la possibilitagrave diinviarli e incrociarli per dare efficienza alla pubblica amministrazione enon solo ha posto al legislatore il problema del limite alla libertagrave di daree ricevere informazioni Dove tracciare la linea di confine A seguito diquesta esigenza si egrave evoluta in modo esponenziale la ricerca nellambitodelle tecnologie della sicurezza e la conseguente immissione sul mercatodi sistemi di protezione dati per garantire il diritto alla riservatezza perce-pito come inalienabile dai cittadini e dalle imprese

Daltra parte lo scenario di riferimento in cui si colloca il Codice egravemutevole per sua stessa natura legato comegrave allo sviluppo tecnologico ealle nuove esigenze emergenti in materia di proprietagrave dei dati e di orientamento dei flussi degli stessi Sappiamo quali e quanti siano i pro-blemi che stanno alla base delle difficoltagrave a creare un vero sistema pub-blico di connettivitagrave condizione necessaria per lesercizio del diritto diaccesso Si rilevano a questo proposito remore di tipo culturale dovute alfatto che la logica della condivisione purtroppo egrave ancora patrimonio di

ben pochi tra i dirigenti pubblici ma anche reali problemi di sicurezza edi proprietagrave dei sistemi di connettivitagrave Ci si riferisce qui alle tematicherelative allacquisto delle infrastrutture e al ruolo dei soggetti privati odelle partecipate pubbliche protagoniste importanti di questo processoSono tutti problemi ancora aperti nel mondo dellamministrazione digita-le affrontati con modalitagrave diverse dalle varie amministrazioni regionali elocali questioni che hanno forte rilevanza economica e che necessitereb-bero di indirizzi che ancora non sembra siano stati elaborati in modoarmonico tanto meno nel Codice in commento

A testimonianza di ciograve il tema ancora aperto e certamente di difficilesoluzione del coordinamento informatico tra lo Stato e le Regioni allaluce anche della recente riforma del Titolo V della Costituzione che nean-che il Codice risolve anzi forse complica in quanto sembra non allinear-si alle posizioni recentemente assunte dalla giurisprudenza costituzionaleAllart 12 infatti si attribuisce allo Stato il compito di dettare solo le normeper garantire la sicurezza e linteroperabilitagrave dei sistemi informatici al finedi garantire lefficiente circolazione dei dati Nello stesso tempo perograve alloStato verrebbe affidato il compito di favorire accordi con le Regioni e glienti locali per la realizzazione di un processo di digitalizzazione della-zione amministrativa coordinato e condiviso Egrave chiara la contraddizionee la necessitagrave di intervenire per fare chiarezza sul ruolo di coordinamentoesclusivamente tecnico dello Stato su cui la Corte si era giagrave espressa1

Quanto detto solo ad esemplificazione degli ostacoli presenti e della dif-ficoltagrave oggettiva di intervento sulla materia in particolare per lambito rela-tivo allemergere di nuovi diritti da garantire favorendo pari opportunitagrave

La domanda che ci corre obbligo porre egrave se il Codice che parte dalpresupposto di riordinare queste materie abbia raggiunto il suo scopo

Giova qui farne una rapida storia a partire dallart 10 della legge n2292003 (legge di semplificazione 2001) che assegnava al Governo ilcompito di dare unitarietagrave alla disciplina in materia di societagrave

63R M Di Giorgi Democrazia federalismo e societagrave dellinformazione

1 Cfr VR PERRINO Prime riflessioni a proposito dello schema di codice dellamministrazione digitale in Amministrazione in cammino alla URL wwwamministrazioneincamminoitsiteitITRubricheSemplificazione_ed_InnovazioneNote_e_CommentiDocumentoInnovazione_ahtml

dellinformazione Tale espressione riportava ad una grande complessi-tagrave in quanto si sarebbe dovuti intervenire non solo sulle questioni relati-ve allamministrazione digitale (o e-government) ma anche su tutte leproblematiche connesse alle nuove relazioni fra cittadini imprese Statoed autonomie locali alla luce dellevolvere delle nuove tecnologie dellin-formazione e della conoscenza e dello sviluppo della rete Internet

Compito arduo per il legislatore e infatti la delega in questi anni ha tro-vato applicazione in modo non del tutto coerente Si ricordi il primointervento di tipo settoriale che ha riguardato lIndice nazionale delle ana-grafi quindi a quello sulla posta elettronica certificata per giungere alladisciplina del Sistema pubblico di connettivitagrave Una moltiplicazione didecreti legislativi e di regolamenti governativi che sembra contraddirecome ha rilevato il Consiglio di Stato nel suo parere del 7 febbraio 20052lobiettivo di unitarietagrave ricercato attraverso la predisposizione di un testocompleto e leggibile

A causa di questi processi e della scelta di esercitare la delega produ-cendo atti normativi specifici per ciascun argomento anche se riferitialla stessa disciplina generale ci troviamo di fronte a una situazione difatto transitoria che vede una realizzazione solo parziale delle finalitagrave cheil legislatore si era prefisso Lambizione era infatti quella di dare final-mente un assetto armonico a questa nuova classe di problemi che ha unacaratteristica peculiare ossia quella di essere strettamente dipendente dalprogresso scientifico e tecnologico e quindi per sua stessa natura difficil-mente dominabile tanto meno nella pluralitagrave dei provvedimenti3 Unintervento normativo in questo ambito quindi egrave particolarmente com-plesso e puograve essere utile solo se egrave scarno nella definizione degli strumen-ti (sottoposti a grande evoluzione in tempi anche rapidissimi) e se garan-tisce il massimo della flessibilitagrave Tale flessibilitagrave non puograve essere sostenu-ta che da un assetto regolamentare molto articolato lasciando alla norma(in questo caso allo stesso Codice) le caratteristiche di norma di indirizzo

2 Cfr Cons St sez atti norm 7 febbraio 2005 n 11995043 Cfr F MERLONI Prefazione a E CARLONI (a cura di) Il Codice dellamministrazione

digitale Commento al DLgs 7 marzo 2005 n 82 Rimini Maggioli 2005 p 17

generale anche se auspicabilmente corredata da strumenti efficaci e certidi finanziamento monitoraggio e controllo

Il Consiglio di Stato ha espresso un parere molto articolato e di gran-de interesse sullo schema di decreto con molti accenti critici e una visio-ne strategica di sistema ricca di spunti di riflessione anche per eventualifuturi atti normativi tuttavia buona parte dei rilievi sono stati purtroppodisattesi nella stesura finale del testo Ciograve ha prodotto molte perplessitagravetra gli osservatori e i giuristi e giagrave si parla di possibili revisioni

Egrave parere abbastanza condiviso che la delega assegnata non sia stataesercitata dal Governo nella sua completezza in quanto come giagrave rileva-to rimane esclusa dallarticolato tutta la disciplina relativa al sistema pub-blico di connettivitagrave cosigrave come lindice delle anagrafi (oggetto del pareredel Consiglio di Stato n 678604 del 19 aprile 2004) e il provvedimentosulla posta elettronica certificata (oggetto del parere del Consiglio diStato n 790304 del 14 giugno 2004) In generale mancano nel Codiceriferimenti sia alle recenti misure telematiche contenute nella stessa leggedi delega n 2292003 al Capo III sia al registro informatico degli adem-pimenti amministrativi per le imprese4

Emerge inoltre un altro elemento di preoccupazione ossia il fatto cheil Codice che pur avrebbe dovuto attuare una delega molto forte che eraquella di innovare la legislazione vigente allo scopo di garantire la piugraveampia disponibilitagrave di servizi resi per via telematica dalle pubblica ammi-nistrazione si limiti soltanto a ribadire tali finalitagrave senza darne concre-ta ed effettiva attuazione attraverso la previsione di effetti giuridicamen-te rilevanti per le pubbliche amministrazioni o consentendo il ricorso daparte di cittadini e imprese agli ordinari strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale

Per questo motivo risulta urgente predisporre una specifica normativaper leffettiva messa in pratica delle finalitagrave enunciate dal Codice preve-dendo la definizione in concreto di programmi di sperimentazione diformazione e di graduale attuazione delle innovazioni annunciate5

4 Cfr VR PERRINO op cit5 Ibidem

Unaltra forte criticitagrave anchessa stigmatizzata nel parere del Consigliodi Stato e qui giagrave accennata egrave quella connessa al fatto che il Codice innal-zi al rango di leggi le norme regolamentari (lesempio egrave quello del Testounico sulla documentazione amministrativa DPR n 4452000 estrapolato dal Codice)

A questo proposito la Sezione del Consiglio di Stato egrave molto negativanel suo giudizio in quanto sostiene che la rilegificazione appare partico-larmente controindicata proprio in materia come quella in oggetto in cuianzi alcune disposizioni tecniche a rapidissima evoluzione dovrebberoessere rese ancora piugrave flessibili Si rileva infatti il limite derivante da unacodificazione necessariamente riferita al momento attuale ma che puogravediventare inadeguata in un futuro abbastanza prossimo quando potreb-bero raggiungersi diverse e piugrave efficaci modalitagrave di esternazione degli attio di apposizione di sigilli ecc

Lopinione dei giudici amministrativi quindi egrave che il legislatore avreb-be dovuto scegliere di emanare contemporaneamente al Codice raccolteorganiche di norme secondarie piugrave flessibili e quindi piugrave adatte alla par-ticolaritagrave della materia Infatti lintroduzione di un corpus normativocompiuto soltanto per la normazione di livello primario e non anche perquella di livello secondario puograve apparire un limite rilevante per la denun-ciata rilegificazione dei profili piugrave strettamente connessi ma anche per lastessa immediata operativitagrave della disciplina per la sua completezza perla sua leggibilitagrave per la sua diretta applicabilitagrave da parte degli operatori edegli interpreti

Laltra questione di rilievo che emerge dallanalisi del Codice e cheappare essenziale in riferimento allesercizio dei diritti di cittadinanza egrave ilfatto che non vi si preveda una dettagliata e credibile normativa transito-ria che garantisca modalitagrave certe per un passaggio graduale alla nuovadisciplina Si rileva infatti una palese carenza nella fase di accompagna-mento alla norma una carenza che rischia di essere determinante per una reale applicazione

Tale preoccupazione egrave condivisa dai giudici del Consiglio di Stato chesostengono che in mancanza di precise misure che garantiscano il moni-toraggio e quindi lapplicabilitagrave la norma rischia di essere disattesa Siavverte insomma la necessitagrave di individuare nella norma interventi dibilanciamento attualmente non previsti

Chi ritiene ineludibili interventi di questa natura auspica una rapidaattuazione delle misure contenute nel Codice non certo un rallentamen-to nella sua applicazione bensigrave un pressante invito a completare il prov-vedimento Ciograve egrave possibile attraverso lintroduzione di idonee misure dipreparazione di attuazione e di accompagnamento ad altri interventi disostegno a garanzia della sua stessa fattibilitagrave

In particolare secondo il Consiglio di Stato si ritiene che siano quat-tro i profili da evidenziare quello della possibile introduzione di disu-guaglianze sociali in relazione al diverso livello di dimestichezza con letecnologie dellinformazione quello della non sufficiente considerazionedella necessitagrave di raccordo con Regioni ed autonomie locali quello dellapossibile perdita del ruolo di certezza e di testimonianza storica del docu-mento amministrativo come sinora conosciuto quello della sicurezzadella tenuta del nuovo assetto anche per i casi estremi di crisi sistemichein assenza di previsioni che consentano un funzionamento non elettroni-co della vita pubblica

Questi aspetti appaiono in effetti essenziali quando si affronta ladiscussione sulla concreta applicabilitagrave di norme riguardanti questa mate-ria Ci si interroga su quali possano essere le misure piugrave adeguate per darea tutti i cittadini la possibilitagrave di accedere e di utilizzare in modo utile leopportunitagrave rese disponibili dallavvento delle nuove tecnologie digitaliCome metterli in grado di esercitare i propri diritti

Anche relativamente a questo aspetto il Consiglio di Stato ha fornitoalcune indicazioni che accolgono in modo completo gli elementi deldibattito in corso in merito a questi temi fra gli studiosi e i giuristi Si leggenel citato parere uno dei pericoli principali che fa parte del fenomenonoto come digital divide egrave quello che un rilevante numero di cittadini(anziani disabili soggetti con bassa scolaritagrave emarginati abitanti in areeremote o rurali in ritardo con lalfabetizzazione informatica o semplice-mente diffidenti) possa risultare discriminato o addirittura socialmenteemarginato da un passaggio radicale e non bilanciato a unamministrazio-ne esclusivamente digitale Pertanto il cospicuo numero di previsionigenerali e programmatiche presenti nel codice dovrebbe essere accompa-gnato da interventi specifici di sostegno per i cittadini che non siano ingrado di avvalersi delle nuove tecnologie dellinformazione E ancoraLabbandono delle modalitagrave tradizionali di azione amministrativa va

necessariamente accompagnato da misure concrete che richiedono unaconsona copertura finanziaria e amministrativa che prevedano azioniadeguate per limplementazione dei nuovi processi sia dal punto di vistatecnico che da quello umano (anche con riferimento ad appositi processiformativi e di alfabetizzazione informatica avanzata degli attuali dipen-denti pubblici) noncheacute da norme transitorie di raccordo che assicurino lacontinuitagrave di azione pubblica e scongiurino possibili momenti di impassenel passaggio da un sistema ad un altro

A questo proposito di grande aiuto potrebbero essere le autonomielocali anchesse del tutto ignorate nel Codice In esso infatti si prescindedal ruolo che potrebbero svolgere le Regioni che costituiscono invececome giustamente si nota nello stesso parere del Consiglio di Stato illivello sul quale agire per una effettiva erogazione on-line dei servizi pub-blici quantomeno quelli prioritari a cittadini e imprese E inoltre si fanotare che a differenza di quanto contenuto normativamente nel Codicegiagrave nel documento governativo del giugno 2002 recante Linee guida delGoverno per lo sviluppo della Societagrave dellinformazione si prevede chetale azione in via prioritaria come primo dei dieci obiettivi di e-govern-ment a livello locale debba essere svolta da centri di servizio a livello ter-ritoriale che possano supportare i cittadini che abbiano meno familiari-tagrave con le nuove tecnologie6

Alla luce delle considerazioni qui riportate tuttavia non si puograve nonassegnare un merito al Codice quello di aver dedicato unintera Sezioneai Diritti dei cittadini e delle imprese con un articolo che recita I citta-dini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere luso delle tecno-

6 Tali Centri di servizio territoriali potrebbero avere un ruolo determinante per lo svi-luppo della societagrave dellinformazione a patto che siano organizzati in modo tale da garanti-re lesercizio della sussidiarietagrave per una migliore governance Le autonomie locali quindidovrebbero avere un ruolo determinante in questa prospettiva secondo un disegno in cuitutti potrebbero avere un loro spazio di autonomia Le Regioni potrebbero svolgere un ruolodi impulso e ridisegno del sistema delle collettivitagrave locali le Province dovrebbero rappresen-tare il riferimento in ambito territoriale di interessi finalizzati alla costruzione diffusionegestione e sostegno del nuovo sistema informativo svolgendo un ruolo di back office e diassistenza agli enti locali i Comuni assumerebbero in questo disegno il ruolo di responsabi-li primari dei servizi finali in quanto soggetti naturali di governo e interlocutori piugrave direttinei rapporti fra cittadini e pubblica amministrazione

logie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazionicentrali e con i gestori di pubblici servizi statali Certo emerge immedia-tamente una debolezza ossia il fatto che rimangano esclusi i servizi ero-gati dalle pubbliche amministrazioni locali e dai gestori dei servizi pubblici locali

Ci si chiede quale possa essere il motivo di tale limitazione Alcunicommentatori ritengono che le ragioni che hanno condotto a questaopzione possano essere individuate nel complessivo ritardo tecnologicoche caratterizza le amministrazioni locali Sembrerebbe cioegrave che il legisla-tore delegato abbia preferito forzare la mano solo rispetto alle ammini-strazioni centrali che danno maggiore affidamento quanto a capacitagrave di farfronte in termini organizzativi e finanziari alle nuove esigenze Se si puogravecomprendere la preoccupazione del legislatore tuttavia non si puograve nonnotare lintrinseca contraddizione che emerge

Se infatti si sceglie di percorrere almeno in parte la strada della fissa-zione di diritti in capo ai cittadini al fine di utilizzare gli stessi cittadinianche come strumenti di induzione in qualche modo forzata dellinno-vazione non vi egrave dubbio che tale forzatura appaia tanto piugrave utile pro-prio laddove il ritardo sia maggiore dove cioegrave i percorsi tradizionali hannoincontrato i maggiori ostacoli ossia nelle autonomie locali Il rischio egravequello di non riuscire a far fronte a un divario crescente tra apparati cen-trali e amministrazioni territoriali proprio quando la Costituzione sembraassegnare a questi ultimi un ruolo preferenziale nellerogazione dei servi-zi economici e burocratici7

Un altro limite anchesso evidenziato nei primi commentari al Codiceegrave il fatto che il diritto di accesso ai cittadini e alle imprese sia riconosciu-to solo in relazione alluso delle tecnologie telematiche nelle comunica-zioni con le amministrazioni centrali e con i gestori dei pubblici servizistatali Quindi soltanto le tecnologie funzionali alla sola comunicazionetra cittadiniimprese e Stato egrave oggetto del diritto a richiederne ma soprat-tutto a ottenerne il relativo uso da parte dellamministrazione stataleCome ben osserva Ponti nel suo commento quando le stesse tecnologie

7 Cfr B PONTI Commento alla Sezione II Diritti dei cittadini e delle imprese in ECARLONI (a cura di) op cit pp 58 ss

sono utilizzate per finalitagrave diverse ed ulteriori rispetto alla comunicazio-ne il relativo uso da parte della pubblica amministrazione sta fuori daldiritto riconosciuto ai cittadini e alle imprese Questo chiaramente nonsignifica che le pubbliche amministrazioni non utilizzino ovvero nonsiano tenute in varia misura secondo modalitagrave e tempi variamente defi-niti nello stesso Codice ad utilizzare dette tecnologie ad altri fini (ciograve cheegrave loggetto fondamentale della normativa in commento) significa perograveche tale utilizzo non egrave anche loggetto di un diritto soggettivo ricono-sciuto in capo allutentefruitore del servizio amministrativo8

In conclusione nonostante i limiti di cui si egrave parlato si puograve concorda-re sul fatto che il Codice cosigrave come pubblicato contenga novitagrave rilevantie rappresenti comunque unazione positiva nel percorso verso luso con-diviso delle nuove tecnologie nel rapporto tra cittadini e pubblica ammi-nistrazione Il Codice come rileva Merloni9 egrave un primo tentativo utile diraccolta e di innovazione legislativa e costituisce comunque un passoimportante nella direzione della trasformazione delle nostre pubblicheamministrazioni per le quali la rivoluzione digitale si pone ormai comeelemento centrale e determinante

Non si puograve tuttavia caricare il Codice di troppe aspettative soprattut-to per la parte relativa ai diritti Questo aspetto attiene a temi molto com-plessi legati alle strategie generali del governo per garantire pari oppor-tunitagrave a tutti i cittadini a partire dallo sviluppo di un sistema di connetti-vitagrave capillare (e a prezzi contenuti) per proseguire prioritariamente conuna formazione di base alluso delle nuove tecnologie Tale processo for-mativo deve coinvolgere le scuole il mondo delle categorie economichee sociali e dellassociazionismo per poi giungere ai singoli cittadini

La carica innovativa della riforma egrave comunque un elemento condivisoSi egrave tentato di dare assetto alla materia secondo una filosofia della sem-plificazione e della condivisione dei dati informativi che comunque col-loca il nostro Paese in modo positivo nel contesto europeo Si sarebbepotuto avere piugrave coraggio e si sarebbero potuti introdurre elementi di

8 Cfr B PONTI op cit p 719 Cfr F MERLONI op cit p 19

maggiore concretezza per garantire lapplicazione dei princigravepi contenutinel testo Probabilmente saragrave necessario anche a breve scadenza proce-dere alle necessarie modifiche per dare risposta positiva anche alle osser-vazioni del Consiglio di Stato che non sono state raccolte in questa primastesura ma che invece tracciano un quadro organico delle strategie cuidover fare riferimento nei prossimi anni

La valutazione che si puograve fare egrave che egrave stato comunque posto un altrotassello nel puzzle dellinnovazione amministrativa e dello sviluppo dellasocietagrave dellinformazione come si legge nellart 2 di questo Codice LoStato le regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilitagrave la gestio-ne laccesso la trasmissione la conservazione e la fruibilitagrave dellinforma-zione in modalitagrave digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utiliz-zando con le modalitagrave piugrave appropriate le tecnologie dellinformazione edella comunicazione Fini e obiettivi chiari Cegrave spazio per liniziativa ditutti i soggetti che hanno responsabilitagrave amministrativa

La sfida continua ed egrave rivolta a tutti

Il diritto alluso delle tecnologie nei rapporti con la pubblica amministrazione luci ed ombreMARINA PIETRANGELO

SOMMARIO 1 Premessa 2 La portata innovativa dellart 3 del Codice unequivoco da chiarire 3 Il diritto alluso delle tecnologie tra elaborazionisociali e diritto positivo cenni di quadro 4 Lart 3 del Codice titolaritagrave eambito di applicazione oggettivo e soggettivo 5 I limiti di effettivitagrave delnuovo diritto e limpregiudicato suo valore positivo1 PREMESSA

Lart 3 del Codice rubricato Diritto alluso delle tecnologie egrave statosalutato come fortemente innovativo percheacute riconoscerebbe per la primavolta nuovi diritti primo fra tutti un nuovo diritto alluso delle tecnologie1

Lo stesso Presidente della Repubblica in un messaggio di saluto invia-to il 9 febbraio scorso al Ministro per linnovazione in occasione dellapresentazione pubblica del Codice ha affermato Il CodicedellAmministrazione Digitale cornice normativa del processo in attoriconosce una nuova categoria di diritti garantisce una partecipazione piugraveconsapevole del cittadino alla vita democratica Affermazione questaaccompagnata perograve da un monito preciso A questi laquonuovi dirittiraquo devo-no corrispondere procedure e comportamenti della PubblicaAmministrazione finalizzati alla razionalizzazione dei processi e al conte-nimento della spesa pubblica con il sostegno di una classe dirigente

Lautrice egrave titolare di un assegno di ricerca presso lIstituto di Teoria e TecnichedellInformazione Giuridica del CNR

1 Dlgs 7 marzo 2005 n 82 Codice dellamministrazione digitale in GU 16 maggio2005 n 116 so n 96 Art 3 (Diritto alluso delle tecnologie) I cittadini e le imprese hannodiritto a richiedere ed ottenere luso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con lepubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti diquanto previsto nel presente codice

5pietrangeloqxd 25012006 1603 Pagina 73

responsabile e orientata al risultato2 Ho voluto principiare ricordando leautorevoli parole del Presidente Ciampi percheacute esse ben introducono gliaspetti sui quali intendo soffermarmi oggi ovvero la presunta portatainnovativa dei diritti riconosciuti dal Codice e secondariamente il pro-blema della loro effettivitagrave E a ben vedere proprio i passi dellinterventodel Presidente sopra richiamati per un verso attribuiscono al Codice lapaternitagrave del riconoscimento legislativo dei nuovi diritti connessi allim-piego delle tecnologie per altro evidenziano con forza la necessitagrave diconferire a tali diritti una reale effettivitagrave senza la quale risulterebbe fortemente ridotta proprio la portata innovativa del disposto legislativo

Prima poi di esaminare piugrave da vicino il tenore dellart 3 del Codice edalcune connesse disposizioni della Parte prima del decreto delegato misoffermerograve seppur con rapidi cenni sul quadro giuridico attuale nelquale il diritto alluso delle tecnologie viene ad inserirsi ben consapevoleche di tali complesse questioni altri si occuperanno piugrave approfondita-mente nella sessione di domani2 LA PORTATA INNOVATIVA DELLART 3 DEL CODICE UN EQUIVOCO

DA CHIARIREInnanzitutto vorrei chiarire lequivoco evocato pocanzi relativo allas-

soluta novitagrave della previsione contenuta nellart 3 del Codice ricordandoche nellordinamento interno un generale diritto alluso delle tecnologietrova giagrave riconoscimento nel primo comma dellart 1 della legge n420043 per il quale La Repubblica riconosce e tutela il diritto di ognipersona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi ivicompresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici etelematici

2 Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi Messaggio inviato al Ministro perlinnovazione e le tecnologie Lucio Stanca in occasione della Conferenza di presentazionedel Codice dellamministrazione digitale 9 febbraio 2005 in httpwwwinnovazionegovititacomunicati2005_02_09shtml

3 Legge 9 gennaio 2004 n 4 Disposizioni per favorire laccesso dei soggetti disabili aglistrumenti informatici in G U 17 gennaio 2004 n 13

Poicheacute tale legge nota come legge Stanca riconosce e garantisce aisoggetti disabili in particolare il diritto di accedere agli strumenti infor-matici (cfr art 1 co 2) sul piugrave generale riconoscimento di tale diritto aqualunque persona si egrave quasi taciuto4 Nello stesso dibattito inParlamento non si egrave fatto che un cenno allimportanza di una disposizio-ne siffatta (cfr intervento dellon Folena5) eppure essa egrave ben piugrave signifi-cativa che non lart 3 del Codice ed anzi la previsione dellart 3 a miosommesso avviso non pone problemi di compatibilitagrave con il principio dieguaglianza di cui allart 3 della Costituzione solo se letta alla luce diquanto giagrave previsto dallart 1 della legge n 4 citata Ma di tale aspettotratterograve piugrave diffusamente in seguito

Ove poi si consideri che la legge Stanca sullaccessibilitagrave pur portan-do il nome del Ministro per linnovazione egrave il risultato della discussionecongiunta di piugrave iniziative legislative parlamentari oltre che di un disegnodi legge governativo ed egrave stata approvata allunanimitagrave viene da interro-garsi sulla ragione politica per la quale si egrave scelto piugrave o meno consape-volmente di non approntare adeguate iniziative di comunicazione perrendere nota la previsione contenuta nel citato primo comma dellart 16

75M Pietrangelo Il diritto alluso delle tecnologie nei rapporti con la PA

4 Sulla portata innovativa di tale disposizione v invece in dottrina P COSTANZOLaccesso ad internet in cerca dautore in Dir Internet 2005 3 pp 247 ss5 Camera dei deputati XIV legislatura Resoconto stenografico dellAssemblea del 16ottobre 2003 n 374 pp 32 e 33 Afferma tra laltro lon Folena che [ ]non cegrave alcundubbio che la politica debba vedere le barriere che si frappongono alla possibilitagrave di un acces-so effettivo per tutti Si tratta di grandi barriere di natura economica Cegrave un digital dividemondiale Ci sono grandi barriere di natura sociale o geografica allinterno del nostro PaeseE poi ci sono barriere particolari Sicuramente queste barriere ne ha parlato il collegaLusetti poco fa assomigliano molto alle barriere architettoniche che dal punto di vistaurbanistico ci siamo proposti di superare negli anni passati non per costruire qualcosa chetenga conto delle particolari esigenze dei cittadini disabili ma per una nuova idea di cittagrave chepotesse rispondere finalmente ai diritti di tutti compresi i cittadini disabili (p 32) E anco-ra a chiusura del proprio intervento [] noi abbiamo bisogno che questa legge vengainterpretata come il primo tassello di una battaglia percheacute sul terreno dellaccesso per tutti aInternet e sul terreno di sistemi piugrave aperti si faccia insieme al di lagrave delle posizioni politicheun grande sforzo comune e la legge finanziaria che si discuteragrave al Senato saragrave loccasione perverificare se ci sono queste volontagrave (p 33)6 Prima della presentazione del disegno di legge del Governo (AC 3978 XIV legislatu-ra) avvenuta alla Camera il 15 maggio 2003 risultavano giagrave depositate otto proposte di leggediniziativa parlamentare alcune risalenti al 2001 Cfr la scheda dei lavori preparatori di AC232 XIV legislatura in wwwcamerait

Si puograve supporre che si sia taciuto sulla portata della disposizionerichiamata per rendere meno stringenti i vincoli che derivano necessaria-mente ai decisori pubblici dal riconoscimento in via legislativa di un dirit-to siffatto primo fra tutti limpegno a reperire risorse finanziarie congruetali da conferire sostanza alle politiche di fatto evocate dal diritto in paro-la (alfabetizzazione tecnologica diffusa realizzazione di infrastrutture alarga banda anche in zone in cui gli operatori reputano antieconomicoinvestire7 politica delle tariffe sensibilizzazione sul ruolo della rete comemoltiplicatore delle capacitagrave sociali dei singoli capillare diffusione di cen-tri di accesso digitale etc) Ma tale malevola supposizione egrave senzaltro dascartare percheacute tende a rappresentare il legislatore come poco consape-vole della reale portata delle leggi che approva e lamministrazione pub-blica come volutamente sfuggente allapplicazione della legge Un quadroquesto improponibile in teoria Diciamo semmai che seppure ben con-fezionato il prodotto legislativo egrave rimasto sconosciuto ai piugrave percheacute nau-fragato nel gran mare delle leggi attribuendo cosigrave il deficit di conoscen-za al ben noto fenomeno patologico dellinflazione legislativa8 Ma questaseconda considerazione egrave in veritagrave ancor piugrave pessimistica della

7 Per larga banda sintende lambiente tecnologico che consente lutilizzo delle tec-nologie digitali ai massimi livelli di interattivitagrave Questa la definizione adottata nel Rapportodella Commissione interministeriale di studio istituita dal Ministro delle comunicazioni e dalMinistro per linnovazione con DM 14 settembre 2001 Giagrave nel 2001 il Rapporto(wwwcomunicazioniitbroadband) metteva ben in evidenza come la diffusione delle infra-strutture delle reti di telecomunicazione costituisse un fattore decisivo per il superamento deldigital divide di aree territoriali economicamente meno sviluppate e per la crescita di com-petitivitagrave dellintero sistema (pp 39 ss) Piugrave di recente sulla necessitagrave di completare la largabanda in tutti i contesti territoriali per arginare il divario digitale si veda il RapportodellAssociazione per la convergenza nei servizi di comunicazione (ANFOV) del 21 giugno2005 Tale Associazione ha proposto sin dal 2001 la costruzione di una rete nazionale a largabanda su cui basare un servizio qualificato come pervasivo da supportare con interventidi adeguamento culturale oltre che infrastrutturale (cosiddetto progetto ASPERA) Per una let-tura critica dei dati relativi alla diffusione della larga banda in Italia come riferiti nel Rapporto2005 del Communications Committee (COCOM) della Commissione europea si rinviaallinteressante scritto di P NUTI A VALLI Dieci anni di liberalizzazione delle telecomuni-cazioni un bilancio su cui riflettere 9 giugno 2005 in www interlexit

8 Sul rapporto tra conoscibilitagrave della legge e inflazione legislativa v M AINIS Le parolee il tempo della legge Torino Giappichelli 1996 pp 66 ss

precedente percheacute starebbe a dire che leccesso di produzione legislativain generale impedisce la conoscibilitagrave anche di quelle nuove leggi e viep-piugrave di singole disposizioni che costituiscono sigrave un aumento della produ-zione legislativa ma non sono certo ascrivibili al fenomeno dellinflazio-ne legislativa percheacute giustificate da modificazioni sociali e da nuove esigenze tecnologiche

Resta in ogni caso il rammarico per loccasione perduta ovvero pernon aver assistito nelle aule parlamentari ad un ampio ed articolato dibat-tito su temi che oramai sono diventati stringenti anche nellagenda politi-ca nazionale Neacute mi soffermo sul fatto che lart 3 del Codice come anchele altre disposizioni contenute nella Prima parte rubricata Diritti e dove-ri dei cittadini e delle imprese puograve sollevare dubbi di costituzionalitagravesotto il profilo della conformitagrave ai princigravepi e criteri della delega9 e costi-tuisce in ogni caso in ragione delle peculiaritagrave della fonte decreto dele-gato il risultato di elaborazioni sottratte alla discussione parlamentare3 IL DIRITTO ALLUSO DELLE TECNOLOGIE TRA ELABORAZIONI

SOCIOLOGICHE E DIRITTO POSITIVO CENNI DI QUADROCosigrave chiarito lequivoco iniziale risulta evidente come la portata inno-

vativa della disposizione contenuta nella legge Stanca sia stata erronea-mente ravvisata da molti nellart 3 del Codice una novitagrave sul piano nor-mativo in ogni caso rilevante che egrave venuta a colmare una lacuna oramaiintollerabile nellordinamento interno oltre che in quello comunitario seegrave vero che oggi leliminazione delle barriere tecniche economiche e giu-ridiche che impediscono laccesso individuale alle tecnologie informatichee telematiche rappresenta il presupposto per poter esercitare altri dirittifondamentali primi fra tutti la libertagrave despressione e la libertagrave di accede-re allinformazione ai dati e dunque di diffonderli Si egrave parlato a riguar-do di una funzione ancillare rispetto ai diritti fondamentali della disci-plina dellaccesso ai nuovi strumenti10

9 Art 10 (Riassetto in materia di societagrave dellinformazione) legge 29 luglio 2003 n 229Interventi in materia di qualitagrave della regolazione riassetto normativo e codificazione Legge di semplificazione 2001 in GU 25 agosto 2003 n 19610 V ZENO ZENCOVICH La libertagrave despressione Media mercato e poteri nella societagravedellinformazione Bologna Il Mulino 2004 pp 133 ss

Una lacuna nel diritto positivo evidenziata anche dal ritardo delle ela-borazioni giuridiche sul tema specifico specie se confrontate con la vastaed illuminata letteratura sociologica che da anni egrave giunta finanche acostruire una teoria del diritto dellaccesso telematico

In definitiva il diritto alluso delle tecnologie di cui si va ragionando siricollega a quella nuova forma di libertagrave personale nata dalla civiltagrave tec-nologica la libertagrave informatica come Vittorio Frosini la definigrave non nellasua formulazione originaria11 ovvero come pretesa passiva come dirittodi controllare le informazioni sulla propria persona ed il loro trattamento(il diritto allo habeas data) ma piuttosto nel suo lato attivo come dirittodi partecipazione del cittadino al circuito tecnologico delle informazionio diritto allautodeterminazione tecnologica o ancora come diritto diaccesso telematico Lo stesso Frosini riconobbe che con la diffusione diinternet il diritto di libertagrave informatica era venuto ad assumere un signifi-cato nuovo in posizione dialettica rispetto al precedente diventandoappunto una pretesa di libertagrave in senso attivo non libertagrave da ma libertagravedi che egrave quella di valersi degli strumenti informatici per fornire ed otte-nere informazioni di ogni genere12

Nella prima accezione ovvero come diritto alla protezione dei propridati personali dal potere informatico da chiunque detenuto come egrave atutti noto la libertagrave informatica ha trovato oramai pieno ed ampio rico-noscimento nel diritto positivo dapprima in seno al Consiglio dEuropapoi a livello comunitario e nella legislazione interna di attuazione ed oggifinanche tra i diritti fondamentali dellUnione europea13

11 V FROSINI La protezione della riservatezza nella societagrave informatica in Matteucci N(a cura di) Privacy e banche dei dati Bologna Il Mulino 1981 pp 37 ss

12 V FROSINI Lorizzonte giuridico dellinternet in Dir inf 2000 2 p 275 SecondolA la libertagrave informatica in senso attivo egrave proprio il diritto di partecipazione alla societagravevirtuale che egrave stata generata dallavvento degli elaboratori elettronici nella societagrave tecnologica

13 Cfr lart 8 (Protezione dei dati personali) della Carta di Nizza ora integrata nelTrattato che adotta una Costituzione per lEuropa (legge 7 aprile 2005 n 57 Ratifica ed ese-cuzione del Trattato che adotta una Costituzione per lEuropa e alcuni atti connessi conatto finale protocolli e dichiarazioni fatto a Roma il 29 ottobre 2004)

Quella stessa libertagrave informatica nella seconda accezione non sem-brava aver trovato collocazione nel diritto positivo fino almeno alla leggen 4 del 2004 che ha posto le premesse per il riconoscimento del dirittodi accesso individuale alle tecnologie come diritto sociale funzionale algodimento delle libertagrave fondamentali14

La tardiva comparsa di tale riconoscimento probabilmente egrave in qual-che modo legata alla fatica con la quale i giuristi si affacciano al mondodelle tecnologie per un verso ed al vincolo stringente come giagrave ricor-dato al quale i decisori pubblici verrebbero a sottoporsi con il ricono-scimento formale di un diritto che impone precise scelte culturali politi-che adeguate e ingenti risorse per una nuova alfabetizzazione di massa eper la realizzazione di un nuovo servizio universale15

14 Sul riconoscimento di tale nuovo diritto cfr P COSTANZO Internet (dir pubbl) in Digdisc pubbl Appendice Torino UTET 2000 pp 347 ss il quale ragiona del diritto di accede-re alla rete telecomunicativa come di una sorta di diritto-madre R ZACCARIA Dal serviziopubblico al servizio universale in L CARLASSARE (a cura di) La comunicazione del futuro e idiritti della persona Padova Cedam 2000 pp 5 ss il quale affermava risolutamente la neces-sitagrave di rivendicare lesistenza per tutti di un nuovo diritto di accesso alla rete (rete intesa comeInternet) come condizione per partecipare alla democrazia alla vita sociale (p 13) diritto cheavrebbe il suo fondamento nel combinato disposto degli articoli 15 e 21 della Costituzione

Piugrave di recente sulluso delle tecnologie come strumentale allesercizio dei diritti di libertagravecivile v A PACE I progetti PC ai giovani e PC alle famiglie esercizio di potestagrave legislativa esclu-siva statale o violazione della potestagrave regionale residuale in Giur cost 2004 pp 3214 ss

La Corte costituzionale si egrave invece sottratta sinora a prese di posizione esplicite pur intro-dotta al tema Dalle due sentenze che hanno occasionato riflessioni in proposito (n 3072004 en 1452005) si evince chiaramente la scelta del Giudice delle leggi di non addentrarsi sulla que-stione (cfr in particolare Corte cost n 145 punto 21 del Diritto) e ciograve nonostante entrambele pronunce richiamate nel Fatto riferiscano tra gli argomenti di parte utilizzati dallAvvocaturadello Stato anche la tesi secondo cui laccesso agli strumenti informatici costituirebbe un veroe proprio diritto sociale strumentale allesercizio di altri diritti fondamentali (cfr Corte cost n307 punto 61 del Fatto analogamente cfr anche Corte cost n 145 punto 2 del Fatto)15 Sulla necessitagrave in generale di reazioni di natura culturale prima ancora che giuridiche ailimiti e alle possibili conseguenze indesiderate derivanti dallintroduzione di nuove tecnologie vG ZAGREBELSKJ Democrazia e sondaggi dopinione una riflessione in P CERI P BORGNA (acura di) La tecnologia per il XXI secolo Torino Einaudi 1998 p 308 Per una valutazione deglioneri che gravano sulla economia del nostro Paese per il ritardo nellalfabetizzazione della forzalavoro cfr P F CAMUSSONE G OCCHINI (a cura di) Il costo dellignoranza informatica MilanoETAS 2004 in cui si sostiene che a fronte di un costo relativamente moderato per la formazio-ne informatica si conseguono significativi aumenti di efficienza nelle attivitagrave produttive delle persone che utilizzano i personal computer

Ma questa presa di coscienza tardiva del giurista e del legislatore inqualche modo egrave maggiormente evidenziata dalle numerose e accuratericerche svolte in campo sociale ed economico

Solo per citare gli studi piugrave noti si possono ricordare quelli risalentidel filosofo canadese MacPherson che elaborograve un nuova teoria dei diritti legata alla comparsa delle tecnologie postindustriali propugnandogiagrave nei primi anni settanta un diritto di non essere escluso dallaccessotecnologico16 o le ricerche del sociologo americano Dutton sul diritto diaccesso telematico17 o ancora per restare alle elaborazioni piugrave recentile ricerche del sociologo italiano Sias il quale sinterroga sulle questioniconnesse allalfabetizzazione informatica in termini di diritto di cittadinanza18

Un interessante dibattito sul diritto di accedere alle tecnologie si svol-ge da alcuni anni anche in seno al Segretariato generale dellITU(Internation Telecommunication Union) con elaborazioni attente inparticolare alle problematiche delle aree in via di sviluppo Anche in que-sto caso si egrave giunti a sostenere la promozione di un nuovo diritto Therights to communicate Si tratterebbe di un diritto umano fondamentalenella societagrave globale dellinformazione ovvero del riconoscimento perogni individuo del diritto di avere accesso ai servizi base di comunica-zione ed informazione per poter esercitare la libertagrave di espressione e diinformazione senza che le nuove tecnologie aumentino il divario giagrave esi-stente tra paesi ricchi e paesi poveri del mondo19

Di rilievo infine egrave anche il lavoro svolto negli anni passati nellambitodi Eurocities lAssociazione che riunisce le principali cittagrave dei PaesidellUnione europea per la elaborazione di una European Charter ofeRights dai contenuti molto avanzati Essa propugna il riconoscimento di

16 CB MACPHERSON Democratic Theory Essay in Retrieval Oxford Clarendon Press 1973

17 W H DUTTON (a cura di) La societagrave on line Politica dellinformazione nellera digi-tale Milano BaldiniampCastoldi 2001 (ed or 1999)18 G SIAS Societagrave dellinformazione e conoscenza Un futuro diseguale Milano Franco

Angeli 200219 Riferito in M MIGLIAZZA Il diritto allinformazione nellUnione europea Milano

Giuffregrave 2002 p 5

quattro diritti Rights to Acces Rights to Education and Training Rightsto Online Information e Rights to Online Participation Il testo egrave statopresentato ufficialmente il 7 luglio 2005 a Manchester al Knowledge SocietyForum Summer Event 2005 Building Inclusive Intelligent Cities 20

Il dato comune a tutti gli studi citati egrave che essi stentano a trovare spa-zio nel diritto positivo in Carte di diritti o anche solo in testi di rangolegislativo che ne possano garantire almeno la giustiziabilitagrave dinanzi algiudice ordinario In effetti tale diritto avrebbe ben potuto essere rico-nosciuto ad esempio allinterno degli amplissimi cataloghi di diritti deglistatuti regionali21 o piugrave ancora nella Carta di Nizza la carta dei diritti diunUnione europea che continua a porsi lobiettivo di una societagrave del-linformazione per tutti22

20 La European Charter of eRights egrave consultabile sul sito wwweurocitiesorg21 Con riguardo al riconoscimento di un diritto alluso delle ICT negli ampi cataloghi di

diritti contenuti nei nuovi statuti regionali (approvati o in corso di approvazione) si segnalail solo Statuto della Regione Lazio (Regione Lazio Legge statutaria 11 novembre 2004 n 1Nuovo Statuto della Regione Lazio) il quale contiene un preciso riferimento allaccesso aglistrumenti informatici Lart 6 (Diritti e valori fondamentali) al comma 4 stabilisce infat-ti che la Regione [] opera affincheacute siano garantiti i diritti alla riservatezza della sfera per-sonale dei singoli individui i diritti dei consumatori noncheacute il diritto alla informazione ed allafruizione dei mezzi di comunicazione di massa e delle reti informatiche

22 Cfr da ultimo COM(2005) 229 del 1deg giugno 2005 i2010 Una societagrave europea del-linformazione per la crescita e loccupazione Ancora una volta la Commissione tra le poli-tiche europee della societagrave dellinformazione e dei media si pone lobiettivo di una societagravedellinformazione basata sullinclusione che offra servizi pubblici di elevata qualitagrave e che pro-muova la qualitagrave della vita Consapevole che oltre la metagrave della popolazione dellUE nonsfrutta pienamente i vantaggi delle TIC oppure non vi ha affatto accesso e che il migliora-mento della possibilitagrave di accesso ai prodotti e ai servizi delle TIC anche nelle regioni piugrave inritardo costituisce un imperativo di ordine economico sociale etico e politico (pp 10 e 11)la Commissione con la nuova iniziativa mira proprio alla piena partecipazione dei cittadiniattraverso lacquisizione delle competenze digitali di base Piugrave in particolare essa diffonde-ragrave orientamenti politici sulla e-accessibilitagrave e sulla copertura del territorio con la banda larga(2005) proporragrave uniniziativa europea sulla e-Inclusione (2008) adotteragrave un piano dazionesullamministrazione on-line (e-Government) e orientamenti strategici sui servizi pubblicibasati sulle TIC (2006) avvieragrave progetti dimostrativi per sperimentare su scala operativasoluzioni di ordine tecnologico giuridico e organizzativo nel settore dei servizi pubblici on-line (2007) creeragrave in una fase iniziale tre iniziative ad alta visibilitagrave sulle TIC relative alla qualitagrave della vita (2007) (p 13)

Neacute a mio modo di vedere dal tenore dellart 11 della Carta di Nizzarelativo alla libertagrave despressione e di informazione23 puograve dedursi imme-diatamente anche un implicito riconoscimento di un diritto alluso delletecnologie funzionale alle libertagrave ivi espressamente tutelate A meno dinon voler intendere lespressione senza limiti di frontiera analoga aquelle giagrave impiegate nellart 19 della Dichiarazione universale dei dirittidelluomo del 194824 e nellart 10 della Convenzione europea per la sal-vaguardia dei diritti delluomo e delle libertagrave fondamentali del 195025come allusiva anche allutilizzo della rete Internet e ciograve in ragione dellanatura aperta della Carta stessa e dunque di una lettura dellespressio-ne sopra citata aggiornata alla luce dellevoluzione della societagrave del pro-gresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici (punto 4 delPreambolo)26 Cosigrave sopperendo ma solo in via interpretativa allassenzadi formulazioni espresse che si facciano carico dellevoluzione tecnologi-ca e delle conseguenze sociali che essa oggi produce

Questi rapidi cenni per sottolineare che mentre da un lato fiorisconoapprofonditi saggi di sociologi filosofi ed economisti nei quali da anni si

23 Carta di Nizza Art 11 (Libertagrave di espressione e dinformazione) 1 Ogni individuoha diritto alla libertagrave di espressione Tale diritto include la libertagrave di opinione e la libertagravedi ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da partedelle autoritagrave pubbliche e senza limiti di frontiera 2 La libertagrave dei media e il loro plurali-smo sono rispettati 24 Dichiarazione universale dei diritti delluomo Art 19 Ogni individuo ha il dirittoalla libertagrave di opinione e di espressione incluso il diritto di non essere molestato per la pro-pria opinione e quello di cercare ricevere e diffondere informazioni e idee attraverso ognimezzo e senza riguardo a frontiere 25 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libertagrave fonda-

mentali Art 10 (Libertagrave despressione) 1 Ogni persona ha diritto alla libertagrave despressioneTale diritto include la libertagrave dopinione e la libertagrave di ricevere o di comunicare informa-zioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autoritagrave pubbliche e senza con-siderazione di frontiera Il presente articolo non impedisce agli Stati di sottoporre a un regi-me di autorizzazione le imprese di radiodiffusione di cinema o di televisione26 In generale sulla struttura per princigravepi della Carta aperta alle future necessitagrave di arti-

colazione e specificazione dei princigravepi cosigrave incardinati nel tessuto normativo (p 40) v AMANZELLA Dal mercato ai diritti in A MANZELLA et al Riscrivere i diritti in EuropaBologna Il Mulino 2001 pp 29 ss

ragiona di nuovi diritti e se ne auspicano la codificazione e la tutela per-cheacute non si configurino come diseguali prima ancora di nascere dallaltroinvece limpressione egrave che il legislatore sulle stesse complesse questionisia ancora allinizio

E ciograve egrave forse in parte giustificato dal fatto che le categorie del dirittosono storiche non logiche insomma servono a interpretare gli sviluppidella vita reale come si svolge nei processi economici e sociali e dunqueil giurista interviene successivamente Resta comunque lurgenza di ela-borazioni approfondite condivise a livello sovranazionale livello cheappare piugrave adatto alla dimensione dei nuovi diritti come giagrave dimostratodallapprovazione della Carta di Nizza

Fatta questa doverosa premessa lascio alle comunicazioni della sessio-ne di domani la trattazione di questioni che mi sono limitata ad accenna-re per dare alcuni elementi della cornice nella quale egrave venuto a collocarsilart 3 del Codice4 LART 3 DEL CODICE TITOLARITAgrave E AMBITO DI APPLICAZIONE

OGGETTIVO E SOGGETTIVOVenendo dunque allart 3 del Codice ritengo che la lettura sistemati-

ca di tale disposizione e dellart 8 (Lo Stato promuove iniziative volte afavorire lalfabetizzazione informatica dei cittadini con particolare riguar-do alle categorie a rischio di esclusione anche al fine di favorire lutilizzodei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni) possa porre qual-che problema rispetto allart 3 della Costituzione percheacute il diritto rico-nosciuto dallart 3 del Codice egrave di fatto esercitabile solo dai soggetti giagravealfabetizzati mentre altri dovranno attendere le attivitagrave di promozioneauspicate dallart 8

Si tratta di situazioni di fatto differenziate per le quali il principio dieguaglianza sostanziale richiederebbe previsioni normative differentiattente cioegrave ad apprestare adeguati livelli di tutela Nel caso dellart 3 egrave difatto riconosciuto un nuovo diritto per i soli soggetti giagrave alfabetizzati lad-dove invece per i soggetti non alfabetizzati lart 8 appresta tenui garan-zie che si sostanziano in una mera dichiarazione di intenti politici

Questo almeno sembra risultare dalla lettera delle due disposizionirichiamate Se infatti come si puograve ritenere dalla lettura del parere del

Consiglio di Stato27 che ha suggerito lintegrazione poi trasfusa nellart 8 lintenzione del legislatore era quella di estendere la garanzia di cuiallart 3 ahimeacute la formulazione dellart 8 non egrave riuscita nel suo intentoed anzi ha semmai ottenuto lesito opposto Neacute daltro canto sembraessere corrisposto il principio contenuto nella delega che imponeva larevisione della disciplina vigente al fine precipuo di garantire la piugraveampia disponibilitagrave di servizi resi per via telematica dalle pubbliche ammi-nistrazioni e dagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alleimprese laccesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplifi-cazione degli strumenti e delle procedure necessari e nel rispetto dei prin-ciacutepi di eguaglianza non discriminazione e della normativa sulla riserva-tezza dei dati personali (cfr art10 co 1 lett b) legge n 2292003)

Titolari del diritto sono i cittadini e le imprese come peraltro sievince dalla rubrica della sezione II con riguardo piugrave in generale a tutti gliarticoli in essa contenuti Luso di tale binomio non nuovo ad atti nor-mativi e documenti predisposti dal Ministero per linnovazione enfatizzainutilmente la titolaritagrave dei diritti in capo alle imprese alle quali il dirittoin oggetto egrave comunque riconosciuto in ragione della sussistenza delrequisito della cittadinanza Appare se mai non giustificato il limite diriconoscimento per i soli cittadini al cospetto di chi comunque risiedestabilmente nel territorio italiano e si relaziona con la pubblica ammini-strazione allo stesso modo che i cittadini28

Il diritto del cittadinoimpresa consiste nel poter richiedere di utiliz-zare le tecnologie telematiche (tecnologie dellinformazione e dellacomunicazione nelle precedenti versioni dello schema di dlgs) nellam-bito delle comunicazioni (rapporti nelle versioni precedenti) che que-sti soggetti intrattengono con la pubblica amministrazione centrale o congestori di servizi pubblici statali Si puograve notare come le correzioni appor-

27 Cons St sez atti norm 7 febbraio 2005 parere n 119950428 Un riferimento ai diritti di libertagrave delle persone ed alla loro tutela anche con riguar-

do alluso dei mezzi di comunicazione elettronica egrave contenuto nel primo comma dellart 3 deldecreto legislativo 1deg agosto 2003 n 259 recante Codice delle comunicazioni elettronicheTale disposizione prevede che Il Codice garantisce i diritti inderogabili di libertagrave delle perso-ne nelluso dei mezzi di comunicazione elettronica noncheacute il diritto di iniziativa economica edil suo esercizio in regime di concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche

tate al testo ultimo approvato abbiano considerevolmente circoscrittolambito della garanzia introdotta dallart 3 rispetto alle precedenti formulazioni

Il riferimento alle sole amministrazioni centrali o ai gestori dei servizipubblici statali non egrave dimmediata comprensione a meno di non inten-derla come il prodotto dellopera di un legislatore statale cauto che nonha voluto gravare anche le amministrazioni non statali dellimpegno strin-gente di dotarsi di strumenti e procedure e quindi di risorse per corri-spondere alle esigenze di effettivitagrave del nuovo diritto Cosigrave formulato lart3 per un verso fa salva lautonomia organizzativa delle amministrazioninon statali per altro sembra sfuggire a quel compito di intervento pergarantire la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concer-nenti i diritti civili e sociali su tutto il territorio nazionale che laCostituzione affida proprio al legislatore statale295 I LIMITI DI EFFETTIVITAgrave DEL NUOVO DIRITTO E LIMPREGIUDICATO

SUO VALORE POSITIVOResta insoluta dunque la questione delleffettivitagrave del diritto anche

qualora si leggesse la controversa disposizione in commento nel sensoche cittadini ed imprese hanno il diritto di esigere (richiedere ed otte-nere) che la pubblica amministrazione comunichi con loro utilizzandostrumenti telematici Egrave pacifico infatti che una comunicazione efficace

29 Per una ricostruzione della giurisprudenza della Corte costituzionale sui rapporti trale competenze regionali in materia di organizzazione e quelle statali in materia di livelliessenziali delle prestazioni e di coordinamento informatico sia consentito rinviare a MPIETRANGELO Brevi note sul coordinamento informativo statistico e informatico dei datidellamministrazione statale regionale e locale in Inf dir 2004 1-2 pp 37 ss Oltre allagiurisprudenza ivi richiamata (Corte cost nn 17 e 36 del 2004 nn 31 35 e 59 del 2005) sisegnala la piugrave recente Corte cost n 271 del 2005 che offre finalmente un primo quadro din-sieme sul tema Sulle competenze di Stato e Regioni in relazione allaccesso ad internet vanche D MARONGIU La funzione di coordinamento informatico autonomia delle Regionie poteri del Ministro per linnovazione e le tecnologie in Dir inf 2005 1 pp 109 ssVSARCONE La leale collaborazione vale anche per le-government Dalla Consulta unocca-sione per trattare dellinnovazione tecnologica nelle amministrazioni nella rivista telemati-ca wwwfederalismiit P COSTANZO op cit Id La privacy tra Stato e Regioni la Cortecostituzionale fissa i paletti in DirInternet 2005 6 pp 555 ss in particolare p 562

richiede come presupposto che i soggetti coinvolti utilizzino consapevol-mente il medesimo strumento o strumenti analoghi

Altra questione lasciata aperta dallarticolo in esame egrave quella dellazio-nabilitagrave del diritto in assenza di una compiuta disciplina attuativa nellaquale siano specificate le modalitagrave operative per lesercizio del diritto daparte dei soggetti legittimati

Lutilizzo dellespressione diritto di accedere agli strumenti ocomunque di utilizzare gli strumenti nelle comunicazioni con la pubblicaamministrazione non configura unastratta facoltagrave ma legittima preteseda parte del soggetto cui tale diritto egrave riconosciuto

Quali sono dunque in concreto le conseguenze diverse da quellemeramente politiche del mancato rispetto del nuovo diritto da parte delloStato che non ha posto il cittadino nelle condizioni di esercitarlo Nonpotendo generalizzare si puograve ipotizzare una responsabilitagrave extracontrat-tuale dellamministrazione se vi egrave danno alla persona o agli interessi patri-moniali del soggetto o una responsabilitagrave civile per il caso ad esempio diconsequenzialitagrave tra un certo evento dannoso ed unomessa informazio-ne da rendere in via telematica da parte dellamministrazione Ma questisono esempi forse banali a confronto di casi di certo piugrave complessi chepossono darsi In che modo il cittadinoimpresa puograve imporre il rispettodella prestazione che si aspetta dallamministrazione (dalla piugrave generalealfabetizzazione informatica alla disponibilitagrave di accessi pubblici agli strumenti alla comunicazione telematica)

Poicheacute molte delle risposte a queste domande albergano nelle valuta-zioni di opportunitagrave politica degli amministratori di fatto si puograve concor-dare con chi ha ritenuto il diritto ad essere informati proprio della socie-tagrave dellinformazione e dunque il diritto di accedere ai dati attraverso letecnologie un diritto che presenta numerose lusinghe ma egrave difficilmen-te traducibile in rapporti di obbligo propriamente inteso30

Nel sito che il Ministero ha dedicato al Codice nellarea FAQ leggia-mo la risposta ad una domanda relativa allapplicazione dellart 3 ed inparticolare al modo in cui il cittadino potrebbe agire in tutela nel caso dinegazione dellesercizio del diritto in questione Secondo lesperto cui egrave

30 V ZENO ZENCOVICH op cit p 148

affidata la risposta Il diritto puograve essere tutelato presso il giudice compe-tente secondo i normali criteri di riparto di giurisdizione ma ancheOccorre perograve valutare quale sia stato il diritto leso Non si puograve preten-dere che tutte le amministrazioni siano digitalizzate nello stesso modo

Il giudice dovragrave valutare anche questo31 Risulta evidente la consape-volezza dei limiti delleffettivitagrave della disposizione in oggetto

In conclusione mi sento di dire che nonostante le numerose perples-sitagrave rappresentate debba comunque essere apprezzato il valore positi-vo di questo come di altri interventi legislativi analoghi che consiste nontanto e non solo nel consentire la giustiziabilitagrave del diritto quanto nellaportata strategica e di rottura culturale che realizza E ciograve nella convin-zione che occorra sostenere fino in fondo lintervento legislativo sui dirit-ti il rifiuto del paternalismo legislativo in questo ambito egrave solo apparen-temente destinato a rispettare fino in fondo la libertagrave sulle reti percheacute indefinitiva lascia spazio alle sole regole del mercato che possono rivelarsipiugrave insidiose per le libertagrave di una sobria disciplina giuridica32

31 wwwpadigitaleit32 In tal senso v anche S RODOTAgrave Tecnopolitica La democrazia e le nuove tecnologiedella comunicazione 2004 Bari Laterza p 154 LA propone la costruzione di una costi-

tuzione per Internet ritenendo che solo in tal modo la societagrave in rete non verragrave progressi-vamente identificata con lo spazio commerciale nel quale i diritti riconosciuti sono sostan-zialmente quelli legati allo scambio di beni e servizi

Organizzazione tecnologie e nuovi dirittiPAOLA PIRASlowast

I princigravepi espressi nel decreto legislativo 7 marzo 2005 n 82 (Codicedellamministrazione digitale) stimolano ai miei occhi una riflessione susvariati profili

Vorrei pertanto proporre in questa sede una lettura critica del Codicein particolar modo per ciograve che attiene il rapporto tra lorganizzazione dellapubblica amministrazione luso delle tecnologie lemersione e la tutela diquelle situazioni giuridiche che comunemente chiamiamo nuovi diritti

Lobiettivo egrave un approccio di largo spettro ai princigravepi fondamentaliespressi nel Codice che consenta di tracciare seppure per punti sintetici in questa sede levoluzione dei valori e delle dinamiche chesuccedendosi nel tempo hanno contribuito al cambiamento dell ammi-nistrazione accompagnandola verso un cammino che ruota intornoallindividuazione dellinformazione e della comunicazione come risor-se economiche fondamentali1 e pertanto volge a ridisegnare lammini-

lowast Lautrice egrave professore associato di diritto amministrativo presso lUniversitagrave degli studidi Cagliari Facoltagrave di scienze politiche1 In tal senso un percorso analogo egrave stato avviato anche dalla Regione Sardegna che il 28dicembre 2004 ha firmato un accordo di programma quadro (poi integrato e ampliato il 13aprile 2005) in materia di Societagrave dellinformazione con il Ministero delleconomia e dellefinanze la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Ministro per linnovazione e le tecnologie-Centro nazionale per lInformatica nella PA e Dipartimento per linnovazione e le tecnolo-gie Oggetto dellaccordo sono la modernizzazione della pubblica amministrazione attraver-so la diffusione e il consolidamento sul territorio regionale delle opportunitagrave offerte dallu-so delle tecnologie ICT funzionali alladeguamento della pubblica amministrazione ai nuovicompiti richiesti e ai nuovi servizi offerti ai cittadini Gli interventi programmati nei duediversi momenti sono stati predisposti secondo un percorso allineato ai piani nazionali perle-government e la societagrave dellinformazione alle Linee guida del Governo per lo sviluppodella societagrave dellinformazione nella legislatura e agli indirizzi indicati nella Strategia per losviluppo dellinformazione in Sardegna (approvata dalla Giunta regionale con delibera n1328 del 29 aprile 2003) al Programma Operativo Regionale della Sardegna (2000-2006)approvato dalla Commissione europea in data 8 agosto 2000 con decisione C (2000) 2359 conparticolare riferimento allAsse VI-Misura 63 Societagrave dellinformazione e al complementodi programmazione Misura 63 Societagrave dellinformazione approvato con procedura scrittaavviata il 20 novembre 2003 In questo cammino verso la modernizzazione va valutato ancheil programma DIESIS (Driving Innovative Exploits for the Sardinian Information Society)

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strazione e razionalizzarne lattivitagrave in funzione del suo nuovo ruolo2In particolare infatti ritengo che dalla lettura combinata degli articoli

2 e 12 da un lato 3 e 8 4 e 9 dallaltro emergano spunti per tre differentilinee di analisi

-la prima ha ad oggetto lemersione di una forte rivalutazione del profilo organizzativo

-la seconda esprime laspirazione ad unamministrazione condivisa-la terza attiene infine alla creazione di un nuovo dirittoEsaminiamole ora brevemente al fine di tratteggiare uno schema fun-

zionale ad un loro approfondimento Per quanto riguarda la prima linea di analisi (ho detto forte rivaluta-

zione del profilo organizzativo) essa presuppone una lettura degli articoli 23 e 12 ed una rivisitazione dellidea dellamministrazione comeorganizzazione suggerita da Berti giagrave nel 19684

predisposto dalla Regione Sardegna e finanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionaleper il periodo 2000-2006 con lobiettivo di sperimentare a livello regionale nuovi servizi digi-tali grazie allinterscambio di conoscenze con altre regioni europee (sul punto si vedawwwdiesis-sardegnaitprogetto) Il progetto egrave stato di recente finanziato con la delibera diGiunta n 2615 del 10 giugno 2005 reperibile in wwwregionesardegnaitdocumen-ti1_45_20050613130949pdf Ancora sempre nel medesimo contesto deve valutarsi larazionalizzazione dellassetto organizzativo della Presidenza della Regione e degli assessoratidelineata con la delibera n 159 del 7 aprile 2005 adottata in attuazione della deliberazionedella Giunta regionale n 424 del 10 febbraio 20052 Mi ritrovo sul punto nelle affermazioni di M BOMBARDELLI La comunicazione nel-lorganizzazione amministrativa in G ARENA (a cura di) La funzione di comunicazionenelle pubbliche amministrazioni Rimini Maggioli 2004 pp 85 ss in particolare p 96 cheindividua nel dovere di comunicazione interna ed esterna uno dei criteri cui oggi deve ispi-rarsi lorganizzazione amministrativa3 Art 2 (Finalitagrave e ambito di applicazione) co 1 Lo Stato le Regioni e le autonomie loca-li assicurano la disponibilitagrave la gestione laccesso la trasmissione la conservazione e la frui-bilitagrave dellinformazione in modalitagrave digitale e si organizzano e agiscono a tal fine utilizzan-do con le modalitagrave piugrave appropriate le tecnologie dellinformazione e della comunicazione

Art 12 (Norme generali per luso delle tecnologie dellinformazione e delle comunica-zioni nellazione amministrativa) co 1 Le pubbliche amministrazioni nellorganizzareautonomamente la propria attivitagrave utilizzano le tecnologie dellinformazione e della comu-nicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza efficacia economicitagrave imparzia-litagrave trasparenza e semplificazione e partecipazione4 Mi riferisco chiaramente a G BERTI La pubblica amministrazione come organizza-zione Padova Cedam 1968

Il contenuto degli articoli 2 e 12 puograve essere infatti considerato allin-terno del Codice dellamministrazione digitale sintomatico del processodi modernizzazione in atto nella pubblica amministrazione o meglio delfatto che tale processo ruota intorno ad una significativa rivalutazione deimodelli organizzativi

Limpulso al cambiamento di questi modelli a favore di nuovi stru-menti maggiormente funzionali al conseguimento dellefficienza dellef-ficacia e delleconomicitagrave esprime lesigenza di attribuire un ruolo allin-formatizzazione che a mio avviso viene configurata come uno degli ele-menti basilari per migliorare lorganizzazione5

Non dunque informatizzazione come fine bensigrave informatizzazio-ne come mezzo strumentale allorganizzazione nella sua accezione divalore autonomo fondante dellamministrazione cosigrave come delineatadallart 97 della Costituzione

Ed ecco che qui entra in gioco a mio avviso Berti e il suo lungimi-rante richiamo allesigenza di unorganizzazione effettivamente operan-te in continuitagrave ad una completa percezione del valore dellorganizza-zione noncheacute al monito della difficoltagrave di attuare una piena corrispon-denza tra lorganizzazione in senso normativo e lorganizzazione effet-tuale a causa dei condizionamenti derivanti dalla sovrapposizione alpreesistente ambiente giuridico in cui essa cade 6

91P Piras Organizzazione tecnologia e nuovi diritti

5 Un breve rinvio alla relazione svolta in questo Convegno da F BRAVO Il servizio posta-le per la PA digitale per sostenere che lipotesi di informatizzazione prospettata sembraimpostata sullidea della digitalizzazione come fine a se stessa e non invece come credodovrebbe essere quale strumento di semplificazione Le soluzioni organizzative ipotizzate nelprogetto del Cirsfid infatti sembrano complicare lorganizzazione piuttosto che semplificarla

6 G BERTI op cit pp 143 e 144 ma anche p 145 dove afferma che in un sistema nor-mativamente perfezionato lorganizzazione si delinea come insieme di fatti giuridicamenteapprezzati (cioegrave fatti giuridici) vale a dire non fatti normativi e perciograve qualificanti ma fattiqualificati [] Non egrave perciograve possibile riscontrare una coincidenza perfetta tra la normaorganizzatoria e lattivitagrave giuridica in quanto riferita ad una determinata struttura senza cheil passaggio venga coperto dalla percezione del valore dellorganizzazione E ancora allamedesima pagina nota 8 che la norma organizzatoria implica per sua natura la traduzionein una realtagrave organizzatoria subendo in questo suo adattamento le alterazioni e i condiziona-menti del preesistente ambiente giuridico in cui essa cade Onde non vi egrave corrispondenzapiena tra lorganizzazione in senso normativo e lorganizzazione effettuale

Ciograve percheacute il cambiamento e la modernizzazione devono essere letti inun contesto piugrave ampio che tenga conto della concatenazione di tutti ipassaggi e del loro rapporto (percheacute come diceva Marco Aurelio neiPensieri le cose sono tutte in un certo senso concatenate tra loro e quin-di tutte solidali si susseguono infatti luna allaltra 7)

In questo contesto ampio emerge la rivalutazione dellorganizzazio-ne che superando la connotazione di disvalore guadagnata negli ultimianni8 si egrave per cosigrave dire riappropriata del suo valore nellambito di quelpercorso vichiano di corsi e ricorsi che sembra non risparmiare nemmeno lamministrazione9

Bene La realizzazione di unamministrazione telematica cosigrave comeconfigurata dal Codice dellamministrazione digitale e secondo la pro-spettazione che abbiamo appena ipotizzato a sua volta si inquadra in uncontesto piugrave ampio rappresentato dallesigenza di uninterazione con ilcittadino finalizzata a quella che in precedenza ho definito aspirazionead unamministrazione condivisa configurandola come seconda linea dianalisi riconducibile agli articoli 4 e 9 peraltro strettamente conseguentealla prima

Il Codice infatti dopo aver introdotto con la previsione di cui allart 410 la possibilitagrave di esercitare la partecipazione e il diritto di acces-so mediante luso delle tecnologie afferma allart 9 che Lo Stato favo-risce ogni forma di uso delle tecnologie per promuovere una maggiorepartecipazione dei cittadini In questo senso laccesso ai mezzi informa-tici diventa un vero e proprio diritto sociale strumentale allesercizio dialtri diritti fondamentali secondo quanto affermato nella sentenza n 307del 13-21 ottobre 2004 della Corte Costituzionale

7 Cosigrave MARCO AURELIO Pensieri VI 38 ripreso anche in VII 9 noncheacute seppure in undiverso contesto anche TACITO Annales VI 22 1-3 verum apud principia et nexus naturalium causarum8 In questa chiave di lettura interpreto le considerazioni di M CAMMELLI La pubblicaamministrazione Bologna Il Mulino 2004 pp 27 ss9 GB VICO Principi di scienza nuova dintorno alla comune vita delle Nazioni Deprincigravepi Napoli 172510 Art 4 (Partecipazione al procedimento amministrativo informatico) La partecipazio-ne al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sonoesercitabili mediante luso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione []

Si badi bene egrave proprio lo Stato a dover promuovere lalfabetizzazioneinformatica poicheacute sempre secondo quanto affermato di recente dallaCorte Costituzionale con la sentenza pocanzi richiamata la culturainformatica [] corrisponde a finalitagrave di carattere generale quale egrave lo svi-luppo della cultura nella specie attraverso luso dello strumento informa-tico il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articola-zioni ai sensi dellart 9 della Costituzione11

La norma attraverso la locuzione favorisce esprime la mera volon-tagrave di usare le tecnologie come strumento per cambiare lamministrazionea prescindere perograve da qualunque intento precettivo e si sovrappone ad uncontesto che denota la deviazione culturale delle pubbliche amministra-zioni ad orientarsi verso lautoreferenzialitagrave con la conseguenza che spes-so la gestione dei procedimenti pare conchiudersi allinterno delle singo-le unitagrave organizzative che diventano quasi impenetrabili Chiuse a qualun-que forma di comunicazione verso lesterno secondo un percorso total-mente antinomico rispetto alle nuove logiche dellorganizzazione ammini-strativa che al contrario intendono la trasparenza e la comunicazionequali strumenti essenziali in funzione della semplificazione dellazioneamministrativa12 della modernizzazione e dunque della condivisione

Ecco percheacute la realizzazione di una rete delle amministrazioni voltaalla loro interazione che egrave poi il presupposto dellamministrazione digi-tale richiede un atteggiamento di apertura condivisione e cooperazio-ne13 un vero e proprio interscambio comunicativo tra le attivitagrave di

11 Rinvio sul punto alle interessanti considerazioni svolte in questo Convegno da ACARIOLA Lapplicazione del CAD alla luce del Titolo V della Costituzione sul bilancia-mento degli interessi e sullarticolarsi del rapporto Stato-Regioni in punto di coordinamentoinformativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione statale regionale e localeai sensi dellart 117 co 2 lett r) Cost12 G ARENA La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni in GARENA (a cura di) op cit p 39 definisce non casuale il fatto che spesso la trasparenzaamministrativa sia usata come sinonimo di semplificazione13 Un richiamo per un rilievo critico alla relazione svolta in questo convegno da EBELISARIO La disponibilitagrave dei dati delle Pubbliche amministrazioni (ora in questoVolume) Lanalisi dellart 50 del Codice egrave stata incentrata prevalentemente al fine di sotto-lineare il problema dei costi peraltro di assoluta importanza ma a mio avviso in quel con-testo il profilo di grande interesse egrave a monte ed egrave rappresentato dal ritorno al principio diunicitagrave dellamministrazione Ciograve dunque ancora una volta conferma la rivisitazione

informazione e di comunicazione sia allinterno che allesterno dellapubblica amministrazione14

Se cosigrave non avviene linnovazione tecnologica rischia ancora unavolta di svilire il proprio ruolo a comune denominatore dei programmifatti propri dai diversi attori politici senza offrire perograve un contributosostanziale alleffettivitagrave della partecipazione dei cittadini e al processodemocratico Ciograve nonostante i sistemi informatici siano oggi consideratistrumenti fondamentali di partecipazione dei cittadini allorganizzazionepolitica economica e sociale del Paese15

Arriviamo cosigrave direi naturalmente alla terza linea di analisi la crea-zione di un nuovo diritto espressa dagli articoli 3 e 8 del Codice

Lart 3 affermando che i cittadini e le imprese hanno diritto a chie-dere e ottenere luso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni conle pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori dei servizi pubblicistatali [] incrementa lelenco dei diritti di nuova generazione Ma finoa che punto cittadini e imprese hanno diritto ad ottenere Fino a che

del principio dellorganizzazione come valore Se ci soffermiamo sul presupposto dellunici-tagrave dellamministrazione infatti non possiamo fare a meno di rilevare che lo scambio di infor-mazioni e la disponibilitagrave dei dati per lespletamento delle funzioni non egrave altro che una con-seguenza naturale di tale principio e del superamento delle logiche di autoreferenzialitagrave

14 Alla comunicazione esterna sono destinate in particolare le pagine web delle ammi-nistrazioni funzionali a rendere trasparente lorganizzazione interna le attribuzioni diresponsabilitagrave e le informazioni relative ai procedimenti di ciascun ufficio (cfr Guida agliEnti locali Il Sole 24 Ore n 6 del 12 Febbraio 2005) Una ricerca svolta da Nielsen netratings per conto dellOsservatorio sulla societagrave dellinformazione rileva la soddisfazione del62 degli italiani sullofferta on line dei siti pubblici Per ciograve che in particolare riguarda laRegione Sardegna quale strumento di e-government regionale egrave stato realizzato il portaleegos al fine di favorire linterazione tra cittadini e amministrazione Il nuovo sito dellaRegione Sardegna egrave ora gestito dal servizio relazioni con il pubblico che nel mese di luglio2005 ha presentato il manuale per la gestione del protocollo informatico illustrando pub-blicamente le scelte adottate per valorizzare la comunicazione interna e laccesso agli attiInoltre la legge regionale 21 aprile 2005 n 7 Disposizioni per la formazione del bilancioannuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2005) ha previsto allart 21 listitu-zione della Direzione generale per linnovazione tecnologica e per le tecnologie dellinfor-mazione e della comunicazione quale centro di competenza e di supporto alla programma-zione strategica ed integrata

15 V le memorie prodotte dallAvvocatura dello Stato in rappresentanza della Presidenzadel Consiglio dei Ministri richiamate in Corte cost n 1452005

punto questo nuovo diritto egrave azionabile16 Quali sono i vantaggi che inconcreto il cittadino puograve conseguire dallattuale stato di informatizzazio-ne dellamministrazione

Per cercare di trovare una risposta dobbiamo tenere presente che ilprocesso di modernizzazione della pubblica amministrazione per tramitedelle tecnologie ICT presuppone alcuni requisiti fondamentali tra i qualisicuramente devono essere collocati un adeguato sistema normativo e larealizzazione delle infrastrutture tecnologiche

Ma ciograve non egrave sufficiente se si prescinde dal parallelo conseguimento diun altrettanto adeguato livello di alfabetizzazione informatica sia allinternoche allesterno della pubblica amministrazione Ossia da una diffusione delleconoscenze informatiche tra gli agenti dellamministrazione che dovran-no porre in essere lattivitagrave e tra i cittadini destinatari della medesima

Ebbene il Codice si limita ad una dichiarazione di principio che espri-me la consapevolezza dellimportanza della formazione informatica delpersonale della pubblica amministrazione senza peraltro delineare inmodo concreto gli elementi per la sua promozione e diffusione 17

In tale contesto lattuazione dell amministrazione elettronica qualestrumento di modernizzazione non potragrave perograve prescindere dal garantirea tutti i cittadini un accesso concreto alluso delle nuove tecnologie

Un accesso che vada al di lagrave della mera prescrizione formale

16 C GIURDANELLA E GUARNACCIA Amministrazione digitale leggiamo il Codice inwwwInterlexit del 25 novembre 2004 sostengono che il diritto alluso delle tecnologiepotrebbe considerarsi azionabile in qualsiasi momento essendo sufficiente che le pubblicheamministrazioni centrali non provvedano periodicamente alla riorganizzazione e allaggior-namento dei servizi resi o non sviluppino luso dellICT sulla base di una preventiva analisidelle reali esigenze dei cittadini e delle imprese Avrei perograve qualche dubbio su questotti-mistica affermazione in virtugrave dellimpossibilitagrave per le amministrazioni allo stato attuale didare piena e concreta attuazione allinformatizzazione dei servizi a causa della mancanza diadeguate risorse finanziarie Ci troviamo a mio avviso davanti a due binarinon proprio paralleli lintroduzione dellinnovazione tecnologica su un piano virtuale ai sensi delCodice e lo stato attuativo carente della modernizzazione in senso tecnologico della pub-blica amministrazione Il valore del primo nella globalitagrave dei suoi pregi e difetti deve esserevalutato come stimolo per la realizzazione del secondo come motore che ha richiamato lat-tenzione sui problemi legati al secondo Problemi forse ben noti ma in qualche misuraeccessivamente sottovalutati17 Mi riferisco all art 8 per il quale Lo Stato promuove iniziative volte a favorire lalfa-betizzazione informatica dei cittadini []

Non potragrave cioegrave attestarsi su un livello meramente virtuale quale amio avviso egrave quello attuale e prescindere dallesistenza ad oggi innegabi-le delle importanti situazioni di divario digitale che quasi ne vanificanolattuazione18

La disciplina di cui ci stiamo occupando si scontra infatti con la fortedisuguaglianza che si registra sia allinterno dellamministrazione cheallesterno tra le diverse amministrazioni noncheacute tra i cittadininellaccesso alle ICT

Egrave evidente che una riflessione sulle diseguaglianze non puograve natural-mente essere ridotta al mero aspetto tecnologico che ne rappresenta soloun risvolto marginale in quanto come ho avuto occasione di rilevare giagravein altra sede19 investe al contrario unanalisi piugrave ampia di divari complessiche coinvolgono il livello sociale economico culturale fisico e cosigrave via

La tecnologia assume in questo caso il ruolo di pura occasione peraccentuare tali disparitagrave sostanziali e favorire lintroduzione di nuove cate-gorie di emarginati attraverso la creazione di quello che da taluno egrave statodefinito un circolo vizioso20

Si prospetta quindi nel nostro ordinamento un problema di compa-tibilitagrave con il principio di eguaglianza sostanziale espresso dallart 3 co2 della Costituzione che come a suo tempo ha evidenziato Romagnoliesprime in modo evidente il conflitto interno alla societagrave tra diritti for-malmente eguali e possesso diseguale dei medesimi21 tra le affermazioni

18 Situazioni non riscontrabili solo nel nostro Paese ma a livello globale secondo unaconfigurazione che potremmo definire a macchia di leopardo senza una distinzione tra paesiricchi e poveri Interessanti i dati emersi in occasione dei lavori della ConferenzaINFOPOVERTY (Milano 12-13 maggio 2005) quale piattaforma di discussione nata nellambi-to delle Nazioni Unite e coordinata dallOsservatorio per le Comunicazioni Audiovisive eCulturali creato nel 1997 dallUNESCO (OCCAM)19 Mi si permetta il rinvio alla mia relazione Verso il procedimento amministrativo elet-tronico Atti della giornata di studio su La nuova disciplina dellattivitagrave amministrativa dopola riforma della legge sul procedimento (Caserta 20 maggio 2005) in corso di pubblicazione20 T PUCCI Il diritto allaccesso nella societagrave dellinformazione e della conoscenza Ildigital divide in Infdir 2002 2 pp119 ss21 U ROMAGNOLI Il principio di uguaglianza sostanziale in G BRANCA (a cura di)Commentario della Costituzione Bologna-Roma Zanichelli 1975 evidenziava la sinceritagravedella Costituzione che dopo aver proclamato che tutti i cittadini sono liberi e uguali di fron-te alla legge non esita ad esibire di se stessa unimmagine apertamente dissociata ammet-tendo che la societagrave egrave basata sulla disuguaglianza di fatto

di libertagrave e i fattori di effettivo godimento di quegli stessi diritti che ser-vono se e nella misura in cui riescono a diventare strumenti di emanci-pazione del singolo e della collettivitagrave22

La vera modernizzazione nel senso della trasformazione della pubbli-ca amministrazione anche attraverso luso di strumenti tecnologici23 nonpotragrave essere realizzata concretamente se come egrave stato evidenziato nelmessaggio del Presidente della Repubblica in occasione della Conferenzadi presentazione del Codice dellamministrazione digitale a questilaquonuovi dirittiraquo non corrisponderanno procedure e comportamenti dellaPubblica Amministrazione finalizzati alla razionalizzazione dei processi eal contenimento della spesa pubblica con il sostegno di una classe diri-gente responsabile e orientata al risultato 24

Ma anche mi sento di aggiungere se si prescinderagrave dalladottare poli-tiche pubbliche coerenti25 che garantiscano ai cittadini leffettiva

22A DALOIA Eguaglianza sostanziale e diritto diseguale Contributo allo studio delleazioni positive nella prospettiva costituzionale Padova Cedam 2002 pp 61 ss ravvisa nelcapoverso dellart 3 della Costituzione un programma di trasformazione sociale la cui rea-lizzazione chiama in causa prima di tutto la legge (quale strumento di rilevazione politicadegli interessi e delle aspettative sociali in base ai quali costruire quelle soluzioni normativeorientate al modello prefigurato) e solo in un secondo momento lapparato amministrativonel suo complesso in quanto determinante nellerogazione dei servizi pubblici essenziali dacui dipende leffettivitagrave del godimento di quei diritti della tutela dei bisogni primari della per-sona e quindi di ogni progetto di eguaglianza sostanziale V inoltre P BARILE (a cura di)Piero Calamandrei Ventidue saggi su un grande maestro Milano Giuffregrave 1990 pp 323 ssParte della dottrina ravvisa nellart 3 II comma Cost il fondamento dei diritti sociali In talsenso M MAZZIOTTI Diritti sociali (voce) in Enc dir vol XII Milano Giuffregrave 1964secondo cui il diritto sociale egrave in senso oggettivo linsieme delle norme attraverso cui loStato attua la sua funzione equilibratrice e moderatrice delle disparitagrave sociali allo scopo diassicurare leguaglianza delle situazioni malgrado la differenza delle fortune in senso sog-gettivo il diritto generale di ciascun cittadino a partecipare ai benefici della vita associata ilquale si rinfrange in specifici diritti a determinate prestazioni dirette o indirette da parte deipubblici poteri23 DA LIMONE Verso un sistema procedimentale e documentale informatico in Ammit 2001 pp 992 ss in particolare p 995 afferma che le tecnologie dellinformazione costi-tuiscono un valore aggiunto percheacute incidono direttamente sul modo di essere e fare amministrazione24 Messaggio del Presidente della Repubblica inviato al Ministro per linnovazione eletecnologie il 9 febbraio 2005 in occasione della Conferenza di presentazione del Codice del-lamministrazione digitale (in wwwdirittoit)

accessibilitagrave ai mezzi e ai servizi telematici26 essenziali in funzione delladiretta interazione tra cittadino e pubblica amministrazione27 ma ancorapiugrave essenziali quali espressione del processo di espansione delle libertagravereali di cui godono gli individui28

25 Si pensi ad esempio al problema della reperibilitagrave delle risorse finanziarie Comegrave con-ciliabile un percorso generalizzato di alfabetizzazione informatica alla luce delle decurtazio-ni per linformatica ai Ministeri e dei tagli agli enti locali Tra le varie ipotesi suggerite si ram-menta lesistenza di una proposta di legge (Interventi per la cittadinanza e lo sviluppo digi-tale) per la creazione di un Fondo per la cittadinanza digitale da costituirsi presso ilDipartimento per linnovazione tecnologica per un ammontare di 200 milioni di euro peranno nel triennio 20052007

26 Pare interessante o quantomeno curioso rilevare che la via dello sviluppo si egrave in pas-sato rivelata piugrave rapida ed efficace proprio in quegli Stati che nonostante la povertagrave e larre-tratezza economica hanno saputo varare per tempo campagne di alfabetizzazioneUnindagine svolta da OCCAM The Agency promoting infopoverty in wwwinfopovertynetevidenzia che paradossalmente lo sviluppo delle tecnologie informatiche induce situazionidi forte divario digitale sia in Europa che negli Stati Uniti mentre al contrario in Brasile lavolontagrave politica egrave molto piugrave attiva e orientata nel tentativo di abbattere le situazioni di digi-tal divide Le potenzialitagrave economiche e la disponibilitagrave di risorse non sono sufficienti diper se se non vengono accompagnate da una volontagrave politica

27 A conferma di quanto sostenuto cfr ancora una volta in Corte cost n 1452005 lememorie predisposte dallAvvocatura dello Stato in rappresentanza della Presidenza delConsiglio dei Ministri dove si afferma che i sistemi informatici sono strumenti fondamen-tali di partecipazione dei cittadini allorganizzazione politica economica e sociale del Paese[] e Corte cost n3072004 dove si legge che laccesso ai mezzi informatici va conside-rato un vero e proprio diritto sociale strumentale allesercizio di altri diritti fondamentali

28 Sul ruolo costitutivo e strumentale della libertagrave v A SEN Lo sviluppo egrave libertagraveMilano Mondatori 2000 p 41 noncheacute ID La diseguaglianza un riesame critico BolognaIl Mulino 2000

E-content e accesso le libertagrave fondamentali nel Codice dellamministrazione digitaleMANLIO CAMMARATA

SOMMARIO 1 Premessa 2 Tra enunciazioni di principio e diritti 3 Ildiritto di accesso ai documenti amministrativi 4 Il diritto di accesso agliatti normativi 5 Una proposta1 PREMESSA

Il mio intervento saragrave breve anche percheacute alcune delle cose che vole-vo dire sono giagrave state dette e molto bene dai relatori che mi hanno pre-ceduto Ma saragrave breve anche percheacute il problema che vorrei porre allavostra attenzione egrave molto semplice e non richiede analisi approfondite egraveuna questione del tutto elementare anche se riveste unimportanza chenon egrave esagerato definire essenziale

Il diritto di conoscere gli atti amministrativi e normativi deve essereconsiderato fondamentale in ogni stato democratico E poicheacute il mondoin cui viviamo egrave ormai governato bene o male da strumenti informaticie telematici e poicheacute questi strumenti sono di uso comune e alla portatadi tutti (almeno in linea di principio) egrave ovvio che questo diritto deve poteressere soddisfatto anche con le tecnologie dellinformazione

Ho detto anche ma la parola si puograve togliere percheacute oggi il diritto diconoscere gli atti amministrativi e le leggi si puograve esercitare solo per viatelematica egrave praticamente impossibile reperire in breve tempo la cartache ci interessa consultando pile di faldoni o immani scaffali di raccolteufficiali Solo con gli strumenti informatici e con laccesso a distanza egravepossibile trovare quello che ci interessa in un tempo ragionevole cosigravecome le pubbliche amministrazioni non possono fare a meno delle tec-nologie digitali per essere efficienti e rendere con efficacia il servizioche viene richiesto dai cittadini

Di questultimo aspetto si occupa diffusamente il Codice dellammini-strazione digitale con disposizioni anche troppo puntigliose e in diversi

Lautore egrave direttore della rivista telematica InterLex (wwwinterlexit)

7cammarataqxd 25012006 1603 Pagina 99

punti criticabili Ma laspetto piugrave importante il diritto dei cittadini di sape-re conoscere e partecipare egrave lasciato nel vago con dichiarazioni del tuttogeneriche Disposizioni piugrave dettagliate sono contenute in altri atti norma-tivi ma come vedremo tra poco sono dettate piugrave per limitare che perespandere le possibilitagrave di accesso2 TRA ENUNCIAZIONI DI PRINCIPIO E DIRITTI

Nel Codice dellamministrazione digitale gli articoli dal 2 al 9 disegna-no una serie di diritti dei cittadini nei confronti della amministrazionedigitale Non ci soffermiamo in questa sede sulla questione pure inte-ressante se si tratta dellenunciazione di diritti soggettivi o assoluti oppu-re di semplici dichiarazioni di principio Il fatto egrave che queste disposizioniper come sono formulate non sembrano avere immediato valore precet-tivo e appaiono anche un po fuori luogo dal momento che hanno il tonodi norme costituzionali

Egrave appunto questa lopinione del Consiglio di Stato nel cui parere egraveespressa []la necessitagrave di accompagnare alle enunciazioni di principionorme direttamente precettive che non rimettano lattuazione di tali prin-cigravepi esclusivamente alla volontagrave (mutevole per definizione) di attuarle daparte delle singole amministrazioni

Ma anche se si tratta di mere enunciazioni le loro conseguenze nonsono affatto indifferenti indipendentemente dalla azionabilitagrave dei dirit-ti che descrivono percheacute la loro compiuta attuazione potrebbe determi-nare un notevole cambiamento nelle politiche di comunicazione dellepubbliche amministrazioni

Vediamo piugrave in dettaglio le singole disposizioniArt 21 Lo Stato le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilitagrave la gestione laccesso la trasmissione la conservazione e la fruibilitagrave dellinformazione in modalitagrave digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalitagrave piugrave appropriate le tecnologie dellinformazione e della comunicazionePuntiamo la nostra attenzione sulla parola accesso per chiederci da

parte di chi Delle sole amministrazioni o anche dei cittadini Risolvonola questione gli articoli successivi

Art 31 I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere luso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codiceQuesto egrave il punto essenziale i cittadini e le imprese hanno diritto

alluso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le ammini-strazioni Ma non basta percheacute

Art 41 La partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accessoai documenti amministrativi sono esercitabili mediante luso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione secondo quanto dispostodagli articoli 59 e 60 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445Gli articoli del testo unico sulla documentazione amministrativa

richiamati dalla norma in esame riguardano rispettivamente laccessoesterno (art 59) e quello effettuato dalle amministrazioni (art 60) Anoi in questo momento interessa il 59

Art 591 Per lesercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi possonoessere utilizzate tutte le informazioni del sistema di gestione informatica deidocumenti anche mediante limpiego di procedure applicative operanti al difuori del sistema e strumenti che consentono lacquisizione diretta delle informazioni da parte dellinteressato2 A tal fine le pubbliche amministrazioni determinano nel rispetto delle disposizioni di legge sulla tutela della riservatezza dei dati personali e nellambito delle misure organizzative volte ad assicurare il diritto di accesso ai documenti amministrativi i criteri tecnici ed organizzativi per limpiego anche per via telematica del sistema di gestione informatica deidocumenti per il reperimento la visualizzazione e la stampa delle informazioni e dei documenti3 Nel caso di accesso effettuato mediante strumenti che consentono lacquisizione diretta delle informazioni e dei documenti da parte dellinteressato le misure organizzative e le norme tecniche indicate al comma 2 determinano altresigrave le modalitagrave di identificazione del soggetto anche mediante limpiego di strumenti informatici per la firma digitale deldocumento informatico come disciplinati dal presente testo unico

101M Cammarata E-Content e accesso le libertagrave fondamentali

4 Nel caso di accesso effettuato da soggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione possono utilizzarsi le funzioni di ricerca e di visualizzazione delle informazioni e dei documenti messe a disposizione anche per via telematica attraverso gli uffici relazioni col pubblicoNotiamo en passant una disposizione tecnicamente stravagante con-

tenuta nel comma 3 le modalitagrave di identificazione del soggetto anchemediante limpiego di strumenti informatici per la firma digitale del docu-mento informatico Egrave una cosa senza senso lidentificazione del cittadi-no (entity authentication) non si ottiene con la firma digitale (che pre-suppone lesistenza di un documento firmato dal soggetto interessato eha anche funzione di data authentication) ma con luso di codici perso-nali parole chiave (password) o con luso di strumenti quali la carta di-dentitagrave elettronica o la carta nazionale dei servizi

Tutto ciograve premesso ecco la disposizione che conclude questa parte delcodice

Art 9 (Partecipazione democratica elettronica)1 Lo Stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per promuovere una maggiore partecipazione dei cittadini anche residenti allestero al processo democratico e per facilitare lesercizio dei diritti politici e civili sia individuali che collettivi

3 IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVIOra vorremmo vedere come questi princigravepi e queste regole trovano

attuazione nel Codice ma la nostra ricerca non porta a nessun risultatoutile Eppure la materia meriterebbe una ben piugrave ampia trattazione Inaltri Paesi egrave disciplinata da leggi il cui modello rimane il FreedomInformation ACT (FOIA) degli USA emanato nel lontano 1966 (e succes-sivamente emendato fino allElectronic Freedom Information ACT del1996)1 Il FOIA stabilisce per tutte le agencies pubbliche regole precise perla diffusione dei documenti di interesse generale (e ne sono elencatemolte categorie anche per quanto riguarda liter formativo dei provvedi-menti)

1 Reperibile sul sito del Dipartimento della giustizia alla URLhttpwwwusdojgovoipfoia_updatesVol_XVII_4page2htm

Inoltre sancisce il diritto dei cittadini americani di accedere ai docu-menti pubblici per verificare come lavorano le amministrazioni

In Italia laccesso ai documenti amministrativi egrave regolato dalla legge n2411990 che stabiliva nel testo originario

Art 221 Al fine di assicurare la trasparenza dellattivitagrave amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale egrave riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi secondo le modalitagrave stabilite dalla presente leggeArt 241 Il diritto di accesso egrave escluso per i documenti coperti da segreto di Stato aisensi dellarticolo 12 della legge 24 ottobre 1977 n 801 noncheacute nei casi disegreto o di divieto di divulgazione altrimenti previsti dallordinamentoNon era molto ma comunque si affermava un principio generale di

trasparenza dellattivitagrave amministrativa che a quel tempo appariva addi-rittura rivoluzionario

Ma ecco che questanno gli articoli 22 e 24 della legge n 2411990sono modificati con la legge 11 febbraio 2005 n 15 recante Modificheed integrazioni alla legge 7 agosto 1990 n 241 concernenti norme gene-rali sullazione amministrativa Queste sono le disposizioni che ci interessano

Art 15 1 Larticolo 22 della legge 7 agosto 1990 n 241 egrave sostituito dal seguente Art 22 (Definizioni e princigravepi in materia di accesso) - 1 Ai fini del presente capo si intendea) per diritto di accesso il diritto degli interessati di prendere visione e diestrarre copia di documenti amministrativib) per interessati tutti i soggetti privati compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi che abbiano un interesse diretto concreto e attuale corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale egrave chiesto laccessoc) per controinteressati tutti i soggetti individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto che dalleserciziodellaccesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza

[omissis]

Egrave chiaro che queste disposizioni non sono state modificate solo infunzione delle norme sulla tutela dei dati personali come si puograve capiredallarticolo successivo

Art 161 Larticolo 24 della legge 7 agosto 1990 n 241 egrave sostituito dal seguenteArt 24 (Esclusione dal diritto di accesso) - 1 Il diritto di accesso egrave escluso[omissis]c) nei confronti dellattivitagrave della pubblica amministrazione diretta allemanazione di atti normativi amministrativi generali di pianificazione e di programmazione per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione [omissis]2 Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilitagrave sottratti allaccesso ai sensi del comma 13 Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato delloperato delle pubbliche amministrazioniIn conclusione non solo si lascia alle singole amministrazioni il potere

di stabilire quali documenti sottrarre allaccesso ma si esclude esplicita-mente il diritto del cittadino di verificare come opera unamministrazionee come spende i soldi della collettivitagrave Esattamente lopposto di quantoprevede il FOIA degli Stati Uniti

Dunque alla domanda se gli articoli iniziali del Codice siano una meradichiarazione di principio o istituiscano specifici diritti dei cittadini allaluce di quanto abbiamo visto la risposta potrebbe essere che si tratta solodi inutili chiacchiere4 IL DIRITTO DI ACCESSO AGLI ATTI NORMATIVI

Nellambito del diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle pub-bliche amministrazioni cegrave una questione che si trascina da piugrave di diecianni quella della diffusione degli atti normativi nel testo vigente viainternet e naturalmente a titolo gratuito2

2 Si veda sulla rivista InterLex la sezione diritto di accesso il primo articolo risale aldicembre 1993 (alla URL httpwwwinterlexitaccessoindicehtm) Gli aspetti giuridici

La questione egrave seria se egrave (quasi) sempre vero che ignorantia legis nonexscusat egrave anche vero che la conoscenza della legge in Italia egrave moltomolto difficile Centinaia di migliaia di leggi e nessuno sa esattamentequante siano quelle in vigore che diventano milioni se si consideranoanche le norme regionali e locali sono praticamente introvabili per lamaggior parte dei cittadini Anche gli addetti ai lavori sono spesso indifficoltagrave quando si tratta di reperire una determinata norma e resta sem-pre il dubbio se il testo faticosamente reperito sia quello vigente o sesiano intervenute modifiche col trascorrere del tempo

La Gazzetta ufficiale cartacea egrave difficilmente reperibile (e anche quan-do si sia riusciti a trovare un testo non si puograve sapere se sia quello vigen-te) ledizione on-line egrave incompleta e per di piugrave disponibile gratis per solisessanta giorni dalla pubblicazione Gli archivi della Corte di cassazione(in anni lontani un vanto del nostro Paese per ladozione dellinformaticanella ricerca delle leggi e delle sentenze) sono stati solo di recente apertialla consultazione gratuita via internet ma le ricerche dei testi vigentianche per quelli piugrave gettonati finiscono spesso in vicoli ciechi

Non resta che rivolgersi agli editori privati che vendono a carissimoprezzo CD e DVD con i testi vigenti delle leggi Ma questa non egrave una solu-zione accettabile nellottica dei diritti dei cittadini Neacute si puograve addurrecome scusa per la mancata pubblicazione telematica delle leggi proprio ildanno che ne deriverebbe agli editori tra gli interessi di alcuni operatoricommerciali e il diritto dei cittadini di conoscere la legge quale deve pre-valere

Ritorniamo al parere del Consiglio di Stato sul Codice citato alliniziodi questo intervento Il punto egrave stato considerato solo indirettamente e informa molto generica dai giudici di Palazzo Spada che comunque hannorilevato la necessitagrave di rispettare la delega di garantire la piugrave ampia dispo-nibilitagrave di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni edagli altri soggetti pubblici e di assicurare ai cittadini e alle imprese lac-cesso a tali servizi secondo il criterio della massima semplificazione deglistrumenti e delle procedure

della diffusione delle leggi via internet furono esaminati per la prima volta da FrancescoBrugaletta in un intervento del 18 giugno 1995 Trasparenza nellesercizio del potere dirit-to alle informazioni e nuove tecnologie (httpwww interlexitaccessobrugalhtm)

Ora non cegrave dubbio che la prima semplificazione necessaria indi-spensabile riguarda laccesso dei cittadini e delle imprese alle fonti nor-mative E posto che si parla di servizi resi per via telematica questo signi-fica rendere disponibili con lo stesso mezzo la Gazzetta ufficiale i testicoordinati e vigenti delle disposizioni piugrave importanti e tutti gli atti che icittadini devono conoscere per i loro rapporti con le pubbliche ammini-strazioni Insomma lannoso problema dellaccessibilitagrave telematica dellefonti normative si ripropone con forza nel momento in cui il Codice dise-gna un quadro sistematico di tutta lamministrazione informatizzata

Il sistema per rendere disponibili on-line le norme esiste funziona egravea disposizione di tutti con caratteristiche molto interessanti si chiamaNorme in rete Dalla fine del 2004 offre anche gratis laccesso alle piugraveconsultate banche dati della Corte di cassazione il che significa la possi-bilitagrave di trovare anche leggi molto vecchie (per ora dal 1948 ma presto laricerca potragrave spingersi fino ai primi anni del XX secolo)

Laspetto piugrave importante del progetto realizzato dal Centro nazio-nale per linformatica nella pubblica amministrazione e dal Ministerodella giustizia egrave la standardizzazione del formato e dei riferimenti deitesti che consente la costruzione di un unico data base distribuito di tuttala normativa nazionale e locale

Ma Norme in rete come si legge nella pagina di ingresso egrave unPortale di accesso alle norme pubblicate sui siti delle PA partecipantie non come sarebbe logico aspettarsi alle norme nazionali e agli attidelle pubbliche amministrazioni Il sistema egrave basato su una curiosaforma di volontariato amministrativo laddove la pubblicazione dellenorme sullinternet dovrebbe essere nel 2005 un obbligo per qualsia-si amministrazione e in primo luogo per le istituzioni dello Stato e leamministrazioni centrali E siccome per una lunga serie di atti egrave previstaper legge la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale si verifica che tutti gliatti previsti dalla normativa in materia sono pubblicati su carta dalPoligrafico dello Stato e on line dalle amministrazioni partecipanti masolo se hanno voglia o trovano conveniente partecipare

La conseguenza piugrave grave egrave che la Gazzetta ufficiale semplicementenon rientra nel progetto Per quanto la cosa appaia incredibile lIstitutoPoligrafico e Zecca dello Stato aderisce solo in parte a Norme in rete ela Gazzetta egrave disponibile spesso incompleta con un formato fuori da

qualsiasi standard e di difficile utilizzo E come ho giagrave detto soltanto persessanta giorni dalla data di pubblicazione Ladesione al sistema Normein rete egrave su base volontaria e nessuna norma obbliga le amministrazio-ni e gli altri enti pubblici a mettere on line i propri provvedimenti secon-do criteri comuni

Qui si nota lincongruenza tra un progetto tecnicamente avanzato elottusa resistenza dello stampatore delle leggi a far parte del progettostesso Norme in rete (nato come progetto intersettoriale dellAIPA siveda la lettera inviata dallallora presidente Guido M Rey a InterLex il 10febbraio 1998)3 egrave un complesso sistema di indicizzazione e di reperimen-to dei testi normativi a cui manca un pezzo una disposizione che pre-veda la pubblicazione di tutti gli atti normativi secondo gli standard resipubblici dallAIPA oggi CNIPA (vedi la circolare 6 novembre 2001AIPACR35)

Ora la situazione egrave questa cegrave uno standard di pubblicazione telemati-ca (e il software non costa nulla egrave stato sviluppato come open source daidiversi enti che hanno collaborato al progetto fra i quali lo stesso ITTIGdel CNR che egrave tra gli organizzatori di questo convegno) cegrave lhardware (lostesso che viene usato oggi) che cosa manca

Manca quella che si chiama volontagrave politica la volontagrave di far cessa-re un parassitario mercato delle norme percheacute come scriveva nel 1998Daniele Coliva la legge egrave uninformazione che egrave un valore in seacute chedeve essere erogata sic et simpliciter dallo Stato senza interferenzeimprenditoriali in coerenza con il principio di appartenenza al dominiopubblico sancito dallarticolo 5 della legge 6334145 UNA PROPOSTA

Ora sarebbe molto semplice inserire nel Codice dellamministrazionedigitale una norma utile per avviare la soluzione del problema Apparecongruente un articolo chiamiamolo 8-bis che reciti

3 Una lettera dal presidente dellAIPA in InterLex del 2 marzo 1998 reperibile alla URLhttpwwwinterlexitaccessoreyletthtm

4 D COLIVA La legge sulla Rete un percheacute in InterLex del 10 febbraio 1998 (reperibilealla URL httpwwwinterlexitaccessocoliva6htm)

Lo Stato rende disponibili le leggi e gli altri atti normativi anche informato elettronico nel testo vigente in modo che i cittadini possanoaccedervi gratis e senza formalitagrave fin dal momento della loro pubblica-zione

Quindi nelle disposizioni finali si potrebbe scrivereEntro sei mesi dallentrata in vigore del presente decreto le leggi i

decreti e tutti gli atti normativi delle pubbliche amministrazioni centrali elocali sono pubblicati contemporaneamente in formato cartaceo e infor-matico Le regole tecniche per la ricerca e il formato dei testi sono stabi-lite ai sensi dellarticolo 72

Naturalmente nel pieno spirito del Codice dellamministrazione digi-tale i testi pubblicati sulla Gazzetta ufficiale on line dovranno essere cer-tificati lo strumento cegrave previsto e regolato (male) dalla stesso Codice esi chiama firma digitale[] Ma voglio spingermi ancora piugrave in lagrave infuturo si dovragrave dare alla pubblicazione on line lo stesso valore ufficialeche tradizionalmente ha la pubblicazione su carta Non egrave cosa di oggi odi domani percheacute occorrono modifiche legislative e organizzative piutto-sto complesse ma almeno si incominci ad affiancare alla carta la con-temporanea edizione on line

Per capire come si fa (ma si puograve fare anche meglio) si puograve andare avedere il sito delle leggi francesi Legifrance attivo dal 2002 Dovesotto il titolo egrave scritto LE SERVICE PUBBLIC DE LA DIFFUSION DU DROIT

Per concludere vorrei proporre a tutti i partecipanti a questo conve-gno linvio di una lettera aperta al Ministro per linnovazione e le tec-nologie invitandolo a farsi promotore di questa fondamentale integra-zione Affincheacute anche in Italia ci sia un servizio pubblico di diffusionedel diritto5

5 La lettera egrave stata poi effettivamente predisposta e sottoscritta dai partecipanti alConvegno in data 2 luglio 2005 (v di seguito il testo allegato) Per la cronaca nel momentoin cui licenzio la presente relazione per la pubblicazione negli Atti del Convegno (novembre2005) dal Ministro non egrave arrivata alcuna risposta

Catania 2 luglio 2005Egr dott Lucio StancaMinistro per linnovazione e le tecnologieVia Isonzo 21B00198 ROMAOGGETTO Diritto di accesso dei cittadini alla normativa statale via internetSignor Ministroci rivolgiamo a Lei alla chiusura del DAE 2005 4deg Convegno nazionale di dirit-

to amministrativo elettronico nel quale si egrave svolta unapprofondita discussione sulCodice dellamministrazione digitale

Vogliamo segnalarLe signor Ministro quella che a nostro avviso fra molte altreegrave lassoluta necessitagrave di unintegrazione del Codice Accanto alla partecipazionedemocratica elettronica e al diritto dei cittadini alluso delle tecnologie nei rapporticon la pubblica amministrazione il Codice non prevede uno strumento essenzialeper lesercizio di questi diritti laccesso alla normativa vigente attraverso la consulta-zione via internet della Gazzetta ufficiale con un sistema facile e gratuito

In molti Paesi europei i cittadini hanno la possibilitagrave di accedere ai testi delle leggie dei regolamenti con procedure semplici alla portata di tutti citiamo (ma lelenco egraveparziale) Francia Belgio Austria Gran Bretagna

In Italia egrave giagrave operativo il portale Norme in rete sviluppato dal Ministero dellagiustizia e dal CNIPA con il contributo di diversi enti come lIstituto di teoria e tec-niche dellinformazione giuridica del CNR e il CIRSFID Un progetto che pone anco-ra una volta il nostro Paese allavanguardia nel campo dellinformatica giuridica mache non ha effetto sulla normativa statale percheacute manca una disposizione che pre-veda la pubblicazione della Gazzetta ufficiale anche via internet

Oggi la Gazzetta egrave pubblicata sullinternet solo in minima parte in un formatodi difficile uso che non rispetta gli standard di Norme in rete (giagrave adottati da diver-se Regioni e amministrazioni locali) e per di piugrave egrave disponibile gratis solo per sessan-ta giorni dopo la pubblicazione

Le chiediamo quindi signor Ministro di adoperarsi affincheacute nellannunciata revi-sione del Codice dellamministrazione digitale venga inserita una disposizione suldiritto dei cittadini di accedere via internet alla normativa statale vigente diritto dasoddisfare in primo luogo con la pubblicazione contemporanea della Gazzetta uffi-ciale su carta e in formato elettronico standard e di facile impiego e la sua disponi-bilitagrave gratuita a tempo indeterminato

Certi che vorragrave considerare la nostra richiesta Le porgiamo i nostri piugrave cordiali saluti

I relatori al Convegno DAE 2005Ernesto Belisario avvocato in PotenzaFrancesco Brugaletta direttore di Diritto amp DirittiManlio Cammarata direttore di InterLex

Giuseppe Cammarota docente di Diritto amministrativo facoltagrave di Scienze politi-che Universitagrave di Napoli LOrientale

Agatino Cariola professore ordinario di Diritto costituzionale facoltagrave diGiurisprudenza Universitagrave di Catania

Bruno Caruso professore ordinario di Diritto del lavoro facoltagrave di GiurisprudenzaUniversitagrave di Catania

Emilio Castorina professore ordinario di Diritto costituzionale facoltagrave diGiurisprudenza Universitagrave di Catania

Costantino Ciampi dirigente di ricerca Istituto di Teoria e TecnichedellInformazione Giuridica CNR

Michele Corradino consigliere di StatoIsabella DElia primo ricercatore Istituto di Teoria e Tecniche dellInformazione

Giuridica CNRRosa Maria Di Giorgi ricercatore Istituto di Teoria e Tecniche dellInformazione

Giuridica CNRGiovanni Duni professore ordinario di Diritto amministrativo facoltagrave di Scienze

politiche Universitagrave di CagliariElio Guarnaccia avvocato in CataniaCarmelo Giurdanella avvocato in Catania chairman DAELucio Maggio docente di Informatica giuridica facoltagrave di Giurisprudenza

Universitagrave di CataniaRuggero Manenti avvocato in Modica (RG)Daniele Marongiu dottorando di ricerca facoltagrave di Giurisprudenza Universitagrave di

CagliariPietro Mercatali primo ricercatore Istituto di Teoria e Tecniche dellInformazione

Giuridica CNRAngelo Giuseppe Orofino avvocato in BariNicola Palazzolo direttore dellIstituto di Teoria e Tecniche dellInformazione

Giuridica CNRMarina Pietrangelo assegnista di ricerca Istituto di Teoria e Tecniche

dellInformazione Giuridica CNRMario Ragona dirigente di ricerca Istituto di Teoria e Tecniche dellInformazione

Giuridica CNRFabrizio Traina avvocato in CataniaRosaria Trizzino consigliere TAR Valle DAosta

Profili civilisticinel Codice dellamministrazione digitaleGUIDO SCORZA

SOMMARIO Introduzione 1 Il documento informatico 2 Informatica eforma scritta 3 Lefficacia probatoria dei documenti informaticiINTRODUZIONE

Nella societagrave dellinformazione il progresso tecnico informatico sisviluppa in modo esponenziale ed incontrollabile secondo percorsi edinamiche che talvolta prescindono dalle effettive esigenze di cittadini econsumatori e dalla tradizionale tensione verso un miglioramento dellaqualitagrave della vita

Il tradizionale rapporto tra problema o esigenza della collettivitagrave esoluzione tecnica nellattuale contesto socio-economico appare talvoltainvertito di guisa che la soluzione o almeno lo strumento tecnico infor-matico precede lemergere dellesigenza collettiva ed anzi complici talu-ne ovvie dinamiche di mercato talvolta la solletica

Egrave quanto egrave accaduto ad esempio con i documenti informatici e con lefirme elettroniche strumenti destinati domani ad assumere un ruolo digrande centralitagrave nella societagrave dellinformazione ma dei quali oggi edancor piugrave nei primi anni novanta allorquando essi si sono affacciati sullascena la piugrave parte della popolazione non avverte lesigenza e ciograve che piugraveconta non dispone di un livello di alfabetizzazione informatica idoneo acomprenderne meccanismi dinamiche di funzionamento e profili di utilitagrave

In tale contesto egrave tra laltro forte il rischio giagrave da piugrave parti autorevol-mente paventato di un accentuarsi del cd digital divide ovvero di unapericolosa ripartizione della collettivitagrave tra soggetti informaticamentealfabetizzati e soggetti privi di tali competenze e pertanto esposti alrischio di rimanere esclusi dalle nuove dinamiche dellinformazione edomani della politica dei mercati e delle relazioni interpersonali

Lautore egrave avvocato in Roma professore a contratto di diritto dellinformatica condi-rettore della rivista telematica Telejus

8scorzaqxd 25012006 1603 Pagina 111

Pur lasciando ad altri il compito di soffermarsi ben piugrave autorevol-mente nel corso di questo convegno sullanalisi dellapproccio sin quimostrato dal legislatore in relazione a tali complesse questioni socio-poli-tiche in apertura del mio intervento non posso sottrarmi dal rilevarecome lazione legislativa in materia di nuove tecnologie appaia allo statocaratterizzata da una pressocheacute totale assenza di una visione di insieme edi progettualitagrave

Interventi legislativi di tenore analogo ma di segno contrario si susse-guono in una sorta di inedito ingarellamento con il progresso tecnolo-gico finendo talvolta egrave ancora una volta quanto accaduto in materia didocumento informatico e firme elettroniche con il precorrerne i tempiregolamentando lutilizzo di applicazioni non ancora diffuse e in talunicasi destinate a trovare scarsa applicazione nel mondo del commercio e degli affari

Cosigrave facendo tuttavia come spesso accade le reali esigenze della col-lettivitagrave del commercio e della pubblica amministrazione restano inombra coperte e talvolta travolte da straordinari e illuminati esercizidi ingegneria giuridica probabilmente inattaccabili sotto un profilo astrat-to ma destinati a frantumarsi alla prova pratica allapplicazione concretao piuttosto alla prima verifica giudiziaria

Tale approccio finisce sempre piugrave di frequente con il porre in crisiquella certezza del diritto che costituisce per contro come giagrave autore-volmente riconosciuto precondizione essenziale per lo sviluppo socio-economico di ogni collettivitagrave e che dovrebbe rappresentare la principale se non esclusiva preoccupazione del legislatore

Sintomatico e mi avvicino cosigrave al tema centrale di questo mio inter-vento egrave quanto sta accadendo con riferimento al commercio elettroni-co e piugrave in generale al diritto dei contratti nella societagrave dellinformazio-ne

La materia ormai da anni forma oggetto di incessanti interventi nor-mativi che si susseguono a ritmo serrato contraddicendosi lun laltro eciograve che egrave piugrave grave ignorando in modo pressocheacute sistematico le reali esi-genze degli interpreti del mercato

Accade cosigrave che venga varato un Codice dei consumatori nel quale illegislatore ritiene di non doversi far carico di investigare e disciplinare lenuove dinamiche dei consumi nella societagrave dellinformazione quasi che la

rivoluzione telematica in atto non avesse inciso anche sui rapporti di con-sumo che il Garante per il trattamento dei dati personali ritenga di inter-venire nel processo di attuazione della disciplina comunitaria in materia dicommercio elettronico facendo sigrave che il Parlamento dia vita recependoi suoi suggerimenti ad un assetto della materia diverso da quello pro-posto ma dovremmo dire imposto dal legislatore europeo e accadeinfine e siamo cosigrave giunti al tema principale di questo intervento chevenga varato un Codice intitolato dellamministrazione digitale nel-lambito del quale viene disciplinato luso di fondamentali strumenti delcommercio elettronico quali il documento informatico e le firme elettro-niche e le relative conseguenze giuridiche senza farsi carico di approfon-dire ed affrontare aspetti fondamentali del diritto dei contratti e dinami-che imprescindibili del processo civile

Soffermandoci su tale ultimo aspetto nelle pagine che seguono si cer-cheragrave di evidenziare per quali ragioni la disciplina contenuta nel Codicedellamministrazione digitale in materia di documento informatico efirme elettroniche non appare allo stato idonea a garantire almeno neirapporti tra privati la necessaria certezza del diritto e quali interventisarebbero auspicabili al fine almeno di coordinare le disposizioni appe-na introdotte nel nostro ordinamento con quelle preesistenti in tema dicontratti ed efficacia probatoria giagrave presenti nel codice civile ed in quellodi procedura civile1 IL DOCUMENTO INFORMATICO

Lart 20 del Codice rubricato Documento informatico si apre con laprevisione secondo cui Il documento informatico da chiunque formatola registrazione su supporto informatico e la trasmissione con strumentitelematici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge se conformi alledisposizioni del presente codice ed alle regole tecniche di cui allarticolo 71

Tale previsione per un verso rappresenta una semplice petizione diprincipio della quale non si avvertiva lesigenza e di cui anzi ben si sareb-be potuto fare a meno e per altro verso appare suscettibile di produrreinutile confusione in una materia e con riferimento ad istituti in relazioneai quali il vigente quadro normativo giagrave solleva piugrave di un dubbio

113G Scorza Profili civilistici nel Codice dellamministrazione digitale

interpretativo1 Sotto il primo profilo sembra innanzitutto opportunoricordare che il Codice al pari del vecchio Testo unico sulla documen-tazione amministrativa (DPR n 4452000) - contiene una definizionespecifica di documento informatico secondo la quale con tale espres-sione ci si riferisce alla rappresentazione informatica di atti fatti o datigiuridicamente rilevanti

Daltra parte la circostanza che la forma informatica non debba enon possa costituire un limite allefficacia giuridica di un documento omeglio per quanto si diragrave piugrave avanti di un atto ovvero del contenuto di undocumento costituiva giagrave prima dellentrata in vigore del citato Testounico e quindi prima dellentrata in vigore del Codice un principioappartenente allaquis comunitario e conseguentemente al nostro ordinamento

Detto principio egrave infatti sancito a chiare lettere dalla disciplina comu-nitaria ed in quella nazionale in materia di contratti conclusi dai consuma-tori fuori dai locali commerciali2 ed egrave stato ribadito e ancor piugrave chiara-mente sancito nella disciplina anche in questo caso sia di rango comu-nitario che di livello nazionale in materia di commercio elettronico

Lart 13 del decreto legislativo n 70 del 9 aprile 2003 emanato in attua-zione della Direttiva 200031CE relativa a taluni aspetti giuridici del com-mercio elettronico prevede espressamente che le norme sulla conclusio-ne dei contratti si applicano anche nei casi in cui il destinatario di un beneo di un servizio della societagrave dellinformazione inoltri il proprio ordine pervia telematica e quindi attraverso un documento informatico

In modo ancor piugrave diretto ed inequivoco daltro canto allart 9 dellacitata Direttiva rubricato Disciplina dei contratti per via elettronica erastato espressamente previsto che gli Stati membri provvedono affincheacuteil loro ordinamento giuridico renda possibili i contratti per via elettroni-ca e che in particolare assicurano a che la normativa relativa alla for-mazione del contratto non osti alluso effettivo dei contratti elettronici enon li privi di efficacia e validitagrave in quanto stipulati per via elettronica

1 Sullargomento cfrG SCORZA Commento allart 20 in G CASSANO C GIURDANELLA(a cura di) Il Codice della Pubblica amministrazione digitale Commentario al dlgs n 82del 7 marzo 2005 Milano Giuffregrave 2005 pp 179 ss2 Decreto legislativo 15 gennaio 1992 n 50 in GU 3 febbraio 1992 n 27

In tale contesto dunque stabilire che il documento informatico dachiunque formato la registrazione su supporto informatico e la trasmis-sione con strumenti telematici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti dilegge [] significa semplicemente ribadire un principio giagrave acquisito alnostro ordinamento

Il legislatore del Codice tuttavia con disposizione di dubbia oppor-tunitagrave ha ritenuto di andare oltre condizionando o almeno tale egrave lim-pressione che si ricava dallinterpretazione logico-grammaticale del primocomma dellart 20 lefficacia e la validitagrave del documento informaticononcheacute la sua registrazione e trasmissione alla circostanza che il docu-mento sia formato e successivamente registrato eo trasmesso in con-formitagrave a quanto previsto nel Codice stesso ed a quanto verragrave dispostocon le regole tecniche in via di emanazione

Si tratta come si egrave anticipato di una previsione che appare idonea adar luogo a difficoltagrave e problemi interpretativi

La circostanza infatti che il legislatore abbia deciso di subordinarelefficacia e la validitagrave del documento informatico a prescindere da ogniriferimento alla sottoscrizione con qualsivoglia tipo di firma elettronica a determinate condizioni tecniche sta ad indicare o almeno induce aritenere che il sistema documentale informatico disciplinato dal Codicecontempli talune ipotesi in presenza delle quali i documenti informaticidevono ritenersi privi di qualsivoglia efficacia e validitagrave

Tale conclusione tuttavia contrasta con la nozione piugrave elementare didocumento sia o non sia informatico secondo la quale il documentoegrave una cosa idonea a rappresentare un fatto giuridicamente rilevante3

Non sembra infatti potersi escludere alla radice o non apparecomunque corretto e condivisibile sotto un profilo logico-giuridico cheun documento informatico supponiamo un file redatto utilizzando unqualsiasi software di videoscrittura o piuttosto una registrazione digitaledi suoni o immagini acquisita attraverso unapposita periferica possa exante essere ritenuto per lordinamento giuridicamente inesistente essopotragrave evidentemente anche alla luce delle disposizioni di cui ci si occu-peragrave in prosieguo contenute nello stesso Codice avere una maggiore o

3 CM BIANCA et al Lessico di diritto civile Milano Giuffregrave 1995 p 298

minore efficacia probatoria e eventualmente anche risultarne del tuttoprivo ma in nessun caso potragrave essere considerato sic et simpliciter privodi validitagrave ed efficacia

Peraltro appare sufficiente richiamare le disposizioni cui si egrave fattocenno a proposito di contratti conclusi fuori dai locali commerciali ecommercio elettronico per avvedersi che i documenti informatici sono diper seacute produttivi di effetti giuridici e certamente validi tra le parti in unordinamento in cui daltro canto nella disciplina del negozio giuridico glioneri formali sono leccezione e la libertagrave di forma egrave invece la regola

Appare pacifico che se ai sensi della vigente disciplina sul contrattolaccordo puograve essere raggiunto attraverso lincontro della volontagrave nego-ziale delle parti realizzatosi per via orale a maggior ragione detto effettodeve essere ritenuto lecito possibile ed anzi doveroso attraverso lo scam-bio di due documenti informatici a prescindere dalle modalitagrave tecnicheattraverso cui essi sono stati predisposti registrati o trasmessi

Laffidabilitagrave tecnico-informatica di detti documenti sotto il profilodellintegritagrave e non alterabilitagrave del loro contenuto o piuttosto sotto quel-lo della paternitagrave delle manifestazioni di volontagrave in essi eventualmenterecepite rileveranno infatti evidentemente sul diverso piano delleffica-cia probatoria o eventualmente della stessa validitagrave del negozio ma nondel documento di per seacute considerato laddove la legge richieda per quel-la specifica tipologia contrattuale il rispetto di determinati oneri formali

Sotto tale profilo la disposizione della quale ci stiamo occupando sem-bra addirittura segnare un passo indietro rispetto alla disciplina da cuipure egrave originata ovvero lart 15 co 2 della legge 15 marzo 1997 n 59

Detta previsione infatti prevedeva espressamente e senza riserve ocondizioni che Gli atti dati e documenti formati dalla pubblica ammini-strazione e dai privati con strumenti informatici o telematici i contratti sti-pulati nelle medesime forme noncheacute la loro archiviazione e trasmissionecon strumenti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge

La disposizione dunque riconosceva validitagrave al documento informa-tico a prescindere da ogni ulteriore accertamento in relazione alla sua sot-toscrizione o comunque allutilizzo di firme elettroniche e digitali

2 INFORMATICA E FORMA SCRITTAAl secondo comma dellart 20 il legislatore del Codice ha stabilito che

il solo documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata o firma digitale soddisfi il requisito legale della forma scritta acondizione peraltro che sia formato nel rispetto delle immancabili rego-le tecniche di cui allart 71 dello stesso Codice idonee a garantire liden-tificabilitagrave dellautore e lintegritagrave del documento

Si tratta di una disposizione che non convince e che costituiscecomunque il segno tangibile di una sensibile inversione di tendenzarispetto alla disciplina previgente

Il secondo comma dellart 10 del citato Testo unico infatti prevede-va che il requisito legale della forma scritta fosse soddisfatto da qualsiasidocumento informatico sottoscritto con firma elettronica prescindendocioegrave dalla tipologia di firma utilizzata ed in modo forse ancor piugrave chia-ro allart 6 del dlgs n 102002 si prevedeva che al documento infor-matico sottoscritto con firma elettronica in ogni caso non possa esserenegata rilevanza giuridica neacute ammissibilitagrave come mezzo di prova unica-mente a causa del fatto che egrave sottoscritto in forma elettronica ovvero inquanto la firma non egrave basata su di un certificato qualificato oppure nonegrave basata su di un certificato qualificato rilasciato da un certificatore accre-ditato o infine percheacute la firma non egrave stata apposta avvalendosi di undispositivo per la creazione di una firma sicura

Le perplessitagrave sollevate dalla previsione in commento sono di duediversi ordini (a) politico-legislativo e (b) sistematico

Sotto il primo profilo non ci puograve esimere dal rilevare che la disposi-zione contenuta al secondo comma dellart 20 del Codice egrave destinata arendere assai piugrave farraginose e complesse le transazioni del commercioelettronico imponendo agli operatori prestatori dei servizi della socie-tagrave dellinformazione e destinatariconsumatori lonere di scambiarsi ogni qualvolta la legge richieda la forma scritta unicamente documentisottoscritti digitalmente Non saragrave pertanto piugrave sufficiente ad esempio per il prestatore del servizio della societagrave dellinformazione conferma-re al consumatore via mail le condizioni dellordine neacute questultimo potragraveaderire alla proposta contrattuale semplicemente aderendo on-line magari anche allinterno di unapposita area riservata a detta offerta

Analoghe considerazioni sembrano poter valere in materia di appro-vazione per iscritto delle clausole vessatorie nelle condizioni generali dicontratto o ad esempio in tema di documentazione del consenso al trat-tamento di dati sensibili4

La nuova impostazione recepita nel Codice costituisce in tal senso un forte elemento di rottura rispetto ad un orientamento che va ormaidiffondendosi tanto in ambito nazionale che internazionale e che sta pro-ducendo quella che egrave giagrave stata autorevolmente definita come crisi dellasottoscrizione5

Al riguardo ad esempio nei princigravepi UNIDROIT in materia di contrattiinternazionali egrave stato espressamente previsto che writing means anymode of communication that preserves a record of the information con-tained therein and is capable of being reproduced in tangibile form ana-loga previsione egrave da anni sancita nella Convenzione di Vienna in materiadi vendita internazionale di cose mobili

Egrave daltro canto piuttosto difficile condividere lidea secondo la qualementre lo scambio di documenti informatici sottoscritti elettronicamentenon varrebbe a conferire allaccordo forma scritta tale risultato dovreb-be ritenersi sempre raggiungibile attraverso la trasmissione a mezzo fax didocumenti aventi il medesimo contenuto

Si egrave ovviamente ben consapevoli della circostanza che un documentoinformatico privo di sottoscrizione digitale egrave suscettibile di essere altera-to con un intervento assai piugrave semplice e trasparente di quello realizzabi-le su un supporto cartaceo

Tale considerazione non vale tuttavia per lalterabilitagrave di un docu-mento trasmesso a mezzo fax che dal punto di vista tecnico offreanzi garanzie di integritagrave e paternitagrave inferiori a quelle proprie di qualsi-voglia documento informatico sottoscritto elettronicamente

In tale contesto come peraltro da tempo osservato in dottrina rite-niamo che salvo quanto si diragrave nel prosieguo la scelta di equipararealla forma scritta i soli documenti informatici sottoscritti digitalmente

4 G SCORZA La tutela del consumatore in Internet Napoli Simone 20005 N IRTI Idola libertatis Milano Giuffregrave 1985 p 24

non tenga nel debito conto le ragioni del progresso e sia inutilmentelimitativa dellagire dei privati nella societagrave dellinformazione6

Per quanto concerne il secondo profilo ovvero quello di natura siste-matica occorre rilevare che limpostazione seguita dal legislatore delCodice non appare corretta e ciograve sotto diversi angoli di visuale

Innanzitutto come peraltro puntualmente rilevato nel parere delConsiglio di Stato la disposizione in commento secondo cui il solodocumento informatico sottoscritto digitalmente soddisferebbe il requi-sito della forma scritta sembra basata su un grave errore di prospettiva illegislatore ha confuso il contenente con il contenuto o meglio il docu-mento con latto in esso rappresentato attribuendo al primo un requisito la forma scritta che per contro egrave caratteristico nel vigente ordinamento del secondo

Al riguardo sembra sufficiente richiamare quanto riferito proprio nelpredetto parere dei Giudici amministrativi secondo cui a prescinderedallantico dibattito dottrinale sulla distinzione tra atto e documento nonsi puograve sottacere che una cosa egrave il documento che egrave il contenente (che egraveun mezzo di prova) altra cosa egrave il contenuto o latto documentato (ilnegozio o atto giuridico voluto) altra cosa ancora egrave la forma che egrave ele-mento essenziale dellatto o negozio se prescritta a pena di nullitagrave (arti-colo 1325 cc) e che puograve consistere nellatto pubblico o nella scritturaprivata autenticata o non (v articolo 1350 cc) La affermazione conte-nuta nello schema di codice che sia il documento informatico (sotto-scritto con firma digitale) a soddisfare il requisito della forma scritta sem-bra invece confondere il contenente con il contenuto

La forma egrave infatti un elemento peraltro accidentale in assenza didiversa disposizione di legge del negozio giuridico e non serve ricorda-re che questultimo vive di vita propria rispetto al documento nel qualepuograve eventualmente essere incorporato

6 A LISI Il documento informatico nel commercio elettronico internazionale e-mail eaccessi riservati alla conquista di unautonoma esistenza giuridica in AAVV Diritto esocietagrave dellinformazione Riflessioni su informatica giuridica e diritto dellinformaticaMilano Myberg 2004

Sotto un diverso angolo di visuale ma sempre in relazione ai limitisistematici della disposizione in commento occorre poi rilevare che lastessa sembra dimenticare lesistenza nel nostro ordinamento di una pro-fonda differenza tra forma scritta e scrittura privata differenza che senza voler qui dilungarsi oltre puograve essere sinteticamente individuatanella circostanza che nella prima non egrave richiesta la sottoscrizione auto-grafa caratteristica invece della seconda7

Coerentemente a tale impostazione daltro canto nel nostro ordina-mento esiste tutta una serie di casi in cui il legislatore per finalitagrave diver-se di pubblicitagrave documentazione o richiamo dellattenzione di contraen-ti deboli richiede che determinati atti siano fatti per iscritto ma nonnecessariamente attraverso scrittura privata

Il legislatore del Codice sembra travolgere detta impostazione annul-lando nella sostanza ogni differenza tra forma scritta e scrittura privatala disposizione in commento esclude infatti la possibilitagrave di ipotizzare unatto ospitato su supporto informatico idoneo a soddisfare il requisi-to della forma scritta ma non predisposto per scrittura privata

La probabilmente involontaria eliminazione di una categoria giuri-dica tuttavia sembra suscettibile di produrre effetti di rilevante entitagrave sottoil profilo della trasposizione nei negozi della societagrave dellinformazione delleregole dettate nel codice civile e nelle discipline speciali sui contratti

Allindomani dellentrata in vigore della norma della quale ci stiamooccupando pertanto anche laddove il legislatore si limita a chiedere diprovare determinati atti o fatti per iscritto o di procedere alla formalizza-zione di taluni adempimenti in forma scritta le parti dovranno necessa-riamente procedere allo scambio di documenti informatici sottoscrittidigitalmente o ed in ciograve risiede il giagrave rilevato paradosso soprassedereallutilizzo di documenti informatici ricorrendo al tradizionale fax

Tali considerazioni come si egrave anticipato fanno apparire difficilmentecondivisibile limpostazione recepita nel secondo comma dellart 20

Meglio sarebbe stato probabilmente astenersi dallintervenire sullarichiamata previsione giagrave contenuta allart 10 del Testo unico forti tra

7 F DELFINI Contratto telematico e commercio elettronico Milano Giuffregrave 2002

laltro del fatto che al primo comma dellart 21 del Codice di cui si diragravenel prosieguo egrave espressamente riconosciuto al giudice il poteredovere divalutare liberamente lefficacia probatoria del documento informaticosottoscritto elettronicamente ma non digitalmente in relazione alle suecaratteristiche oggettive di qualitagrave e sicurezza

In tale modo peraltro il ricorso a strumenti informatici piugrave evolutiquali le firme qualificate o digitali avrebbe finito con il rappresentare unonere delle parti che laddove lavessero ritenuto opportuno piuttostoche rimanere esposti ad una valutazione discrezionale del giudice benavrebbero potuto far ricorso almeno per taluni affari a documentiinformatici sottoscritti con firma digitale

Unultima perplessitagrave sempre di ordine sistematico relativa alladisposizione della quale ci stiamo occupando concerne infine lesigenzadi coordinare detta previsione con quella di cui allart 45 dello stessoCodice a norma della quale I documenti trasmessi da chiunque ad unapubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informaticoivi compreso il fax idoneo ad accertarne la fonte di provenienza soddi-sfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione seguita da quel-la del documento originale

A prescindere infatti dal perseverare del legislatore nella giagrave rilevataconfusione tra contenente e contenuto documento ed atto al richia-mato art 45 sembra affermarsi un principio diverso rispetto a quello san-cito allart 20 del Codice e cioegrave che il requisito della forma scritta possaessere riconosciuto anche in assenza di una sottoscrizione digitale

Egrave auspicabile che il legislatore intervenga quanto prima almeno acoordinare tali due disposizioni prevenendo possibili equivoci o interpre-tazioni fuorvianti e suscettibili di porre a rischio il principio della certez-za del diritto in una materia peraltro destinata a giocare un ruolo fonda-mentale nella griglia normativa sulla quale poseragrave la piugrave parte delle trans-azioni nella societagrave dellinformazione3 INFORMATICA E FORMA SCRITTA

Il primo comma dellart 21 del Codice rubricato Valore probatoriodel documento informatico sottoscritto prevede che il documentoinformatico cui egrave apposta una firma elettronica sul piano probatorio egrave

liberamente valutabile in giudizio tenuto conto delle sue caratteristicheoggettive di qualitagrave e sicurezza

Si tratta di una disposizione per un verso inutile in quanto attraversoessa non si fa che ribadire il principio generale sancito allart 116 cpc anorma del quale come egrave noto il giudice deve valutare le prove secon-do il suo prudente apprezzamento salvo che la legge disponga altrimen-ti e per altro verso suscettibile di dar luogo a dubbi ed incertezze inter-pretative in relazione al valore probatorio da riconoscere al documentoinformatico privo di qualsivoglia sottoscrizione elettronica8

Preferibile sotto entrambi i profili bencheacute non esente da possibilicensure appariva la previgente disciplina contenuta allart 10 del Testounico sulla documentazione amministrativa secondo cui Il documentoinformatico ha lefficacia probatoria prevista dallarticolo 2712 del codicecivile riguardo ai fatti ed alle cose rappresentate (co 1) e Il documen-to informatico sottoscritto con firma elettronica soddisfa il requisitolegale della forma scritta Sul piano probatorio il documento stesso egrave libe-ramente valutabile tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qua-litagrave e sicurezza Esso inoltre soddisfa lobbligo previsto dagli articoli 2214e seguenti del codice civile e da ogni altra analoga disposizione legislativao regolamentare (co 2)

Con tale previsioni infatti il legislatore si preoccupava di chiarire aprescindere dalla condivisibilitagrave o meno della scelta legislativa compiuta quale efficacia probatoria dovesse essere riconosciuta tanto al documen-to informatico privo di qualsivoglia sottoscrizione che a quello sottoscrit-to elettronicamente fornendo peraltro al giudice attraverso il richiamoallart 2712 cc uno specifico criterio di valutazione in relazione aidocumenti informatici privi di sottoscrizione elettronica

Ben piugrave dettagliata peraltro risultava anche la disciplina relativa allef-ficacia probatoria del documento informatico sottoscritto elettronica-mente in relazione al quale si chiariva la sua idoneitagrave a soddisfare i requi-siti di forma prescritti dallart 2214 cc in materia di conservazione deilibri obbligatori e delle scritture contabili

8 Sullargomento cfrG SCORZA Commento allart 21 in G CASSANO C GIURDANELLA(a cura di) op cit pp 189 ss

La disposizione in commento rischia peraltro di indurre interpreti edoperatori a ritenere a nostro avviso in modo errato che il documentoinformatico privo di qualsivoglia sottoscrizione non possa trovare ingres-so nel processo eo comunque vada considerato privo di qualsivoglia effi-cacia probatoria e sottratto ex lege persino al potere di valutazionedelle prove riconosciuto al giudice ex art 116 cpc9

Le ragioni che hanno indotto il legislatore ad una simile scelta sonodifficilmente ricostruibili e in tal senso non risultano di aiuto neppure ilavori preparatori nel corso dei quali la questione sembrerebbe non essere stata affrontata

In tale contesto lunica ipotesi interpretativa possibile appare quella diritenere che il legislatore attraverso la disposizione in commento abbiainteso semplicemente chiarire che il documento informatico sottoscrittoelettronicamente non possiede alcuna efficacia probatoria privilegiata

Tale obiettivo in ogni caso non egrave stato evidentemente raggiunto e siegrave dato invece vita ad una disposizione di legge in relazione alla qualesembra facile essere buoni profeti nellaffermare che egrave destinata a porsi alcentro di un vivace dibattito circa lefficacia probatoria da riconoscere alledue piugrave diffuse tipologie di documenti informatici oggi in circolazione ildocumento informatico privo di qualsivoglia sottoscrizione e quello sot-toscritto elettronicamente con la cd firma debole

La lettura combinata della nuova formulazione del primo comma del-lart 21 del Codice e dei primi due commi del vecchio art 10 del Testounico citato fa infatti sorgere il dubbio che con la nuova disciplina si siadato vita ad un autentico monstrum giuridico

Il primo comma dellart 10 del Testo unico sulla documentazioneamministrativa prevedeva infatti che il documento informatico ancheprivo di qualsivoglia sottoscrizione avesse lefficacia probatoria di cuiallart 2712 cc disposizione che come egrave noto prevede che le riprodu-zioni fotografiche o cinematografiche le registrazioni fonografiche e ingenere ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano

9 P RICCHIUTO Gli effetti probatori del documento informatico in InterLex(wwwinterlexit) febbraio 2004 M CAMMARATA E MACCARONE Un messaggio e-mail nonegrave prova scritta in InterLex (wwwinterlexit) gennaio 2004

piena prova dei fatti e delle cose rappresentate se colui contro il quale sonoprodotte non ne disconosce la conformitagrave ai fatti o alle cose medesime

Si egrave giagrave detto che la nuova disciplina esclude alla radice la possibilitagrave diriconoscere al documento informatico privo di ogni sottoscrizione elet-tronica detta efficacia probatoria ed induce anzi a ritenere che detta tipo-logia documentale debba essere considerata sotto il profilo probatorio pressocheacute inesistente non potendo neppure formare oggetto di valuta-zione da parte del giudice ex art 116 cpc

In ciograve a nostro avviso risiede un primo aspetto del tutto inaccetta-bile del nuovo assetto della materia

A seguito dellentrata in vigore del Codice infatti la stampa di undocumento informatico comunque ottenuta quale rappresentazionemeccanica o piuttosto riproduzione fotografica o cinematografica egrave destinata a rientrare nellambito di applicazione dellart 2712 cc men-tre stando ad una rigida interpretazione della disciplina dettata dalCodice il documento informatico originale non potrebbe neppure esse-re valutato dal giudice

Ciograve egrave tanto piugrave assurdo se si considera che il primo comma dellart 23del Codice interviene sul testo previgente dellart 2712 cc per attribuirela medesima efficacia probatoria sino ad oggi riconosciuta ai mezzi diprova di cui si egrave detto anche alle riproduzione informatiche

A questo punto la copia informatica di un documento informaticoavrebbe un efficacia probatoria superiore a quella delloriginale da cui egravetratta o ciograve egrave almeno quanto potrebbe desumersi dallevidentementeinfelice costruzione della disciplina della materia introdotta con il Codicee dallaltrettanto infelice formulazione delle disposizioni in commento

A quanto precede occorre poi aggiungere che sempre in forza dellamedesima rigida interpretazione che appare tuttavia la sola possibile lefficacia probatoria di un documento informatico sottoscritto elettroni-camente rischia di dover essere considerata in talune ipotesi addirit-tura inferiore a quella delle riproduzioni meccaniche mentre infatti illegislatore ha previsto che le riproduzioni meccaniche in caso di man-cato disconoscimento facciano piena prova dei fatti e delle cose rap-presentate unanaloga previsione non egrave stata inserita nel Codice conriferimento ai documenti informatici sottoscritti elettronicamente con laconseguenza che questi ultimi devono sempre essere liberamente valuta-

bili dal giudice secondo il suo prudente apprezzamento La lettura di taliprevisioni in uno con quella di cui al primo comma dellart 20 di cui si egravegiagrave detto dagrave limpressione che il legislatore del Codice abbia inteso ster-zare bruscamente nella direzione di un sistema documentale nel qualepoco o nulla sotto il profilo dellefficacia probatoria egrave lasciato ai docu-menti informatici che potremmo definire deboli in quanto o non sot-toscritti elettronicamente o sottoscritti appunto con firma debole

Si tratta di unimpostazione che come si egrave anticipato nel commentarelart 20 non appare condivisibile in quanto assai poco rispettosa delleragioni del progresso e soprattutto di quelle del commercio elettronico

Detta impressione tuttavia esce rafforzata dallesame del combinatodisposto del primo comma dellart 20 del primo comma dellart 21noncheacute del primo comma dellart 2724 cc che come egrave noto in derogaallart 2721 cc consente lammissione della prova per testi quando vi egraveun principio di prova per iscritto costituito da qualsiasi scritto provenien-te dalla persona contro la quale egrave diretta la domanda

Per effetto del richiamato combinato disposto infatti alla scarsa onulla efficacia probatoria riservata dal Codice ai documenti informaticiche si sono definiti deboli occorre aggiungere la preclusione per laparte che intenda utilizzarli in giudizio della possibilitagrave di supportare lapropria domanda attraverso la prova testimoniale

Anche sotto tale profilo pertanto il nuovo assetto normativo spinge ecostringe gli operatori del commercio elettronico e piugrave in generale dellasocietagrave dellinformazione a servirsi in via pressocheacute esclusiva di docu-menti informatici sottoscritti digitalmente o con altra firma elettronicaqualificata ai quali soli come vedremo al paragrafo successivo egrave statariconosciuta unadeguata efficacia probatoria

Il comma 2 dellart 21 attribuisce ai documenti informatici sottoscrit-ti con firma digitale ovvero con altra firma elettronica qualificata leffica-cia probatoria di cui allart 2702 cc che come egrave noto stabilisce che lascrittura privata fa piena prova fino a querela di falso della provenienzadelle dichiarazioni da chi lha sottoscritta se colui contro il quale la scrit-tura egrave prodotta ne riconosce la sottoscrizione ovvero se questa egrave legal-mente considerata come riconosciuta

Tale ultima condizione come pure egrave noto si ha per verificata anorma di quanto disposto dallart 215 cpc se la parte alla quale la

scrittura egrave attribuita o contro la quale egrave prodotta egrave contumace o se laparte comparsa non la disconosce o dichiara di non disconoscerla nellaprima udienza o nella prima risposta successiva alla produzione

Il secondo comma dellart 21 egrave poi completato dalla previsionesecondo cui lutilizzo del dispositivo di firma si presume riconducibile altitolare salvo che sia data prova contraria che costituisce probabilmenteuna delle maggiori novitagrave introdotte con il Codice in riferimento allamateria dellefficacia probatoria dei documenti informatici

In tale contesto normativo la disposizione in commento che rivesteun ruolo di indubbia centralitagrave nella disciplina della materia pone allin-terprete molteplici problemi e questioni interpretative di non facile solu-zione riconducibili alla difficoltagrave di trasporre in ambito informatico lavigente procedura in materia di verificazione e disconoscimento di scrit-tura privata noncheacute di querela di falso10

Unanalisi di detti aspetti non puograve prescindere da un cenno bencheacuteestremamente sintetico alle differenze strutturali esistenti tra la firmaautografa e quella digitale nonostante lormai dichiarata equivalenza sottoil profilo dellefficacia giuridica

In tale prospettiva appare innanzitutto opportuno ricordare che men-tre la firma autografa puograve da un punto di vista prettamente tecnico-fisi-co essere apposta esclusivamente dal suo titolare la firma digitale puograve sempre sotto un profilo tecnico-fisico essere apposta anche da unsoggetto terzo purcheacute in possesso del dispositivo di firma del titolare eda conoscenza del codice di attivazione del dispositivo medesimo

Si tratta di un aspetto forse trascurato nel corso dellevoluzione delladisciplina della materia cui il legislatore del Codice come vedremo piugraveavanti tenta di porre rimedio attraverso quella presunzione di utilizzodel dispositivo di firma da parte del titolare cui si egrave fatto giagrave cenno

In realtagrave da piugrave parti negli ultimi anni si era sottolineata lesigenza dieliminare anche sotto un profilo tecnico tale rilevante differenza trasottoscrizione autografa e digitale e si era indicata una possibile soluzio-

10 G BUONOMO Effetti probatori si torna ai princigravepi del processo civile (1-2) inInterLex (wwwinterlexit) dicembre 2004

ne nelladozione quale metodo di attivazione del dispositivo di firma della tecnologia biometrica

In questa prospettiva si era ipotizzato di sostituire lattuale codiceattraverso cui il titolare di una firma digitale puograve attivare il relativo dispo-sitivo con un dato biometrico quale limpronta digitale o piuttosto quel-la delliride in tal modo anche lapposizione della firma digitale sarebbedivenuta appannaggio esclusivo del suo titolare e non avrebbe in alcuncaso potuto essere posta in essere in sua assenza

Detta impostazione non ha tuttavia trovato seguito nei provvedimen-ti normativi varati tanto in ambito comunitario che nazionale con la con-seguenza che oggi linterprete si trova come risulteragrave piugrave evidente nelprosieguo ad applicare disposizioni di legge pensate avendo a mente latradizionale dinamica di apposizione di una firma autografa ad una sensi-bilmente diversa modalitagrave di sottoscrizione quale appunto quella digitale

Da tale importante differenza strutturale tra i due sistemi di firma nediscende in modo pressocheacute automatico una ulteriore e di rilievo nonminore ai fini del ragionamento che stiamo svolgendo mentre una firmaautografa apocrifa egrave almeno in linea di principio riconoscibile comenon originale una firma digitale apposta da un soggetto diverso dal suotitolare risulta sotto un profilo tecnico-informatico assolutamenteidentica al risultato che si sarebbe prodotto laddove essa fosse stata appo-sta direttamente dal titolare medesimo

Nel secondo caso pertanto mentre non avragrave alcun senso ragionare intermini di autenticitagrave o falsitagrave della sottoscrizione saragrave possibile interro-garsi con conseguenze giuridiche di non poco momento sulla appo-sizione legittima o abusiva della sottoscrizione

Unultima serie di considerazioni sempre di carattere strumentalerispetto al ragionamento che stiamo svolgendo concerne la validitagrave limita-ta nel tempo del certificato di firma e gli eventuali limiti in esso riportati

Si tratta della questione affrontata dal legislatore del Codice al terzocomma dello stesso art 21 a norma del quale lapposizione ad un docu-mento informatico di una firma digitale o di un altro tipo di firma elet-tronica qualificata basata su un certificato elettronico revocato scaduto osospeso equivale a mancata sottoscrizione

A riguardo si ricorda che i certificati di firma in forza della vigentedisciplina hanno una validitagrave limitata nel tempo e che allatto della for-

malizzazione del contratto di certificazione il titolare della firma puograverichiedere al certificatore di inserire nel certificato di firma uno o piugrave limi-ti alla validitagrave della firma stessa in ragione della tipologia o del valore del-latto da sottoscrivere o piuttosto della circostanza che detto atto debbaessere sottoscritto dal titolare della firma in una sua specifica qualitagravequale ad esempio quella di legale rappresentante di una persona giuridicao piuttosto responsabile di una determinata funzione nellambito di unente pubblico o privato

Alla luce di tali considerazioni risulta dunque evidente unulterioresensibile differenza tra la firma autografa la cui validitagrave dipende solo edesclusivamente dalla circostanza che essa sia stata apposta dal suo titola-re e quella digitale o elettronica qualificata in relazione alla quale nellavalutazione della sua validitagrave rientra altresigrave per espressa previsione nor-mativa laccertamento della vigenza del certificato e della riconducibili-tagrave dellatto sottoscritto ai limiti riportati nel certificato di firma

Svolte tali considerazioni puograve ora passarsi ad esaminare il contenutodella disposizione in commento sforzandosi di collocarla nelle dinamicheprocessuali in cui essa egrave evidentemente destinata a spiegare i propri effetti

In tale prospettiva occorre preliminarmente dar atto della circostanzache il legislatore del Codice attraverso un apprezzabile pentimentooperoso ha reintrodotto nella disposizione in commento il riferimen-to allart 2702 cc presente nelloriginario testo del DPR n 4452000ma successivamente eliminato e sostituito con la previsione secondo cuiil documento informatico quando egrave sottoscritto con firma digitale o conun altro tipo di firma elettronica avanzata e la firma egrave basata su di un cer-tificato qualificato ed egrave generata mediante un dispositivo per la creazionedi una firma sicura fa inoltre piena prova fino a querela di falso dellaprovenienza delle dichiarazioni da chi lha sottoscritto

Detta previsione disallineava in modo insuperabile la disciplina detta-ta in tema di efficacia probatoria del documento informatico sottoscrittodigitalmente rispetto a quella relativa alla scrittura privata mentre nel casodella scrittura privata infatti a norma dellart 2702 cc la piena efficaciaprobatoria fino a querela di falso era subordinata al mancato disconosci-mento o al riconoscimento nel caso del documento informatico tale effi-cacia derivava in modo automatico dalla sola circostanza che esso fossesottoscritto digitalmente

La restaurazione operata in sede di varo del nuovo Codice dellam-ministrazione digitale ha restituito almeno sotto un profilo strutturale eformale armonia alla disciplina della quale ci stiamo occupando omo-geneizzando la dinamica di acquisizione della piena efficacia probatoriadel documento informatico sottoscritto digitalmente con quella dellascrittura privata

In forza della vigente disciplina infatti in entrambi i casi la piena effi-cacia probatoria rimane subordinata alla circostanza che latto non vengadisconosciuto dalla parte contro la quale egrave prodotto o cui egrave attribuito oche esso possa considerarsi legalmente riconosciuto

Si tratta tuttavia come si egrave giagrave accennato di una equivalenza piugraveapparente che reale in quanto per le ragioni che si sono andate sin quiesponendo a proposito delle insuperabili differenze tecnico-strutturali trale due tipologie di sottoscrizione quella autografa e quella digitale o elet-tronica qualificata la disciplina sul disconoscimento riconoscimento equerela di falso pensata per le tradizionali dinamiche documentali risultasolo parzialmente e comunque attraverso grandi difficoltagrave applicabileal nuovo modello documentale informatico

Per convincersi di ciograve appare sufficiente passare in rapida rassegna ladisciplina dettata agli artt 214 e seguenti cpc in tema appunto di disco-noscimento e riconoscimento di scritture private

A norma dellart 214 cpc colui contro il quale egrave prodotta una scrit-tura privata se intende disconoscerla egrave tenuto a negare formalmente lapropria scrittura o la propria sottoscrizione mentre gli eredi o aventicausa possono limitarsi a dichiarare di non conoscere la scrittura o la sot-toscrizione del loro autore

Tale previsione non ha sfortunatamente e le ragioni risulterannochiare nel prosieguo formato oggetto di alcun intervento da parte dellegislatore del Codice con la conseguenza che essa egrave oggi chiamata adisciplinare indistintamente il disconoscimento di una scrittura privatasottoscritta con firma autografa e quello di un documento informaticofirmato digitalmente o con altra firma elettronica qualificata

Tuttavia mentre con riferimento alla scrittura privata vergata di pro-prio pugno da un determinato soggetto o comunque da questo sotto-scritta con la propria firma autografa egrave intuitivo comprendere in cosadebba consistere la negazione formale della propria scrittura o sottoscri-

zione tale riferimento risulta meno diretto ed immediato nel caso di undocumento informatico sottoscritto digitalmente

Come si egrave anticipato infatti in tale seconda ipotesi il risultato finalesaragrave assolutamente identico tanto che il documento informatico sia statoeffettivamente predisposto dal suo sottoscrittore digitale tanto cheinvece lo stesso sia stato predisposto da un terzo e poi sottoscritto uti-lizzando il dispositivo di firma della parte contro la quale quel documen-to egrave prodotto in giudizio o a cui in ogni caso egrave attribuito

In questultimo caso sorge dunque il problema di comprendere comela disposizione dettata allart 214 cpc debba essere interpretata ed appli-cata ed in quale genere di atto debba estrinsecarsi il disconoscimentorichiesto dal successivo art 215 cpc apparendo evidente che esso nonpotragrave consistere nel rilevare eventuali difformitagrave di scrittura o sottoscri-zione cosigrave come evidentemente ipotizzato dal legislatore del codice diprocedura civile

Tenuto conto della peculiare dinamica di apposizione di una firmadigitale e del risultato da essa generato lunico contenuto ipotizzabile del-latto di disconoscimento appare quello di negare facendo evidente-mente affidamento in via esclusiva sulla propria memoria anche quandola sottoscrizione risulti apposta in epoca assai risalente di aver mai diret-tamente utilizzato il proprio dispositivo di firma per la sottoscrizionedel documento informatico a seacute attribuito o contro di seacute prodotto

Si tratta tuttavia di un atto morfologicamente assai diverso da quelloipotizzato dal legislatore del codice di procedura civile nel dettare ledisposizioni di cui agli artt 214 e seguenti cpc come risulta ancor piugraveevidente dalla palese inattuabilitagrave di un atto di disconoscimento aventetale contenuto da parte degli eredi o aventi causa

Questi ultimi infatti per un verso non potranno evidentementedichiarare di non conoscere la scrittura o la sottoscrizione del lorodante causa e per altro verso non potranno se in casi del tutto ecce-zionali escludere che il documento sia stato effettivamente sottoscrittodal loro dante causa utilizzando il suo dispositivo di firma

Daltro canto anche a prescindere dalla diversa morfologia dellattodi disconoscimento non minori perplessitagrave solleva anche il contenutoche nel mutato contesto va ad assumere leventuale fase della verifi-cazione della scrittura che a norma dellart 216 cpc la parte che

intenda valersi della scrittura disconosciuta puograve promuovere proponen-do i mezzi di prova che ritiene utile e producendo o indicando le scrittu-re che possono servire di comparazione

Tale procedimento egrave evidentemente destinato a colorarsi di tinte sen-sibilmente diverse da quelle tradizionali laddove infatti generalmenteesso si esaurisce in una perizia calligrafica richiesta dalla parte che ha pro-dotto la scrittura e disposta dal giudice nel nuovo scenario del quale stia-mo ragionando esso avragrave prevalentemente ad oggetto unindagine di tipostorico-ricostruttivo volta ad accertare se data ora e luogo questultimoperaltro non sempre agevolmente ricavabile di apposizione della firmadigitale siano o meno compatibili con una condotta posta in essere daltitolare apparente della sottoscrizione o piuttosto se il certificatore allatto del rilascio del dispositivo di firma abbia erroneamente identifi-cato il titolare-richiedente

Preso atto di tale innegabile eterogeneitagrave dei due sistemi documentalisotto il versante delle dinamiche probatorie il legislatore del Codice come si egrave anticipato ha ritenuto di intervenire dettando la giagrave richiama-ta previsione di cui al secondo periodo del comma due dellart 21 secon-do cui lutilizzo del dispositivo di firma si considera riconducibile al tito-lare salvo che sia data prova contraria

Si tratta di disposizione che bencheacute probabilmente opportuna sottoun profilo sostanziale finisce con il dettare un rito speciale per il disco-noscimento e la verificazione ma forse anche per la querela di falso relativi ad un documento informatico sottoscritto digitalmente

La previsione appena richiamata infatti prevede nella sostanza uninversione dellonere della prova di modo che nel procedimento di veri-ficazione di un documento informatico sottoscritto digitalmente loneredi provare lutilizzo abusivo del dispositivo di firma e dunque la nonimputabilitagrave al sottoscrittore dellatto incorporato nel documento spet-ta proprio alla parte contro la quale detto documento egrave prodotto o a cuiesso egrave comunque attribuito

Si egrave appena ricordato che lattuale disciplina dettata dagli artt 214 eseguenti cpc dispone esattamente il contrario ponendo detto onere acarico della parte che intende valersi della scrittura privata e legittimandola parte contro la quale essa egrave prodotta a limitarsi a negare formalmen-te la propria scrittura o la propria sottoscrizione

Egrave ovvio che alla luce della nuova impostazione sancita allart 21 delCodice tanto la previsione di cui allart 214 cpc relativa alle modalitagrave didisconoscimento quanto quella di cui allart 216 cpc che pone a caricodella parte che intenda valersi del documento tanto la proposizione del-listanza di verificazione che lindicazione dei relativi mezzi di prova risul-tano svuotate di ogni contenuto laddove oggetto del disconoscimento eeventualmente della verificazione debba essere un documento informa-tico sottoscritto digitalmente

In tale ipotesi infatti saragrave la parte contro la quale il documento egrave pro-dotto o cui latto in esso incorporato egrave attribuito a dover disconoscernela paternitagrave fornendo contestualmente mezzi di prova idonei a confer-mare che il documento egrave stato sottoscritto attraverso un utilizzo abusivodel proprio dispositivo di firma o piuttosto attraverso un dispositivo difirma che per effetto di un errore di identificazione del certificatore non gli egrave riconducibile

In detto contesto coerentemente con la finalitagrave di riorganizzazionee razionalizzazione della materia sarebbe stato probabilmente piugraveopportuno che il legislatore del Codice fosse intervenuto direttamentesulle richiamate disposizioni del codice di procedura civile dettando inquella sede una speciale procedura per il disconoscimento e la verifica-zione della scrittura privata elettronica

La diversa soluzione prescelta consistente nel richiamare sebbenesolo indirettamente attraverso il richiamo allart 2702 cc la disciplinadettata dagli artt 214 e seguenti cpc svuotandola pressocheacute conte-stualmente di ogni contenuto attraverso la richiamata inversione dello-nere probatorio infatti per un verso rischia di ingenerare inutile confu-sione negli interpreti e negli operatori e per altro verso non soddisfa

Sotto questultimo profilo non puograve non rilevarsi che il legislatore delCodice ha ad esempio omesso di chiarire se nel caso tuttaltro cheinfrequente nella prassi giudiziaria pressocheacute ignorata dal legislatore incui il disconoscimento venga operato dagli eredi o aventi causa debbacontinuarsi a ritenere applicabile il disposto dellart 214 cpc e lonere diprovare limputabilitagrave allapparente sottoscrittore dellatto incorporato neldocumento continui a toccare a norma dellart 216 cpc alla parteche intende valersi del documento con un inspiegabile diversitagrave di regimegiuridico rispetto a quanto disposto per lipotesi in cui il

disconoscimento del documento informatico sia operato direttamentedallapparente sottoscrittore

Tentando dunque una conclusione circa il nuovo processo di discono-scimento e verificazione della scrittura privata elettronica risultante dalladisciplina dettata allart 21 del Codice sembra potersi dire che la partecontro la quale detta scrittura viene prodotta o cui egrave attribuita ha loneredi provare se vuole sottrarsi alla presunzione di cui al secondo periododel comma due che la firma digitale egrave stata apposta sul documentoattraverso un utilizzo abusivo del proprio dispositivo di firma

Sebbene in assenza di ogni indicazione sul punto da parte del legislato-re laddove tale prova venga effettivamente fornita la parte che intendevalersi della scrittura sembrerebbe doversi ritenere ammessa a provare con qualsiasi mezzo che in ogni caso la paternitagrave di tale atto deve esse-re imputata al titolare della firma in quanto ad esempio questi egrave venutomeno agli obblighi su di esso gravanti ex art 32 del Codice ai sensi del qualeil titolare del certificato di firma egrave tenuto ad adottare tutte le misure orga-nizzative e tecniche idonee ad evitare ad altri danno e a custodire ed utiliz-zare il dispositivo di firma con la diligenza del buon padre di famiglia

Si tratta a ben vedere di una conclusione non autorizzata da alcunaspecifica disposizione normativa disposizione che invece sarebbe appar-sa assai utile valendo per un verso a rappresentare una norma di chiusu-ra della disciplina sullefficacia probatoria del documento informaticosottoscritto digitalmente e per altro verso a costituire un rilevante stru-mento di sensibilizzazione del titolare in luogo del blando obbligo dicustodia usando la diligenza del buon padre di famiglia posto a suocarico dal richiamato art 32 del Codice

A non aderire a tale conclusione daltro canto la disciplina sulleffica-cia probatoria del documento informatico rischia di rimanere esposta ine-sorabilmente ai mutevoli orientamenti giurisprudenziali destinati peral-tro a formarsi in un contesto nel quale la cultura informatica tarda adaffermarsi Demandare poi al giudice in assenza di qualsivoglia criterioo parametro di giudizio valutazioni quali quelle che il legislatore allart21 del Codice ha ritenuto di rimettergli significa porre seriamente arischio il principio della certezza del diritto e per questa via disincenti-vare ancora per gli anni a venire gli operatori a servirsi delle nuovetecnologie nella propria attivitagrave di impresa

La trasmissione del documento informaticoil ruolo della posta elettronica certificataDANIELE MARONGIUlowast

SOMMARIO 1 Lintroduzione della disciplina sulla posta elettronica certificatanel nostro sistema amministrativo 2 Analisi di alcune problematicheintrinseche della disciplina sulla posta elettronica certificata 3 La posta elet-tronica certificata nel sistema dellamministrazione informatizzata1 LINTRODUZIONE DELLA DISCIPLINA SULLA POSTA ELETTRONICA

CERTIFICATA NEL NOSTRO SISTEMA AMMINISTRATIVOLa posta elettronica certificata rappresenta uno degli strumenti del-

lamministrazione informatica che piugrave di recente hanno trovato una disci-plina organica nel nostro ordinamento amministrativo Ricordiamo infat-ti che il DPR 28 dicembre 2000 n 445 (Testo unico sulla documenta-zione amministrativa) prevedeva solo in astratto al terzo comma del-lart 14 la possibilitagrave di un inoltro telematico effettuato con modalitagrave attead assicurare lavvenuta consegna1 equiparabile allinvio postale per rac-comandata non esisteva invece una normativa di dettaglio che rendesseapplicabile questa disposizione2

Oggi tale normativa egrave stata emanata creando definitivamente le con-dizioni per la concreta operativitagrave dello strumento3

Lautore egrave dottorando di ricerca presso lUniversitagrave degli studi di Cagliari Facoltagrave discienze politiche

1 La norma del DPR n 4452000 riprendeva a sua volta lart 12 co 3 del DPR 10novembre 1997 n 513 Cfr il commento di questultima norma di AM GAMBINOFormazione archiviazione e trasmissione di documenti con strumenti informatici e tele-matici Commento allarticolo 12 in CM BIANCA (a cura di) Commentario al DPR n 513del 1997 in Nuove leggi civ comm 2000 p 783

2 Cfr A MASUCCI Il documento amministrativo informatico in G ARENA et al Ladocumentazione amministrativa Rimini Maggioli 2001 p 211 e G CIACCI La firma digi-tale Milano Il Sole 24ore 2002 p 1413 Cfr C SAFFIOTI Un nuovo acronimo da imparare arriva la PEC in Amm it 2005

pp 42 ss e A NATALINI La posta elettronica certificata (commento a dirpcm 27 novembre 2003) in Giorn dir amm 2004 pp 715 ss

9marongiuqxd 25012006 1603 Pagina 135

In questa sede avanzeremo qualche breve riflessione intorno ai testiche la contengono si tratteragrave di considerazioni attinenti agli aspetti for-mali e giuridici connessi alla disciplina della posta certificata non si entre-ragrave invece nel merito di problematiche legate agli aspetti tecnici Non per-cheacute non siano rilevanti ma percheacute egrave determinante che i due piani (inge-gneristico e giuridico) siano mantenuti chiaramente distinti Il giurista nelmomento in cui analizza gli aspetti formali dovrebbe ragionare conside-rando giagrave risolte tutte le questioni di carattere tecnologico

Come egrave noto lattuale disciplina sulla posta elettronica certificata egravedistribuita su due gradi di normazione il dlgs 7 marzo 2005 n 82(Codice dellamministrazione digitale) che contiene alcune norme dirango legislativo e il DPR 11 febbraio 2005 n 68 che egrave il regolamentorecante la disciplina di dettaglio Lemanazione del regolamento ha prece-duto di qualche settimana la pubblicazione del Codice4 ma egrave anche veroche i due atti normativi sono stati redatti contemporaneamente nellostesso arco di tempo quindi nellambito del presente studio possonoessere considerati coevi

In ogni caso con riferimento a questa stratificazione normativa egrave pos-sibile rilevare un dato positivo e cioegrave che listituto della posta elettronicacertificata non conosce il problema della rilegificazione e del conse-guente irrigidimento della normativa che egrave stato invece lamentato damolti osservatori in relazione ad altri istituti dellamministrazione infor-matizzata per esempio la firma digitale che oggi sono interamente disci-plinati in norme di rango legislativo anche per gli aspetti che inizialmen-te erano contenuti in fonti regolamentari a seguito della trasfusione degliarticoli del Testo unico misto n 4452000 nel Codice5

4 Il DPR n 682005 egrave stato pubblicato nella GU 28 aprile 2005 n 97 il dlgs n822005 egrave stato pubblicato nella GU 16 maggio 2005 n 112 SO n 935 Sulla problematica della rilegificazione nel Codice dellamministrazione digitale CfrV R PERRINO Il codice dellamministrazione digitale alla luce del parere del Consiglio diStato del 7 febbraio 2005 allURL httpwwwamministrazioneincamminoluissitsiteit-ITRubricheSemplificazione_ed_InnovazioneNote_e_CommentiDocumentoInnovazione_bhtml e ASTRID (a cura di) Il codice delle Pubbliche amministrazioni digita-li prime osservazioni 8 ottobre 2004 in Astrid Rassegna n 1 del 28 gennaio 2005accessibile dallURL httpwwwastridonlineitE-governmeCodice-delindexhtm

Lo strumento in esame egrave inoltre destinato a conoscere un terzo livel-lo di normazione percheacute il regolamento sulla posta elettronica certificataprevede allart 17 che siano emanate le regole tecniche con un DPCMatto di cui al momento egrave disponibile la bozza6

In questa sede saranno oggetto di analisi in primo luogo alcuni pas-saggi del DPR n 682005 che meritano un approfondimento in parti-colare alcune disposizioni di cui puograve non essere immediata lindividua-zione della ratio e alcune lacune normative Di seguito si osserveragrave inve-ce in che modo la disciplina sulla posta elettronica certificata si collocanellassetto complessivo degli istituti dellamministrazione informatizzata2 ANALISI DI ALCUNE PROBLEMATICHE INTRINSECHE DELLA DISCIPLINA

SULLLA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATAScorrendo le norme del regolamento una prima considerazione attie-

ne allart 4 co 2 quando dispone che il solo indirizzo valido di postaelettronica certificata egrave quello espressamente dichiarato ai fini di ciascunprocedimento Questa ipotesi egrave completata nel comma successivo in cuiegrave precisato che lindirizzo non egrave utilizzabile se egrave tratto da comunicazionidiverse da quella specificamente attinente al procedimento per cui il tito-lare ha inteso adoperarlo

Di fronte a queste formulazioni egrave legittimo domandarsi se esse rappre-sentino uningiustificata restrizione dellambito di validitagrave dello strumentoo se al contrario costituiscano una clausola di garanzia per il cittadino cheinteragisce con lamministrazione attraverso la posta certificata

Il quesito necessita di una risposta articolata La disposizione in esamedeve essere considerata sicuramente unopportuna norma di garanzia peril privato nel momento in cui si considera che in qualche modo il suodisposto fotografa la collocazione della posta certificata nellattualefase evolutiva dellinformatizzazione amministrativa in cui non egrave ancora

137D Marongiu La trasmissione del documento informatico

La questione egrave stata evidenziata anche dal Consiglio di Stato nel parere n 11995 del 7 feb-braio 2005 sullo schema di dlgs recante il Codice dellamministrazione digitale accessibiledal sito istituzionale wwwgiustizia-amministrativait6 Lo schema di DPCM contenente le regole tecniche egrave accessibile dal sito istituzionaledel CNIPA alla pagina httpwwwcnipagovitsiteit-ITIn_primo_pianoPosta_Elettronica_Certificata__(PEC)

diffusa la consapevolezza della reale portata dello strumento (come acca-de anche per la firma digitale nei pochi casi in cui egrave giagrave usata) per cui nonegrave detto che chi adopera un indirizzo in relazione ad un procedimentoamministrativo abbia intenzione di continuare anche successivamente averificare il contenuto della propria casella

Nello stesso tempo la norma appare eccessivamente rigida nelmomento in cui non configura neanche la mera facoltagrave in capo al priva-to di comunicare spontaneamente il proprio indirizzo una tantum (finoa revoca espressa) allamministrazione assumendo la responsabilitagrave diaccedere sistematicamente al contenuto della casella di cui egrave titolare Lanorma in altri termini sembra porre come non derogabile lobbligo diripetere la comunicazione del recapito elettronico per ogni procedimen-to Dovendo individuare una ratio molto pragmatica allorigine di questamancata previsione si puograve considerare che difficilmente un privato puograveavere interesse a che il proprio indirizzo abbia validitagrave indefinita per ilfuturo se si tiene conto che la maggior parte degli atti notificati attengo-no a provvedimenti sfavorevoli al destinatario7 per cui in capo al cittadi-no puograve essere presunto uno scarso interesse a rendere piugrave agevole la procedura di notifica

Un secondo passaggio su cui ci si puograve soffermare nella lettura deldecreto n 622005 egrave rinvenibile nellart 16 al secondo comma Ladisposizione egrave formulata in questi termini le pubbliche amministrazionipossono svolgere lattivitagrave di gestori di posta elettronica certificata perogravein tale ipotesi le caselle rilasciate a soggetti privati sono valide solo limita-tamente ai rapporti fra questi e la stessa amministrazione Egrave una circo-

7 Cfr P STELLA RICHTER Notificazione (voce) dir amm in Enc dir vol XXVIIIMilano Giuffregrave pp 732 e 733 LA spiega che la notificazione devessere considerata neces-saria anche quando non egrave prevista espressamente dalla legge per gli atti di diffida al fine ditutelare il privato dandogli la possibilitagrave di evitare le conseguenza sfavorevoli di un succes-sivo provvedimento sanzionatorio noncheacute per gli atti con cui si costituiscono nuovi obbli-ghi in capo al destinatario in modo che esso sia immediatamente messo a conoscenza di unanuova situazione giuridica passiva e per i provvedimenti ablatori ai fini della decorrenza deitermini per limpugnazione e per lopposizione alla stima dellindennizzo viceversa la noti-ficazione non egrave reputata implicitamente necessaria per gli atti ampliativi della sfera giuridica del destinatario

stanza assolutamente analoga a quella giagrave in precedenza disciplinata rela-tiva al caso in cui una pubblica amministrazione sia certificatore accredi-tato di firma digitale prevista inizialmente dallart 29-quinquies del DPRn 4452000 oggi trasfuso nellart 34 primo comma del Codice dellamministrazione digitale

Egrave indicativo osservare che questo passaggio non era presente nel testodel regolamento inizialmente licenziato dal Governo per la sottoposizioneai pareri obbligatori egrave durante il dibattito in Commissione affari costitu-zionali del Senato che egrave emersa la necessitagrave di esplicitare la clausola limita-tiva sulla cui opportunitagrave si egrave ravvisata unidentitagrave di vedute fra la maggio-ranza e lopposizione (ossia fra il legislatore del Codice e quello del Testounico n 445) nelle persone del Ministro Stanca e del senatore Bassanini8

A fondamento di questa norma che ad una lettura non approfonditapotrebbe apparire come una limitazione non giustificata della validitagravedelle caselle rilasciate dallamministrazione-gestore vi egrave in realtagrave una logi-ca che una volta individuata risulta lineare e coerente con limpianto nor-mativo complessivo Linserimento della disposizione infatti origina dallaconsiderazione che nelleventualitagrave in cui la casella rilasciata dallammini-strazione avesse validitagrave erga omnes si creerebbero le condizioni per alte-razioni nel mercato dei gestori9 e in particolare come ipotesi-limite ilsistema di posta elettronica certificata (ma similmente anche quello difirma digitale) degenererebbe nel senso che i cittadini ricorrerebbero soloal gestore-pubblica amministrazione ciograve farebbe venir meno un presup-posto individuato dal legislatore (nazionale e comunitario) come pilastrodel sistema e cioegrave che il servizio di gestione della posta elettronica certi-ficata (analogamente al servizio di certificazione della firma digitale) siasvolto in regime di mercato

Dunque in questo caso puograve essere discussa a monte la scelta politicadi affidare al mercato la gestione della posta elettronica certificata (come

8 Cfr Senato della Repubblica XIV legislatura Resoconto sommario delle Giunte eCommissioni n 431 del 29 settembre 2004 1a Commissione sede consultiva su atti delGoverno sullo schema di DPR recante Regolamento concernente disposizioni per lutiliz-zo della posta elettronica certificata (n 406) (in wwwsenatoit)

9 Ibidem

della firma digitale) ma una volta che questa scelta egrave compiuta occorreprendere atto che diviene assolutamente coerente la limitazione di validi-tagrave delle caselle rilasciate dallamministrazione10

Lanalisi del DPR n 682005 puograve essere completata osservando comealcune difficoltagrave interpretative siano collegate a lacune normative inquanto talune fattispecie anche intuitivamente prefigurabili non sembra-no essere in esso disciplinate (e non lo sono al momento neanche nellabozza di regole tecniche)

Un primo esempio riguarda un aspetto emerso durante la discussionenella Commissione affari costituzionali del Senato per il parere sul rego-lamento11 nel testo normativo non egrave chiarito in termini espliciti se unindirizzo di posta elettronica possa essere condiviso da piugrave persone o seun soggetto possa dichiarare un indirizzo di cui egrave titolare un secondo sog-getto Dalla formulazione della legge sembra comunque ricavabile cheentrambe le ipotesi siano ammissibili percheacute il decreto dispone che egrave vali-do lindirizzo dichiarato ai fini del procedimento e non si esprime intermini di titolaritagrave del recapito Per analoghe ragioni appare assoluta-mente plausibile la possibilitagrave che un soggetto possa essere titolare di piugravecaselle di posta certificata

Un secondo caso egrave dato dallart 12 del regolamento quando vieta algestore di posta elettronica certificata di accettare e recapitare messaggicontenenti virus informatici ma nello stesso tempo non sembra tenereconto di un aspetto importante legato alle dinamiche di funzionamentodei virus e cioegrave la frequenza e la velocitagrave della loro nascita e diffusione in nuove forme

10 Ibidem In tale sede il senatore Bassanini ha ricordato che quando nel 1998 si appro-vograve il primo regolamento sulla firma digitale si pose la questione se affidare al mercato lagestione della firma digitale previa definizione degli appositi requisiti dei gestori ovvero sefosse preferibile che tale attivitagrave venisse svolta in regime di monopolio o da soggetti pubbli-ci si scelse di affidare tale servizio a societagrave private nella consapevolezza della maggiore faci-litagrave di imporre a soggetti privati piuttosto che a enti pubblici il rispetto di requisiti parti-colarmente stringenti Tale opzione venne fatta inoltre in un contesto di decentramento dellefunzioni amministrative nellambito del quale alle pubbliche amministrazioni dovevano esse-re conservate le sole funzioni ritenute essenziali

11 Ibidem

Dunque per quanto sia implicito il dovere di aggiornare sistematica-mente lelenco dei virus informatici non egrave chiarito se vi sia responsabili-tagrave in capo al gestore nelleventualitagrave in cui egli non interrompe il percor-so di un messaggio affetto da un virus di recentissima diffusione cheancora non egrave stato indicizzato Anche le regole tecniche (nella bozza dif-fusa) non sembrano considerare rilevante questo problema e non con-sentono dunque di formulare ipotesi in relazione alla responsabilitagrave deigestori per il recapito di virus molto recenti3 LA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA NEL SISTEMA DELLAMMINISTRA-

ZIONE INFORMATIZZATAFino a questo momento si sono esaminate problematiche che riguar-

dano aspetti intrinseci del sistema di posta elettronica certificata cheovviamente nelle parti in cui rimangono irrisolte vanno superate

Listituto in esame puograve perograve essere anche esaminato una prospettivapiugrave ampia osservando il modo in cui esso si inserisce nel quadro com-plessivo dellinformatica amministrativa delineato dal Codice dellaamministrazione digitale

In particolare un problema che si puograve porre egrave quello del rapporto chesussiste tra la posta elettronica certificata e la firma digitale

La questione puograve essere formulata in questi termini egrave ipotizzabile che(almeno in alcune circostanze) la posta elettronica certificata e la firmadigitale possano essere strumenti alternativi Egrave plausibile che il loro usocombinato in taluni casi rappresenti una sovrapposizione non necessariache va contro i princigravepi della semplificazione amministrativa Oppure laposta elettronica certificata e la firma digitale sono strumenti assoluta-mente complementari che assolvono a funzioni diverse e che quindidevono essere usati combinatamente e disciplinati autonomamente

La risposta non egrave scontata e il problema merita di essere approfondi-to Sicuramente lidea di partenza egrave che vi sia un rapporto di comple-mentarietagrave fra listituto della firma digitale e quello della posta elettronicacertificata La firma digitale egrave incorporata al documento12 e assolve alla

12 Cfr G DUNI Lautenticitagrave degli atti in forma elettronica Relazione al Convegno sultema Firma digitale e chiavi biometriche che rilevanza pratica eo formale hanno queste

funzione di garantirne la paternitagrave13 la posta elettronica certificata inve-ce non fornisce informazioni sugli aspetti intrinseci del documento maconcerne la sua trasmissione e offre certezze relativamente al suo invioal suo percorso e alla sua ricezione

Adottando questa prospettiva si osserva un chiaro parallelismo fra da un lato la relazione che vi egrave nellamministrazione elettronica tra firmadigitale e posta elettronica certificata e dallaltro lato la relazione chevi egrave nel sistema tradizionale cartaceo fra la firma autografa e la posta rac-comandata14 In questo senso i due strumenti appaiono certamente nonfungibili

A questo proposito perograve egrave possibile avanzare una riflessione egrave veroche il parallelismo tra cartaceo e informatico rende il ragionamento moltoschematico e lineare perograve egrave altrettanto certo che tale accostamento deveessere operato con ponderazione evitando di incorrere nellerrore diapplicare automaticamente agli strumenti informatici le categorie tradi-zionali dellamministrazione cartacea Almeno in alcuni casi infatti que-sta puograve risultare una forzatura percheacute la realtagrave oggettiva egrave che la formaelettronica egrave altro rispetto alla forma scritta e lestensione alla dimen-sione digitale della disciplina della forma scritta rappresenta una fictiojuris Di conseguenza occorre sempre valutare se sia piugrave opportuno indi-viduare una disciplina autonoma che consideri la forma elettronica in seacutecome un tertium genus fra scritto e non scritto15

Applicando questo ragionamento al discorso che ora si sta portandoavanti egrave possibile osservare che la posta certificata per certi aspetti offregaranzie diverse e superiori rispetto alla posta cartacea raccomandataalmeno per due ragioni La prima egrave che nella posta elettronica certificata

ultime dopo laccettazione normativa della firma digitale (Cagliari Facoltagrave di ScienzePolitiche 10 luglio 2000) in Riv giur sarda 2001 pp 295 ss

13 Cfr A MASUCCI op cit pp 189 ss14 Sul rapporto tra documento notificato e atto di notifica cfr G LANDI Notificazione

(voce) dir pubbl in Enc giur vol XXI Roma Treccani p 1 LA afferma che La noti-ficazione non egrave un elemento dellatto o provvedimento notificato bensigrave un atto esterno ediverso i cui vizi eventuali non hanno influenza alcuna sulla validitagrave del primo

15 Cfr A MASUCCI op cit pp 180 e 199 Sulle problematiche relative al riconoscimen-to della forma elettronica come forma scritta cfr inoltre G CIACCI op cit pp 36 ss

si hanno certezze maggiori in relazione allidentitagrave del titolare della casel-la La seconda egrave che nella posta elettronica certificata egrave registrata anchela presenza di allegati al messaggio mentre la posta raccomandata comeegrave noto non offre garanzie relativamente al fatto che nella busta vi sia undeterminato contenuto (lart 11 del DPR n 68 dispone che i gestori diposta elettronica certificata trasmettono il messaggio di posta elettronicacertificata dal mittente al destinatario integro in tutte le sue parti inclu-dendolo nella busta di trasporto)

Comunque nonostante questo egrave vero che negli articoli del regola-mento nessuna norma sembra contraddire lidea della complementarietagravefra gli istituti della posta certificata e della firma digitale e quindi delparallelismo tra cartaceo e informatico

Inizialmente non era cosigrave percheacute una stesura precedente del DPRsulla posta certificata (quella sottoposta ai pareri)16 prevedeva labroga-zione dellart 25 del DPR n 445 che disponeva lobbligo della firmadigitale nei documenti informatici delle pubbliche amministrazioniQuesta abrogazione se fosse stata disposta in quella sede avrebbe assun-to il significato di rendere non obbligatoria la firma digitale negli attiamministrativi quando la certezza della provenienza attestata mediante laposta certificata avrebbe potuto costituire una sufficiente garanzia diautenticitagrave Comunque la versione definitiva del testo non contiene que-sta disposizione per cui si puograve concludere che il DPR n 682005 nonpone il problema dellalternativitagrave tra i due strumenti

Diverso invece egrave il discorso se si esamina la disciplina dello strumen-to in esame contenuta nel dlgs n 822005

La posta elettronica certificata egrave contemplata nel Codice dellammini-strazione digitale allart 6 (come enunciazione di principio) e nel Capo IVdedicato alla trasmissione informatica dei documenti In particolare egravedisciplinata dallart 48 dove egrave individuata come strumento da utilizzarsiqualora la trasmissione telematica di un documento necessiti di una rice-vuta di invio e di una ricevuta di consegna

16 La versione del regolamento sottoposta al parere delle competenti commissioni parla-mentari (atto del Governo n 406) egrave accessibile presso il sito web del Senato dalla paginahttpwwwsenatoitleg14BGTSchedeProcANLProcANLscheda10548htm

Dalla lettura dellart 6 e dellart 48 del Codice quindi risulta ancoraconfermata la teoria della complementarietagrave fra i due istituti e dellassi-milazione della posta certificata alla posta raccomandata cartacea

Nel Codice egrave perograve presente anche una norma che sfugge a questa regola

Si tratta dellart 47 nel quale la posta elettronica certificata e la firmadigitale sono poste sullo stesso piano considerate come strumenti alter-nativi di identificazione Lipotesi delineata in tale formulazione egrave circo-scritta perograve rilevante Riguarda le comunicazioni di documenti tra lepubbliche amministrazioni nellambito del procedimento amministrati-vo e afferma che tali comunicazioni sono valide se sono sottoscrittecon firma digitale oppure dotate di protocollo informatizzato o se egravepossibile in altro modo accertarne la provenienza o alternativamente sesono trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata

Dunque in questa ipotesi specifica ossia per la trasmissione di docu-menti tra pubbliche amministrazioni nellambito del procedimento ammi-nistrativo il legislatore delegato ha ritenuto che ai fini della semplifica-zione le certezze offerte dalla posta elettronica certificata rendano non-necessario luso combinato con la firma digitale

Egrave importante osservare che la legge si esprime in termini verificadella provenienza che ovviamente rappresenta un concetto differentedalla verifica della paternitagrave del documento

Dunque si puograve anche affermare lo stesso concetto in altri terminisostenendo che nei rapporti interprocedimentali tra pubbliche ammini-strazioni la verifica della provenienza offra sufficienti garanzie per cuidiventa non-necessaria la verifica della paternitagrave

Osserviamo comunque come questa rappresenti lunica eccezione alprincipio della complementarietagrave tra posta certificata e firma digitale cherimane valido nei rapporti fra amministrazione e privati (e nei rapporti traprivati) La posta certificata per esempio non egrave prevista allart 68 fra glistrumenti che danno validitagrave alle istanze presentate alle pubbliche amministrazioni in via telematica

In conclusione occorre rammentare che la previsione normativa del-luso della posta nella trasmissione interprocedimentale di documenti fraamministrazioni oltre ad essere regola particolare egrave una norma di natu-ra inevitabilmente cadugraveca e transitoria Non per espressa previsione

legislativa ma per ragioni inerenti la natura stessa del procedimento svol-to attraverso i mezzi informatici La telematica infatti permette di supe-rare lidea del procedimento svolto attraverso trasmissione dei docu-menti tra le pubbliche amministrazioni a favore di un modello di inte-razione procedimentale basato sullaccesso diretto presso i sistemi delleamministrazioni coinvolte In un sistema amministrativo in cui linforma-tizzazione egrave a regime gli uffici tenuti a rilasciare atti di assenso endopro-cedimentali possono direttamente depositarli presso il fascicolo virtualegenerato dallamministrazione procedente17 e lacquisizione di informa-zioni contenute in registri pubblici puograve essere operata dufficio presso lebanche dati informatiche secondo la disciplina delineata dallart delCodice e dallart 18 co 2 della legge 7 agosto 1990 n 241

Laccesso diretto interamministrativo rappresenta dunque uno stru-mento piugrave avanzato (anche ai fini della semplificazione) rispetto alla tra-smissione per posta elettronica certificata Questultima pertanto non egravedestinata a configurarsi come mezzo di comunicazione procedimentalefra amministrazioni ma permarragrave come strumento necessario al momen-to della trasmissione del provvedimento finale giagrave formato allindirizzodel destinatario

17 Cfr G DUNI La teleamministrazione come terza fase dellinformatica amministra-tiva Dalla informazione automatica sulle procedure burocratiche al procedimento informa elettronica in G DUNI (a cura di) Dallinformatica amministrativa alla teleammi-nistrazione Roma 1992 ID Levoluzione del procedimento amministrativo Dai procedi-menti sequenziali al procedimento a stella in Telejus 11 marzo 2005 alla URL wwwtele-jusit e ID Le-government dai decreti delegati del marzo 2005 ai futuri decreti entro il 9marzo 2006 in Dir internet 2005 pp 228 ss

La pubblicitagrave telematica nellimpianto del Codice dellamministrazione digitaleANGELO GIUSEPPE OROFINO

SOMMARIO 1 Premessa 2 La disciplina della pubblicitagrave telematica nel Codicedellamministrazione digitale 3 Segue la pubblicazione informatica 4Segue la comunicazione individuale 5 Riflessioni conclusive1 PREMESSA

Tra i temi del diritto amministrativo dellinformatica una delle que-stioni che ha maggiormente impegnato la giurisprudenza egrave stata quellainerente il rilievo giuridico delle misure di conoscenza telematiche siaindividuali che soprattutto collettive Non di rado infatti i giudici ammi-nistrativi si sono trovati a dover stabilire se la pubblicitagrave1 svolta attraver-so i mezzi informatici avesse un qualche valore e quindi fosse idonea aconcretare il decorso dei termini di impugnativa degli atti partecipati elet-tronicamente o costituisse adeguata forma comunicativa di tali atti2

Limportanza dellargomento egrave poi testimoniata anche dal crescenteinteresse ad esso riservato dalla dottrina che sempre piugrave frequentemen-te si egrave occupata di comunicazione pubblica e di informazione ammini-strativa3 dedicando specifica attenzione alle forme di comunicazione

Lautore egrave avvocato in Bari1 La dottrina giuspubblicistica ha adoperato il termine pubblicitagrave attribuendo alla parolauna notevole varietagrave di significati cfr A MELONCELLI Pubblicitagrave (voce) dir pubbl in Encdir vol XXXVII Milano Giuffreacute 1988 p 1027 MS GIANNINI Diritto amministrativovol II Milano Giuffreacute 1993 p 529 A FIORITTO La funzione di certezza pubblica PadovaCedam 2003 p 213 Pertanto appare utile precisare che in questa sede il lemma egrave utilizzatointendendo riferirsi con esso allintera categoria delle misure di partecipazione dellattivitagraveamministrativa svolte nelle varie fasi procedimentali2 Per unanalisi della prima giurisprudenza in materia v AG OROFINOLinformatizzazione dellattivitagrave amministrativa nella giurisprudenza e nella prassi inGiorndiramm 2004 pp 1376 ss3 La materia giagrave analizzata da coloro che si sono occupati in generale di diritto allinfor-mazione (A LOIODICE Linformazione in G AMATO A BARBERA Manuale di diritto pub-blico vol III Bologna Il Mulino 1997 pp 247 ss con ulteriori indicazioni bibliografiche)egrave stata oggetto di trattazioni e scritti espressamente dedicati alla comunicazione

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effettuate attraverso la Rete4 Si egrave cosigrave esaminato il tema della telematicacivica mettendone in evidenza le implicazioni ed i risvolti positivi in ter-mini di partecipazione5 e di sviluppo democratico6

amministrativa limitando lanalisi ad alcune delle opere piugrave significative oltre che al lucidosaggio di V OTTAVIANO La comunicazione degli atti amministrativi Milano Giuffregrave 1953ora in V OTTAVIANO Scritti giuridici vol III Milano Giuffregrave 1992 pp 143 ss (le succes-sive citazioni dellopera faranno riferimento a questultima collocazione) si rinvia agli studi diA MELONCELLI Linformazione amministrativa Rimini Maggioli 1983 A VIGNUSDELLI(a cura di) La comunicazione pubblica Rimini Maggioli 1992 G ARENA (a cura di) Lacomunicazione dinteresse generale Bologna Il Mulino 1995 G GARDINI La comunica-zione degli atti amministrativi Milano Giuffregrave 1996 F FACCIOLI Comunicazione pubbli-ca e cultura del servizio Roma Carocci 2000 M SPAGNOLO La comunicazione negli entilocali Rimini Maggioli 2001 F MERLONI (a cura di) Linformazione delle pubbliche ammi-nistrazioni Rimini Maggioli 2002 P MARSOCCI Poteri e pubblicitagrave Per una teoria giuri-dica della comunicazione istituzionale Padova Cedam 2002 P MANCINI Manuale dicomunicazione pubblica Roma-Bari Laterza 2003 T KRASNA (a cura di) Informazione ecomunicazione della pa dopo la legge n 1502000 Roma Ipzs 2003 G ARENA (a cura di)La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni Rimini Maggioli 2004 VSARCONE Alcune considerazioni in merito al diritto allinformazione pubblica in Rivtrim sc amm 2004 1 pp 63 ss BG MATTARELLA Informazione e comunicazione ammi-nistrativa in Riv trim dir pubb 2005 pp 1 ss In argomento v altresigrave AAVV La comu-nicazione pubblica in Europa Milano Franco Angeli 1999 (numero speciale monograficoallegato al n 11999 della Riv it com pubbl)

4 Largomento egrave affrontato (in maniera piugrave o meno approfondita) in quasi tutte le recen-ti trattazioni che si occupano di informazione o comunicazione amministrativa vi sono poistudi specifici in materia richiamati nelle note che seguono cui per brevitagrave si rinvia

5 Sullimportanza della partecipazione e sullesigenza di coinvolgere direttamente edimmediatamente la comunitagrave in ogni sua espressione nella individuazione nellassetto enella cura degli interessi pubblici v le riflessioni di IM MARINO Aspetti giuridici della pro-grammazione programmazione e mete sociali in Dir soc 1990 pp 21 ss IM MARINOLa programmazione come sistema giuridico ivi pp 428 ss

6 Su reti civiche e cittagrave digitali oltre ai fondamentali rapporti redatti annualmente dallaRur (Rete Urbana delle Rappresentanze) in collaborazione con il Censis v F BRUGALETTAInformazioni giuridiche e pubblica amministrazione nel WWW di Internet in I TAR 1996II pp 205 ss AG OROFINO Reti civiche e cittagrave digitali La comunicazione pubblica onli-ne tra semplificazione partecipazione e trasparenza in Ciberspazio e diritto 2001 pp 325ss RM DI GIORGI Reti di relazioni nella Pubblica Amministrazione Considerazioni in tema di e-government e accesso alla documentazione di fonte pubblicain Inf dir 2002 2 pp 27 ss E CARLONI Le reti civiche in F MERLONI (a cura di) op citpp 125 ss A CONTALDO La ricerca normativa e giurisprudenziale su Internet lo stato del-larte per una rinnovata information retrieval in Giur merito 2002 pp 879 ss

Del pari un sempre maggior numero di autori si egrave soffermato ad ana-lizzare il rilievo giuridico delle varie forme di pubblicitagrave informatica di attie provvedimenti amministrativi7

Del resto se lamministrazione deve essere una casa di vetro8 i cri-stalli attraverso cui i cittadini possono vedere allinterno delledificio e con-trollare come viene gestita la cosa pubblica sono innanzitutto i siti e por-tali delle amministrazioni i quali come mai era accaduto prima consento-no forme di penetrante controllo sociale sulloperato amministrativo9

149A G Orofino La pubblicitagrave telematica nellimpianto del Codice

C ABBATE La situazione delle amministrazioni on line in Riv trim sc amm 2002 2 pp121 ss S MERCURI Piugrave informazione e comunicazione cosigrave cambia la PA ivi 2002 2pp 129 ss I DELIA CIAMPI Linformatica e le banche dati in S CASSESE (a cura di)Trattato di diritto amministrativo Diritto amministrativo speciale vol II 2003 pp 1694ss R CUONZO S GATTAMELATA Ruolo e competenze degli enti locali tra radiotelevisionee laquocittagrave digitaleraquo in Riv amm 2004 pp 438 ss7 La dottrina si egrave interessata particolarmente del valore della pubblicazione di atti ammi-nistrativi (soprattutto bandi di gara) in Internet AG OROFINO Sullobbligo di pubblicazio-ne in Internet di bandi ed avvisi di gara ex art 24 l 20 novembre 2000 n 340 in Foroamm TAR 2003 pp 678 ss M SINISI Linserimento di provvedimenti amministrativi susito internet valore di pubblicitagrave notizia ivi 2004 pp 163 ss AG OROFINO La pubbli-cazione in Rete dei bandi di lavori sotto soglia comunitaria in Urb app 2004 pp 357 ssA NATALINI Bandi di gara on-line ritardi e incertezze in Giorn dir amm 2004 pp 1225ss C GIURDANELLA Pubblicazione telematica di bandi di gara in procedure di rilievocomunitario in Dir Internet 2005 pp 177 ss AG OROFINO RG OROFINO Misure diconoscenza telematiche e tutela della concorrenza nelle pubbliche gare ivi 2005 pp 372 ssM MARINO AG OROFINO La pubblicitagrave on line degli atti di indizione delle procedureinfracomunitarie in Giur merito 2005 pp 9 ss Si affronta il tema della comunicazioneindividuale oltre che quello relativo alle misure di partecipazione collettive in AG OROFINOLinformatizzazione dellattivitagrave amministrativa cit p 1379

8 Secondo quanto ricordato da G ARENA Trasparenza amministrativa e democraziain G BERTI GC DE MARTIN (a cura di) Gli istituti della democrazia amministrativaMilano Giuffregrave 1996 pp 15 ss noncheacute da S CIMINI Diritto di accesso e riservatezza illegislatore alla ricerca di nuovi equilibri in wwwgiustammit maggio 2005 nota 20 le-spressione oramai entrata nel linguaggio comune egrave stata usata nel 1908 dallon FilippoTurati nel corso di una discussione parlamentare

9 In argomento v le riflessioni di L VESPIGNANI La comunicazione pubblica aspetti giu-spubblicistici in A VIGNUSDELLI (a cura di) La comunicazione pubblica cit pp 171 ss FMERLONI La funzione di informazione pubblica nella societagrave dellinformazione in FMERLONI Linformazione delle pubbliche amministrazioni cit pp 24 ss M PIETRANGELOE-government e societagrave dellinformazione la prima legge regionale in Inf dir 2003 1-2pp145 ss

I mezzi informatici poi posseggono una particolare capacitagrave diffusi-va che permette di far circolare le notizie ben oltre un determinato ambi-to territoriale e di rapportarsi alle autoritagrave da qualunque luogo fisico

Non a caso lo stesso Ministero della funzione pubblica con una cir-colare oramai non piugrave recentissima ha sostenuto che lutilizzo ottimaledelle tecnologie di comunicazione e in particolare di Internet costituisceuna esigenza strategica per le pubbliche amministrazioni La Rete egrave infat-ti un mezzo importante sia per accrescere la produttivitagrave del lavoro allin-terno dei pubblici uffici sia per migliorare la qualitagrave dei servizi che essidevono offrire ai cittadini sia infine per promuovere una migliore infor-mazione sulle attivitagrave delle amministrazioni pubbliche e per una maggio-re partecipazione dei cittadini alle scelte delle medesime amministrazio-ni (corsivo aggiunto)10

Tutte queste caratteristiche rendono fondamentale luso delle tecnolo-gie informatiche ai fini della diffusione e dellaccesso alle informazioni difonte pubblica (noncheacute ladeguamento delle strutture organizzative inmaniera da agevolare tale uso11) purcheacute ciograve avvenga nel rispetto di rego-le ben precise volte a garantire leffettivitagrave e lefficacia della comunicazione

Internet infatti non egrave solo uno strumento virtuoso che consente diabbattere barriere e di accedere virtualmente alle informazioni ammini-strative Esso come tutti i mezzi tecnici pone anche delle barriere e puograve

10 Cfr la circolare del Ministero della funzione pubblica del 13 marzo 2001 n 3 in GUn 65 del 19 marzo 2001 In termini v Cons St sez atti norm 11 marzo 2002 n 7382002(in wwwgiustizia-amministrativait) dove si egrave affermato che il ricorso alle tecnologie tele-matiche sembra [] particolarmente efficace per la trasmissione e pubblicazione di infor-mazioni da cui possono derivare in tempi molto rapidi e quindi con preavvisi molto breviconseguenze di forte impatto sui cittadini noncheacute in dottrina P COSTANZO La comuni-cazione giuridica alla prova della Rete in B CARAVITA DI TORITTO I percorsi del federali-smo Milano Giuffregrave 2004 pp 167 ss (contributo pubblicato anche sul sito wwwfederali-smiit)

11 Sulla strumentalitagrave dellorganizzazione amministrativa rispetto alla partecipazione vIM MARINO Aspetti della recente evoluzione del diritto degli enti locali PalermoQuattrosoli 2002 pp 73 ss in argomento v altresigrave S LICCIARDELLO Profili giuridici dellanuova amministrazione pubblica Organizzazione per autonomie e diritti dei cittadi-

divenire se adoperato senza le dovute cautele strumento di discrimina-zione piuttosto che di partecipazione12

Egrave noto infatti che non tutti i cittadini posseggono conoscenze infor-matiche sufficienti a consentir loro un agile colloquio telematico con leamministrazioni13 Peraltro anche coloro che hanno bastevole dimesti-chezza con computer e reti telematiche non possono essere costretti avagare nel web alla ricerca spasmodica di notizie che potrebbero esseredi loro interesse o alla frenetica consultazione di tutti gli indirizzi di postaelettronica attivati a loro nome che magari hanno smesso di utilizzareda tempo sui quali potrebbero essere recapitati atti delle pubblicheamministrazioni

Per questo egrave sicuramente necessario che vi sia chiarezza in ordine allemodalitagrave di espletamento delle forme conoscitive informatiche al valoregiuridico da attribuire alle stesse ed alle conseguenze da riconnettere allaeventuale violazione delle norme in tema di comunicazione via Internet2 LA DISCIPLINA DELLA PUBBLICITAgrave TELEMATICA NEL CODICE DELLAM-

MINISTRAZIONE DIGITALEAlla luce delle premesse svolte dunque egrave bene ora analizzare il testo

del Codice con lavvertenza che onde evitare di invadere lo spazio riser-vato ad altri relatori lindagine saragrave condotta avendo riguardo solamen-te agli strumenti di conoscenza in forma elettronica piugrave che agli istituti disemplificazione procedimentale14 di partecipazione amministrativa inte-

12 V TAR Sardegna 23 settembre 2003 n 1080 in Foro amm TAR 2003 pp 2775 ssdove si mette in rilievo che la sola diffusione attraverso Internet di un provvedimento ammi-nistrativo puograve costituire forma di disparitagrave di trattamento nei confronti di quei cittadini chesiano sprovvisti di dotazione informatica

13 Cfr M SINISI op cit p 165 la quale mostra scetticismo nei confronti delle possibi-litagrave partecipative offerte dai mezzi informatici in generale sul digital divide poi T PUCCIIl diritto allaccesso nella societagrave dellinformazione Il digital divide in Inf dir 2002 2 pp119 ss

14 Su questi temi si rinvia ad A SCATASSA I servizi on-line dei siti Web pubblici rap-porto di navigazione in Stato elettronico 2000 1 pp 36 ss F GALLI Internet e semplifi-cazione amministrativa in G CASSANO (a cura di) Internet Nuovi problemi e questionicontroverse Milano Giuffregrave 2001 pp 525 ss C MAIOLI E-governance ed e-governmentBologna Clueb 2002 pp 89 ss G CAMMAROTA Lerogazione on line di servizi pubblici

sa in senso lato15 o alle-democracy in generale16 Il dlgs 7 marzo 2005n 82 reca una qualche disciplina anche se non necessariamente esausti-va per i vari tipi di comunicazione telematica

Nel Codice infatti dopo una prima parte dal sapore programmaticoe dai toni enfatici17 nella quale si proclama un diritto dei cittadini edelle imprese alluso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni conle pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizistatali (art 3) si dispone che gli interessati debbano avere la possibilitagrave diesercitare la partecipazione procedimentale ed il diritto di accesso permezzo degli strumenti informatici e che lo Stato debba favorire ogniforma di uso delle nuove tecnologie per garantire una maggiore parteci-pazione dei cittadini al processo democratico (art 9) - si affrontanoanche i temi della comunicazione amministrativa

Si parla infatti di posta elettronica (art 6 e artt 45-49 contenuti nelCapo IV) noncheacute dei dati delle amministrazioni diffusi mediante siti webriservando specifica attenzione alla struttura dei portali attivati dalleamministrazioni centrali (Capo V)

Ciononostante il Consiglio di Stato commentando una prima bozzadellarticolato ha ritenuto di muovere delle critiche allo schema portatoalla sua attenzione sostenendo che nel testo non si egrave provveduto a chiari-re come linformatica possa essere utilizzata nelle varie fasi di svolgimen-

in Inf dir 2002 2 pp 45 ss A MASUCCI Erogazione on line dei servizi pubblici e tele-procedure amministrative in Dir pubbl 2003 pp 991 ss

15 Cfr i contributi citati in nota 616 Sulle-democracy v P COSTANZO La democrazia elettronica (note minime sulla cd e-

democracy) in Dir inf 2003 pp 465 ss P COSTANZO Profili costituzionali di Internetin E TOSI (a cura di) Commercio elettronico e servizi della societagrave dellinformazione volI Milano Giuffregrave 2003 pp 85 ss JM BALKIN Digital Speech and Democratic Culture aTheory of Freedom of Expression for the Information Society in NY Un L Rev 2004 pp45 ss RM DI GIORGI Linformatica nellattivitagrave della pubblica amministrazione in RBORRUSO et al Linformatica nel diritto Milano Giuffregrave 2004 pp 276 ss

17 Sostiene al riguardo E DE GIOVANNI Il Codice dellamministrazione digitaleprime impressioni in Dir Internet 2005 pp 227 ss che le norme dai toni enfatici appa-rivano tuttavia necessarie data la novitagrave del testo e comunque passibili di unazione con-cretizzatrice ad opera dei successivi decreti ministeriali

to del procedimento amministrativo tra le quali vanno ricompresi anche imomenti relativi alla diffusione e comunicazione degli atti adottati18

In effetti sia nel dlgs n 822005 che nella restante normativa sino adoggi promulgata in materia di societagrave dellinformazione non egrave contenutauna compiuta regolamentazione dellattivitagrave comunicativa svolta dalle pub-bliche amministrazioni per mezzo del Word Wide Web diversa egrave la situa-zione per quanto attiene la disciplina della comunicazione individuale3 SEGUE LA PUBBLICAZIONE INFORMATICA

Andando a verificare quanto appena detto per il momento con riguar-do ai soli strumenti di conoscenza collettivi si vedragrave che il legislatore dele-gato piugrave che di disciplinare la pubblicazione telematica si egrave preoccupatodi dettare norme sulla struttura e sul contenuto dei siti web pubblici

Cosigrave allart 53 con disposizione che limita lapplicabilitagrave della normaalle amministrazioni centrali ma che prevede che lo Stato debba promuo-vere intese ed azioni comuni con Regioni ed autonomie locali al fine direalizzare portali con le stesse caratteristiche di quelli previsti per le ammi-nistrazioni centrali si egrave statuito che i siti informatici devono essere acces-sibili facilmente reperibili avere elevata usabilitagrave anche da parte dei disa-bili devono inoltre essere affidabili interoperabili avere una struttura chene garantisca la facile consultazione e devono recare informazioni com-plete19 esposte con un linguaggio chiaro e comprensibile20

18 Cons St sez atti norm 7 febbraio 2005 n 1199504 punto 8 della motivazioneSulla mancata disciplina del procedimento telematico v altresigrave le osservazioni svolte da GDUNI Le-government dai decreti delegati del marzo 2005 ai futuri decreti entro il 9 marzo2006 in Dir Internet 2005 pp 229 ss19 Cfr A MELONCELLI Linformazione amministrativa cit p 24120 Sulla semplificazione del linguaggio amministrativo v A FIORITTO (a cura di) Manualedi stile Strumenti per semplificare il linguaggio delle amministrazioni pubbliche Bologna IlMulino 1997 A FIORITTO (a cura di) Il progetto per la semplificazione del linguaggio ammi-nistrativo in Quaderni dellinnovazione Roma Ipzs 2002 4 con specifico riferimento al lin-guaggio utilizzato dalle amministrazioni che si avvalgano dellinformatica per dialogare con icittadini v A LOIODICE Il linguaggio della pubblica amministrazione lapproccio informati-co e i rapporti tra cittadini e uffici in P GIOCOLI NACCI A LOIODICE (a cura di) Problemiattuali di diritto pubblico Bari Cacucci 1990 pp 441 ss A MAGGIO La semplificazione dellinguaggio amministrativo nella comunicazione attraverso i canali tradizionali e attraversoi canali telematici in Riv amm 2002 pp 499 ss S MERCURI R CARUSO Alcune riflessio-ni sulla comunicazione in epoca di Internet in Nuova Rass 2003 pp 503 ss

Con lart 54 si egrave poi disciplinato anche in questo caso con norma lacui efficacia egrave limitata alle amministrazioni centrali il contenuto minimodei portali stessi prevedendo che i siti web debbano necessariamenterecare alcune informazioni (quali tra le altre quelle relative allorgani-gramma allarticolazione degli uffici alle caselle di posta elettronica atti-ve ecc) e per quel che interessa ai fini di questo intervento che suglistessi debbano essere pubblicati tutti i bandi di gara e di concorso

Nulla perograve si egrave detto circa il valore di tale forma di pubblicazione neacutesulle conseguenze di eventuali inesattezze dei dati pubblicati in Rete Siprevede infatti che le amministrazioni debbano garantire la esattezzadelle informazioni e la conformitagrave alloriginale dei provvedimenti affissiin Internet ma non si dice alcuncheacute circa possibili errori21

Quelle poste in evidenza sono problematiche che hanno giagrave interessa-to la giurisprudenza dando anche luogo a contrasti22 il che dimostra laloro attualitagrave e rilevanza

Ebbene nel Codice tali temi vengono affrontati in maniera forse trop-po sbrigativa Sarebbe stato invece opportuno focalizzare lattenzionenon solo sulla struttura e sul contenuto dei siti ma anche sulle forme dicomunicazione e sul valore delle stesse

Limportanza della pubblicazione egrave di tutta evidenza giaccheacute attraver-so di essa si tende sicuramente a perseguire la conoscibilitagrave dellazioneamministrativa ai fini del decorso dei termini di impugnativa dellatto23 e

21 In tal senso v le riflessioni svolte dal Cons St sez atti norm n 1199504 cit lad-dove in riferimento al precetto enunciato dallart 54 co 4 si egrave osservato che appare neces-sario chiarire se eventuali difformitagrave rispetto al contenuto originale del provvedimento inviolazione della previsione di cui al comma 4 o altre inesattezze rilevino ai fini della even-tuale rimessione in termini per errore scusabile o ad altro fine22 A mero titolo esemplificativo si evidenzia come vi sia difformitagrave di opinioni in giuri-sprudenza sullimportanza da attribuire allaffidamento di privati e imprese tratti in inganno daerronee informazioni diffuse attraverso i siti Internet delle amministrazioni ha ritenuto meri-tevole di tutela tale affidamento TAR Sardegna sez I 22 ottobre 2004 n 1507 in DirInternet2005 pp 173 ss di diversa opinione TAR Veneto sez I 15 maggio 2003 n 2812 in Foroamm TAR 2003 pp 1570 ss Sulla responsabilitagrave della pubblica amministrazione per diffu-sione di notizie inesatte v L FERRARA Profili problematici della responsabilitagrave della pubblicaamministrazione per mancata o inesatta informazione in Dir pubbl 2004 pp 755 ss23 D CORLETTO Pubblicitagrave degli atti amministrativi (voce) in Enc giur vol XXVRoma Treccani 1991 p 3

della tutela giurisdizionale dei soggetti interessati dal procedimento24 masoprattutto si vuole permettere un maggiore controllo dei cittadini sullo-perato amministrativo25 ed una maggiore partecipazione26

Come giagrave rilevato luso della telematica consente una piugrave ampia diffu-sione dei documenti pubblicati con ripercussioni positive non solo in ter-mini di trasparenza ma anche di partecipazione Simili osservazioni sonostate di recente svolte dallAutoritagrave garante per la concorrenza ed il mer-cato con riferimento alla trasparenza ed alla partecipazione alle pubblichegare27 tali riflessioni perograve possono sicuramente essere estese anche atutte le altre tipologie di procedimenti amministrativi

Perograve anche questo lo si egrave rilevato affincheacute la diffusione informaticadegli atti possa realmente contribuire alla conoscibilitagrave dellazione ammi-nistrativa egrave necessario che essa avvenga nel rispetto di regole di imme-diata percezione e conosciute dai cittadini

Tali regole devono aver riguardo quanto meno a) alla tipologia dei sitideputati alla pubblicazione chiarendo se siano idonei alla affissione tele-matica solamente quelli pubblici (e in tal caso quali) o anche le testategiornalistiche telematiche i portali di attualitagrave e servizi ecc b) agli indi-rizzi telematici dei siti c) allefficacia giuridica della pubblicazione d) aitermini di affissione dei provvedimenti comunicati in Rete28 e) alle moda-litagrave di compimento della pubblicazione telematica29

24 A LOIODICE Conoscibilitagrave dellattivitagrave amministrativa e difesa giudiziaria in Rassdir pubbl 1967 p 248 AM SANDULLI Manuale di diritto amministrativ vol I NapoliJovene 1989 p 68725 A ROMANO TASSONE Il controllo del cittadino sulla nuova amministrazione in Diramm 2002 p 26926 Sulla trasparenza amministrativa v le riflessioni di G ARENA Trasparenza ammini-strativa e democrazia cit p 1727 Cfr la segnalazione dellAGCM AS 290 del 2 febbraio 2005 in Dir Internet 2005pp 371 ss28 Questo quanto meno nelle ipotesi in cui la pubblicazione avvenga mediante affissio-ne in albi pretori virtuali o simili strumenti diffusivi viceversa laddove avvenga medianteinserzione in testate giornalistiche telematiche o in spazi virtuali la cui struttura cambi quo-tidianamente cosigrave come accade con le riviste cartacee potragrave ipotizzarsi che valga la regolasecondo cui il termine di impugnativa va fatto decorrere dal momento in cui egrave avvenuta lin-serzione dellatto nella rivista elettronica29 Si deve cioegrave chiarire se gli atti debbano essere pubblicati per intero o in estratto qualedebba essere la loro collocazione e la visibilitagrave data allinterno del sito se gli estratti debba-no contenere dei link al testo dellatto magari pubblicato per esteso in altro sito ecc

Una obiezione a tale considerazione potrebbe essere formulata evi-denziando che oggi tranne che per talune tipologie di atti per i quali egraveprevista espressamente la pubblicazione a prescindere dal procedimentonel quale sono adottati30 accade frequentemente che la disciplina delleforme di pubblicitagrave relative ad una determinata procedura sia contenutanella norma che regola il procedimento in parola

Cosigrave esemplificando le varie norme in tema di procedure ad eviden-za pubblica recano anche disposizioni sulla pubblicitagrave degli atti delle sin-gole procedure concorsuali31

Sennoncheacute a tale eventuale obiezione si puograve replicare che apparecomunque opportuno che vi sia una disciplina generale della pubblicitagravetelematica suscettibile di integrazioni e di specificazioni a seconda delleesigenze che possano manifestarsi in relazione a particolari procedimen-ti a cui si puograve provvedere in sede di normazione sui procedimenti stessi

E quindi giusto per evidenziare una delle varie problematiche di cui egraveopportuno che il legislatore si dia carico con una norma di carattere gene-rale appare necessario che vengano individuate almeno alcune caratteri-stiche minime affincheacute la pubblicazione telematica possa costituire formadi adeguata o idonea pubblicitagrave necessaria laddove la norma disci-plinante lesercizio di un certo potere da parte dellamministrazione nondetermini esattamente le forme comunicative ma si limiti a prevedere chead un particolare atto debba essere data adeguata o idonea pubblicitagrave32

Minor rilievo invece assume il tema inerente gli elementi formali degliatti di comunicazione

30 Cfr ad esempio lart 124 del dlgs 18 agosto 2000 n 267 (Testo unico delle leggi sul-lordinamento degli enti locali) la cui rubrica reca Pubblicazione delle deliberazioni il qualedispone 1 Tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate medianteaffissione allalbo pretorio nella sede dellente per quindici giorni consecutivi salvo specifi-che disposizioni di legge 2 Tutte le deliberazioni degli altri enti locali sono pubblicatemediante affissione allalbo pretorio del comune ove ha sede lente per quindici giorni con-secutivi salvo specifiche disposizioni

31 In argomento v R DE NICTOLIS Pubblicitagrave e termini delle procedure di evidenzapubblica in P FALCONE E MELE (a cura di) Urbanistica e appalti nella giurisprudenzavol II Torino UTET 2000 pp 1105 ss

32 Su tali questioni v AG OROFINO Linformatizzazione dellattivitagrave amministrativa cit

In una delle bozze del Codice circolate in Internet prima dellappro-vazione definitiva dellarticolato si era previsto che i bandi di gara doves-sero essere sottoscritti digitalmente33 tale prescrizione egrave sparita poi daltesto approvato definitivamente Anche nello schema di DPR avente adoggetto lemanazione di un regolamento recante norme per la pubblica-zione di bandi e avvisi di gara su siti informatici approvato dal Consigliodei ministri il 17 maggio 2003 in base alla delega contenuta nellart 27co 8 della legge 16 gennaio 2003 n 3 si egrave previsto allart 6 co 3 chei documenti resi disponibili sul sistema informativo deputato alla divul-gazione informatica degli atti avrebbero dovuto essere firmati digital-mente34 Tale schema non egrave mai stato approvato definitivamente

Ad ogni modo la scelta operata al momento dellapprovazione delCodice laddove si egrave espunto il riferimento alla sottoscrizione digitaledegli atti pubblicati appare meritevole di condivisione giaccheacute la diversaopzione sarebbe foriera di un formalismo eccessivo che stante la noncapillare diffusione di firme digitali nelle pubbliche amministrazioni ita-liane condurrebbe a forti limitazioni allutilizzazione del web per la pub-blicazione di atti e provvedimenti cosigrave privando le amministrazioni ed icittadini di uno strumento molto utile di comunicazione4 SEGUE LA COMUNICAZIONE INDIVIDUALE

Passando invece ad analizzare la disciplina delle misure di conoscen-za individuali non puograve non evidenziarsene una maggiore completezzaancorcheacute tale disciplina non sia contenuta nel solo Codice ma anche nelDPR 11 febbraio 2005 n 68 sulla posta elettronica certificata al quale ilCodice rinvia

Di particolare interesse ai fini di questa trattazione sono lart 6 lart45 co 2 e lart 48 del Codice

33 Cfr lart 57 co 1 lett f) del testo provvisorio del Codice diffuso nel novembre 2004sul sito del Ministero per linnovazione e le tecnologie (wwwinnovazionegovit)

Al momento dellapprovazione del testo definitivo lart 57 dello schema egrave divenuto lart54 del Codice

34Il testo dellarticolato egrave reperibile alla url wwwinfogiurcomlawe_gov_schema_bandi_onlineasp

Il primo specifica che le amministrazioni possono utilizzare la postaelettronica certificata per lo scambio di documenti e informazioni con isoggetti interessati che ne abbiano fatto richiesta ed abbiano preventiva-mente dichiarato il proprio indirizzo di posta elettronica certificata Ilsecondo chiarisce che i messaggi e-mail si intendono spediti se il mitten-te li invia al proprio gestore e ricevuti se resi disponibili allindirizzo elet-tronico dichiarato dal destinatario nella casella di posta elettronica mes-sagli a disposizione dal proprio gestore Il terzo infine sancisce lutilizza-bilitagrave della posta elettronica certificata per la trasmissione telematica dicomunicazioni che necessitino di una ricevuta di invio e di consegnadisponendo che la comunicazione a mezzo posta elettronica certificataequivale nei casi consentiti dalla legge alla notificazione a mezzo posta

Non appare utile indugiare nellanalisi della normativa in materia diposta elettronica certificata visto che tale argomento dovragrave essere affron-tato nella relazione che seguiragrave35

Egrave invece opportuno svolgere alcune riflessioni sul tema della comuni-cazione effettuata mediante trasmissione per posta elettronica ordinariacon lavvertenza che non si tratta di argomenti di scarsa utilitagrave pratica

Bencheacute non succeda con particolare frequenza infatti accade chetalune amministrazioni utilizzino le e-mail per la comunicazione indivi-duale dei propri atti36 Egrave altresigrave avvenuto che i provvedimenti cosigrave comu-nicati siano stati impugnati innanzi agli organi di giustizia amministrativai quali hanno quindi avuto modo di pronunciarsi sul valore giuridico ditale forma di comunicazione

E la giurisprudenza investita della questione ha sostenuto che ben-cheacute linvio da parte di unamministrazione di un atto per mezzo della

35 Cfr D MARONGIU in questo Volume v anche L GIACOPUZZI La posta elettronicacertificata regime giuridico e indicazioni pratiche in wwwdirittoit giugno 200536 A mero titolo esemplificativo si evidenzia come si sia impugnato un provvedimento

comunicato via posta elettronica nei giudizi conclusi con le sentenze TAR Lazio Roma sezIII 22 luglio 2002 n 6528 (in wwwgiustizia-amministrativait) TRGA Trentino AltoAdige Bolzano 17 settembre 2003 n 399 ivi si egrave invece proposto ricorso per laccesso agliatti contro unamministrazione che aveva dato riscontro in maniera parziale alle istanze dellarichiedente inviando telematicamente solo taluni degli atti domandati nel giudizio definitocon la decisione TAR Campania Napoli sez V 13 aprile 2005 n 3191 ivi

posta elettronica normalmente non possa essere considerato equipollen-te alla comunicazione o alla notifica tale regola egrave tuttavia suscettibile diessere derogata quando la stessa parte interessata chieda che gli atti ven-gano partecipati telematicamente In simili ipotesi si egrave detto linvio di unae-mail di comunicazione dellatto gravato puograve essere giagrave sufficiente a pro-varne la conoscenza da parte del destinatario37

Tanto lo si egrave sostenuto probabilmente anche facendo leva sul testodellart 14 co 1 DPR 28 dicembre 2000 n 445 il quale prima dellarecente modifica disponeva Il documento informatico trasmesso pervia telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario se trasmessoallindirizzo elettronico da questi dichiarato

Tale norma pensata per la conclusione di contratti via Internet emodellata sulla falsariga dellart 1335 cc38 che secondo alcuni autoriconcretava una presunzione legale di ricezione delle e-mail di cui si fosseriusciti a dimostrare linvio39 non puograve perograve applicarsi alle comunicazio-

37 Cfr TAR Piemonte sez I 5 ottobre 2002 n 1586 (in wwwgiustizia-amministrativait)ove si dice In genere linvio da parte di unamministrazione di un atto per mezzo della postaelettronica non puograve essere considerato equipollente alla comunicazione od alla notifica solo dalcompimento di tali attivitagrave si puograve avere la certezza legale a proposito della piena conoscenzadegli atti lesivi da parte dellinteressato alla loro impugnazione Tuttavia tale principio puograve esse-re derogato quando la forma anomala di invio degli atti egrave stata espressamente sollecitata dallaparte interessata come accaduto nel caso di specie atteso che il ricorrente fornigrave il proprio indi-rizzo di posta elettronica chiedendo che gli atti impugnati gli fossero inoltrati con tale mezzoDagli atti processuali si ricava pertanto che alla data sopra indicata (8 maggio 2002 ore 924)il rettorato delluniversitagrave corrispose alla richiesta ricevuta in tal senso dal dottor Xx e gli inviogravetutti gli atti relativi al concorso in questione In tale contesto sarebbe stato onere del ricorren-te dedurre elementi di prova contrastanti con la presunzione della piena conoscenza degli attiche si puograve ritenere egli ebbe nella data indicata In mancanza di tali elementi si puograve ritenereprovato che linteressato apprese ogni particolare degli atti lesivi nella data indicata la perce-zione della lesione della posizione soggettiva si verificograve oltre sessanta giorni prima della notifi-ca dellimpugnazione che va pertanto dichiarata tardiva per tale parte38 Cfr G FINOCCHIARO La firma digitale Bologna-Roma Zanichelli 2000 p 164AM GAMBINO Formazione archiviazione e trasmissione di documenti con strumentiinformatici e telematici Commento allarticolo 12 in CM BIANCA (a cura di)Commentario al DPR n 5131997 in Nuove leggi civ comm 2000 p 78139 In tal senso cfr G ROGNETTA La firma digitale e il documento informatico NapoliSimone 1999 p 119 G FINOCCHIARO op cit p 164 AM GAMBINO op cit p 779 AMASUCCI Il documento amministrativo informatico in G ARENA et al op cit RiminiMaggioli 2001 p 210 Di differente opinione I VOLPE Documentazione amministrativa (art6-37) in G PANASSIDI et al La documentazione amministrativa Milano Giuffregrave 2001 p 106

ni e notificazioni di atti amministrativi40 per le quali vigono regole deter-minate41 derogabili solo qualora si utilizzino mezzi in grado di assicura-re con assoluta certezza la conoscenza o conoscibilitagrave dellatto da partedi colui al quale egrave destinato giaccheacute la prova della ricezione deve esserefornita in modo rigoroso non mediante meri elementi indiziari42 Difattise la comunicazione assolve [] sempre ad un ruolo di garanzia per ildestinatario e ad un tempo alla funzione di produrre certezza giuridicacertezza di cui beneficiano parimenti lamministrazione ed i destinataridellatto43 egrave sicuramente indispensabile che ai fini del perfezionamentodel procedimento comunicativo si sia in grado di provare non solo lin-vio dellatto partecipato ma anche il suo ingresso nella sfera di conosci-bilitagrave del ricevente

Ed il semplice invio di una e-mail non essendo sufficiente a garantir-ne la consegna al destinatario44 non puograve essere idoneo a concretare ildecorso di termini perentori o decadenziali

Va evidenziato che lopinione appena espressa appare contraddettadalla circostanza che lart 4 del DPR 4 aprile 2002 n 101 dopo averrichiamato lart 14 del DPR n 4452000 con rinvio che non egrave chiarose debba essere considerato statico o dinamico45 ma che comunque almomento delladozione del DPR n 1012002 era sicuramente operatoal testo dellart 14 vigente prima della recente modifica e sancito lap-plicabilitagrave di tale norma anche alle procedure telematiche di acquistodispone testualmente che le comunicazioni le richieste e gli inviti agli

40 Di diverso avviso A MASUCCI Il documento amministrativo informatico cit p 20941 Si rinvia allart 3 del RD 17 agosto 1907 n 642 allart 12 della legge 20 novembre

1982 n 890 e allart 10 della legge 3 agosto 1999 n 26542 Cfr TAR Lazio Roma sez III 15 settembre 2004 n 9253 in Foro amm TAR 2004

p 258343 Si egrave trascritto da IM MARINO Giudice amministrativo motivazione degli atti elaquopotereraquo dellamministrazione in Foro amm TAR 2003 p 35344 In argomento cfr R ZAGAMI Firma digitale e sicurezza giuridica Padova Cedam

2000 p 221 AM GAMBINO op cit p 77845 Cfr la ricerca a cura dellunitagrave FIRB dellUniversitagrave di Genova (responsabile prof P

COSTANZO) Rinvio statico o dinamico in httpwwwcostituzionaleunigeitdottoratoRinviohtm aprile 2005

utenti si hanno per eseguiti con la spedizione effettuata alla casella diposta elettronica indicata dal destinatario nellambito della procedura tele-matica dacquisto

Lart 4 citato dunque attribuendo pieno rilievo giuridico alla sola spe-dizione dellatto appare smentire lesegesi dellart 14 fornita in questasede giaccheacute ne prevede espressamente lapplicabilitagrave anche in ipotesi ditaluni procedimenti amministrativi (le procedure telematiche dacquisto)Senoncheacute pure al fine di dare uninterpretazione dellart 14 costituzio-nalmente orientata appare opportuno sostenere che la prescrizione postadallart 4 del DPR n 1012002 sia di stretta applicabilitagrave e possa avervalore solo con riferimento alle procedure disciplinate dal regolamento

Lopzione ermeneutica cui si egrave aderito peraltro trova conforto inquanto recentemente sostenuto dal Consiglio di Stato in sede consultivaIl supremo consesso amministrativo infatti esprimendo il proprio pare-re sullo schema di regolamento sullutilizzo della posta elettronica certifi-cata ha affermato La modifica delle disposizioni di cui allart 14 delDPR 28 dicembre 2000 n 445 (giagrave art 12 del DPR 10 novembre 1997n 513) recata dagli artt 3 e 6 dello schema di regolamento si configuracome specificazione di quanto implicitamente giagrave contenuto nelle propo-sizioni a suo tempo adottate (v infatti il comma 2 dellart 12 del DPR10 novembre 1997 n 513) e quindi come svolgimento delle norme dirango primario per le quali la conoscenza del destinatario si presume seed in quanto il messaggio sia entrato nellambito della sua disponibilitagrave46

Ad ogni modo lart 14 del Testo unico citato egrave stato modificato dal-lart 3 del DPR n 682005 Lart 3 con una disposizione che riprendepedissequamente il testo dellart 43 co 2 del Codice norma rispettoalla quale ha perograve diverso valore (di legge questultima regolamentare laprima) - specifica che si ha una presunzione di conoscenza del documen-to inviato quando questo viene ricevuto dalla casella posta sul server

Viene cosigrave definitivamente ed opportunamente superato ogni equivo-co in ordine alla necessitagrave di dimostrare non solo la spedizione del documento ma anche la ricezione dello stesso da parte del server del

46 Cons St sez atti norm 14 giugno 2004 n 790304 in Riv dir ec gest n tec2005 p 320

destinatario dimostrazione come detto in passato talvolta ritenuta non necessaria

Ai fini del perfezionamento del procedimento comunicativo quindi egravesufficiente che si provi che latto partecipato egrave stato portato nella dispo-nibilitagrave del ricevente essendo ininfluente che questi scarichi il messag-gio e-mail nel proprio computer Tranne che si usi la posta elettronica cer-tificata perograve fornire tale prova non saragrave certamente semplice47

Ulteriore questione sulla quale si egrave offerto un chiarimento egrave quella relativa allindirizzo di posta elettronica presso cui inviare le comunicazioni

Giagrave lart 14 del Testo unico citato parlava (e parla anche nella attualeformulazione) di indirizzo dichiarato dal destinatario chiarendo chenon egrave sufficiente inviare i messaggi ad un recapito e-mail conosciuto dalmittente ma non dichiarato dal ricevente

Lart 6 del Codice si egrave limitato a ribadire con disposizione riferitaespressamente alla posta elettronica certificata ma estensibile anche allealtre modalitagrave di interazione telematica la necessitagrave che vi sia preventivadichiarazione dellindirizzo di posta elettronica cui ricevere le informazionida parte del destinatario delle stesse senza dare ulteriori specificazioni

Tali specificazioni sono invece contenute nel DPR n 682005 il cuiart 4 pure in questo caso con disposizioni riferite espressamente allaposta elettronica certificata ma estensibili anche alle altre modalitagrave di inte-razione telematica ha chiarito che lindirizzo e-mail cui rivolgere lecomunicazioni deve essere espressamente dichiarato per ogni singolo pro-cedimento dai cittadini e che lo stesso non puograve essere desunto dalla meraindicazione fatta nella carta intestata o in altre comunicazioni o pubblica-zioni del soggetto Solo per le imprese egrave possibile una dichiarazione pre-ventiva e generale da farsi allatto di iscrizione nel registro delle imprese

Quelle contenute nellart 4 del DPR n 682005 sono disposizioniimprontate ad una certa cautela e mostrano diffidenza nei confronti delleforme di comunicazione telematica

47 In argomento v AG OROFINO Linformatizzazione dellattivitagrave amministrativacit p 1380

E difatti nellart 1335 cc48 norma che pone un principio di carat-tere generale in tema di atti recettizi49 non si richiede una preventivadichiarazione del recapito cui ricevere le comunicazioni giaccheacute le stessepossono essere spedite presso lindirizzo del destinatario da questi forni-to o comunque conosciuto dal mittente peraltro secondo quanto soste-nuto dalla giurisprudenza per indirizzo del destinatario ai sensi dellart1335 cc deve intendersi qualsiasi luogo che per collegamento ordinarioo normale frequenza o preventiva indicazione appartenga alla sfera didominio o controllo di colui a cui egrave indirizzata la comunicazione50

La regola comune in materia di atti recettizi dunque egrave quella secondocui la dichiarazione dellindirizzo del destinatario non egrave ritenuta indispen-sabile Per le comunicazioni telematiche invece richiedendo una preven-tiva indicazione dellindirizzo elettronico che sia ripetuta ogni volta perogni singolo procedimento si pone una deroga piugrave restrittiva e comedetto improntata a maggiore cautela

Cautela ancor piugrave amplificata ove si pensi che anche la semplice dichia-razione del recapito telematico non egrave sufficiente a legittimare linvio informa elettronica di atti amministrativi giaccheacute secondo quanto previstodallart 6 del Codice egrave altresigrave necessario percheacute ciograve avvenga che il desti-natario ne abbia fatto espressa richiesta

I chiarimenti apportati con lapprovazione del Codice noncheacute con ilregolamento sulla posta elettronica certificata sono sicuramente serviti afugare alcuni dei dubbi di maggiore rilievo in tema di utilizzo della corri-spondenza telematica (anche non certificata) nei rapporti con i cittadini

48 Puograve essere utile riportare il testo dellart 1335 cc La proposta laccettazione la lororevoca e ogni altra dichiarazione diretta a una determinata persona si reputano conosciutenel momento in cui giungono allindirizzo del destinatario se questi non prova di esserestato senza sua colpa nellimpossibilitagrave di averne notizia49 Che lart 1335 cc contenga un principio generale in tema di atti recettizi egrave sostenuto

da Cons St sez VI 19 febbraio 2002 n 998 in Foro amm CdS 2002 pp 478 ss TARLazio Roma sez III 27 novembre 2002 n 10750 in Foro amm TAR 2002 pp 3689 ssTAR Campania Napoli sez V 4 luglio 2003 n 7988 ivi 2003 pp 2360 ss TAR LazioRoma sez III 15 settembre 2004 n 9253 cit

50 Cons St sez VI 19 febbraio 2002 n 998 cit Cass sez lav 23 dicembre 2002 n18272 in Dvd Juris data Milano Giuffregrave 2005 Sul tema cfr V OTTAVIANO op cit p 303

Fugati questi dubbi dunque nulla vieta che le amministrazioni siavvalgano degli strumenti informatici quali mezzi di partecipazione del-lagire amministrativo ovviamente assumendosi tutti i rischi connessi atale utilizzo compreso quello relativo alleventuale mancato recapito diuna mail non certificata o alla eventuale difficoltagrave in ordine alla provadella ricezione dellatto trasmesso

Daltronde cosigrave come non egrave infrequente che si utilizzi la posta ordi-naria (mezzo che non offre particolari garanzie sulla consegna della lette-ra o del plico inviato) allo stesso modo e con rischi non difformi si potragraveutilizzare la posta elettronica ordinaria

Neacute osta ad un simile modo di procedere la forma dellatto di comuni-cazione essa ha un diverso rilievo rispetto alla forma del provvedimentopartecipato Le misure di conoscenza possono assumere una veste for-male differente da quella rivestita dagli atti comunicati in difetto di unanorma che imponga determinate formalitagrave infatti vige il principio secon-do cui le comunicazioni devono essere trasmesse in forme idonee al rag-giungimento dello scopo51

51 In termini V OTTAVIANO op cit p 276 A MELONCELLI Linformazione ammini-strativa cit p 176 G GARDINI op cit p 43 (in particolare nota 77) M CORRADINOTermini efficacia dei provvedimenti e silenzio dellAmministrazione nelle riforme dellalegge n 2411990 in wwwgiustammit 2005 6 In giurisprudenza v Cons St sez V 16aprile 1998 n 444 in Foro amm 1998 pp 1066 ss Cons St sez IV 22 maggio 2000 n2940 in Dvd Juris data Giuffregrave Milano 2005 Cons St sez VI 27 dicembre 2000 n 6887in Riv giur ed 2001 I pp 480 ss Cons St sez VI 26 aprile 2002 n 2253 in Foro ammCdS 2002 pp 1018 ss TAR Marche 14 febbraio 1983 n 18 in I TAR 1983 I pp 1205 ssTAR Lazio sez I 12 aprile 1996 n 608 ivi 1996 I pp 1700 ss TAR Piemonte sez II 18marzo 1999 n 114 ivi 1999 I pp 1750 ss TAR Basilicata 13 aprile 1999 n 110 ivi 1999I pp 2194 ss In argomento poi si rinvia a quanto sostenuto da B CAVALLO Provvedimentie atti amministrativi in G SANTANIELLO (a cura di) Trattato di diritto amministrativovol III 1993 Padova Cedam p 83 il quale osserva La forma scritta dellatto amministra-tivo non deve essere confusa con la comunicazione del medesimo che avviene pur essa gene-ralmente per iscritto Come per la comunicazione del provvedimento si tratta di operazioniche lamministrazione pone in essere per portare a conoscenza di terzi lesistenza dellattoquesta finalitagrave recettizia (diretta a creare una conoscenza legale dellatto) si realizza nei modipiugrave svariati ai quali la moderna tecnologia ha dato un ulteriore contributo

5 RIFLESSIONI CONCLUSIVEA questo punto occorre chiudere questo intervento svolgendo alcune

riflessioni conclusiveE concludendo appare opportuno innanzitutto evidenziare limpor-

tanza assunta dal Codice e dalla normativa con esso promulgataSi egrave giustamente osservato che linformatizzazione egrave tra gli interven-

ti principali di riforma amministrativa e che linnovazione amministra-tiva egrave profondamente connessa e anzi dipende da quella tecnologi-ca52 Da simili convinzioni del resto parte il processo di riassetto nor-mativo da cui ha preso le mosse il Codice il quale costituisce un ulterio-re tassello per la modernizzazione della pubblica amministrazione

Pertanto si apprezza lo sforzo compiuto dal legislatore delegatoPercheacute lopera di codificazione e di riordino normativo portata avanti

possa perseguire gli effetti auspicati egrave perograve necessario che essa copratutte le esigenze dellamministrazione digitale Tra queste anche quellerelative alla partecipazione e pubblicazione degli atti e provvedimenti

Come rilevato perograve il Codice mostra delle lacune quali quelle inrelative alla mancanza di regole certe sulla pubblicazione telematica chevanno sicuramente colmate

Assume un sicuro rilievo infatti che tali regole siano contenute in untesto normativo il quale ha lambizione di dettare una disciplina organicasui temi dellamministrazione digitale

Ci si augura pertanto che su queste materie si intervenga in sede diemanazione dei decreti correttivi previsti dallart 10 co 3 della leggedelega n 2292003 riservando magari ad un testo regolamentare lado-zione delle prescrizioni di carattere tecnico utili alla piena applicazionedella norma53

52 Sono opinioni di G VESPERINI Presentazione in G VESPERINI (a cura di) Le-govern-ment Milano Giuffregrave 2004 p IX53 Cfr il parere del Cons St sez atti norm n 1199504 cit dove al punto 7 della

motivazione si sostiene che le norme idonee ad incidere direttamente sui procedimentiamministrativi e sulle posizioni soggettive dei cittadini e delle imprese dovrebbero esserecontenute in una fonte normativa di rango primario quale egrave il Codice non invece in normeregolamentari

Il tutto diviene ancora piugrave opportuno ove si consideri che la non par-ticolare confidenza che molti operatori giuridici hanno nei confronti delmezzo informatico in difetto di una normativa chiara e completa con-tribuisce ad alimentare disomogeneitagrave nella prassi e soprattutto incertez-ze interpretative

E questo costituisce un male che va evitato affincheacute lutilizzo dellatelematica non si risolva in danno dei cittadini i quali sarebbero ulterior-mente vessati da uno strumento che piuttosto che agevolare il colloquiocon le pubbliche amministrazioni introdurrebbe nuove problematichegiuridiche ma anche di ordine pratico

La disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazioninel Codice dellamministrazione digitaleERNESTO BELISARIO

Non egrave giusto e non egrave producente continuare a porre sulle spalle delcittadino una quantitagrave sempre crescente di obblighi di sapere e di fare(basti pensare per tutti alla dichiarazione dei redditi e alle difficoltagraveche comporta la sua compilazione) di sanzioni di scadenze di certi-ficazioni e di altri adempimenti di vario genere come se non avessealtro a cui pensare e come se la vita non fosse giagrave di per se stessa moltopiugrave complessa per tutti rispetto a quella di un tempoRenato Borruso Computer e diritto1

SOMMARIO 1 Premessa 2 Disponibilitagrave dei dati nel dlgs n 822005 3 Disponibilitagrave dei dati adeguamento tecnologico ed organizzativo 31 Accesso telematico 32 Accesso da parte delle altre amministrazioni 4 Sicurezza dei dati e dei sistemi delle pubbliche amministrazioni 5 Prospettive e questioni aperte in materia di disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazioni1 PREMESSA

Negli ultimi anni abbiamo assistito alla diffusione sempre piugrave capilla-re delle tecnologie informatiche e telematiche negli uffici pubblici e neiprocessi di lavoro delle amministrazioni In questa prima fase del proces-so di digitalizzazione dellazione amministrativa sono stati privilegiati losviluppo delle infrastrutture base e la diffusione delle competenze sinformatiche tra il personale

A livello normativo si egrave inizialmente provveduto a disciplinare soloalcuni e specifici strumenti ed istituti (firma digitale protocollo informa-tico posta elettronica certificata) indispensabili per consentire luso del-linformatica da parte delle amministrazioni nel rispetto delle necessariegaranzie di autenticitagrave ed affidabilitagrave Egrave agevole rilevare come in questa

Lautore egrave avvocato in Potenza1 R BORRUSO Computer e Diritto II Milano Giuffregrave 1988 p 452

11belisarioqxd 25012006 1603 Pagina 167

fase lintroduzione delle nuove tecnologie si sia limitata alla mera ripro-duzione di processi e modelli burocratici giagrave esistenti

Tale approccio di cui ha risentito anche la produzione normativa halimitato fortemente i benefici conseguibili con luso dellinformatica intermini di efficacia ed efficienza dellazione amministrativa Sono emble-matiche sotto questo profilo le vicende del documento

Lazione amministrativa egrave stata da sempre imperniata sul concetto didocumento inteso come vero e proprio baricentro dellesercizio dei pub-blici poteri e fulcro dei rapporti tra amministrazione e privati2 La primafase di digitalizzazione della pubblica amministrazione non ha alterato ilruolo fondamentale del documento che seppure nella sua forma infor-matica ha conservato immutata la propria centralitagrave anche normativaIl DPR 28 dicembre 2000 n 445 (Testo unico delle disposizioni legisla-tive e regolamentari in materia di documentazione amministrativa)nel disciplinare il sistema informatico di gestione del protocollo e dei pro-cedimenti amministrativi fa riferimento esclusivamente ai flussi docu-mentali Tale impostazione ha offerto il fianco alle critiche di chi ritene-va che in questo modo non si sfruttassero appieno le potenzialitagrave offertedalle nuove tecnologie in quanto ciograve che nella modalitagrave tradizionale egrave pra-tico e razionale in quella informatica puograve risultare farraginoso se nonaddirittura irrazionale3

Si egrave osservato infatti come luso delle nuove tecnologie potesse rap-presentare un fattore di razionalizzazione dellattivitagrave amministrativa connotevoli benefici in termini di efficienza e trasparenza ove si fosse postaal centro del sistema linformazione digitale e non piugrave il documento(sebbene informatico) Si egrave quindi aperta una nuova fase del procedi-mento di informatizzazione della pubblica amministrazione4 improntata

2 Parla in proposito di un vero e proprio principio di documentalitagrave del nostro dirit-to F CARAMAZZA Documentazione e documento (voce) dir amm in Enc giur vol XIRoma Treccani 1989 p 1

3 In questo senso M BOMBARDELLI Informatica e-government e sviluppo sostenibilein Rivitdirpubblcom 2002 5 pp 991 ss E BELISARIO Protocollo informatico auto-mazione di un registro o primo passo verso il procedimento amministrativo elettronico inQuaderni di Telejus alla URL httpwwwtelejusitideamostraphppid=16amppidarea=3

4 La distinzione del processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione in due fasi

alla interoperabilitagrave tra le amministrazioni alla reingegnerizzazione deiprocessi ed alla effettiva transizione verso modalitagrave di erogazione dei ser-vizi on-line a cittadini e imprese

A livello normativo ciograve passa necessariamente per la presa datto dellacrisi del documento e la consacrazione del ruolo del dato al fine di otti-mizzare le relazioni interne ed esterne delle amministrazioni e migliorarelerogazione di servizi on-line a cittadini e imprese In questo quadro sicolloca il Codice dellamministrazione digitale (dlgs 7 marzo 2005 n 82)che per la prima volta afferma in modo incisivo accanto al documentoil ruolo del dato quale presupposto indefettibile per la compiuta digitaliz-zazione dellazione amministrativa Trova dunque compimento il proces-so di smaterializzazione dei flussi informativi e viene valorizzato lenor-me patrimonio di informazioni raccolte e prodotte dalle amministrazioni

Linformazione diventa infatti la chiave di volta di un sistema ammi-nistrativo che pur preservando le necessarie esigenze di certezza edautenticitagrave guarda ai dati contenuti nei registri e negli archivi pubblicicome ad una straordinaria risorsa non solo nellottica di assicurare la tra-sparenza nei confronti degli amministrati ma anche ai fini di un miglio-ramento dellefficienza e dellefficacia dellazione dei pubblici poteri

Importante sotto questo profilo la definizione contenuta allart 1lett m) del Codice in base al quale per dato di una pubblica amministra-zione deve intendersi il dato formato o comunque trattato da una pub-blica amministrazione si tratta di una definizione volutamente ampiache ricomprende non solo i dati prodotti direttamente dallamministra-zione ma anche quelli formati da altri soggetti e comunque trattati e con-servati dalla pubblica amministrazione

Il dato digitale cosigrave inteso diviene al pari degli atti e dei documentiinformazione primaria ed originale da cui egrave possibile effettuare su diver-

169E Belisario La disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazioni

egrave operata dalla Direttiva emanata dal Ministro per linnovazione e le tecnologie in data 4 gen-naio 2005 (in GU 12 febbraio 2005 n 35) contenente le Linee guida in materia di digita-lizzazione dellamministrazione La transizione tra la prima e la seconda fase egrave legata expres-sis verbis alladozione di due provvedimenti normativi di grande rilevanza il decreto sulSistema Pubblico di Connettivitagrave (dlgs 28 febbraio 2005 n 42) e il Codice dellamministra-zione digitale (dlgs 7 marzo 2005 n 82) Nelle intenzioni del Governo la seconda fase delladigitalizzazione dovrebbe trovare in queste riforme un piugrave che adeguato supporto normativo

si tipi di supporto riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge(art 22 co 1 dlgs n 822005) Come noto infatti il Codice dellammi-nistrazione digitale prevede che le amministrazioni debbano utilizzare letecnologie dellinformazione e della comunicazione nella gestione dei pro-cedimenti Le amministrazioni possono raccogliere gli atti i documenti e idati (da chiunque formati) di un determinato procedimento in un vero eproprio fascicolo informatico (art 41 co 2 dlgs n 822005)Naturalmente egrave previsto che nella comunicazione di avvio del procedi-mento ai sensi dellart 8 della legge 7 agosto 1990 n 241 dovragrave esserecontenuta menzione delle modalitagrave per esercitare in via telematica i dirittidi cui allart 10 della legge n 2411990 (prendere visione degli atti del pro-cedimento e presentare memorie scritte e documenti allamministrazione)2 DISPONIBILITAgrave DEI DATI NEL D LGS N 822005

Il Codice dellamministrazione digitale non si limita a porre linforma-zione digitale al centro del procedimento amministrativo elettronico mava oltre fino ad affermare un vero e proprio principio di disponibilitagravedei dati pubblici (enunciato allart 2 co 1 dlgs n 822005 e declinatodallart 50 co 1 dello stesso decreto) Per disponibilitagrave sintende lapossibilitagrave di accedere ai dati senza restrizioni non riconducibili a esplici-te norme di legge (art 1 lett o) dlgs n 822005) La portata innovati-va di questo principio risiede nellaffermare che ciascuna amministrazio-ne deve rendere disponibili i dati di cui egrave titolare in modalitagrave digitale(art 2 co 1 dlgs n 822005) a privati e ad altre amministrazioni

Per assicurare leffettivitagrave di questa disposizione il Codice dellammi-nistrazione digitale ha posto un vero e proprio obbligo per le ammini-strazioni di attivarsi a livello tecnologico ed organizzativo5

La disponibilitagrave del dato in formato digitale presuppone infatti che lostesso dato sia formato raccolto conservato e reso disponibile ed acces-sibile con luso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazio-ne (art 50 co 1 dlgs n 822005) che consentano la fruizione e riuti-

5 Lart 2 co 1 dlgs n 822005 prevede infatti che le amministrazioni si organizza-no ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalitagrave piugrave appropriate le nuove tecnologie

lizzazione da parte di cittadini imprese ed altri uffici pubbliciEgrave importante precisare lambito di applicazione di questa disposizio-

ne Il principio di disponibilitagrave ha portata generale sia sotto il profilooggettivo6 sia sotto quello soggettivo7

Disponibilitagrave non significa perograve automatica condivisione di tutte leinformazioni o accesso indiscriminato alle stesse I limiti alla conoscibili-tagrave dei dati rimangono quelli previsti dalle leggi e dai regolamenti sia per iprivati (ad es limiti ed esclusioni in materia di accesso) sia per le altreamministrazioni (che possono accedere solo ai dati necessari per lo svol-gimento della propria attivitagrave istituzionale)

Ulteriore limite egrave rappresentato dal necessario rispetto della normati-va in materia di riservatezza dei dati personali8 Il richiamo alla normati-va in tema di privacy egrave sicuramente indicativo delle intenzioni del legisla-tore di evitare che laccesso telematico rechi con seacute i rischi di conoscenzadei dati anche a soggetti non autorizzati Appare poi evidente la volontagravedi evitare che linterconnessione possa consentire controlli indiscriminatisui cittadini assicurando che i trattamenti di dati personali in ambito pub-blico avvengano esclusivamente nellambito del cd principio di finalitagrave(art 18 dlgs n 1962003)9

La portata generalissima del principio di disponibilitagrave egrave ancora mitiga-ta da alcune (tassative) eccezioni previste dallart 2 co 6 dlgs n822005 e relative allesercizio delle attivitagrave e funzioni di ordine e di sicu-rezza pubblica difesa e sicurezza nazionale e consultazioni elettorali

6 Come precedentemente rilevato (supra sect 1) la definizione di dato di una pubblicaamministrazione fornita dallart 1 lett m) del Codice egrave oltremodo ampia tanto da ricom-prendere tutte le informazioni trattate dagli uffici pubblici

7 In base allart 2 co 1 dlgs n 822005 sono tenute ad assicurare la disponibilitagrave efruibilitagrave dei propri dati lo Stato le Regioni e le autonomie locali Egrave poi previsto che ledisposizioni concernenti laccesso ai documenti informatici e la fruibilitagrave delle informazionidigitali si applichino anche ai gestori di servizi pubblici ed agli organismi di diritto pubblico(art 2 co 4 dlgs n 822005)

8 Dlgs 30 giugno 2003 n 196 Codice in materia di protezione dei dati personali9 In base a questa disposizione qualunque trattamento di dati personali da parte di

soggetti pubblici egrave consentito soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionaliNelleffettuare questi trattamenti le amministrazioni dovranno sempre osservare i presup-posti e i limiti posti dal d lgs n 1962003 Giova ricordare in questa sede che in base

Un cenno particolare merita invece il riferimento effettuato dallart50 co 1 dlgs n 822005 alla normativa comunitaria in materia di riuti-lizzo delle informazioni del settore pubblico (Direttiva 200398CE del17 novembre 2003) La normativa comunitaria richiamata introduce unistituto finora sconosciuto al nostro ordinamento il riutilizzo delle infor-mazioni delle pubbliche amministrazioni Il legislatore comunitario par-tendo dalla constatazione che i dati prodotti e detenuti dalle pubblicheamministrazioni sono una preziosa (e finora sottovalutata) risorsa per lacrescita economica e la creazione di posti di lavoro10 ne incoraggia ilriutilizzo Per riutilizzo sintende luso di documenti in possesso di entipubblici da parte di persone fisiche o giuridiche a fini commerciali o noncommerciali diversi dallo scopo iniziale nellambito dei compiti di servi-zio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti Lo scambio didocumenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei lorocompiti di servizio pubblico non costituisce riutilizzo (art 2 n 4Direttiva cit) La stessa normativa comunitaria regola modalitagrave criteri eprincigravepi del riutilizzo

Ebbene il richiamo operato dallart 50 del Codice alla direttiva comu-nitaria egrave importante per un duplice ordine di ragioni a) specifica laccezio-ne con cui nel Codice dellamministrazione digitale egrave utilizzato il termineriutilizzo b) chiarisce che le norme comunitarie in materia di riutilizzonon trovano applicazione neacute in caso di esercizio del diritto di accesso aisensi della legge n 2411990 neacute in caso di accesso ai dati operato da altrapubblica amministrazione nellesercizio della propria attivitagrave istituzionale11

allart 43 co 2 DPR n 4452000 laccesso (anche telematico) da parte di unamminis-trazione ad archivi di altra amministrazione per accertamenti di ufficio o per il controllo delledichiarazioni sostitutive presentate dai cittadini si considera operato per finalitagrave di rilevanteinteresse pubblico ai sensi degli artt 20 ss dlgs n 196200310 Cfr Considerando n 5 della Direttiva n 200398CE11 La stessa normativa comunitaria prevede che lo scambio di documenti tra enti pub-blici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico non costituisceriutilizzo (art 2 n 4 Direttiva n 200398CE)

3 DISPONIBILITAgrave DEI DATI ADEGUAMENTO TECNOLOGICO EDORGANIZZATIVOAssicurare la disponibilitagrave di tutti i propri dati in modalitagrave digitale

significa che le amministrazioni devono necessariamente attivarsi sia alivello tecnologico che organizzativo

In primo luogo egrave obbligatoriamente richiesto lutilizzo delle tecnolo-gie informatiche fin dalla creazione o acquisizione dellinformazione Ildato deve poi essere archiviato e conservato sempre con i medesimi stru-menti Il Codice dellamministrazione digitale dagrave quindi nuovo (e decisi-vo) impulso alle amministrazioni nella direzione di una piena attuazionedella normativa vigente in materia di protocollo informatico e gestioneinformatizzata dei procedimenti amministrativi12 Infatti va rilevato chenonostante la disciplina innanzi citata sono ancora assai poco diffusi isistemi informatizzati di gestione dei flussi informativi Come si egrave dettoinfatti finora si egrave operata tout court linformatizzazione dei processi esi-stenti che nella gran parte dei casi egrave consistita nella mera automazionedei registri ed archivi cartacei

La normativa sul protocollo informatico invece prevede non solo lin-formatizzazione dei registri ma anche modalitagrave e requisiti per agevolareunarchiviazione e trasmissione dei flussi documentali Sono indubbie leimplicazioni di carattere organizzativo per cogliere appieno i vantaggidella digitalizzazione egrave infatti necessario che le amministrazioni inizino apromuovere una sostanziale revisione dei procedimenti amministrativi31 Accesso telematico

Come precedentemente accennato laffermazione del principio didisponibilitagrave persegue innanzitutto il fine di migliorare la trasparenza del-lazione amministrativa attraverso luso di tecnologie che rendano davve-ro effettivo il diritto di accesso dei cittadini allo stato dei procedimenti cuisono interessati

12 Cfr DPR 28 dicembre 2000 n 445 Testo Unico delle disposizioni legislative e rego-lamentari in materia di documentazione amministrativa e DPCM 31 ottobre 2000Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente dellaRepubblica 20 ottobre 1998 n 428

Come noto infatti ai sensi della legge n 241199013 i dati e i docu-menti prodotti dallamministrazione debbono poter essere consultati perlesercizio del diritto daccesso al fine della tutela delle situazioni giuridicamente rilevanti

Laccesso cd telematico 14 agli atti amministrativi era giagrave previsto dal-lart 59 del DPR n 4452000 ma limitatamente alle informazioni delsistema informatico di protocollo e di gestione informatica dei docu-menti In virtugrave del principio di disponibilitagrave dei dati pubblici listituto deldiritto di accesso acquista nuovo vigore dovendo le amministrazioni assi-curare leffettivitagrave di tale disponibilitagrave15

Laccesso telematico espressamente riconosciuto dallart 52 delCodice lungi dallessere un nuovo diritto rappresenta invece una meramodalitagrave di esercizio del diritto di cui agli artt 22 e ss legge n 2411990Al posto dellingresso negli uffici e negli archivi cartaceidellAmministrazione vi egrave il collegamento telematico agli archivi e allebanche dati della pubblica amministrazione con gli indubbi vantaggi chele moderne tecniche di consultazione ed interrogazione consentonoNaturalmente nel rispetto della normativa in materia di riservatezza deidati personali (supra sect 2) linteressato dovragrave essere messo in condizionedi consultare e quindi conoscere solo le informazioni la cui conoscenzasia necessaria per la cura dei propri interessi qualificati

Inoltre come per lerogazione di tutti i servizi in rete a privati leamministrazioni dovranno prevedere luso dei piugrave idonei ed opportuni

13 Il Capo V della legge egrave dedicato allistituto dellaccesso ai documenti amministrativi14 Per accesso telematico sintende la consultazione per via telematica degli archivi e dei

documenti informatici delle pubbliche amministrazioni sia per la tutela di situazioni giuridi-camente rilevanti da parte di chi ne abbia interesse sia per le attivitagrave amministrative (art 2Deliberazione AIPA del 23 novembre 2000 n 51) Quanto alloggetto dellaccesso si rilevacome esso si estenda fino a ricomprendere ogni informazione trattata da una pubblica ammi-nistrazione si egrave ritenuto che vi rientrino non solo i dati e i documenti (le cui definizioni nor-mative sono oltremodo ampie) ma anche le registrazioni degli accessi ai sistemi informaticipubblici (in questo senso Cons Giust Amm Sic sez giurisdiz 29 novembre 1999 n 631)

15 Va ricordato infatti che non possono essere invocate difficoltagrave organizzative perimpedire o differire laccesso da parte dellinteressato (Cons St sez VI5 maggio 1998 n 635)

strumenti di identificazione come la carta di identitagrave elettronica e la cartanazionale dei servizi ai sensi dellart 64 commi 1 e 2 del Codice

Si renderanno pertanto necessarie modifiche ai regolamenti che disci-plinano lesercizio del diritto di accesso egrave previsto inoltre che tali rego-lamenti siano pubblicati su siti pubblici accessibili per via telematica(art 52 dlgs n 822005)32 Accesso da parte delle altre amministrazioni

La portata innovativa del principio di disponibilitagrave risiede nellaffer-mare che laccesso ai dati delle amministrazioni egrave garantito a tutti gli altrisoggetti pubblici oltre che ai privati ai sensi della legge n 2411990

Egrave infatti previsto che qualunque dato trattato da una pubblica ammi-nistrazione debba essere reso accessibile e fruibile alle altre amministra-zioni quando lutilizzazione del dato sia necessaria per lo svolgimento deicompiti istituzionali dellamministrazione richiedente (art 50 co 2 dlgsn 822005) Tale disposizione dovrebbe rappresentare un importantefattore di razionalizzazione dellattivitagrave amministrativa Nelle intenzionidel legislatore tale norma infatti dovrebbe ottimizzare i flussi informati-vi in una realtagrave (quella delle amministrazioni) caratterizzata da gravi difet-ti di comunicazioni se non proprio dallincomunicabilitagrave

Giagrave lart 60 co 1 DPR n 4452000 prevedeva la possibilitagrave di acces-so al sistema di gestione dei flussi documentali di altre pubblica ammini-strazione Ma il Codice dellamministrazione digitale si spinge fino a porrein capo ad ogni amministrazione un vero e proprio diritto di accesso tele-matico ai dati degli altri uffici pubblici16 A fronte di questo diritto cor-risponde un vero e proprio obbligo da parte delle amministrazioni di atti-varsi per consentire tale accesso

Lart 50 co 3 del Codice prevede infatti che lamministrazione tito-lare dei dati predispone gestisce ed eroga i servizi informatici alluopo necessari

16 Che lo schema sia quello tracciato dal Capo V della legge n 2411990 egrave dimostratodal fatto che sulla base del rinvio compiuto dallart 50 co 2 dlgs n 822005 operanoanche per laccesso ai dati effettuato dalle amministrazioni le esclusioni operate dallart 24della legge n 2411990 cosigrave come modificato dalla legge 11 febbraio 2005 n 15

Sotto questo profilo deve rilevarsi come presupposti necessari per lac-cesso siano linterconnessione tra le reti dei vari enti e linteroperabilitagrave

Quanto al primo aspetto si rileva che i flussi informativi tra le ammi-nistrazioni hanno ormai trovato una cornice tecnica nel Sistema Pubblicodi Connettivitagrave (SPC) disciplinato dal dlgs 28 febbraio 2005 n 42

Per garantire linteroperabilitagrave si rende invece necessario luso di stan-dard comuni da parte delle amministrazioni In difetto di previsioni con-tenute nel Codice si ritengono applicabili le norme (giagrave vigenti) dettate inmateria di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali

Le amministrazioni dovranno innanzitutto conservare i dati secondomodalitagrave omogenee in particolare in base allart 16 del DPCM 31 otto-bre 2000 ciascuna amministrazione deve garantire la leggibilitagrave nel tempodei propri dati adottando i formati previsti dallart 6 co 1 lett b) delladelibera AIPA n 24199817 ovvero altri formati non proprietari Leamministrazioni dovranno inoltre tener presente che come previsto dal-lart 4 della deliberazione AIPA n 512000 i formati prescelti dovrannosempre garantire a) la leggibilitagrave linteroperabilitagrave e linterscambio deidocumenti b) la non alterabilitagrave del documento o del dato durante le fasidi accesso e conservazione c) la possibilitagrave di effettuare operazioni diricerca tramite indici di classificazione o di archiviazione noncheacute sui con-tenuti dei documenti d) limmutabilitagrave nel tempo del contenuto e dellasua struttura

I rapporti tra amministrazione cedente e richiedente potranno esseredisciplinati da apposite convenzioni ai sensi dellart 58 co 2 dlgs n822005 in cui dovranno essere indicate ad esempio le condizioni ed ilimiti allaccesso posti a tutela della riservatezza dei dati personali

Il Codice perograve detta due importantissimi princigravepi In primo luogo sistabilisce che il trasferimento di un dato da un sistema informativo adun altro non modifica la titolaritagrave del dato (art 58 co 1 dlgs n822005) Egrave importante rilevare inoltre come il legislatore si sia occupa-

17 Secondo tale disposizione i documenti formati direttamente su supporto informati-co possono essere trasferiti sul supporto di memorizzazione senza passaggio su supportocartaceo in un formato conforme allo standard SGML oppure in uno dei seguenti formatiPDF AFP e Metacode

to anche dei costi dellaccesso Fortunatamente alloriginaria formulazio-ne in base alla quale i costi dellaccesso andavano interamente a caricodellamministrazione richiedente la formulazione definitiva della previ-sione normativa (art 50 co 2 dlgs n 822005) afferma che laccessodeve avvenire senza oneri salvo solo il riconoscimento di eventuali costieccezionali Si egrave quindi evitato di porre un disincentivo allaccessogarantendo anche lopportuno coordinamento con la disposizione conte-nuta allart 43 DPR n 4452000 che prevede che le amministrazionicertificanti sono tenute a consentire alle amministrazioni procedentisenza oneri la consultazione per via telematica dei loro archivi informa-tici4 SICUREZZA DEI DATI E DEI SISTEMI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Il Codice dellamministrazione digitale non si occupa soltanto di assi-curare che tutti i soggetti che ne hanno diritto possano accedere ai datidelle amministrazioni Grande attenzione egrave riservata anche al tema dellasicurezza dei dati stessi

Il problema della sicurezza egrave uno dei gangli principali di tutti i sistemiinformativi ma se possibile egrave ancora piugrave importante nel settore pubbli-co Le pubbliche amministrazioni nellesercizio della propria attivitagrave isti-tuzionale raccolgono producono ed archiviano unenorme quantitagrave didati e documenti In base alle norme fin qui esaminate tutte queste infor-mazioni dovranno essere rese disponibili in modalitagrave digitale Questosignifica che i dati dovranno essere formati acquisiti e conservati neisistemi informatici delle amministrazioni titolari

Si tratta di un vero e proprio patrimonio che deve essere tutelato pera) mantenere lintegritagrave e quindi laffidabilitagrave delle informazioni

pubblicheb) prevenire e limitare i danni da intrusioni e accessi abusivic) evitare possibilitagrave di diffusioni non autorizzate di informazionid) consentire un corretto funzionamento dellapparato burocratico ed

evitare interruzioni nellerogazione dei servizi on-lineLo stesso concetto di pubblica amministrazione digitale si fonda sul

(necessario ed implicito) presupposto che siano sicuri i sistemi nei qualisono prodotti e conservati i dati

La centralitagrave del tema della sicurezza dei sistemi informativi delle pub-bliche amministrazioni e quindi dei dati in esse contenuti trova confer-ma nellart 51 dlgs n 822005 Si tratta di una disposizione di principioche per la disciplina di dettaglio rimanda alladozione delle regole tecni-che emanande ai sensi dellart 71 del Codice

Egrave tuttavia importante sottolineare come in tale norma siano indicati iprincigravepi cui tali regole devono uniformarsi

a) integritagrave ed esattezza dei dati I dati custoditi nei sistemi devono essere modificati o eliminati solo dai soggetti alluopo abilitati egrave quin-di necessario che il sistema sia congegnato in modo tale da prevederediversi livelli di autenticazione e consentire comunque che rimangatraccia delle diverse operazioni svolteb) disponibilitagrave e accessibilitagrave I dati devono poter essere fruibili dalleamministrazioni e dai cittadini che ne abbiano dirittoc) riservatezza e confidenzialitagrave Il sistema deve essere strutturato inmodo da evitare il rischio di accessi non autorizzatiEvidente la finalitagrave della norma ridurre i rischi che possono derivare

da atti dolosi (ad es sabotaggi o accessi abusivi) o da eventi accidentali(come errori compiuti dal personale o eventi calamitosi)

Si osserva che lemanando regolamento tecnico non conterragrave le uni-che norme in materia di sicurezza informatica dei sistemi informatividelle pubbliche amministrazioni Sul tema della sicurezza informatica nelsettore pubblico insistono giagrave molteplici provvedimenti (leggi direttivecircolari)

Innanzitutto vi egrave la disciplina in materia di riservatezza dei dati perso-nali (dlgs n 1962003) che prevede una serie di obblighi di sicurezza pertutti i soggetti pubblici come privati che compiano operazioni di tratta-mento dei dati personali18

Vi sono poi le norme in materia di sicurezza dettate con riguardo alsistema di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali

18 In particolare vengono in rilievo le disposizioni contenute negli artt 33-36 e nel disci-plinare tecnico adottato con lallegato B al dlgs n 1962003 Va rilevato come proprio pergarantire il coordinamento con queste disposizioni lart 71 dlgs n 822005 prevede cheladozione delle regole tecniche debba avvenire solo dopo aver sentito il Garante per la pro-tezione dei dati personali

Merita particolare menzione sotto questo profilo lart 7 DPCM 31ottobre 2000 in base al quale i sistemi informatizzati di gestione dei pro-cedimenti amministrativi devono giagrave garantire

- la sicura ed univoca identificazione degli utenti- laccesso alle risorse solo agli utenti abilitati- laccesso di ogni utente solo alle informazioni relative al suo livello di

autenticazione- la registrazione di tutte le modifiche effettuate ai dati e documenti del

sistema di modo che sia sempre possibile individuare lautore di tali modifiche

- leffettuazione di copie di sicurezza del contenuto di registri e archiviCome spesso accade allinformatica pubblica la molteplicitagrave di regole

non aiuta uneffettiva applicazione delle stesse19 Per accrescere il livellodi sicurezza informatica nel settore pubblico20 egrave auspicabile che le regoletecniche che saranno adottate ai sensi dellart 71 del dlgs n 822005siano concepite in modo da costituire loccasione per fornire alle ammi-nistrazioni un semplice punto di riferimento in termini di obblighi edadempimenti5 PROSPETTIVE E QUESTIONI APERTE IN MATERIA DI DISPONIBILITAgrave DEI

DATI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONICon le disposizioni in materia di disponibilitagrave dei dati trova finalmen-

te compimento il procedimento di decertificazione avviato con le leggidi semplificazione amministrativa e proseguito con il Testo Unico sulladocumentazione amministrativa (DPR n 4452000)

Giagrave lart 43 co 1 DPR n 4452000 prevedeva infatti che le

19 Deve rilevarsi come tutte le prescrizioni di sicurezza abbiano implicazioni di tipo tec-nico ed organizzativo per cui sono pericolose le inutili duplicazioni Basti pensare che leamministrazioni devono redigere ben due documenti sulla sicurezza con lo stesso scopovalutare il rischio corso dai propri sistemi informativi ed individuare gli accorgimenti da adot-tare Le amministrazioni devono infatti compilare il Documento Programmatico sullaSicurezza (DPS) ai sensi del dlgs n 1962003 ma devono adottare anche il Piano sulla sicu-rezza informatica previsto dalla Deliberazione AIPA n 512000

20 Sulla gravitagrave della situazione attuale cfr M MINERVA Linsicurezza dei sistemi infor-mativi pubblici in InterLex (wwwinterlexit) 2003 267

amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possonorichiedere atti o certificati concernenti stati qualitagrave personali e fatti chesiano attestati in documenti giagrave in loro possesso o che comunque essesiano tenute a certificare In luogo di tali atti o certificati le pubblicheamministrazioni sono tenute ad acquisire dufficio (anche per via telematica) i relativi dati

Linteressato deve quindi comunicare una sola volta allamministrazio-ne i dati e le variazioni delle informazioni che lo riguardano Si ponequindi per le amministrazioni il problema dellallineamento dei dati cheriguardano i cittadini

Il Codice si preoccupa di definire lallineamento come il processo dicoordinamento dei dati presenti in piugrave archivi finalizzato alla verifica dellacorrispondenza delle informazioni in esso contenute (art 1 lett a) manon descrive le modalitagrave con cui tale allineamento deve avvenire Si trat-ta di un profilo assai importante che non potragrave essere sottovalutato insede di adozione delle regole tecniche in quanto ai sensi dellart7 co 2lett a) del dlgs n 1962003 linteressato ha diritto ad ottenere laggior-namento e la rettificazione dei propri dati personali Ben si puograve con-figurare quindi un vero e proprio diritto del cittadino digitale allallinea-mento dei dati pubblici che lo riguardano

Altro profilo problematico del principio di disponibilitagrave egrave legato alrapporto tra la normativa dettata dal Codice e in generale dalla normati-va statale con la legislazione regionale in materia Sul punto deve ritener-si che la legislazione statale in questione costituisca espressione dellapotestagrave legislativa esclusiva statale nella materia del coordinamentoinformativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione stataleregionale e locale ex art 117 co 2 lett r) della Costituzione

Lattribuzione a livello centrale di questa materia si giustifica con lanecessitagrave di assicurare una comunanza di linguaggi di procedure e distandard omogenei in modo da permettere la comunicabilitagrave tra i sistemiinformatici della pubblica amministrazione21

Si pone a questo punto il problema della legittimitagrave della normativaregionale eventualmente giagrave dettata per organizzare i sistemi informativi

21 Cosigrave Corte cost n 172004 nello stesso senso cfr Corte cost n 312005

regionali e la disponibilitagrave del patrimonio informativo pubblico In pro-posito si osserva che la Consulta ha giagrave avuto modo di affermare cometrattandosi di potere legislativo di coordinamento il suo mancato eserci-zio non precludeva autonome iniziative delle Regioni aventi ad oggetto larazionale ed efficace organizzazione delle basi di dati che sono nella lorodisponibilitagrave ed anche il loro coordinamento con le analoghe strutturedegli altri enti (pubblici e privati) operanti sul territorio regionale (CorteCost n 2712005) Il problema sorge nel momento in cui come nel casoin esame il legislatore detta normativa in questo ambito a fini di coordinamento

Lentrata in vigore di tali norme determina dunque eventuali problemidi incostituzionalitagrave delle normative regionali previgenti

Naturalmente giova ribadirlo lesercizio da pare del legislatore stataledella potestagrave in materia di coordinamento non esclude la competenzaregionale nella disciplina della gestione di una propria rete informativa(Corte cost n 502005) Tali normative dovranno in ogni caso fareespresso riferimento al doveroso rispetto della normativa statale di coor-dinamento noncheacute di quella posta a tutela dei dati personali22

22 In questo senso Corte cost n 2712005 che ha dichiarato costituzionalmente illegitti-ma la disposizione della legge regionale dellEmilia Romagna nella parte in cui disciplinandoil funzionamento del Sistema Informativo Regionale (SIR) non richiamava espressamente ilpieno rispetto della legislazione statale sulla protezione dei dati personali (dlgs n 1962003)

Servizi pubblici in rete e applicabilitagrave dei princigravepi classici del servizio pubblicoGIUSEPPE CAMMAROTA

SOMMARIO 1 Servizi pubblici e modalitagrave telematica di erogazione 2 Le atti-vitagrave di servizio pubblico in rete 3 (segue) Le attivitagrave di servizio pubblico inrete in senso stretto e in senso lato1 SERVIZI PUBBLICI E MODALITAgrave TELEMATICA DI EROGAZIONE

Lerogazione in rete dei servizi pubblici da parte della pubblica ammi-nistrazione1 egrave tra le finalitagrave strategiche delles politiche di informatizzazio-ne2 adottate a livello sia comunitario3 sia nazionale4

Lautore egrave docente di diritto amministrativo presso lUniversitagrave di Napoli LOrientaleFacoltagrave di scienze politiche Questo lavoro egrave uno dei risultati di una ricerca cofinanziata dalCNR intitolata Individuazione delle piugrave adeguate metodologie per lanalisi delle politichepubbliche di rilievo strategico e di rilevanza nazionale (Progetto CNR-FISR)1 La disciplina dei servizi pubblici in rete egrave stata dettata da ultimo agli articoli 63 64 e65 del dlgs 7 marzo 2005 n 82 recante Codice dellamministrazione digitale Si precisache i cosiddetti servizi on line [o servizi in rete o servizi in linea] non sono e non devonoessere confusi con i servizi erogati via Internet (L MARASSO Manuale delle-governmentRimini Maggioli 2005 p 258) La modalitagrave telematica di accesso e di erogazione dei servi-zi infatti egrave soltanto una delle modalitagrave utilizzabili e certamente non lunica I servizi dispo-nibili in rete altresigrave possono (e potranno) essere erogati mediante una pluralitagrave di canaliquali telefono fax sms wap canali fisici ecc ossia in condizioni di multicanalitagrave di acces-so e di erogazione Tuttavia in questo lavoro si faragrave riferimento alla sola modalitagrave telema-tica di accesso e di erogazione dei servizi in rete pertanto i servizi pubblici erogati in retesaranno identificati con i servizi erogati per via telematica Al riguardo si precisa che lamodalitagrave telematica puograve servirsi sia della rete Internet sia di reti informatiche dedicate non-cheacute avvalersi del sistema pubblico di connettivitagrave (SPC) in corso di realizzazione il SPC egrave statodisciplinato nel dlgs 28 febbraio 2005 n 422 La letteratura in materia egrave ormai ampia Da ultimo G VESPERINI (a cura di) Le-government Milano Giuffregrave 2004 (e bibliografia ivi richiamata) e L MARASSO op cit inparticolare pp 125 ss3 Decisione del Parlamento europeo e del Consiglio n 2045 del 21 ottobre 2002 ove dipropone di definire e di sviluppare servizi elettronici pubblici paneuropei per i cittadini e leimprese Piani di Azione e-Europe 2002 e-Europe 2005 e-Europe 20104 Piano nazionale e-Government del 22 giugno 2000 52 allegato n 1 (Front office e ser-vizi di e-government per cittadini e imprese) del primo avviso di gara bandito dalDipartimento per linnovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio per il

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Tuttavia nessuna disposizione normativa contiene una definizionepuntuale di servizio pubblico in rete Pertanto al fine di ricostruire iprincigravepi e la disciplina giuridica relativi alla erogazione di questi servizioccorre tentarne la ricostruzione della nozione alla luce delle riflessionimaturate in materia di servizi pubblici tradizionali

Al riguardo la definizione delle attivitagrave amministrative che sono daconsiderarsi servizi pubblici non ha una rilevanza meramente classifica-toria ma si riverbera anche sul regime giuridico di erogazione delle atti-vitagrave Infatti lerogazione di attivitagrave amministrative in regime di serviziopubblico dovragrave necessariamente soddisfare i princigravepi classici del serviziopubblico5 ossia il principio di adattamento inteso come costante etempestivo adeguamento del servizio alle esigenze dellutenza il princi-pio di continuitagrave in forza del quale gli utenti devono poter richiedere edottenere lerogazione del servizio senza discontinuitagrave il principio dieguaglianza inteso come eguale accessibilitagrave ai servizi erogati dallam-ministrazione da parte di tutti i privati (siano essi cittadini siano essiimprese) indipendentemente dalla localizzazione geografica degli utentinoncheacute dalle loro condizioni economico-sociali I menzionati princigravepidelladattamento della continuitagrave e delleguaglianza dovranno essere sod-disfatti indipendentemente dalla modalitagrave fisico-tradizionale eo telema-tica di erogazione6

finanziamento di progetti di informatizzazione di Regioni ed enti locali (pubblicato nellaGU 3 aprile 2002 n 78) Direttiva del Ministro per linnovazione e le tecnologie del 4 gen-naio 2005 recante Linee guida in materia di digitalizzazione dellamministrazioneParticolare rilevanza alla erogazione dei servizi pubblici in rete egrave attribuita anche alla cosid-detta seconda fase delle-government sulla quale v M MIANI Comunicazione pubblica enuove tecnologie Bologna Il Mulino 2005 in particolare pp 56 ss5 In materia D SORACE Diritto delle amministrazioni pubbliche Bologna Il Mulino2001 pp 118 ss e G CORSO Manuale di diritto amministrativo Torino Giappichelli2003 pp 208 ss

6 I nuovi significati che possono assumere i princigravepi di adattamento di continuitagrave e dieguaglianza nella dimensione erogativa di rete e le conseguenti ricadute sullazione ammini-strativa sono stati ricostruiti da A MASUCCI Erogazione on line dei servizi pubblici e tele-procedure amministrative in Dirpubbl 2003 3 pp 991 ss in particolare pp 1004 ss Aiprincigravepi classici del servizio pubblico si rifagrave sebbene talvolta non espressamente anche ladisciplina dei servizi pubblici in rete contenuta nel Codice dellamministrazione digitale (inparticolare art 63)

Nellerogazione di attivitagrave amministrative in regime di servizio pubbli-co le amministrazioni hanno facoltagrave (e in prospettiva potrebbero averelobbligo) di ricorrere alla modalitagrave erogativa telematica Riguardo al rap-porto tra servizi pubblici e modalitagrave telematica di erogazione occorreinfatti distinguere rispettivamente la obbligatorietagrave dellerogazione di unservizio pubblico (in condizioni di adattamento di continuitagrave e di egua-glianza) e lobbligatorietagrave del ricorso ad una determinata modalitagrave di ero-gazione e in particolare alla modalitagrave telematica In proposito egrave appenail caso di precisare che lobbligatorietagrave della modalitagrave telematica di eroga-zione presuppone una condizione assente nel nostro ordinamento ossiala previsione normativa espressa di tale obbligatorietagrave (solo eccezional-mente infatti il legislatore obbliga le amministrazioni al ricorso alle tec-nologie informatiche7)

Ad oggi invece il legislatore ha soltanto avviato8 un processo volto arendere obbligatoria la modalitagrave erogativa di rete quale dimensione ero-gativa necessaria nellodierna societagrave dellinformazione questo primopassaggio indubbiamente rilevante non egrave tuttavia sufficiente a renderepossibile la generalizzazione a livello amministrativo della modalitagrave tele-matica di erogazione dei servizi pubblici

Invero da un punto di vista oggettivo soltanto alcune attivitagrave ammi-nistrative (in regime di servizio pubblico) sono erogabili mediante lamodalitagrave telematica

Attraverso la rete infatti possono transitare ed essere elaborate sol-

185G Cammarota Servizi pubblici in rete e applicabilitagrave dei princigravepi classici

7 Leccezione piugrave rilevante in proposito riguarda le procedure di approvvigionamento dibeni e di servizi da parte delle pubbliche amministrazioni (cd e-procurement) sulle quali LFIORENTINO Le-Procurement in G VESPERINI (a cura di) op cit pp 91 ss

8 In tal senso da ultimo si pensi sia alla previsione generale di cui allart 3 della discipli-na di riforma della legge sul procedimento amministrativo (legge 11 febbraio 2005 n 15) siaal Codice dellamministrazione digitale e in particolare alla seconda sezione del primo Capodella norma (artt 3-11) interamente dedicato ai Diritti dei cittadini e delle imprese partico-larmente rilevante sebbene come mera enunciazione di principio egrave il disposto dellart 3 delCodice ai sensi del quale i cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere lusodelle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali ocon i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice

tanto informazioni9 (come insieme di bits) Pertanto in prima appros-simazione poicheacute le uniche attivitagrave amministrative la cui erogazione haluogo mediante trasferimenti ed elaborazioni di informazioni sono le atti-vitagrave amministrative che si manifestano in atti e provvedimenti ammini-strativi (attivitagrave giuridica dellamministrazione10) i servizi pubblici inrete saranno necessariamente costituiti dallerogazione di attivitagrave giuridi-ca dellamministrazione11

9 Si assume che la informazione sia lelemento minimo di significazione di un messag-gio (indipendentemente dal suo valore giuridico) in tal senso N WIENER Cybernetics NewYork 1948 cap I Nel prosieguo del lavoro il termine informazione saragrave utilizzato nellaaccezione di Wiener

10 Per comoditagrave adottando una nota terminologia si denomina attivitagrave giuridica del-lamministrazione lattivitagrave amministrativa che si manifesta mediante atti e provvedimentiamministrativi sulla complessa problematica delle classificazioni dellattivitagrave amministrativache non saragrave affrontata in questo lavoro da ultimo FG SCOCA Attivitagrave amministrativa(voce) in Encdir Milano Giuffregrave 2002 vol VI agg

11 Le dottrine maggioritarie hanno escluso di poter ricondurre nella categoria del servi-zio pubblico le attivitagrave giuridiche (ossia le attivitagrave che si manifestano per atti e provvedi-menti) della pubblica amministrazione Generalmente invece nella categoria del serviziopubblico erano ricondotte le sole attivitagrave a carattere materiale erogate dallamministrazione(sebbene occorra precisare che in dottrina la nozione stessa di attivitagrave materiale dellammini-strazione non sia unanimemente condivisa in particolare contra MS GIANNINI Dirittoamministrativo Milano Giuffregrave 1993 vol II p 6) in tal senso tra gli altri G MIELEPubblica funzione e pubblico servizio in Archgiur 1933 pp 24 ss G ZANOBINI Corso didiritto amministrativo Milano Giuffregrave 1950 vol I pp 14 ss V CERULLI IRELLI Corso didiritto amministrativo Torino Giappichelli 2001 p 56 Lattivitagrave giuridica dellammini-strazione invece era solitamente ricondotta nella categoria della funzione amministrativain tal senso ad esempio G ZANOBINI op cit Sono tuttavia da ricordare due pur rilevantieccezioni a questa posizione maggioritaria E PRESUTTI Istituzioni di diritto amministrati-vo Messina Principato 1933-1934 vol I pp 200 ss e A DE VALLES Elementi di dirittoamministrativo Padova Cedam 1956 p 320 Pertanto la categoria tradizionale del servi-zio pubblico non include i servizi che possono essere erogati in modalitagrave telematica postoche i servizi pubblici erogabili in rete consistono (necessariamente) nellerogazione di attivi-tagrave giuridiche (ossia in trasferimenti ed elaborazioni di informazioni) Di recente perograve lanozione di servizio pubblico egrave stata estesa anche alle attivitagrave giuridiche della pubblica ammi-nistrazione in tal senso D SORACE Lezioni di diritto amministrativo Bologna Il Mulino2000 vol I p 123 e Id Diritto delle pubbliche amministrazioni cit pp 111-112 Infattifacendo particolare riferimento alla legge sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto1990 n 241) si egrave ricostruito il servizio pubblico come inclusivo dei servizi burocratici(ossia delle attivitagrave giuridiche della pubblica amministrazione) rilevando che nella

Linsieme delle attivitagrave giuridiche erogabili in rete dalle pubblicheamministrazioni12 tuttavia non si identifica con linsieme dei servizi pub-blici erogabili in rete Tale secondo insieme infatti deve essere delimita-to rispetto al piugrave ampio insieme delle attivitagrave giuridiche erogabili in retedalle amministrazioni

Al riguardo in considerazione del fatto che uno dei caratteri distintividella categoria del servizio pubblico egrave la natura di diritto soggettivo giu-risdizionalmente tutelato dellutente allerogazione del servizio in condi-zioni di adattamento di continuitagrave e di eguaglianza si puograve sostenere chenellambito delle attivitagrave giuridiche erogabili dalle pubbliche amministra-zioni in modalitagrave telematica sono servizi pubblici (erogabili) in retequelle attivitagrave la cui erogazione egrave per legge un diritto soggettivo delbeneficiario (oppure del richiedente il servizio nel caso di servizi ad istan-za di parte)13 La obbligatorietagrave dellerogazione del servizio non implica

legislazione piugrave recente si tende a configurare in termini di servizio pubblico a fruizioneindividuale quella che veniva prima considerata esclusivamente come attivitagrave burocraticaausiliaria rispetto ad altre attivitagrave ed in particolare allattivitagrave regolatoria in tal senso DSORACE Lezioni di diritto amministrativo cit vol I p 123 Questo allargamento dellanozione tradizionale di servizio pubblico rende possibile includere in questa categoria molteattivitagrave giuridiche della pubblica amministrazione e tra di esse i servizi pubblici erogabili inrete Per un tentativo di applicare la nozione di servizio pubblico burocratico alla eroga-zione in rete dei servizi pubblici sia consentito il rinvio a G CAMMAROTA Lerogazione online di servizi pubblici burocratici in Infdir 2002 2 pp 45 ss12 Si precisa che sul piano soggettivo la disciplina giuridica di riferimento dettata da ulti-mo nel Codice dellamministrazione digitale stabilisce che le pubbliche amministrazionicentrali individuano le modalitagrave di erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazio-ne di efficacia di economicitagrave ed utilitagrave (art 63 co 1) Questo non esclude che i servizipubblici in rete siano erogati come giagrave avviene anche da enti pubblici diversi dalle ammini-strazioni centrali13 Sulla configurazione del diritto soggettivo allerogazione dei servizi pubblici v giagrave RALESSI Le prestazioni amministrative rese ai privati Milano Giuffregrave 1956 sui diritti degliutenti G NAPOLITANO Servizi pubblici e rapporti di utenza Padova Cedam 2001 e ACORPACI (a cura di) La tutela degli utenti dei servizi pubblici Bologna Il Mulino 2003 Inquesto lavoro non si intende approfondire il dibattito sulla nozione di servizio pubblicoPertanto sul punto ci si limita ad osservare che lerogazione di attivitagrave giuridiche da partedellamministrazione pubblica nella misura in cui sia obbligatoria per lamministrazionemedesima costituisce erogazione di un servizio pubblico (cfr anche nota 11) Si precisa chela obbligatorietagrave dellerogazione delle attivitagrave giuridiche da parte dellamministrazione vaintesa nel senso che la mancata erogazione dellattivitagrave comporta la violazione di un dirittosoggettivo del beneficiario (o del richiedente) lattivitagrave stessa

come si egrave in precedenza rilevato lobbligatorietagrave del ricorso alla modalitagravetelematica di erogazione le amministrazioni pertanto hanno facoltagrave nongiagrave obbligo di ricorrere all erogazione in rete al fine di soddisfare lob-bligatorietagrave dellerogazione dei servizi pubblici

La definizione astratta della nozione di servizio pubblico in rete che siegrave avanzata dovragrave tuttavia essere integrata con la descrizione delle attivi-tagrave di servizio che concretamente sono (o saranno) erogate in modalitagravetelematica anche in considerazione della profonda diversitagrave che correrispettivamente tra le attivitagrave di servizio pubblico tradizionali e le inno-vative attivitagrave di servizio pubblico in rete142 LE ATTIVITAgrave DI SERVIZIO PUBBLICO IN RETE

Lo spettro delle attivitagrave amministrative che possono essere erogate inmodo innovativo (e in particolare per via telematica) egrave come si intuiscemolto ampio Tale ampiezza e complessitagrave egrave confermata peraltro anchenella prima sistematica individuazione di fonte pubblica delle attivitagraveamministrative da digitalizzare rinvenibile nellelencazione contenuta

14 Si precisa che ai fini di questo lavoro saranno prese in esame le sole attivitagrave ammini-strative (erogabili in rete) direttamente rivolte alla collettivitagrave oppure a soggetti individuati oindividuabili posto che in base alle ricostruzioni in materia di servizio pubblico (da ultimoC IANNELLO Poteri pubblici e servizi privatizzati Torino Giappichelli 2005) i servizi pub-blici sono caratterizzati dalla loro destinazione pubblica Accanto alle attivitagrave a destinazionepubblica (servizi pubblici in senso stretto) ve ne sono altre che pur non essendo rivolte allacollettivitagrave oppure a soggetti individuati o individuabili sono comunque necessarie per le-rogazione dei servizi pubblici Relativamente ai servizi pubblici erogabili in rete in partico-lare ci si riferisce ai servizi infrastrutturali e di cooperazione applicativa Questi servizi fina-lizzati alla costruzione dellapparato tecnologico necessario allerogazione in rete dei servizipubblici hanno una destinazione pubblica mediata tali servizi infatti sono rivolti alla col-lettivitagrave o ai singoli cittadini nella misura in cui rendono possibile la erogazione in rete deiservizi pubblici Sebbene per servizi pubblici in rete si intenda (in particolare nella docu-mentazione prodotta dal Dipartimento per linnovazione e le tecnologie) sia lerogazione diattivitagrave di servizio rivolte alla collettivitagrave e ai singoli (siano essi cittadini siano essi imprese)sia la predisposizione dei relativi apparati tecnologici (servizi infrastrutturali e di cooperazio-ne applicativa) in questo lavoro si concentreragrave lattenzione sui soli servizi pubblici in reterivolti sia alla collettivitagrave globalmente intesa sia a soggetti individuati o individuabili (citta-dini e imprese) e non saranno presi in esame invece i servizi infrastrutturali e di cooperazione applicativa

nellallegato n 1 (Front office e servizi di e-government per cittadini eimprese) al primo Avviso per il finanziamento di progetti di informatiz-zazione di Regioni ed enti locali (pubblicato in GU il 3 aprile 2002)15

Di queste attivitagrave potrebbero fornirsi classificazioni diverse a secondadel criterio seguito si potrebbe distinguere tra servizi a fruizione colletti-va e servizi a fruizione individuale16 tra servizi erogati in procedura di

15 Tale individuazione come egrave noto egrave basata su un insieme di catagorie-eventi della vitarelativi sia ai cittadini sia alle imprese definiti dal Dipartimento per linnovazione e le tec-nologie (le categorie-eventi della vita relativi ai cittadini sono 1 Essere cittadino 2 Avere unfiglio 3 Avere una famiglia ecc per le imprese ma vi si ricomprendono anche professioni-sti fondazioni associazioni sono 1 Aprire una nuova attivitagrave 2 Modificare unattivitagrave 3Sviluppare unattivitagrave ecc) Sul punto allegato n 1 cit Ad ogni evento della vita egrave stato asso-ciato un insieme di attivitagrave di servizio pubblico in rete da erogare Lallegato n 1 presenta uncensimento di ben cinquecento servizi on-line diretti a cittadini ed imprese (Tabelle 1 e 2 pp16 ss) In questo insieme inoltre sono stati individuati gli ottanta servizi cd prioritari qua-ranta rivolti ai cittadini quaranta alle imprese che si egrave deciso di realizzare piugrave rapidamente(Ministro per linnovazione e le tecnologie Accelerare le realizzazioni delleGovernmentdocumento distribuito in occasione delle Giornate di studio Cortonesi 17 novembre 2001in particolare sect 2)

16 In generale la destinazione pubblica dei servizi puograve essere rivolta alla collettivitagrave glo-balmente intesa oppure realizzare il pubblico interesse mediatamente tramite la soddisfa-zione di interessi individuali Ad esempio lattivitagrave di regolazione che si concreta in provve-dimenti generali conformativi (come gli atti di fissazione delle tariffe) egrave rivolta alla generali-tagrave indistinta e la soddisfazione dellinteresse pubblico tutelato attraverso lemanazione delprovvedimento non implica la soddisfazione di interessi peculiari ai singoli consociatiDiversamente il rilascio di provvedimenti autorizzatori ad esempio egrave necessariamente rivol-to a soggetti determinati Pertanto la realizzazione dellinteresse pubblico a cui si ricollegalemanazione di un provvedimento autorizzatorio oppure concessorio ha luogo mediante lasoddisfazione dellinteresse dei singoli ad ottenere il provvedimento richiesto Relativamenteai servizi rivolti alla generalitagrave uti universi non egrave possibile distinguere la quantitagrave di utilitagravedi cui ciascun cittadino viene a godere in tal senso R ALESSI Principi di diritto ammini-strativo Milano Giuffregrave 1971 vol I p 438 Invece i servizi rivolti a soggetti determinatiuti singuli sono diretti a procurare specifiche utilitagrave a determinati cittadini i quali si valgo-no del servizio offerto dallamministrazione attivitagrave cioegrave le quali si risolvono in un vantag-gio goduto dai cittadini uti singuli R ALESSI Principi di diritto amministrativo cit Direcente in tal senso D SORACE Diritto delle pubbliche amministrazioni cit pp 111-112ha distinto i servizi a fruizione collettiva (uti universi) da quelli a fruizione individuale(uti singuli) Generalmente riguardo ai servizi in rete i servizi a fruizione collettiva (utiuniversi) sono ad accesso libero i servizi a fruizione individuale (uti singuli) sono ad acces-so condizionato alla identificazione telematica dellutente

autorizzazione rispettivamente front-end e back office17 tra servizi la cuierogazione implica lo svolgimento di uno o piugrave procedimenti ammini-strativi in senso proprio18 e servizi che potrebbero considerarsi ricondu-cibili nella risalente categoria dei fatti amministrativi19 A titolo esemplifi-cativo si pensi alle attivitagrave di informazione pubblica (siti e portali pub-blici contenenti informazioni di varia natura) quale servizio a fruizionecollettiva e alle attivitagrave di comunicazione20 rivolte ad utenti determinati(servizi di newsletter newsgroup faq ecc) quale servizio a fruizioneindividuale allottenimento di una licenza come servizio erogato secon-do autorizzazione di front-end e ai servizi di pagamento erogati invece

17 L MARASSO op cit p 269 distingue nellambito della autorizzazione ossia dellin-sieme delle procedure che hanno il compito di accertare se il servizio richiesto puograve essereerogato la autorizzazione di front-end che si attiva quando il richiedente non coincide conil destinatario ed egrave la procedura con cui si procede alla verifica dellabilitazione del soggettorichiedente ad operare per conto del soggetto destinatario in relazione ad un determinato ser-vizio [in particolare i dipendenti delle pubbliche amministrazioni] e la autorizzazione diback-office [ossia] la procedura che verifica se il destinatario puograve ottenere il servizio richie-sto (indipendentemente dal fatto che sia richiesto tramite un intermediario)

18 La problematica relativa alla delimitazione dellambito di estensione della disciplinagenenrale sul procedimento amministrativo (legge 7 agosto 1990 n 241 come modificatada ultimo dalla legge 11 febbraio 2005 n 15) non rientra tra le finalitagrave di questo lavoro Inogni caso egrave chiaro che nonostante viga il principio generale in base al quale il procedimentoegrave la forma della funzione amministrativa (F Benvenuti Eccesso di potere amministrativoper vizio della funzione in Rassdirpubbl 1950 ID Funzione amministrativa procedi-mento processo in Rivtrimdirpubbl 1952 da ultimo ID Disegno dellamministrazioneitaliana Padova Cedam 1996 pp 212 ss) esiste una pluralitagrave di attivitagrave amministrative chenon sono condizionate dallo svolgimento di alcun procedimento amministrativo ossia di uninsieme di attivitagrave amministrative finalizzate allemanazione di un atto o di un provvedi-mento amministrativo che si svolgono in base ai princigravepi contenuti nella disciplina generalesul procedimento e in eventuali norme di settore Sulla problematica generale del procedi-mento amministrativo da ultimo A SANDULLI Il procedimento in S CASSESE (a cura di)Trattato di diritto amministrativo Milano Giuffregrave 2003 parte generale vol II e biblio-grafia ivi richiamata (pp 1091 1182 1332 ss)

19 O RANELLETTI A AMORTH Atti amministrativi (voce) in Novdigit Torino UTET1957 vol I p 1488 dagli atti amministrativi si distinguono i fatti amministrativi i qualisono costituiti da fatti materiali da operazioni di organi dellamministrazione nelleserciziodellattivitagrave amministrativa che producono una modificazione nel mondo esteriore Inmateria inoltre cfr V BACHELET Lattivitagrave tecnica della pubblica amministrazioneMilano Giuffregrave 1967

secondo autorizzazione di back-office si pensi inoltre allottenimento diunautorizzazione edilizia che implica lo svolgimento di procedimentiamministrativi in senso proprio e ai servizi di prenotazione telematica odi consultazione in rete di banche dati pubbliche (di biblioteche di museiecc) la cui erogazione invece non implica lo svolgimento di alcun pro-cedimento amministrativo in senso proprio

Potrebbero essere inoltre prefigurate ulteriori classificazioni modifi-cando i relativi criteri si potrebbe ad esempio distinguere il servizio inbase al fatto che laccesso del beneficiario sia libero oppure condizionatoalla sua identificazione e in taluni casi alla sua identificazione certamediante qualche tipo di carta elettronica21 Ancora si potrebbe far rife-rimento alle classificazione giagrave adottate Si pensi ad esempio alle classifi-cazioni basate sul livello di interazione telematica tra cittadini e ammini-strazioni a quelle basate sui cluster di classificazione adottati dallUnioneeuropea ovvero adottando modelli di classificazione che portino allaindividuazione dei cd servizi prioritari22

Le classificazioni elencate tuttavia non riescono a cogliere rispettoalla materia de qua gruppi di attivitagrave internamente omogenei e tra di loro

20 La distinzione tra informazione e comunicazione egrave approfondita da G ARENALa funzione pubblica di comunicazione in G ARENA (a cura di) La funzione di comunica-zione nelle pubbliche amministrazioni Rimini Maggioli 2001 pp 46 ss LA sostiene chepartendo dal presupposto che immaginare lattivitagrave di informare e quella di comunicarecome i due estremi delloscillazione di un pendolo consente di capire meglio come lungo taleoscillazione possano darsi situazioni in cui non soltanto informare e comunicare non sianofacilmente distinguibili ma in cui addirittura si passa dalluna allaltra e viceversa (pp 46-47)nellinformare cegrave un soggetto attivo cioegrave la fonte dellinformazione ed uno o piugrave soggettipassivi cioegrave i destinatari delle informazioni nellinformazione si crea pertanto un rapportounidirezionale nel comunicare invece tutti i soggetti sono attivi sia pure in modi diver-si a seconda dei ruoli ricoperti di fonte oppure di destinatario della comunicazione (pp 51-52) Sullattivitagrave di informazione pubblica inoltre F MERLONI (a cura di) Linformazionedelle pubbliche amministrazioni Rimini Maggioli 2002

21 A MASUCCI op cit p 998 Le diverse classificazioni inoltre potrebbero anche esse-re incrociate allo scopo di ottenere griglie di lettura piugrave approfondite generalmente ad esem-pio i servizi a fruizione collettiva (uti universi) sono ad acccesso libero i servizi a fruizioneindividuale (uti singuli) invece sono ad accesso condizionato alla identificazione telematicadellutente

22 Su queste ultime classificazioni v L MARASSO op cit pp 261 ss

differenziati quanto a regolamentazione giuridica Questo egrave principal-mente dovuto al fatto che le attivitagrave amministrative erogate mediante larete in favore di cittadini e imprese come si egrave visto sono molteplici e dinatura assai differente La maggior parte di queste attivitagrave non egrave mai stataricondotta nella categoria del servizio pubblico peraltro in diversi casi leattivitagrave erogabili (e quelle concretamente erogate) in rete da parte delleamministrazioni pubbliche potrebbero non avere una rilevanza giuridicaespressamente riconosciuta a livello normativo (come nei casi prima cita-ti dei servizi di prenotazione o di consultazione telematica)

Pertanto al fine di classificare le attivitagrave di servizio pubblico in rete inmodo da individuare gruppi di attivitagrave omogenei quanto a regolamenta-zione giuridica si faragrave ancora riferimento alla sistematica dei servizi pub-blici tradizionali3 (segue) LE ATTIVITAgrave DI SERVIZIO PUBBLICO IN RETE IN SENSO STRETTO

E IN SENSO LATOAdottando un criterio di classificazione basato sulla regolamentazione

giuridica dei servizi pubblici erogabili in rete da parte delle amministra-zioni ci si avvede dellesistenza di un insieme di servizi la cui disciplinagiuridica egrave riconducibile ai princigravepi della sistematica dei servizi pubblicitradizionali da un lato e di un diverso insieme di servizi la cui regola-mentazione giuridica egrave invece riconducibile a diversi princigravepi ricavabilidalle discipline di settore eventualmente dettate dallaltro Tali servizipossono essere denominati rispettivamente servizi pubblici in rete insenso stretto e servizi pubblici in rete in senso lato

I servizi pubblici in rete in senso stretto sono quelli riconducibili nellanozione di attivitagrave giuridiche (erogabili in rete) svolte dalle amministra-zioni pubbliche rispetto alle quali il beneficiario gode di un diritto sog-gettivo allerogazione Gli elementi della nozione pertanto sono due le-lemento soggettivo ossia la natura pubblica del soggetto erogatore delleattivitagrave di servizio23 e lelemento oggettivo ossia il fatto che i servizi ero-

23 In questo lavoro non saragrave presa in esame la complessa problematica del rapporto trala natura pubblica del soggetto erogatore e la rilevanza pubblica dellattivitagrave erogata Si assi-ste in generale ad una tendenziale avocazione al mercato di attivitagrave a rilevanza pubblica un

gabili consistono in attivitagrave giuridiche dellamministrazione a fronte dellequali il privato gode di un diritto soggettivo allerogazione24

Le attivitagrave di servizio che rientrano in questo insieme ossia i servizipubblici in rete in senso stretto sono molte Tra di esse particolare rile-vanza assume la erogazione di attivitagrave giuridiche da parte dellamministra-zione a seguito dello svolgimento di uno o piugrave procedimenti amministra-tivi Tali attivitagrave infatti sono necessariamente svolte ed erogate25 dal sog-getto pubblico stabilito nelle norme da un punto di vista soggettivo quin-di si tratta di un servizio pubblico Le attivitagrave erogate a seguito dello svol-gimento di un procedimento inoltre manifestandosi in atti e provvedi-menti amministrativi (attivitagrave giuridica dellamministrazione) sono da unpunto di vista oggettivo erogabili in rete Lo svolgimento di queste attivi-tagrave amministrative peraltro egrave configurato come diritto soggettivo del bene-ficiario eo del richiedente tali attivitagrave come si puograve chiaramente evinceredalla disciplina dettata in materia di procedimento amministrativo26

tempo di esclusivo dominio dei soggetti della pubblica amministrazione si pensi in materiadi informatizzazione pubblica alla funzione pubblica di certificazione delle firme elettroni-che (e delle firme digitali) ordinariamente svolta dai certificatori di firme che sono soggettidi diritto privato In generale su queste tematiche v F DE LEONARDIS Soggettivitagrave privatae azione amministrativa Padova Cedam 2000

24 Ci si riferisce in particolare alle attivitagrave amministrative erogate in regime di serviziopubblico e rispetto alle quali il privato (sia esso cittadino sia esso impresa) gode di un dirit-to soggettivo allerogazione sul punto cfr sect 1 e in particolare note 11 e 13

25 Ovviamente ove ne ricorrano i presupposti latto espresso puograve anche essere un attodi diniego dellattivitagrave richiesta

26 Art 2 co 1 legge n 2411990 ove il procedimento consegua obbligatoriamente aduna istanza ovvero debba essere iniziato dufficio la pubblica amministrazione ha il doveredi concluderlo mediante ladozione di un atto espresso entro termini perentori (art 2commi 2 3 4 bis legge n 2411990) Con particolare riguardo ai servizi pubblici in rete lacui erogazione comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo ilCodice dellamministrazione digitale stabilisce che le pubbliche amministrazioni collaborinoper integrare i procedimenti al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese erendere piugrave efficienti i procedimenti che interessano piugrave amministrazioni attraverso idoneisistemi di cooperazione (art 63 co 3) Il legislatore presta particolare attenzione allinte-grazione dei procedimenti e alla loro efficienza poicheacute di fatto sul piano applicativo unaparte consistente dei ritardi e delle inefficienze dellazione amministrativa egrave dovuta alla obi-ettiva complessitagrave di molti procedimenti amministrativi che coinvolgendo diverse amminis-trazioni presentano notevoli difficoltagrave di gestione Le tecnologie dellinformatica e della

Lamministrazione che eroga il servizio allo scopo di soddisfare lobbli-gatorietagrave dellerogazione avragrave facoltagrave (non giagrave obbligo salvo i casi espres-samente previsti dalle leggi27) di valersi anche della modalitagrave erogativa telematica

Analogamente potrebbe rientrare nella nozione di servizio pubblico inrete in senso stretto anche lattivitagrave informativa e di comunicazione dellepubbliche amministrazioni Infatti nel nostro ordinamento specialmentea partire dalla legge 7 giugno 2000 n 150 (Disciplina dellattivitagrave diinformazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni) illegislatore ha stabilito la natura di diritto soggettivo allinformazione e allacomunicazione proveniente da soggetti della pubblica amministrazioneindividuati dalle norme (in particolare gli Uffici per le Relazioni con ilPubblico)28 Al fine di soddisfare tale diritto lamministrazione potragrave farricorso (come spesso di fatto avviene) anche allerogazione telematica

Quanto alle attivitagrave di servizio pubblico in rete in senso lato questesono erogate da soggetti della pubblica amministrazione e consistononella erogazione di attivitagrave giuridiche o comunque di attivitagrave di trasmis-

telematica dovrebbero invece rendere possibile mediante idonei sistemi di cooperazionelintegrazione dei procedimenti e la gestione condivisa della pratica amministrativa da partedelle amministrazioni coinvolte nella gestione di un procedimento Su questi temi sia con-sentito il rinvio a G CAMMAROTA Circolazione cartacea e circolazione telematica dellecertezze pubbliche Accertamento dufficio ed acquisizione dufficio in Foro amm TAR2004 11 pp 3527 ss

27 Cfr nota 728 Si precisa che loggetto dellattivitagrave ossia la trasmissione di informazioni e la comuni-

cazione non rientra nei confini della nozione tradizionale di attivitagrave giuridica dellammini-strazione Tuttavia lattivitagrave in oggetto puograve assumere nellodierna societagrave dellinformazioneun contenuto di oggettiva rilevanza giuridica assai piugrave che nel passato Si pone piugrave in gene-rale il problema della rilevanza giuridica non solo degli atti giuridici ma anche dei dati delleinformazioni e pertanto delle attivitagrave amministrative che ne rendono possibile la legittimacircolazione Si ritiene pertanto di poter assumere che loggetto delle attivitagrave informative(trasmissione di informazioni) e di comunicazione (trasmissione di informazioni a seguito diun rapporto di interazione con privati) delle pubbliche amministrazioni rientri nellambitodellattivitagrave giuridica dellamministrazione Sulla problematica della rilevanza giuridica dei datie delle informazioni nellambito della generale tematica dellinformatizzazione del docu-mento amministrativo v A MASUCCI Il documento informatico Profili ricostruttivi dellanozione e della disciplina in Rivdirciv 2004 5 pp 749 ss

sione ed elaborazione di informazioni A fronte di queste attivitagrave eroga-bili in rete tuttavia non sussiste alcun diritto soggettivo del richiedente odel beneficiario del servizio29 Si pensi ai servizi di calcolo di prenotazio-ne di consultazione ecc Rispetto a questi servizi non sussistono obbli-ghi stabiliti dalle norme in capo ai soggetti erogatori e correlativamentediritti soggettivi dei beneficiari30 In questi casi le regole relative allero-gazione del servizio quando esistono essendo solitamente stabilite infonti di grado secondario31 non attribuiscono rilevanza di diritto sogget-tivo alla pretesa di erogazione degli utenti

Pertanto il criterio di distinzione tra servizi pubblici in rete rispettiva-mente in senso stretto e in senso lato consiste nella natura di diritto sog-gettivo (che fa capo al privato) dellaspettativa di erogazione dellattivitagravedi servizio erogabile in rete32 Tale diritto (al quale corrisponde lobbliga-torietagrave dellazione amministrativa) dovragrave avere un riconoscimento nor-mativo espresso in una fonte di grado primario come avviene sia per iservizi che comportano lo svolgimento di uno o piugrave procedimenti ammi-nistrativi in senso proprio sia per le attivitagrave informativa e di comunica-zione delle pubbliche amministrazioni

29 A differenza delle ipotesi in cui lerogazione delle attivitagrave erogabili anche in rete siaobbligatoria per lamministrazione ossia rispetto ai servizi pubblici in rete in senso stretto

30 Salvo le ipotesi in cui le relative attivitagrave non siano ricondotte nellattivitagrave informativa edi comunicazione delle amministrazioni Rimane infatti da chiarire (ma il problema non saragraveaffrontato in queste pagine) quali siano i confini delle attivitagrave informativa e di comunicazio-ne delle pubbliche amministrazioni Pertanto alcune attivitagrave (ad esempio i citati servizi diconsultazione di prenotazione ecc) sono al momento difficilmente classificabili come atti-vitagrave informativa o di comunicazione

31 Linee guida direttive circolari ecc degli enti pubblici o dellautoritagrave di settore (CentroNazionale per lInformatica nella Pubblica Amministrazione CNIPA) che spesso fornisco-no indicazioni relative allo svolgimento di queste nuove forme di attivitagrave amministrativa Sulpunto con particolare riferimento alle esperienze maturate in ambito regionale in materia disemplificazione amministrativa G VESPERINI (a cura di) La semplificazione amministrati-va nelle Regioni Quaderni FORMEZ n 23 Roma 2004

32 Si ribadisce (cfr sect 1) che lobbligatorietagrave dellerogazione riguarda il servizio da eroga-re non la sua modalitagrave di erogazione neacute in particolare la modalitagrave di erogazione telematicasalvo i casi espressamente previsti dalla legge (cfr nota 7) La modalitagrave telematica di eroga-zione potragrave essere utilizzata dalle amministrazioni per soddisfare tale obbligatorietagrave

Qualora invece non esista alcuna norma che riconosca un diritto sog-gettivo allerogazione di una determinata attivitagrave amministrativa erogabi-le in rete questa rientreragrave nel novero dei servizi pubblici in rete in senso lato

Il fine della dicotomia esposta tra servizi in senso stretto e in sensolato egrave di limitare lapplicabilitagrave dei princigravepi classici della sistematica deiservizi pubblici tradizionali (adattamento continuitagrave ed eguaglianza) sol-tanto ai servizi pubblici in rete in senso stretto I servizi in senso lato33invece non possono essere ricondotti nellambito di applicazione di que-sti princigravepi non vigendo rispetto ad essi alcun diritto soggettivo degliutenti allerogazione (e quindi alcuna obbligatorietagrave dellamministrazio-ne nellerogazione delle relative attivitagrave di servizio) in condizioni di adat-tamento di continuitagrave e di eguaglianza

33 La ricostruzione degli eventuali princigravepi di disciplina dei servizi pubblici in rete insenso lato non rientra tra le finalitagrave di questo lavoro Comunque si potrebbe ritenere chequesti princigravepi vadano ricercati nelle discipline di settore anche di grado secondario dettaterispetto ai singoli servizi sebbene data la novitagrave della materia egrave possibile che questi suppo-sti princigravepi subiranno nei prossimi anni molte modificazioni che potrebbero discendereanche dallevoluzione delle nuove tecnologie dellinformazione e della comunicazione

Il rapporto tra Codice dellamministrazione digitale eCodice in materia di protezione dei dati personaliRUGGERO MANENTIlowast

SOMMARIO 1 Premessa inquadramento generale sulla privacy 2 Il Codice dellamministrazione digitale e le regole significative in materia di tutela deidati personali 3 Conclusioni1 PREMESSA INQUADRAMENTO GENERALE SULLA PRIVACY

Il tema in esame relativo ai rapporti tra il Codice dellamministrazionedigitalee il Codice in materia di protezione dei dati personali egrave compre-so in quello piugrave generale concernente pubblica amministrazione e privacyed anzi probabilmente si traduce in esso

Si tratta davvero di uno degli snodi fondamentali dellattuale assetto nor-mativo e di esso non poteva non occuparsi il presente Convegno peraltrointeramente dedicato alle novitagrave introdotte dal Codice dellamministrazionedigitale1

Infatti a fronte di una pubblica amministrazione che sempre piugrave assorbeal suo interno quasi come elemento consustanziale la connotazione didigitale a seguito dellemanazione del Codice in commento (dLgs 7marzo 2005 n 82)2 si pone la necessitagrave di mantenere e se possibile aumen-tare e migliorare gli standards di tutela della privacy riconosciuti dal Codicein materia di protezione dei dati personali (dlgs 30 giugno 2003 n 196)3

Se si intende gradualmente trasferire lintera attivitagrave amministrativa dalsistema tradizionale cartaceo a quello digitale con tutte le intuitive con-seguenze che questo comporta in termini di rapiditagrave efficienza ed eco-nomicitagrave della pubblica amministrazione occorre perograve garantire anchela sussistenza di unautentica democrazia elettronica4

lowast Lautore egrave avvocato in Modica (RG) Studio legale Giurdanella1 V il sito wwwcesdaitdae2 In GU 16 maggio 2005 n 112 so n 933 In GU 29 luglio 2003 n 174 so n 1234 Cfr P CONTI (a cura di) Stefano Rodotagrave Intervista su Privacy e Libertagrave Bari Laterza2005 pp 5 ss A CONTALDO Dalla teleamministrazione alle-government una complessatransizione in fieri in Foro amm CDS 2002 4 pp 1111 ss

13manentiqxd 25012006 1603 Pagina 197

Nel nuovo corpus normativo la tutela della privacy riveste unimpor-tanza fondamentale tanto che lart 2 co 5 del dlgs n 822005 signifi-cativamente rinvia in materia allintegrale applicazione del Codice sullaprivacy prevedendo in particolare Le disposizioni del presente codicesi applicano nel rispetto della disciplina rilevante in materia di trattamen-to dei dati personali e in particolare delle disposizioni in materia di pro-tezione dei dati personali approvate con decreto legislativo 30 giugno2003 n 196

Questa in particolare egrave la ragione per la quale il tema in esame puograveessere agevolmente convertito in quello piugrave generale pubblica ammini-strazione e privacy tanto piugrave che lart 3 del dlgs n 822005 fissa il prin-cipio che i cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenereluso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubblicheamministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limitidi quanto previsto nel presente codice Per quanto si tratti di una normadi principio di cui alcuni rilevano persino la superfluitagrave se ne ravvisa percontro la necessitagrave poicheacute occorreva stabilire espressamente il diritto cheessa riconosce ed afferma onde evitare qualsiasi rischio di incertezzeapplicative soprattutto nei confronti della pubblica amministrazione

Il Governo avrebbe potuto recepire inoltre (e forse lo faragrave con ema-nandi decreti correttivi) il suggerimento del Garante per la privacy resonel parere sullo schema di decreto relativamente allopportunitagrave di inse-rire un secondo comma nellart 3 avente il seguente tenore Luso delletecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministra-zioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali deve essere confor-mato al servizio del cittadino ed egrave orientato a favorire la piena esplicazio-ne dei diritti e delle libertagrave fondamentali della persona tra i quali dirittifigura in primis quello alla protezione dei dati personali5

Lanalisi della pubblica amministrazione e dei profondi mutamenti chesta vivendo lagere amministrativo in altre parole abbraccia il cruciale temadella protezione dei dati personali in relazione al quale occorre svolgere

5 Garante per la protezione dei dati personali Nota 14 febbraio 2005 inviata allaPresidenza del Consiglio dei Ministri Ufficio legislativo del Ministro per linnovazione e le tecnologie

alcune considerazioni preliminari sul significato del termine privacye sul-levoluzione storica e normativa che ha riguardato questa materia

La nozione moderna di privacy egrave nata negli Stati Uniti sul finire delXIX secolo con il famoso caso Warren-Brandeis (cfr il saggio The Rightto Privacy in Harvard LRev 1890) per rispondere allesigenza fonda-mentale che laquosi possa stare nel mondo decidere se essere soli o in com-pagnia giocare con i nostri fatti piugrave privati poter fare liberamente le nostrescelte senza pagare il prezzo di ingiustificate stigmatizzazioni socialiraquo6

La privacy dunque deve essere intesa innanzitutto come diritto diessere lasciati in pace (cd diritto alloblio) e a non subire discriminazionidi alcun genere a causa ad esempio delle proprie convinzioni politi-che o religiose Ma tale definizione non egrave esaustiva poicheacute il termine privacy presenta due ulteriori e fondamentali significati che occorre subi-to mettere nella debita luce

La privacy infatti egrave (e deve essere) anche il diritto di ciascuno allaprotezione ed al controllo dei propri dati personali e della circolazione deimedesimi essendo evidente che i sempre piugrave numerosi soggetti pubblicie privati che detengono e trattano i nostri dati personali per poterci offri-re i beni e i servizi di cui abbiamo bisogno tanto piugrave nella attuale cdsocietagrave dellinformazione devono garantire la sicurezza di tali dati e ren-derli disponibili al consenso e al controllo degli aventi diritto

Infine la privacy va intesa come il diritto alla personalitagrave delle propriedecisioni ed alla tutela della propria identitagrave personale ed egrave questo un pro-filo della stessa che oggi assume unimportantissima valenza pratica datoche ad esempio la presenza dei nostri dati in rete e la creazione di quel-la che egrave stata efficacemente definita lidentitagrave elettronica in una con quelladel cd corpo cibernetico possono determinare delle distorsioni ed utiliz-zazioni pericolose dei nostri dati personali con il rischio che ci venganoattribuite scelte che non abbiamo in realtagrave mai neacute compiuto neacute voluto

Come si vede la protezione dei dati personali non solo riveste una note-vole importanza in seacute ma si pone come imprescindibile presupposto per le-sercizio di tutta una serie di altri diritti che ad essa si riconnettono (ad esem-pio il diritto al lavoro e a non subire discriminazioni sul posto di lavoro)

199R Manenti Il rapporto tra Codice dellamministrazione digitale e

6 Cfr P CONTI (a cura di) op cit p 5

Pertanto la protezione dei dati personali ha conosciuto una notevolediffusione sia negli ordinamenti di common law sia in quelli di civil lawcome lItalia che in attuazione della Direttiva CEE 9546CE delParlamento europeo e del Consiglio relativa alla tutela delle persone fisi-che con riguardo al trattamento dei dati personali noncheacute alla libera cir-colazione di tali dati ha emanato la legge 31 dicembre 1996 n 675 ilprimo provvedimento legislativo organico in materia di tutela dei dati per-sonali salvo il precedente ma certamente parziale disposto di cui allart8 dello Statuto dei lavoratori (legge n 3001970) che vieta al datore dilavoro ai fini dellassunzione come nel corso dello svolgimento del rap-porto di lavoro di effettuare indagini anche a mezzo di terzi sulle opi-nioni politiche religiose o sindacali del lavoratore noncheacute su fatti non rile-vanti ai fini della valutazione dellattitudine professionale del lavoratore

Non possono poi non ricordarsi in materia lart 8 della Convenzioneeuropea dei diritti delluomo gli articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fon-damentali dellUnione europea del 7 dicembre 2000 poi recepiti dagliarticoli II-67 e II-68 della Costituzione europea noncheacute la Direttiva0258CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al trattamen-to dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche

Infine a dar conto del momento culminante dellevoluzione norma-tiva in materia nel nostro Paese egrave stato emanato il citato Codice della privacy con cui il nostro legislatore primo in Europa ha inteso discipli-nare in modo organico e compiuto la materia della protezione dei datipersonali dando anche attuazione alla citata direttiva n 0258CE etenendo quindi conto sia del quadro normativo comunitario sia di quello internazionale7

Questo Codice entrato in vigore il 1deg gennaio del 2004 consta di 186articoli ed egrave suddiviso in tre parti

La prima parte (articoli 1-45) egrave dedicata ai princigravepi generali (articoli 1-3) alle definizioni (art 4) ai diritti dellinteressato

7 Cfr in materia M DE GIORGI A LISI Guida al Codice della Privacy NapoliEsselibri 2003 pp 46 ss E BARILAgrave C CAPUTO La tutela della privacy nella Pubblicaamministrazione Milano Giuffregrave 2000 E LUCCHINI GUASTALLA Trattamento dei datipersonali e danno alla riservatezza in Respcivprev 2003 3 pp 632 ss

(articoli 7-10) alle regole generali per il trattamento dei dati (valide quin-di anche in ambito pubblico articoli 11-30 e in particolare 18-22) allasicurezza dei dati e dei sistemi (articoli 31-36) agli adempimenti (articoli37-41) al trasferimento dei dati allestero (articoli 42-45)

La seconda parte (articoli 46-140) contiene disposizioni relative a spe-cifici settori In essa il Titolo IV egrave dedicato espressamente ai trattamentiin ambito pubblico (articoli 59-74) anche se quasi tutta la seconda partedel Codice concerne trattamenti pubblici (ad esempio trattamenti inambito giudiziario artt 46-52 trattamenti effettuati dalle forze di poliziaarticoli 53-56 trattamenti riguardanti la difesa e la sicurezza dello Statoart 58 trattamenti in ambito sanitario articoli 75-94 trattamenti riguar-danti listruzione e la formazione articoli 95-96)

Infine la terza parte (articoli 141-186) disciplina la tutela dellinteres-sato in via amministrativa dinanzi al Garante per la privacy e giuri-sdizionale noncheacute la composizione e il funzionamento del Garante per laprotezione dei dati personali (istituito con la citata legge n 6751996) ele sanzioni per le violazioni amministrative e gli illeciti penali previsti (articoli 161-172)

Con lemanazione di questo Codice che ha abrogato tra laltro lalegge n 6751996 la privacy assurge a pieno titolo al rango di dirittofondamentale della persona umana (cfr art 1 del Codice) mentre lart 2del Codice enuncia e pone con chiarezza il principio che il trattamento deidati personali si deve svolgere nel rispetto dei diritti e delle libertagrave fonda-mentali noncheacute della dignitagrave dellinteressato con particolare riferimentoalla riservatezza allidentitagrave personale e al diritto alla protezione dei datipersonali (in tal modo tra laltro la norma esplicita i tre significati dellaprivacy cui poco sopra si accennava)

La disciplina del Codice poi egrave informata dal principio di semplifica-zione in base al quale lelevato grado di tutela dei diritti egrave assicurato nelrispetto dei princigravepi di semplificazione armonizzazione ed efficacia dellemodalitagrave di esercizio del diritto alla protezione dei dati personali e deglialtri diritti e libertagrave fondamentali dellinteressato e degli adempimenti incapo ai titolari del trattamento (art 2 co 2)

Disposizioni in deroga o ad integrazione della disciplina generale sonoposte dal Codice in relazione a specifici settori di interesse per lattivitagraveamministrativa quali lambito giudiziario negli articoli da 46 a 52

i trattamenti eseguiti dalle forze di polizia negli articoli da 53 a 57 e quel-li attinenti alla difesa e sicurezza dello Stato di cui allart 58

In questo quadro lart 3 completa il novero dei princigravepi fondamenta-li ponendo il principio di necessitagrave nel trattamento dei dati con riguardoalla configurazione dei sistemi informativi e dei programmi informatici

Garanzie di rispetto e tutela molto rigorose sono poste in particolarecon riguardo alla protezione dei dati sensibili vale a dire i dati personaliidonei a rivelare lorigine razziale ed etnica le convinzioni religiose filo-sofiche o di altro genere le opinioni politiche ladesione a partiti sinda-cati associazioni od organizzazioni a carattere religioso filosofico politi-co o sindacale noncheacute i dati personali idonei a rivelare lo stato di salutee la vita sessuale (art 4 co 1 lett d)

Di grande importanza poi egrave in materia la recente Direttiva delDipartimento della funzione pubblica 11 febbraio 2005 n 1 contenenteMisure finalizzate allattuazione nelle pubbliche amministrazioni delledisposizioni contenute nel decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196recante Codice in materia di protezione dei dati personali con partico-lare riguardo alla gestione delle risorse umane(in GU 28 aprile 2005 n97) sintomatica del ritardo accumulato dalle pubbliche amministrazioninel dare attuazione alle previsioni del citato Codice8

La Direttiva si rivolge ai dirigenti ed ai funzionari preposti alle unitagrave diloro competenza affincheacute nellambito delle attivitagrave di direzione coordi-namento e controllo degli uffici dei quali sono responsabili adottino tuttele misure utili a garantire il rispetto e la piena attuazione dei princigravepi san-citi dal Codice prevengano i rischi presenti nelle singole attivitagrave e adotti-no conseguentemente tutti gli atti le soluzioni organizzative ed i com-portamenti necessari

La Direttiva infatti ha la finalitagrave di stimolare le pubbliche ammini-strazioni ad attuare le previsioni del Codice che comporta per esse lanecessitagrave di ripensare le proprie attivitagrave e la propria organizzazione al finedi consentire una piena ed effettiva garanzia dei diritti in esso affermati

8 Cfr A LISI Privacy ICT e E-Government gli adempimenti e le scadenze dellEnte pub-blico ottobre 2005 in httpwwwaltalexcomindexphpidnot=8536

Il provvedimento sottolinea limportanza della tutela della privacy intutti i compiti istituzionali della pubblica amministrazione e segnatamen-te nella gestione delle risorse umane tanto che lart 176 del Codice haaggiunto un comma 1bis al comma 1 dellart 2 del decreto legislativo 30marzo 2001 n 165 (cd testo unico sul pubblico impiego) prevedendoche i criteri di organizzazione di cui al presente articolo sono attuati nelrispetto della disciplina in materia di trattamento dei dati personali

Le linee fondamentali di organizzazione degli uffici dovranno quindimuoversi nel rispetto della disciplina in materia di trattamento dei datipersonali in aggiunta ai criteri indicati nel medesimo art 2 dlgs n 1652001

La Direttiva elenca dunque una serie di strumenti di cui le pubblicheamministrazioni devono dotarsi per lattuazione pratica delle previsionidel Codice quali

- regolamenti indicanti i tipi di dati sensibili e giudiziari che possono essere trattati e le operazioni che possono essere eseguite su di essi inrelazione al perseguimento di finalitagrave di rilevante interesse pubblico qualora manchi una specifica indicazione legislativa (articoli 20 21 e 22)- informative allinteressato (art 13)- notificazione al Garante nei casi previsti dallart 37- eventuali comunicazioni al Garante (art 39)- misure minime di sicurezza e in particolare il documento programmatico sulla sicurezza (art 34 co 1 lett g) e regola n 19 dellallegato B al Codice)La Direttiva in esame inoltre mette in luce la necessitagrave che la pubbli-

ca amministrazione proceda a puntuali ricognizioni dei dati trattati laquoallaluce delle disposizioni vigenti e alla revisione delle modalitagrave di gestionedegli stessi ponendo particolare attenzione alla necessitagrave di garantire agliinteressati lesercizio del diritto di accesso ai dati che li riguardano e deglialtri diritti sanciti dallart 7 del Codice noncheacute alle problematiche relati-ve allaccesso ai documenti amministrativi ed alla necessitagrave di contempe-rare le esigenze di trasparenza dellazione amministrativa con quelle ditutela del diritto alla protezione dei dati personaliraquo

A questo punto si pone lemanazione del Codice dellamministrazio-

ne digitale destinato ad entrare in vigore il 1deg gennaio 2006 con cui illegislatore ha inteso operare una vera e propria rivoluzione digitale per lapubblica amministrazione2 IL CODICE DELLAMMINISTRAZIONE DIGITALE E LE REGOLE

SIGNIFICATIVE IN MATERIA DI TUTELA DEI DATI PERSONALIIl dlgs n 822005 egrave suddiviso in otto capi a loro volta ripartiti in

sezioni cosigrave rubricati 1) princigravepi generali (articoli 1-19) 2) documentoinformatico e firme elettroniche pagamenti libri e scritture (articoli 20-39) 3) formazione gestione e conservazione dei documenti informatici(articoli 40-44) 4) trasmissione informatica dei documenti (articoli 45-49) 5) dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete (articoli 50-66) 6) sviluppo acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbli-che amministrazioni (articoli 67-70) 7) regole tecniche (art 71) normetransitorie finali e abrogazioni (articoli 72-76)

In questa sede si illustrano in sintesi le disposizioni seguenti afferen-ti al tema dindagine

Innanzitutto in tema di firma elettronica lart 32 co 2 prevede cheil certificatore egrave tenuto ad adottare tutte le misure organizzative e tecni-che idonee ad evitare danno ad altri ivi incluso il titolare del certificatomentre al successivo co 3 lett i) statuisce che il certificatore che rilasciaai sensi dellarticolo 19 certificati qualificati deve inoltre assicurare laprecisa determinazione della data e dellora di rilascio di revoca e disospensione dei certificati elettronici

Lart 32 co 5 del Codice in esame dispone poi in modo significati-vo che il certificatore raccoglie i dati personali solo direttamente dallapersona cui si riferiscono o previo suo esplicito consenso e soltanto nellamisura necessaria al rilascio e al mantenimento del certificato fornendolinformativa prevista dallarticolo 13 del decreto legislativo 30 giugno2003 n 196 I dati non possono essere raccolti o elaborati per fini diver-si senza lespresso consenso della persona cui si riferiscono

La conservazione dei dati acquista rilievo anche nellart 33 del dlgs n822005 rubricato Uso di pseudonimi secondo cui In luogo del nomedel titolare il certificatore puograve riportare sul certificato elettronico unopseudonimo qualificandolo come tale Se il certificato egrave qualificato il cer-

tificatore ha lobbligo di conservare le informazioni relative alla realeidentitagrave del titolare per almeno dieci anni dopo la scadenza del certifica-to stesso

In tema di riproduzione e conservazione di documenti informaticilart 43 co 3 del nostro Codice prevede poi che i documenti infor-matici di cui egrave prescritta la conservazione per legge o regolamento pos-sono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalitagrave carta-cee e sono conservati in modo permanente con modalitagrave digitali

Inoltre lart 44 co 1 lett d) circa i requisiti per la conservazione deidocumenti informatici dispone che il sistema di conservazione deidocumenti informatici garantisce [] il rispetto delle misure di sicurezzapreviste dagli articoli da 31 a 36 del decreto legislativo 30 giugno 2003 n196 e dal disciplinare tecnico pubblicato in allegato B a tale decreto

Il rispetto delle misure di sicurezza come si vede deve essere garanti-to anche in questo peculiare ambito come si vedragrave tra breve in meritoallart 71 del Codice

Del resto come egrave stato messo in luce i tempi di conservazione dei datidevono essere limitati o rapportati agli scopi da perseguire in conformi-tagrave al principio di conservazione per il tempo necessario al raggiungimen-to dello scopo per il quale sono stati raccolti (art 11 co 1 lett e) dlgsn 1962003)9

Di particolare rilievo egrave poi lart 46 del Codice rubricato Dati parti-colari contenuti nei documenti trasmessi il quale dispone che al fine digarantire la riservatezza dei dati sensibili o giudiziari di cui allarticolo 4comma 1 lettere d) ed e) del decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196i documenti informatici trasmessi ad altre pubbliche amministrazioni pervia telematica possono contenere soltanto le informazioni relative a statifatti e qualitagrave personali previste da legge o da regolamento e indispensa-bili per il perseguimento delle finalitagrave per le quali sono acquisite 10

9 Garante per la protezione dei dati personali Nota 14 febbraio 2005 cit10 Egrave significativo notare che mentre lart 14 DPR n 4452000 oggi abrogato dallart

75 Codice nel riprendere lart 12 DPR n 5131997 disciplinava la trasmissione telemati-ca del documento informatico il Capo IV del Codice disciplina la trasmissione informatica dei documenti dovendosi quindi comprendere in questa espressione tutti

Ai sensi della normativa sulla privacy ad ogni modo i dati sensibili egiudiziari contenuti in elenchi registri o banche di dati tenuti con lausi-lio di strumenti elettronici sono trattati con tecniche di cifratura omediante lutilizzazione di codici identificativi o di altre soluzioni checonsiderato il numero e la natura dei dati trattati li rendono temporanea-mente inintelligibili anche a chi egrave autorizzato ad accedervi e permettonodi identificare gli interessati solo in caso di necessitagrave11

Il successivo art 47 del Codice in tema di trasmissione dei documen-ti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni preve-de che le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioniavvengono di norma mediante lutilizzo della posta elettronica esse sonovalide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verifi-cata la provenienza In coerenza il comma 3 lett b) dispone che ai finidella verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se sonodotate di protocollo informatizzato In tal caso rispetto agli altri sistemidi cui alle lettere a) c) e d) della norma si realizza una ipotesi forse piugravedebole e si sono inopportunamente omessi dei riferimenti alla previainformativa agli interessati

In materia di segretezza della corrispondenza trasmessa per via tele-matica lart 49 del Codice dellamministrazione digitale dispone che 1Gli addetti alle operazioni di trasmissione per via telematica di atti dati edocumenti formati con strumenti informatici non possono prenderecognizione della corrispondenza telematica duplicare con qualsiasi mezzoo cedere a terzi a qualsiasi titolo informazioni anche in forma sintetica o

i documenti amministrativi come definiti dal vigente art 1 co 1 lett a) DPR n 4452000Cfr R ZAGAMI Documento informatico e firma digitale in G CASSANO (a cura di) Dirittodelle nuove tecnologie informatiche e dellinternet Milano Giuffregrave 2001 pp 637 ss GFINOCCHIARO La firma digitale Formazione archiviazione e trasmissione di documenticon strumenti informatici e telematici Artt 2699-2720 suppl dPR 10 novembre 1997n 513 collana Commentario al codice civile Scialoja-Branca VI Bologna-RomaZanichelli 2000 pp 82 ss G PANASSIDI et al La documentazione amministrativaMilano Giuffregrave 2002

11 Cfr G BUTTARELLI Banche dati e tutela della riservatezza Milano Giuffregrave 1997 VCARDARELLI Le banche dati pubbliche una definizione in Dirinf 2002 pp 321 ss RGRODIO Banche dati e Pubblica amministrazione Profili di diritto italiano e comparatoBari Cacucci 2000 E BARILAgrave C CAPUTO op cit

per estratto sullesistenza o sul contenuto di corrispondenza comunica-zioni o messaggi trasmessi per via telematica salvo che si tratti di infor-mazioni per loro natura o per espressa indicazione del mittente destinatead essere rese pubbliche 2 Agli effetti del presente codice gli atti i dati ei documenti trasmessi per via telematica si considerano nei confronti delgestore del sistema di trasporto delle informazioni di proprietagrave del mit-tente sino a che non sia avvenuta la consegna al destinatario

Larticolo in esame riprende perfettamente il testo dellart 17 delDPR 28 dicembre 2000 n 445 (Testo unico delle disposizioni legislati-ve e regolamentari in materia di documentazione amministrativa)

Comegrave noto la riservatezza delle comunicazioni in generale e di quel-le elettroniche in particolare costituisce un diritto riconosciuto e tutela-to dagli ordinamenti italiano ed europeo anche a livello costituzionale12Come deciso dalla giurisprudenza daltro canto in base al combinatodisposto dellart 5 l 23 dicembre 1993 n 547 e dellart 3 DPR 10novembre 1997 n 513 la corrispondenza trasmessa per via informaticae telematica cd posta elettronica deve essere tutelata alla stregua dellacorrispondenza epistolare o telefonica ed egrave quindi caratterizzata dallasegretezza13

Nel diritto comunitario non puograve poi tralasciarsi la recente giagrave citataDirettiva 0258CE14 il cui art 5 dispone che gli Stati membri assicura-no mediante disposizioni di legge nazionali la riservatezza delle comuni-cazioni effettuate tramite la rete pubblica di comunicazione e i servizi dicomunicazione elettronica accessibili al pubblico noncheacute dei relativi datisul traffico

Nel nostro Paese lart 4 co 1 lett b) del dlgs 1deg agosto 2003 n25915 recante Codice delle comunicazioni elettroniche ha recepito ilprincipio di cui alla predetta Direttiva prevedendo che la disciplina delle

12 Cfr Corte europea dei diritti delluomo 25 marzo 1998 caso Kopp c Svizzera inRivintdir uomo 1998 2 NAZZARO I poteri dispositivi sulla corrispondenza tra riserva-tezza e diritto dautore in Rassdirciv 2000 113 Cosigrave TAR Lazio sez I 15 novembre 2001 n 9425 in Foro amm TAR 2001 p 297114 In GUCE 31 luglio 2002 n 20115 In GU 15 settembre 2003 n 214 so n 150

reti e servizi di comunicazione elettronica egrave volta a salvaguardare nelrispetto del principio della libera circolazione delle persone e delle cose idiritti costituzionalmente garantiti [tra gli altri] di segretezza delle comu-nicazioni anche attraverso il mantenimento dellintegritagrave e della sicurez-za delle reti di comunicazione elettronica16

Il successivo art 50 co 3 del Codice dellamministrazione digitaleconcernente la disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazionidispone che 1 I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati rac-colti conservati resi disponibili e accessibili con luso delle tecnologiedellinformazione e della comunicazione che ne consentano la fruizionee riutilizzazione alle condizioni fissate dallordinamento da parte dellealtre pubbliche amministrazioni e dai privati restano salvi i limiti allaconoscibilitagrave dei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti le norme inmateria di protezione dei dati personali ed il rispetto della normativacomunitaria in materia di riutilizzo delle informazioni del settore pubbli-co 2 Qualunque dato trattato da una pubblica amministrazione con leesclusioni di cui allarticolo 2 comma 6 salvi i casi previsti dallarticolo24 della legge 7 agosto 1990 n 241 e nel rispetto della normativa inmateria di protezione dei dati personali egrave reso accessibile e fruibile allealtre amministrazioni quando lutilizzazione del dato sia necessaria per losvolgimento dei compiti istituzionali dellamministrazione richiedentesenza oneri a carico di questultima salvo il riconoscimento di eventualicosti eccezionali sostenuti dallamministrazione cedente egrave fatto comun-que salvo il disposto dellarticolo 43 comma 4 del decreto del Presidentedella Repubblica 28 dicembre 2000 n 445 3 Al fine di rendere possibi-le lutilizzo in via telematica dei dati di una pubblica amministrazione daparte dei sistemi informatici di altre amministrazioni lamministrazionetitolare dei dati predispone gestisce ed eroga i servizi informatici alloscopo necessari secondo le regole tecniche del sistema pubblico di connettivitagrave di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42

16 Cfr A CONTALDO Trasmissione del documento informatico nella PA contenentedati personali anche alla luce delle problematiche della sicurezza delle reti e dei risvolti con-nessi con le intercettazioni nelle comunicazioni in Giurmerito 2003 4 p 797

Ancora occorre considerare gli articoli 52 e 54 co 1 lettere a) e d)del dlgs n 822005 secondo cui 1 Laccesso telematico a dati docu-menti e procedimenti egrave disciplinato dalle pubbliche amministrazionisecondo le disposizioni del presente codice e nel rispetto delle disposi-zioni di legge e di regolamento in materia di protezione dei dati persona-li di accesso ai documenti amministrativi di tutela del segreto e di divie-to di divulgazione I regolamenti che disciplinano lesercizio del diritto diaccesso sono pubblicati su siti pubblici accessibili per via telematica e1 I siti delle pubbliche amministrazioni centrali contengono necessaria-mente i seguenti dati pubblici a) lorganigramma larticolazione degliuffici le attribuzioni e lorganizzazione di ciascun ufficio anche di livellodirigenziale non generale noncheacute il settore dellordinamento giuridicoriferibile allattivitagrave da essi svolta corredati dai documenti anche norma-tivi di riferimento [] d) lelenco completo delle caselle di posta elettro-nica istituzionali attive specificando anche se si tratta di una casella diposta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente dellaRepubblica 11 febbraio 2005 n 68 []17

Lart 56 rubricato Dati identificativi delle questioni pendenti dinan-zi al giudice amministrativo e contabile egrave stato oggetto di critica daparte del Garante il quale aveva proposto di sopprimere la disposizionevisti gli articoli 51 52 e 181 co 5 del Codice della privacy che discipli-nano giagrave piugrave che sufficientemente la materia18

Inoltre si deve rilevare come lart 58 co 2 il quale prevede che lepubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro convenzioni finaliz-zate alla fruibilitagrave informatica dei dati di cui siano titolari egrave stato consi-derato oscuro dal Consiglio di Stato nel parere reso sullo schema di decre-to legislativo recante il Codice dellamministrazione digitale In propositosi egrave evidenziato che tale disposizione escludendo che il trasferimento di

17 Cfr CASTIGLIONE Accesso ai documenti amministrativi e tutela delle persone neltrattamento dei dati personali in ConsSt 1998 II p 1204 S SIMITIS Il contesto giuridi-co e politico della tutela della privacy in Rivcritdirpriv 1997 pp 57918 Sullutilizzazione delle nuove tecnologie ITC per la realizzazione di un vero e proprio

processo telematico anche nellambito della giustizia amministrativa cfr C GIURDANELLADepositi laquoelettroniciraquo al Tar Catania spunti per un processo amministrativo telematico inwwwgiustizia-amministrativait

un dato fra amministrazioni pubbliche modifichi la titolaritagrave dello stessoo determini una ulteriore posizione di titolaritagrave delinea una soluzionediversa da quella seguita in sede di disciplina del trattamento dei dati per-sonali (lamministrazione che riceve dati personali da unaltra ammini-strazione di regola diviene a sua volta titolare del nuovo trattamento)

Lart 59 sui dati territoriali e le informazioni geograficamente localiz-zate istituisce poi il Comitato per le regole tecniche sui dati territorialidelle pubbliche amministrazioni con il compito di definire le regole tec-niche per la realizzazione delle basi dei dati territoriali la documentazio-ne la fruibilitagrave e lo scambio dei dati stessi tra le pubbliche amministra-zioni centrali e locali in coerenza con le disposizioni del Sistema pubbli-co di connettivitagrave di cui al dlgs 28 febbraio 2005 n 42 In tal caso occor-re fare riferimento agli articoli 37 (sulla notificazione del trattamento alGarante) e 126 (sui dati relativi allubicazione diversi dai dati relativi altraffico riferiti agli utenti o agli abbonati di reti pubbliche di comunica-zione o di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico chepossono essere trattati solo se anonimi o se lutente o labbonato ha mani-festato previamente il proprio consenso revocabile in ogni momento enella misura e per la durata necessari per la fornitura del servizio a valo-re aggiunto richiesto) del dlgs n 1962003 dato che si prevede che peragevolare la pubblicitagrave dei dati di interesse generale disponibili presso lepubbliche amministrazioni a livello nazionale regionale e locale presso ilCNIPA egrave istituito il Repertorio nazionale dei dati territoriali(art 59 co 3 dlgs n 822005)

Ancora lart 60 del dlgs n 822005 pone dei dubbi circa lo sviluppodi banche dati di grandi dimensioni in assenza di norme primarie chedefiniscano piugrave compiutamente i presupposti i contenuti e i limiti diaccesso ai dati

Sono possibili anche riflessi di carattere penale della nozione di basi didati di interesse nazionale in relazione a reati informatici quali laccessoabusivo o lattentato a sistemi informatici ove si fa riferimento a sistemi diinteresse pubblico o di pubblica utilitagrave (articoli 615ter e 420 cp)

Di rilievo ancora egrave lart 62 del Codice dellamministrazione digitalesecondo cui lIndice nazionale delle anagrafi (INA) di cui allarticolo 1della legge 24 dicembre 1954 n 1228 egrave realizzato con strumenti informatici

Per quanto riguarda le modalitagrave di accesso ai servizi erogati in retedalle pubbliche amministrazioni esse sono disciplinate dallart 64 delpredetto Codice il cui comma 2 prevede che le pubbliche amministra-zioni possono consentire laccesso ai servizi in rete da esse erogati cherichiedono lautenticazione informatica anche con strumenti diversi dallacarta didentitagrave elettronica e dalla carta nazionale dei servizi purcheacute talistrumenti consentano di accertare lidentitagrave del soggetto che richiede lac-cesso Laccesso con carta didentitagrave elettronica e carta nazionale dei ser-vizi egrave comunque consentito indipendentemente dalle modalitagrave di accessopredisposte dalle singole amministrazioni Pertanto in relazione adesempio al trattamento dei dati biometrici si impone in materia una veri-fica di corrispondenza con le prescrizioni del Garante ex art 17dlgs n 1962003

Si deve ricordare poi lart 66 in tema di Carta didentitagrave elettronicae carta nazionale dei servizi il quale prevede al comma 2 lett c) che lecaratteristiche e le modalitagrave per il rilascio per la diffusione e luso dellacarta nazionale dei servizi sono definite con uno o piugrave regolamenti aisensi dellarticolo 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988 n 400 adot-tati su proposta congiunta dei Ministri per la funzione pubblica e per lin-novazione e le tecnologie di concerto con il Ministro delleconomia edelle finanze sentito il Garante per la protezione dei dati personali e din-tesa con la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislati-vo 28 agosto 1997 n 281 nel rispetto dei seguenti princigravepi [] c) even-tuali indicazioni di carattere individuale connesse allerogazione dei servi-zi al cittadino sono possibili nei limiti di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196

Inoltre il comma 4 dello stesso articolo avente ripercussioni in temadi dati sensibili dispone che la carta didentitagrave elettronica e lanalogodocumento rilasciato a seguito della denuncia di nascita e prima del com-pimento del quindicesimo anno di etagrave possono contenere a richiesta del-linteressato ove si tratti di dati sensibili a) lindicazione del gruppo san-guigno b) le opzioni di carattere sanitario previste dalla legge c) i datibiometrici indicati col decreto di cui al comma 1 con esclusione in ognicaso del DNA d) tutti gli altri dati utili al fine di razionalizzare e sempli-ficare lazione amministrativa e i servizi resi al cittadino anche per mezzodei portali nel rispetto della normativa in materia di riservatezza e) le

procedure informatiche e le informazioni che possono o debbono essereconosciute dalla pubblica amministrazione e da altri soggetti occorrentiper la firma elettronica

A fronte di ciograve il comma 8 statuisce che le tessere di riconoscimen-to rilasciate dalle amministrazioni dello Stato ai sensi del decreto delPresidente della Repubblica 28 luglio 1967 n 851 possono essere realiz-zate anche con modalitagrave elettroniche e contenere le funzionalitagrave dellacarta nazionale dei servizi per consentire laccesso per via telematica aiservizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni Pertanto si puogravegenerare il rischio di una proliferazione di tessere elettroniche con tuttele possibili conseguenze negative in tema di protezione dei dati personali che ciograve comporterebbe

Infine lart 71 (Regole tecniche) dispone che 1 Le regole tecnichepreviste nel presente codice sono dettate con decreti del Presidente delConsiglio dei Ministri o del Ministro delegato per linnovazione e le tec-nologie di concerto con il Ministro per la funzione pubblica e con leamministrazioni di volta in volta indicate nel presente codice sentita laConferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto1997 n 281 ed il Garante per la protezione dei dati personali nelle mate-rie di competenza in modo da garantire la coerenza tecnica con le rego-le tecniche sul sistema pubblico di connettivitagrave di cui allarticolo 16 deldecreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42 e con le regole di cui al disci-plinare pubblicato in allegato B al decreto legislativo 30 giugno 2003 n196 2 Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice resta-no in vigore fino alladozione delle regole tecniche adottate ai sensi delpresente articolo

Come si vede le regole tecniche previste dal Codice dellamministra-zione digitale dovranno essere coerenti con quelle giagrave adottate in tema diprivacy (cfr lallegato B al Codice della privacy) e il Garante per la prote-zione dei dati personali dovragrave essere sentito in merito alla loro adozione3 CONCLUSIONI

Alla luce delle considerazioni svolte nella presente relazione non puograveche concludersi che il rapporto tra Il Codice dellamministrazione elet-tronica e il Codice della privacy si pone in modo da garantire alla tutela

della privacy e alla normativa di riferimento il giusto ambito di operativi-tagrave (art 2 co 5 dlgs n 822005) sebbene non manchino taluni punti difrizione pure segnalati i quali non potranno che trovare con il tempounadeguata soluzione normativa e soprattutto giurisprudenziale

Lapplicazione del dlgs n 822005 da parte della pubblica ammini-strazione costituiragrave momento essenziale anche per lattuazione piena dimolte delle previsioni del Codice della privacy tuttora rimaste come si egraveevidenziato in attesa di realizzazione pratica da parte della medesima amministrazione

Il differimento dellentrata in vigore e gli atti di indirizzo e coordinamento nel Codice dellamministrazione digitaleEMILIO CASTORINAlowast

SOMMARIO 1 Premessa 2 Lart 76 del dlgs n 822005 il differimento del-lentrata in vigore del Codice la disciplina della legge delegante i decreti dele-gati correttivi ed il tempo limitato per la delegazione legislativa 3 Lart73 del d lgs n 822005 gli atti di indirizzo e coordinamento dellaPresidenza del Consiglio relativamente ai successivi interventi normativi inmateria 4 (segue) Il divieto di modifica ed abrogazione implicita delle disposizioni del Codice1 PREMESSA

Tra le disposizioni transitorie e finali del Codice dellamministrazio-ne digitale figurano lart 73 intitolato Aggiornamenti e lart 76 ilquale statuisce in ordine allentrata in vigore della nuova normativa

Le due disposizioni ora citate che costituiscono loggetto delle miebrevi riflessioni pur non essendo tra loro strettamente collegate pre-sentano quale dato comune il fatto di riguardare due distinti aspetti del-lefficacia del dlgs 7 marzo 2005 n 82

In virtugrave dellart 76 norma di chiusura dellintervento normativo ledisposizioni del Codice entreranno in vigore a decorrere dal 1deg gennaio2006 il Governo si egrave determinato quindi nel senso di ritardarne liniziale efficacia temporale

Ai sensi dellart 73 la Presidenza del Consiglio dei Ministri egrave chiama-ta ad adottare gli opportuni atti di indirizzo e coordinamento per assicu-rare che i successivi interventi normativi incidenti sulle materie oggettodi riordino siano attuati esclusivamente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizioni contenute nel testo in parola a tale stre-

lowast Lautore egrave professore ordinario di diritto costituzionale presso lUniversitagrave deglistudi di Catania Facoltagrave di giurisprudenza Il presente contributo egrave stato giagrave pubblicatoin Dir inf 2005 3 pp 459 ss

14castorinaqxd 25012006 1603 Pagina 215

gua intendendosi contrassegnare il Codice per una peculiare efficaciasotto il profilo formale-sostanziale

Pur dovendosi riconoscere la non sempre rigorosa coerenza nelle cate-gorie utilizzate dal legislatore se la collocazione tra le disposizioni finalisi addice alla norma che statuisce in ordine ai tempi dentrata in vigore deltesto normativo (al pari di quella art 74 che provvede in ordine aglioneri finanziari occorrenti ed alle abrogazioni stabilite per mezzo dellart75) atteso il carattere accessorio complementare o strumentale rispettoalle norme che precedono e che priva comunque le disposizioni cdfinali di una vera e propria autonomia sul piano normativo dubbio appa-re invece linserimento della disciplina relativa agli aggiornamenti delCodice proprio tra le norme transitorie se si intende conseguire la pro-gressiva concentrazione allinterno del medesimo testo di tutti i successi-vi interventi normativi che pur rappresenteranno una rilevante dimensio-ne nei distinti e variegati profili implicati dallazione amministrativa dellasocietagrave dellinformazione secondo lintenzione del legislatore delegan-te ai sensi dellart 10 della legge n 229 del 2003

Invero carattere transitorio si addice alla disposizione che determina lacostituzione di un sistema di diritto materiale terzo diverso dal vecchioma anche dal nuovo pur costituendone in generale una semplice attenua-zione1 in modo che sia facilitato il passaggio da un regime legislativoormai antiquato (ormai abrogato) ad un assetto nuovo e rispondente alleattuali esigenze Non vi egrave dubbio quindi che laggiornamento delle dispo-sizioni del nuovo Codice secondo le modalitagrave indicate nellart 76 nulla haa che vedere con un diritto transitorio richiamando semmai un diver-so ordine di considerazioni sulle quali si indugeragrave piugrave avanti

Il Codice dellamministrazione digitale che riguarda il settore dellenuove tecnologie applicate ai processi decisionali pubblici ed a nuovedimensioni delle libertagrave civili e sociali implicate ed in particolare il campodellinformatica che offre le proprie straordinarie potenzialitagrave per unintervento riformatore di cosigrave ampia portata ed incidente su procedimentied istituti tradizionali dellagire amministrativo investendo in special

1 Cosigrave R QUADRI Disposizioni transitorie (voce) Novdigit V TorinoUTET 1960 p 1133

modo i diritti dei privati cittadini avrebbe probabilmente meritato unadisciplina transitoria in senso proprio in grado di attenuare se non altrogli effetti psicologici e sociali di bruschi mutamenti nel regolamento giu-ridico dando senso di gradualitagrave ai mutamenti stessi rendendo possibileladattamento delle vecchie situazioni al nuovo regime2

Invero lesigenza di un diritto transitorio pur avvertita in tutta lapropria effettiva valenza non solo simbolica ma realmente apprezzabilealla stregua del noto canone del buon andamento della pubblica ammini-strazione (art 97 Cost) si egrave tradotta in maniera piuttosto scarna nelledue disposizioni del nuovo Codice le quali prescindendo del tutto daqualsiasi disciplina atta a graduare (o ad altrimenti guidare lavvio ed iprimi sviluppi del) loperativitagrave dellimportante momento riformatore sisono limitate luna semplicemente a congelare lentrata in vigore deldecreto delegato (art 76 dlgs n 822005) laltra a consegnare nellemani della Presidenza del Consiglio dei Ministri una funzione di indiriz-zo e coordinamento di problematica configurazione e di inquadramentosistematico piuttosto singolare (art 73 dlgs cit)2 LART 76 DEL DLGS N 822005 IL DIFFERIMENTO DELLENTRATA IN

VIGORE DEL CODICE LA DISCIPLINA DELLA LEGGE DELEGANTE IDECRETI DELEGATI CORRETTIVI ED IL TEMPO LIMITATO PER LADELEGAZIONE LEGISLATIVAPrendendo le mosse dalla norma che regola lentrata in vigore del

Codice egrave utile ricordare che il testo licenziato dal Consiglio dei Ministrinon prevedeva il differimento dellefficacia della normativa di riordino alquale si egrave invece pervenuti su espresso suggerimento del Consiglio diStato col parere (n 1199504) sullo schema del decreto reso dalla Sezioneconsultiva per gli atti normativi nelladunanza del 7 febbraio 2005

La Sezione consultiva in sostanza aveva suggerito sin dora di valu-tare leventualitagrave di stabilire un congruo termine per lentrata in vigoredello schema in oggetto (ad esempio 180 o 240 giorni) in quanto lo slit-tamento dellentrata in vigore del decreto legislativo sempre ad avviso del

217E Castorina Il differimento dellentrata in vigore e

2 Cfr ancora R QUADRI op cit p 1133

Supremo Consesso avrebbe consentito oltre che di preparare adeguata-mente le amministrazioni e gli operatori ai cambiamenti introdotti di predi-sporre la raccolta di norme regolamentari noncheacute di far confluire le modi-ficazioni che eventualmente non vi fosse stata la possibilitagrave di apportare conil necessario approfondimento in uno o piugrave decreti legislativi correttivi con-sentiti dallart 10 co 3 della legge n 229 2003 e far sigrave che entrambi i tipidi intervento (norme regolamentari e decreti legislativi correttivi) potesseroentrare in vigore a breve distanza (o addirittura quasi contemporaneamen-te) al Codice in esame (punto 42 del richiamato parere)

Le premesse da cui muoveva il Consiglio di Stato non attenevano tantoa profili di merito giuridico della normativa in itinere quanto piuttosto adaspetti dellarticolato ancora da completare o da rendere piugrave coerenti conil contesto ordinamentale sul quale la riforma avrebbe inciso

In effetti se il Codice presentava aspetti problematici non sufficiente-mente risolti e rispetto ai quali le scelte effettuate pur esigevano soluzio-ni ancor piugrave meditate e da svolgere in collaborazione con altre ammini-strazioni competenti se in sostanza il Codice era comunque perfettibileanche mediante linserimento di norme destinate ad affiancare quelle pro-grammatiche di principio ed applicabili tramite un processo graduale eguidato di implementazione o in altri casi direttamente esecutive e sein definitiva potevano sembrare non ancora raggiunte le finalitagrave dellalegge di delega ed in particolare la garanzia della piugrave ampia disponibili-tagrave di servizi resi per via telematica dalle pubbliche amministrazioni e daglialtri soggetti pubblici o ancora lontane le condizioni per assicurare aicittadini e alle imprese laccesso a tali servizi secondo il criterio della mas-sima semplificazione degli strumenti e delle procedure necessari e nelrispetto dei princigravepi di uguaglianza non discriminazione e della normati-va sulla riservatezza dei dati personali (cfr ancora il punto 41 del men-zionato parere) ebbene tutte queste considerazioni e valutazioni di meri-to legislativo anche a voler prescindere dai tempi ristretti in cui versavail Governo per portare a termine la delegazione legislativa e dalloppor-tunitagrave di una disciplina transitoria volta ad attenuare i rischi derivantiquanto meno da una troppo rapida scomparsa del documento cartaceo erano perfettamente compatibili con ladozione di decreti legislativirecanti disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo inoggetto nel rispetto degli oggetti e dei princigravepi e criteri direttivi deter-

minati nei primi due commi dellart 10 della legge di delegazione n2292003 e comunque da emanarsi entro dodici mesi decorrenti dalladata di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1 dello stessoart 10 (termine decorrente dalla scadenza appunto dei previsti diciottomesi per la delegazione legislativa)

Le valutazioni che si possono muovere a questo punto sulla soluzio-ne adottata nellart 76 del dlgs n 822005 ancorcheacute sulla base del per-missivo pronunciamento del Consiglio di Stato sono almeno di un duplice ordine

Innanzitutto si deve notare lopzione del Governo chiaramente orien-tata nel senso di rinunciare giagrave in partenza alladozione dei decreti legis-lativi correttivi ed integrativi per i quali lEsecutivo era stato autorizzatoai sensi del comma 3 dellart 10 della legge n 2292003 del tutto insuf-ficienti risultando a questo punto i pochi mesi di tempo per la speri-mentazione sul campo del Codice e che residueranno alla data di entratain vigore del decreto legislativo principale posticipata al 1deg gennaio 2006

La Corte costituzionale ha manifestato interesse circa i criteri di utiliz-zo della cd delega correttiva con la quale il Governo egrave legittimato adesercitare ulteriormente la potestagrave delegata entro un ulteriore terminedecorrente dalla entrata in vigore dei decreti legislativi con i quali egrave eser-citata la delega principale al fine di correggere (modificare in qualcheparte) o integrare la disciplina delloggetto delegato ma pur sempre conlosservanza dei medesimi criteri e princigravepi direttivi operanti per la delegaprincipale3 come del resto ha sancito il richiamato comma 3 dellart 10della legge n 2292003

Nella circostanza la Corte ha chiarito che siffatta procedura si prestaad essere utilizzata soprattutto in occasione di deleghe complesse il cuiesercizio puograve postulare un periodo di verifica dopo la prima posizione edunque la possibilitagrave di apportare modifiche di dettaglio al corpo dellenorme delegate sulla base anche dellesperienza o i rilievi ed esigenzeavanzate dopo la loro emanazione senza la necessitagrave di far ricorso ad un

3 In tal senso la sentenza n 2062001 in Giur cost 2001 pp 1537 ss con nota di NLUPO Un criterio (ancora un po incerto) per distinguere tra decreti legislativi correttivilaquoveriraquo e laquofalsiraquo ivi pp 2661 ss

nuovo procedimento legislativo parlamentare quale si renderebbe neces-sario se la delega fosse ormai completamente esaurita e il relativo terminescaduto Il che significa che la funzione di correzione o integrazione dellenorme delegate giagrave emanate non potragrave rivelarsi esercizio tardivo della dele-ga principale e dovragrave attenersi al rispetto dei medesimi princigravepi e criteridirettivi giagrave imposti per lesercizio appunto della delega principale

Non ha molto senso pertanto a mio sommesso avviso aver procra-stinato lentrata in vigore del decreto legislativo principale di modo chepotessero avere efficacia a breve distanza (o quasi contemporaneamente)al Codice eventuali decreti legislativi correttivi non assistiti evidente-mente dal previo periodo di verifica della riforma

La seconda valutazione attiene ai profili di legittimitagrave costituzionaledella determinazione governativa di ritardare lentrata in vigore delCodice di riordino dellamministrazione digitale

Comegrave noto lart 76 della Costituzione subordina la validitagrave delladelegazione legislativa alla prefissione dello spazio temporale entro ilquale il Governo egrave chiamato ad esercitare il potere conferitogli dovendosiintendere soddisfatto il termine con lintervenuta emanazione dellattocon forza di legge (cfr anche lart 14 co 2 legge n 4001988)

Oltre alla possibile inerenza della questione direttamente al richiamatoprofilo dellart 76 Cost ed al regime della delegazione legislativa (giaccheacuteanche nelle intenzioni del Governo il differimento dellentrata in vigoredel decreto legislativo sembra destinato a porre in essere ulteriori decretiprincipali e non integrativi e correttivi forzandosi in tal modo il limite deidiciotto mesi a disposizione se ad esempio si rinvenissero carenze tali delCodice da non poter essere meramente integrate o corrette) bisognacomunque attentamente valutare il rispetto da parte del legislatore dele-gato del contenuto della legge di delegazione norma interposta che laCorte Costituzionale sin dalla sentenza n 3 del 1957 considera idonea adintegrare il suddetto parametro di costituzionalitagrave

La legge di delegazione non abilitava il Governo a prevedere unadecorrenza della disciplina da esso posta diversa dalla normale vacatiolegis di cui allultimo comma dellart 73 Cost4

4 In dottrina sottolineandosi che la legge delegata viene formalmente in esistenza dal

Da questo punto di vista lart 10 della legge n 2292003 piugrave voltecitato ha scandito lo spazio temporale rimesso al Governo per leserciziodella delega prevedendo entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigo-re della legge stessa ladozione (emanazione) di uno o piugrave decreti legisla-tivi principali (comma 1) quindi al comma 3 ha autorizzato altresigrave lostesso Governo ad adottare uno o piugrave decreti legislativi recanti disposi-zioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1entro dodici mesi decorrenti esattamente dalla data di scadenza del termine dei primi diciotto mesi

Non si puograve non rilevare a tal proposito come lo slittamento dellen-trata in vigore del decreto legislativo principale possa sollevare il dubbiodi legittimitagrave costituzionale in quanto lipotesi non solo non era previstanella legge di delegazione (la questione puograve annoverare un precedente nelgiudizio conclusosi tuttavia con lassorbimento del sollevato profilo dicostituzionalitagrave nella sentenza n 110 del 20015) ma appare certamenteincompatibile con la scansione dei tempi entro i quali il Governo era dele-gato ad emanare disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi principali

La piena efficacia di questi ultimi in definitiva non poteva essere pro-crastinata oltre i diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge n2292003 senza andare incontro ad alterazione della volontagrave del

momento della emanazione e che da tale giorno prende data si afferma che al pari dellealtre leggi la legge delegata entra in vigore dopo la pubblicazione a cura del Ministro guar-dasigilli col compimento della vacatio legis ma latto egrave giuridicamente esistente nei confrontidi tutti fin dal momento dellemanazione AA CERVATI Legge di delegazione e legge dele-gata (voce) in Enc dir vol XXIII Milano Giuffregrave 1973 p 963

5 La Corte costituzionale (sent n 1102001 in Giur cost 2001 p 728 con osserva-zione di S MANGIAMELI Brevi considerazioni sui meccanismi di conferimento previsti dallalegislazione del cd laquofederalismo a costituzione invariataraquo ivi pp 733 ss) ha dichiaratocostituzionalmente illegittimo il decreto legislativo il quale difformemente dalla legge didelegazione era stato adottato senza che fosse stato previamente sentito il parere dellaRegione Veneto (la quale aveva pure lamentato il mancato trasferimento delle risorse e lin-derogabilitagrave da parte del Governo del normale termine di vacatio) in ordine allattivazionedel potere in via sostitutiva del Governo nei confronti della Regione medesima ritenuta ina-dempiente rispetto alla puntuale individuazione da farsi con legge regionale delle funzionitrasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla Regione

legislatore delegante6 atteso che gli eventuali decreti legislativi corretti-vi ed integrativi sono (o per meglio dire erano) abilitati ad intervenireentro dodici mesi dalla data di scadenza del termine predetto ai sensi delcomma 3 della legge di delegazione

Mi rendo conto tuttavia della remota possibilitagrave che tale circostanzapossa dar concretamente luogo alla proposizione di una questione dilegittimitagrave costituzionale ma non certo sul piano della concreta rilevanza(ben potendo il cittadino esercitare i diritti previsti nel Codice ed instau-rato un eventuale contenzioso su questa base invocare la illegittimitagravecostituzionale dellart 76 del Codice)3 LART 73 DEL DLGS N 822005 GLI ATTI DI INDIRIZZO E COORDI-

NAMENTO DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO RELATIVAMENTE AISUCCESSIVI INTERVENTI NORMATIVI IN MATERIAPassando ora allesame dellart 73 vengono in rilievo per un verso i

compiti affidati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri nelladozione diatti di indirizzo e coordinamento per assicurare che i successivi inter-venti normativi incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuatiesclusivamente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizionicontenute nel Codice e per altro verso la peculiare efficacia sotto il pro-filo formale-sostanziale che il Codice stesso si egrave data

Sotto il primo profilo si deve ancora al parere del Consiglio di Stato ilsuggerimento di adottare nella circostanza la medesima formulazione giagraveutilizzata nellart 7 co 6 della legge 8 marzo 1999 n 50 (sia pur abro-gato dallart 23 della legge n 2292003)

Comegrave noto la suddetta legge di semplificazione per lanno 1998 haaffidato al Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente delConsiglio un articolato programma di riordino delle norme legislative eregolamentari disciplinanti varie materie prevedendo in particolare che itesti unici risultanti non potessero essere abrogati derogati sospesi ocomunque modificati se non in modo esplicito mediante lindicazione

6 In dottrina L PALADIN Art 76 La formazione delle leggi in G BRANCA (a cura di)Commentario della Costituzione Bologna-Roma Zanichelli 1979 pp 13 ss il quale ricor-da nella scarna giurisprudenza costituzionale intervenuta al riguardo lipotesi di ritardo nellapubblicazione della legge delegante imputabile al Governo

precisa delle fonti da abrogare derogare sospendere o modificare in talecontesto la Presidenza del Consiglio dei Ministri veniva chiamata pereffetto della legge suddetta alladozione degli opportuni atti di indirizzoe di coordinamento per assicurare appunto che i successivi interventinormativi incidenti sulle materie oggetto del riordino fossero attuatiesclusivamente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizionicontenute nei testi unici di riferimento

Sulla base di tali premesse la legge di semplificazione per lanno 2001(legge n 2292003 art 1) si egrave preoccupata di includere tra i princigravepi e i cri-teri direttivi di ordine generale lobiettivo di realizzare il coordinamentoformale del testo delle disposizioni vigenti apportando nei limiti di dettocoordinamento le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica esistematica della normativa anche al fine di adeguare o semplificare il lin-guaggio normativo Alla base di tali previsioni vi era il proposito del legis-latore di delegare al Governo su proposta del Ministro per linnovazionee le tecnologie e dei Ministri competenti per materia ladozione di uno opiugrave decreti legislativi per il coordinamento e il riassetto delle disposizionivigenti in materia di societagrave dellinformazione (art 10 co 1)

Il decreto legislativo n 822005 si egrave mosso nella indicata direzionespecificando nel preambolo esso stesso lambito materiale della delega-zione non certo assistito da quei margini di determinatezza voluti dal-lart 76 Cost e definendo in tal modo loggetto del proprio interventonellesercizio della competenza esclusiva statale per il coordinamentoinformativo statistico e informatico dei dati dellamministrazione stataleregionale e locale di cui allart 117 co 2 lett r) della Costituzione7

Orbene lattivitagrave normativa volta al coordinamento e riassetto dellamateria in parola non puograve essere in alcun modo assimilata alla formazio-ne di testi unici cd misti (risultanti cioegrave dallinsieme di preesistentinorme di rango legislativo e regolamentare) i quali dovendosi prescin-dere in questa sede da piugrave approfondite considerazioni in merito non

7 Lattribuzione a livello centrale della suddetta materia si giustifica secondo la Cortecostituzionale (sent n 172004 in Giurcost 2004 pp 312 ss) alla luce della necessitagrave diassicurare una comunanza di linguaggi di procedure e di standard omogenei in modo dapermettere la comunicabilitagrave tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione

danno luogo alla scrittura di norme nuove ma unicamente alla unifica-zione e sostituzione allinterno del testo unico di norme giagrave vigenti

Alla luce delle premesse appena fatte si puograve valutare il diverso compi-to assegnato dalla normativa (di rango legislativo) sui testi unici allaresponsabilitagrave della Presidenza del Consiglio dei Ministri rispetto a quel-lo che adesso lart 73 del Codice dellamministrazione digitale attribui-sce al Capo dellEsecutivo nel primo caso la legge ordinaria ha attribuitoalla Presidenza del Consiglio il compimento di atti (volti appunto agarantire il mantenimento dellunicitagrave ed organicitagrave del testo unico) pro-babilmente di alta amministrazione ma certamente non espressionediretta di poteri costituzionali assegnati al Presidente del Consiglio8 nelcaso che ci occupa invece i compiti di indirizzo e di coordinamento nonvanno neppure assimilati al perseguimento dei fini di cui al presenteCodice del quale il Presidente del Consiglio dei Ministri (col Ministrodelegato per linnovazione e le tecnologie) egrave il principale responsabile poli-tico (trattandosi indubbiamente di un potere da esercitare in materia diorganizzazione e di funzione della pa) e come per altro si puograve desume-re dalle competenze a tale organo riservate dallart 16 dello stesso Codicein vista del processo di digitalizzazione di coordinamento e di valutazio-ne dei programmi dei progetti e dei piani di azione formulati dalle pub-bliche amministrazioni centrali per lo sviluppo dei sistemi informativi

Circa la configurazione giuridica di codesto potere di indirizzo e coor-dinamento affidato dal Codice alla Presidenza del Consiglio dei Ministriegrave opportuno sottolineare la non attinenza della medesima forma almodello rappresentato dalla omonima funzione statale che giagrave a partiredalla legge finanziaria del 1970 aveva avuto il fine di riservare allo Statonelle materie trasferite alle Regioni la possibilitagrave di intervenire per assi-curare esigenze ed interessi di carattere unitario in via amministrativa macon indubbi discussi ed anche discutibili riflessi in ordine ai vincolinascenti per la potestagrave legislativa regionale

La giurisprudenza costituzionale ha particolarmente insistito nel riba-

8 Per la classificazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri si rinvia alcontributo di S LABRIOLA Decreto del Presidente del Consiglio (voce) in Enc dir MilanoGiuffregrave 1998 II agg in particolare p 283

dire i requisiti formali e sostanziali per il legittimo esercizio della funzio-ne di indirizzo e coordinamento richiedendosene pertanto un necessa-rio fondamento legislativo nel rispetto dei limiti procedurali che la leggedeve aver previamente indicato la competenza del Consiglio dei Ministri(dellorgano vale a dire chiamato a delineare sotto la direzione delPresidente del Consiglio la politica generale del Governo ai sensi dellart95 Cost) e non dei singoli Ministri la leale collaborazione nei confrontidelle Regioni ed il rispetto del principio di legalitagrave sostanziale (cfr Cortecost n 4081998)9

Certamente la riforma del Titolo V della Costituzione (ed in attuazio-ne di essa la disciplina dellart 8 co 6 della legge 5 giugno 2003 n 131stabilendo che nelle materie di competenza regionale non possono esse-re adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui allart 8 dellalegge 15 marzo 1997 n 59 e allart 4 del dlgs 31 marzo 1998 n 112)ha dato un pesante colpo di spugna a tale impianto dovendosi escluderepertanto nelle materie di competenza concorrente ed esclusiva delleRegioni (art 117 terzo e quarto comma Cost) la permanenza in capo alGoverno del potere di emanare atti di indirizzo e coordinamento (si con-sideri altresigrave che la potestagrave regolamentare spetta allEsecutivo salva dele-ga alle Regioni soltanto nelle materie di legislazione esclusiva dello Statocome chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n 329 del 200310)

Orbene se egrave pur vero che la stessa Corte costituzionale ha ritenutoperfettamente compatibili con la potestagrave esclusiva statale nella materia dicui allart 117 co 2 lett r) Cost poteri amministrativi ministeriali diindirizzo e di programma compatibili ed in linea con la corrispondenteattribuzione legislativa11 il problema circa la permanenza di atti governa-tivi di indirizzo e coordinamento nellambito delle materie riservate in viaesclusiva allo Stato deve ritenersi ormai pertinente semmai allattuazio-ne del nuovo art 118 della Costituzione e pertanto alla concreta appli-cazione dei princigravepi di sussidiarietagrave differenziazione ed adeguatezza i

9 In dottrina fra i tanti P CARETTI Rapporti fra Stato e Regioni funzione di indirizzoe coordinamento e potere sostitutivo in Regioni 2002 pp 1325 ss10 La sentenza egrave in Giurcost 2003 pp 3488 ss11 Cfr al riguardo Corte cost n 172004 cit p 327

quali consentono al legislatore di allocare la funzione amministrativa allivello territoriale piugrave appropriato in ragione delle esigenze attinenti allesercizio unitario delle medesime

Ne discende che pur essendo ancora possibile lesplicazione della fun-zione anzidetta da parte del Consiglio dei Ministri (ma non certo permano del Presidente del Consiglio) disponendo lo Stato della corrispon-dente funzione legislativa esclusiva per il coordinamento informativo sta-tistico e informatico dei dati dellamministrazione statale regionale elocale osta tuttavia ad una tale assimilazione il fatto che lattivitagrave di indi-rizzo e coordinamento della Presidenza del Consiglio non attiene mini-mamente ad attivitagrave amministrativa ma egrave anzi rivolta ad assicurare che isuccessivi interventi normativi (statali) incidenti sulle materie oggetto diriordino siano attuati esclusivamente mediante modifica o integrazionedelle disposizioni contenute nel Codice

Nella lettura dellart 73 del dlgs n 822005 bisogna in ogni casotener presente che la digitalizzazione per cosigrave dire della pubblica ammi-nistrazione richiama un coacervo di competenze istituzionali rispetto allequali la Presidenza del Consiglio dovragrave comunque svolgere una parte noncerto marginale

A ben vedere gli atti di indirizzo e di coordinamento affidati allaPresidenza del Consiglio dei Ministri in quanto non solo incidenti secondo il tenore letterale dellart 73 sulla materia del decreto legis-lativo delegato (e dunque sugli ambiti circoscritti dallart 117 co 2 lettr) Cost) ma assecondando una sia pur inconsapevole forzatura daparte del legislatore delegato sulle materie oggetto di riordinopotrebbero incorrere nel rischio di occupare un crinale assai delicato edinvolgente ambiti di competenza riservati in via esclusiva alle Regioninon da ultimo rispetto allesercizio concreto della funzione legislativa ine-rente alla materia della organizzazione amministrativa delle Regioni edegli enti locali12

Da questo punto di vista le previsioni contenute nellart 73 per nonrimanere del tutto circoscritte agli ambiti materiali di competenza legislativa

12 Al riguardo cfr la posizione della Corte costituzionale nella sent n 31 del 2005

statale devono ritenersi controbilanciate rispetto al versante delle autono-mie territoriali dal fatto che anche le Regioni e le autonomie locali sonochiamate ai sensi dellart 14 del Codice a promuovere le intese e gliaccordi necessari con lo Stato noncheacute ad adottare attraverso la Conferenzaunificata gli indirizzi utili per realizzare in spirito di leale collaborazioneun processo di digitalizzazione dellazione amministrativa coordinato econdiviso oltre che per lindividuazione delle indispensabili regole tecni-che da emanarsi ai sensi del successivo art 71 del Codice

Tuttavia in conclusione su questo punto non sembra davvero agevo-le ricondurre codesta specifica funzione ad alcuna di quelle attribuite alPresidente dallart 5 della legge n 4001988 ovvero alla Presidenza delConsiglio quale apparato servente rispetto al primo (ai sensi dellart 2 deldlgs n 3031999) se si considera che lultimo comma di detto art 5 in aderenza del resto con la riserva di legge disposta dallart 95 co 3Cost in ordine alla disciplina della Presidenza del Consiglio precisaaltresigrave che il capo dellEsecutivo esercita le altre attribuzioni conferiteglidalla legge e che lordinamento e lorganizzazione della Presidenza delConsiglio egrave comunque servente rispetto alla funzioni di impulso indiriz-zo e coordinamento attribuite al Presidente dalla Costituzione e dalleleggi della Repubblica si dovrebbe concludere che proprio in difetto diespressa previsione nella legge di delegazione tale ulteriore attribuzioneal Presidente del Consiglio configuri un eccesso di delega4 (segue) IL DIVIETO DI MODIFICA ED ABROGAZIONE IMPLICITA DELLE

DISPOSIZIONI DEL CODICEIn merito al secondo nodo problematico dellart 73 si puograve osservare

come la previsione secondo cui i successivi interventi normativi inci-denti sulle materie oggetto di riordino [debbano essere] attuati esclusiva-mente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizioni contenutenel Codice introducendo in pratica un divieto di modifica o abroga-zione implicita delle disposizioni codicistiche sembra porre la disposizio-ne in parola in contrasto col principio e criterio direttivo di cui allart1 co 3 lett b) della legge n 591997 come modificato e sostituito dal-lart 1 della legge n 2292003 e richiamato dallart 10 della stessa leggedi delegazione secondo il quale lattivitagrave normativa delegata avrebbe

dovuto comunque salvaguardare lapplicazione dellart 15 delle PreleggiComunque la legislazione presenta vari esempi come tentativi di porre

limiti allabrogazione non espressa13Al riguardo non si puograve non rilevare come non potendo la fonte pri-

maria porre un valido freno allinesauribilitagrave della funzione normativa(art 70 Cost) neacute tanto meno provvedere a rafforzare i caratteri dellapropria resistenza allabrogazione non essendo abilitata a disporre dellapropria stessa forza in mancanza di idonea copertura costituzionale (sipensi ad esempio alle leggi sottratte ad abrogazione referendaria ai sensidellart 75 Cost) nessuna conseguenza potrebbe derivare dalleventualeviolazione di tale precetto salvo ad utilizzarlo come criterio eminente-mente interpretativo14

Esigenze di semplificazione ed efficienza dunque si muovono nelriordino della societagrave dellinformazione accanto ad esigenze di certez-za del diritto non vegrave dubbio che lapprovazione del nuovo Codice del-lamministrazione digitale segna in maniera emblematica il bisogno diconiugare sempre piugrave la certezza del diritto con i presupposti per il buonandamento della pubblica amministrazione

13 In merito si puograve rinviare al contributo di A ANDRONIO Peculiaritagrave nei fenomeniabrogativi del periodo piugrave recente in U DE SIERVO (a cura di) Osservatorio sulle fonti 1997Torino Giappichelli 1998 pp 118 ss

14 Per taluni spunti al riguardo M CARLI Testi unici e divieto di abrogazione tacita inIstituzioni federalismo 2002 pp 1033 ss

Il Codice dellamministrazione digitale e il decreto integrativo e correttivo considerazioni generaliENRICO DE GIOVANNI

Il decreto legislativo che recheragrave modifiche ed integrazioni al decretolegislativo 7 marzo 2005 n 82 (Codice dellamministrazione digitale)saragrave emanato in attuazione e nel rispetto degli oggetti e dei princigravepi e criteri direttivi dellarticolo 10 della legge delega 29 luglio 2003 n 229

Lintervento correttivo ed integrativo saragrave effettuato con lintento diapportare alcune modifiche ed integrazioni al Codice che entreragrave in vigo-re il 1deg gennaio 2006 sulla base degli ulteriori approfondimenti svolti nelfrattempo di alcune indicazioni recate dal parere del Consiglio di Statosullo schema originario del Codice noncheacute di quanto emerso dallinten-so dibattito dottrinale cui ha dato luogo lemanazione del decreto legislativo n 822005

Lo scopo dellulteriore intervento normativo lungi dal voler riforma-re o capovolgere lassetto sistemico del Codice saragrave quello di dare una piugravecompleta realizzazione ai princigravepi e criteri direttivi della legge delega n229 tentando di eliminare incertezze o dubbi interpretativi di affinare laportata di alcune disposizioni di creare un sistema normativo piugrave unitario organico e completo

Nel lavoro di prima elaborazione del testo si egrave inteso innanzi tuttorecepire losservazione espressa dal Consiglio di Stato nel noto pareresullo schema del Codice volta a promuovere la redazione di un testo piugravecompleto e leggibile sullargomento centrale della disciplina quello del-lamministrazione digitale che ricomprendesse anche la normativa sulsistema pubblico di connettivitagrave lattuale schema correttivo in corso dielaborazione prevede infatti lintroduzione di un nuovo capo che trasfe-risce nel Codice la disciplina del sistema pubblico di connettivitagrave e dellarete internazionale della pubblica amministrazione giagrave contenuta nel

Lautore egrave capo dellUfficio legislativo del Dipartimento per linnovazione e le tecnolo-gie della Presidenza del Consiglio dei Ministri

15degiovanniqxd 25012006 1603 Pagina 229

decreto legislativo n 42 del 28 febbraio 2005 In secondo luogo consi-derando lobiettivo prioritario cui mira il decreto legislativo n 822005che egrave quello di attivare un profondo ammodernamento nella pubblicaamministrazione fornendo in modo organico la chiara disciplina deglistrumenti giuridici e degli istituti che presiedono allinnovazione tecnolo-gica con il decreto correttivo ed integrativo si proporragrave di rafforzare laportata precettiva del Codice richiamando espressamente la responsabi-litagrave degli organi politici di governo nel dare attuazione alle disposizionidel Codice stesso

Sempre nel senso di rafforzare la portata precettiva del Codice siintende intervenire sulla disposizione che prevede il diritto dei cittadini acomunicare per via telematica con le pubbliche amministrazioni verragravequindi esplicitata la possibilitagrave del ricorso da parte dei cittadini ed impre-se agli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale in caso di inadempi-mento della nuova disciplina

Alcune modifiche migliorative saranno poi apportate agli articoli 20 e21 che disciplinano il documento informatico soprattutto nellottica diampliare il novero di documenti informatici idonei a sostanziare il requi-sito della forma scritta anche prescindendo dallapposizione al documento della firma digitale

Appare inoltre opportuno introdurre alcune modifiche ed integrazio-ni volte a rendere piugrave chiare le norme (anche definitorie) in tema di firmaelettronica o digitale certificato qualificato obblighi del titolare dellafirma e del certificatore superando alcune criticitagrave interpretative

In questo contesto appare inoltre utile rafforzare il concetto di respon-sabilitagrave del titolare del certificato di firma digitale e il suo obbligo specifi-co di custodia e di utilizzo personale del dispositivo di firma

Circa la pubblica amministrazione ferma restando limpossibilitagrave dinormare compiutamente e puntualmente un vero e proprio procedi-mento amministrativo informatico si potranno comunque approfondi-re alcune disposizioni inerenti strumenti specifici in particolare si pro-porragrave di rafforzare la disciplina di carattere generale del cd fascicoloinformatico come strumento basilare dellintero iter procedimentale

Sotto questo profilo lintervento di integrazione e modifica al Codicevigente vuole sostanzialmente consolidare il rapporto tra la disciplinadella digitalizzazione ed il procedimento amministrativo

Il correttivo potragrave inoltre costituire loccasione per affrontare la que-stione giagrave posta in passato dellestensione a Regioni ed autonomie loca-li che giagrave dispongano dei relativi strumenti di due disposizioni delCodice relativi a obblighi concernenti luso della telematica nelle comuni-cazioni con i cittadini ed al contenuto dei siti web ciograve al fine di assicura-re livelli di servizi on-line il piugrave possibile omogenei su tutto il territorionazionale e per tutti i cittadini

Queste saranno probabilmente le linee principali su cui si muoveragrave ildecreto integrativo e correttivo del Codice salve ovviamente le valuta-zioni e le proposte degli altri Ministeri noncheacute i pareri che saranno residalla Conferenza unificata dal Garante della privacy dallUnione europea dal Consiglio di Stato e dalle competenti Commissioni dei duerami del Parlamento

Voglio aggiungere che egrave nostro intendimento organizzare momenti diincontro e di consultazione con esperti di diritto dellinformatica per rac-cogliere eventuali suggerimenti circa il contenuto del correttivo nellaconvinzione di poter ricevere utili suggerimenti pur nella consapevolez-za di esporci al rischio di critiche strumentali e di fughe di notizie da partedi chi useragrave la nostra apertura al dialogo al mediocre fine di attirare lat-tenzione su se stesso

Ciograve detto sullo specifico tema del decreto integrativo e correttivo vor-rei svolgere alcune considerazioni piugrave generali sul Codice inquadrandolonella piugrave generale attivitagrave svolta negli ultimi anni in questa materia

Il Codice dellamministrazione digitale rappresenta a mio giudizio ilmomento piugrave significativo nel processo di costruzione di una legislazio-ne specifica nella materia delle nuove tecnologie processo che si egrave svi-luppato negli ultimi anni nel nostro Paese e che egrave essenzialmente finaliz-zato alla elaborazione di strategie organiche e strumenti incisivi per la dif-fusione ed applicazione delle nuove tecnologie in seno alle pubblicheamministrazioni e nei rapporti tra queste ed i cittadini

In questa prospettiva alcuni fattori hanno avuto una funzione parti-colarmente rilevante nel percorso della elaborazione normativa giagrave a par-tire dai primi anni 90 sul piano del riconoscimento della rilevanza legaledelluso degli strumenti informatici il cammino fu intrapreso a partiredalla cd legge Bassanini (art 15 legge n 591997) la prima a ricono-scere valore giuridico al documento informatico mentre sul piano

231E De Giovanni Il Codice dellamministrazione digitale e il decreto integrativo

delladozione delle nuove tecnologie presso le pubbliche amministrazioniva ricordato il decreto legislativo di istituzione dellAIPA (dlgs n391993) successivamente affiancata dal Centro tecnico per la ReteUnitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA) fusi nel 2002 questi dueorganismi nel Centro Nazionale per lInformatica nella PubblicaAmministrazione e ripensati nelle finalitagrave essi hanno costituito un puntodi riferimento imprescindibile di esperienze e competenze e svolto unes-senziale attivitagrave di appoggio ed indirizzo strategico al Ministro per linno-vazione e le tecnologie

La predisposizione del Codice va dunque collocata in questo contestoordinamentale e finalistico ma va sottolineato come limpegno normati-vo in una materia di recente formazione quale quella disciplinata dalCodice egrave stato significativamente coadiuvato in vari momenti dallappor-to scientifico fornito dai giuristi studiosi della materia che hanno arric-chito di importanti spunti ed elementi di riflessione il dibattito culturale egiuridico sul tema vivacizzandolo in modo sostanziale contributo che egraveben vivo ancora oggi con riferimento al testo del Codice ed allelabora-zione del decreto legislativo integrativo e correttivo come giagrave segnalato

In linea di massima il Codice risponde nella sua impostazione allesi-genza di fornire concrete direttrici dellazione amministrativa generaleesse sono rivolte da una parte alla diffusione ad ampio raggio dellenuove tecnologie nel nostro Paese con il dichiarato intento di contrasta-re il rischio di incrementare il divario tecnologico e di alfabetizzazioneinformatica tra le varie componenti della nostra societagrave dallaltra parte cisi egrave orientati sulla promozione delluso delle nuove tecnologie in seno allepubbliche amministrazioni e nei loro rapporti con i cittadini e le imprese

Il Codice comunque si muove in via prioritaria (ma non esclusiva)nellambito di questa seconda finalitagrave e costituisce il principale degli stru-menti di natura legislativa promossi dal Ministro per linnovazione e letecnologie al fianco di altri strumenti di natura amministrativa volti a tra-durre in provvedimenti concreti lobiettivo di promuovere luso e la dif-fusione delle nuove tecnologie nella pubblica amministrazione

Calandoci nel vivo delle vicende legislative che hanno portato al varodefinitivo del Codice la cui entrata in vigore avverragrave il primo gennaio2006 cegrave da ricordare che esso costituisce norma di attuazione della dele-ga di riassetto normativo contenuta nellart 10 della legge n 2292003 si

tratta quindi di normativa di rango primario ed anche sotto questo pro-filo si staglia chiaro un elemento di novitagrave rispetto alla precedente espe-rienza istituzionale ove si consideri che diversamente da quanto accadeoggi ove la disciplina essenziale delluso dellinformatica nelle pubblicheamministrazioni egrave contenuta in un testo unico cd misto il DPR n4452000 lo schema legislativo adottato consta in primo luogo di unalegge che ha delegato ad una norma primaria il riassetto dei princigravepi permateria in seconda battuta di un decreto delegato che fissa appunto iprincigravepi ovviamente soltanto con norme di natura legislativa e non rego-lamentare (proprio in ciograve il Codice si distingue nettamente anche dalDPR n 4452000) ed infine di una serie di decreti ministeriali volti a fis-sare le regole tecniche ed applicative che mantengono un elevato tasso dielasticitagrave il che invero ben si attaglia alla velocitagrave dellevoluzione tecnolo-gica tutto ciograve ferma restando la possibilitagrave derivante dalle norme gene-rali di emanazione di regolamenti di attuazione ed esecuzione

Il Codice egrave dunque la fonte normativa di rango primario che disegnaun quadro che viene completato sul piano tecnico ed organizzativo consuccessivi decreti ministeriali o se necessario con regolamenti

Va poi evidenziato come il Codice dellamministrazione digitaleaffronti le tematiche della digitalizzazione delle pubbliche amministrazio-ni da unangolazione diversa e piugrave ampia rispetto alle normative prece-denti

Questo approccio esteso e programmatico alla materia della digitaliz-zazione dellazione amministrativa e dei meccanismi di interfaccia dellaPA con i cittadini e le imprese trova peraltro una significativa confermanellarticolo 3-bis della legge n 2411990 come recentemente novellataove luso della telematica assurgendo a principio generale dellazioneamministrativa egrave inteso guardando al dettato costituzionale come stru-mento idoneo a rendere piugrave efficace ed efficiente lagere stesso delle pub-bliche amministrazioni Dallinterazione del Codice con altre normepotranno scaturire significative conseguenze ad esempio attraverso lusodelle nuove tecnologie lesercizio dei diritti giagrave riconosciuti dalla legge n2411990 vale a dire dei diritti di partecipazione al procedimento ammi-nistrativo e di accesso ai documenti amministrativi potragrave trovare unanuova efficiente ed efficace modalitagrave di esplicazione resa concreta daldefinitivo riconoscimento della rilevanza giuridica dellattivitagrave ammini-

strativa resa in forma elettronica Cosigrave sempre in via esemplificativa laposta elettronica potragrave divenire lo strumento attraverso cui il cittadinodialogheragrave con le pubbliche amministrazioni A ciograve si aggiunga che lin-troduzione dei concetti di qualitagrave dei servizi resi e di soddisfazione del-lutenza largamente richiamati nel Codice con riferimento alla resa di ser-vizi on-line in favore dei privati risponderagrave allesigenza di concepire lam-ministrazione come soggetto che rende servizi al cittadino secondo i cri-teri di efficienza e soddisfazione seguiti da ogni buona impresa ed egrave sem-pre al servizio delle imprese e nellottica dellefficienza che viene istituitoun sistema informativo telematizzato finalizzato a sostenere le impresestesse nella gestione dei loro adempimenti e delle loro attivitagrave

Il Codice dellamministrazione digitale egrave quindi volto a soddisfare leaspettative di chi gli attribuisce la natura di strumento fondamentale nelgarantire effettivitagrave al principio di buon andamento dellazione ammini-strativa sulla base di criteri piugrave moderni ed incisivi

Lobiettivo perseguito egrave in altri termini quello di creare una pubblicaamministrazione amica ed efficiente che consideri il cittadino come unutente cui fornire servizi con immediatezza e trasparenza grazie allusodelle tecnologie dellinformazione e della comunicazione

Il progetto egrave complesso ed affascinante ma grazie alle moderne tec-nologie pienamente realizzabile ma egrave certo che il conseguimento di que-sti obiettivi di fondo richiederagrave anche una profonda riforma delle strut-ture e delle procedure della pubblica amministrazione

Lauspicio egrave che questo testo possa fornire un efficace quadro norma-tivo al cambiamento in senso digitale dellazione amministrativa cambia-mento che comunque dovragrave operarsi nella concreta organizzazione enellagire quotidiano della pubblica amministrazione coinvolgendo tuttigli operatori delle amministrazioni in un ampio processo di formazionealluso dei nuovi strumenti e quindi in un profondo processo culturale diadozione di nuovi modelli di azione

Il diritto pubblico dellinformatica nel dlgs n 822005 rilievi criticiCARMELO GIURDANELLA ELIO GUARNACCIAlowast

SOMMARIO Premessa 1 Lambito soggettivo di applicazione 2 Il diritto alluso delle tecnologie telematiche 21 Comunicazione telematica di docu-menti dallamministrazione allamministrato 3 La partecipazione al pro-cedimento amministrativo 4 La posta elettronica certificata 5 Lorganizzazione delle pubbliche amministrazioni 51 Competenze legis-lative in materia informatica e Costituzione 6 Il cd telelavoro tra uffici 7 Procedimento amministrativo e fascicolo informatico 71 La conferenzadi servizi informatica 8 La trasmissione informatica dei documenti 9 Disponibilitagrave telematica dei dati delle pubbliche amministrazioni 91 Moduli e formulari on-line 10 Istanze e dichiarazioni alla pubblicaamministrazione per via telematica 101 Istanze e dichiarazioni sostitutivedi atto di notorietagrave 11 Appalti pubblici ad oggetto informatico 12 Il riusodei programmi informaticiPREMESSA

Il dlgs 7 marzo 2005 n 82 recante Codice dellamministrazione digitale pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 16 maggio 2005 n 112 egrave entrato in vigore il 1deg gennaio 2006

Lenorme importanza noncheacute il fondamentale ruolo strategico che ladisciplina in esso contenuta riveste hanno tuttavia dato seguito a nume-rose critiche e perplessitagrave relative al suo testo attuale a cui il Ministro perlinnovazione e le tecnologie nei primi mesi del 2006 -proprio in

lowast CARMELO GIURDANELLA egrave avvocato in Catania e condirettore di Telejus ELIOGUARNACCIA egrave avvocato in Catania e svolge la sua attivitagrave presso lo Studio legale GiurdanellaIl presente contributo egrave un estratto del documento congiunto presentato da C Giurdanella GScorza ed E Guarnaccia nel corso della Giornata di studio tenutasi il 17 ottobre 2005 pressoil Dipartimento per linnovazione e le tecnologie della Presidenza del Consiglio Roma per larevisione del Codice dellamministrazione digitale Il documento originale e per esteso egrave allUrlhttpwwwgiurdanellanetfile_sitogiornata_di_studi_Codice__171005pdf Bencheacute il con-tributo sia frutto di riflessione congiunta degli autori si precisa che C Giurdanella egrave autore deiparagrafi 1 3 5 7 9 11 E Guarnaccia egrave autore dei paragrafi 2 4 6 8 10 12

16giurdaguarnacciqxd 25012006 1603 Pagina 235

coincidenza con lentrata in vigore del Codice vorragrave dare risposte e chiarimenti Lo strumento normativo di cui si serviragrave lufficio legislativodel Ministro Stanca egrave come egrave noto lo stesso art 10 della legge 229 2003Il comma 3 infatti prevede che il Governo egrave delegato ad adottare unoo piugrave decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative deidecreti legislativi di cui al comma 1 nel rispetto degli oggetti e dei princigrave-pi e criteri direttivi determinati dal presente articolo entro dodici mesidecorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma1 Tale termine egrave stato successivamente prorogato di tre mesi dalla legge17 agosto 2005 n 168 di conversione del decreto-legge 30 giugno 2005n 115 (il cd decreto omnibus) ad oggi dunque il termine massimo perladozione di tali decreti correttivi egrave il 9 giugno 2006

Il Ministro ha avviato i lavori di revisione lunedigrave 17 ottobre 2005 chia-mando a seacute presso gli uffici del Dicastero alcuni giuristi tra accademicimagistrati ed avvocati che a vario titolo si occupano di diritto dellinfor-matica per raccogliere osservazioni e definire insieme alcune possibilimodifiche del testo attuale

Qui di seguito riportiamo alcune delle osservazioni attinenti preci-puamente al diritto pubblico dellinformatica che chi scrive ha avuto lop-portunitagrave di svolgere nel corso di quella giornata romana1 LAMBITO SOGGETTIVO DI APPLICAZIONE

Il primo Capo del Codice dellamministrazione digitale contiene lenorme cardine le fondamenta non solo dellimpianto normativo codi-cistico in esame ma anche di ogni altro provvedimento legislativo dello-pera di riassetto normativo in materia di digitalizzazione amministrativaquale ad esempio il dlgs 28 febbraio 2005 n 42 istitutivo del Sistemapubblico di connettivitagrave Tali nome programmatiche e di principio allostesso tempo costituiscono strumenti di primaria importanza per il per-seguimento degli obiettivi piugrave tradizionali della pubblica amministrazioneefficacia efficienza economicitagrave trasparenza semplificazione

Il Capo I si divide in tre Sezioni La prima sezione definisce in parti-colare lambito di applicazione soggettivo del Codice in commento Lart2 co 2 infatti cosigrave statuisce le disposizioni del presente codice si appli-cano alle pubbliche amministrazioni di cui allarticolo 1 comma 2 del

decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165 [] nel rispetto del riparto dicompetenza di cui allarticolo 117 della Costituzione

Tuttavia sarebbe auspicabile chiarire quanto meno gli ambiti che rien-trano pacificamente ex art 117 Cost nella potestagrave legislativa dello Statoe per i quali dunque le norme codicistiche sono applicabili salvo espres-sa previsione ad ogni pubblica amministrazione anche regionale o locale e non solo allamministrazione centrale

Andrebbe enunciata ad esempio la disciplina del documento informa-tico della firma elettronica e digitale della gestione dei documenti infor-matici della sicurezza informatica dei dati e dei sistemi tutti oggetti indi-cati dalla stessa norma di delega (legge n 2292003) che rientrano pacifi-camente nella competenza legislativa dello Stato in materia di ordinamentocivile e di livelli essenziali delle prestazioni ex art 117 co 2 lett m) Cost

Si pensi inoltre allaccesso ai documenti amministrativi per il qualelart 15 della novella alla legge sul procedimento legislativo1 ha sancitoallart 22 co 2 della legge n 2411990 che attese le sue rilevanti fina-litagrave di pubblico interesse costituisce principio generale dellattivitagrave ammi-nistrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne limparziali-tagrave e la trasparenza ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concer-nenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territo-rio nazionale ai sensi dellarticolo 117 secondo comma lettera m) dellaCostituzione Resta ferma la potestagrave delle regioni e degli enti locali nel-lambito delle rispettive competenze di garantire livelli ulteriori di tutela

Inoltre sarebbe qui auspicabile lassorbimento dellart 14 co 1norma che non fa altro che ripetere il disposto di cui allart 117 co 2lett r) Cost magari specificandone leffettiva portata alla luce dellulti-ma giurisprudenza costituzionale con specifico riferimento alle materietrattate dal dlgs oggi in esame2 IL DIRITTO ALLUSO DELLE TECNOLOGIE TELEMATICHE

La Sezione II si occupa in nove articoli (articoli 3-11) dei Diritti deicittadini e delle imprese e contiene la norma che piugrave di tutte manifesta

237C Giurdanella E Guarnaccia Il diritto pubblico dellinformatica nel d lgs n 822005

1 Legge 11 febbraio 2005 n 15 Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990 n241 concernenti norme generali sullazione amministrativa

detto intento programmatico ed informatore di questa prima parte delCodice e cioegrave lart 3 il cd diritto alluso delle tecnologie I cittadini ele imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere luso delle tecnologietelematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni cen-trali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previstonel presente codice

Ma anche questa norma presta il fianco ad alcuni rilievi critici Si trat-ta di un diritto riconosciuto solo a soggetti giagrave alfabetizzati i soggetti nonalfabetizzati trovano tutela solo nel disposto di cui allart 8 che tuttaviasi risolve in una mera dichiarazione di intenti E ciograve in violazione del prin-cipio di eguaglianza di cui allart 3 della Costituzione

Inoltre a fronte di tale diritto dellutente non si rinviene in capo alleamministrazioni alcun corrispettivo obbligo alluso della telematica nellecomunicazioni e ciograve alla luce non solo dellart 41 e delle disposizioni dicui al Capo IV del Codice ma anche dellart 3bis della legge n24119902 che vincola lamministrazione alla mera incentivazione del-luso della telematica nelle comunicazioni che dunque ad oggi rientra trale scelte discrezionali di una pubblica amministrazione Da ciograve consegueperaltro linammissibilitagrave del sindacato del giudice amministrativo sulla-dozione dellICR da parte delle amministrazioni se non per illogicitagrave edirrazionalitagrave manifeste

Limitando alle sole amministrazioni centrali i soggetti gravati da taleonere la norma in esame sembra peraltro comprimere la sua applicabili-tagrave in maniera non conforme alla Costituzione stante la competenza legis-lativa dello Stato in materia di ordinamento civile e di livelli essenzialidelle prestazioni ex art 117 co 2 lettere l) ed m) Cost21 Comunicazione telematica di documenti dallamministrazioneallamministrato

Infine va segnalato che larticolo in esame potrebbe costituire il tassel-lo mancante della disciplina codicistica della trasmissione informatica

2 Art 3-bis legge n 2411990 Per conseguire maggiore efficienza nella loro attivitagrave leamministrazioni pubbliche incentivano luso della telematica nei rapporti interni tra lediverse amministrazioni e tra queste e i privati

di atti e documenti (articoli 45 co 1 e 65 per le trasmissioni dallammi-nistrato allamministrazione lart 47 per le trasmissioni tra amministra-zioni) in quando implicitamente prevede che linvio di atti e documentioperato dallamministrazione verso cittadini ed imprese avvenga permezzo delluso delle tecnologie telematiche quando vi sia lesplicita richiesta dei destinatari

Egrave dello stesso tenore peraltro lart 7 co 3quater del cd decretocompetitivitagrave3 secondo cui le pubbliche amministrazioni statali nei rap-porti con i cittadini e con le imprese sono tenute a ricevere noncheacute invia-re se richiesto anche in via telematica la corrispondenza i documen-ti e tutti gli atti relativi ad ogni adempimento amministrativo utilizzandoalluopo le risorse finanziarie giagrave disponibili per le esigenze informatiche

Ora poicheacute al di fuori dellambito di applicabilitagrave dellattuale art 6 non vegrave dubbio che in concreto lo strumento utilizzato per tali trasmis-sioni saragrave la posta elettronica semplice pare auspicabile unintegrazionenormativa che consacri esplicitamente tale strumento integrazione che anostro parere potrebbe riguardare proprio lart 6 unica disposizione cheoggi disciplina seppur parzialmente le trasmissioni di atti e documentidallamministrazione e verso lamministrato3 LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Il suddetto diritto alluso delle tecnologie informatiche potragrave essereesercitato in particolare nei procedimenti amministrativi per la parteci-pazione ai quali lart 4 prevede esplicitamente lutilizzo di strumentiinformatici e telematici 1 La partecipazione al procedimento ammini-strativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercita-bili mediante luso delle tecnologie dellinformazione e della comunica-zione secondo quanto disposto dagli articoli 59 e 60 del decreto delPresidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445 - 2 Ogni atto edocumento puograve essere trasmesso alle pubbliche amministrazioni conluso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione se

3 Decreto-legge 14 marzo 2005 n 35 Disposizioni urgenti nellambito del Piano diazione per lo sviluppo economico sociale e territoriale in GU 16 marzo 2005 n 62 (dlconvertito con modificazioni in legge 14 maggio 2005 n 80)

formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa Ora lintentodella norma in questione che configura una partecipazione telematicaal procedimento amministrativo egrave quello di attribuire al cittadino la facol-tagrave di ricorrere alle ICR per compiere i propri interventi e presentare docu-mentazione ai sensi dellart 10 legge n 2411990

Tuttavia non sussiste alcun obbligo per lamministrazione di assecon-dare tale scelta del cittadino Anche lamministrazione infatti ai sensi del-lart 41 co 2 del Codice puograve decidere di procedere in assenza di unfascicolo informatico che contenga la documentazione prodotta con lapartecipazione

La previsione pertanto dovrebbe essere in questo senso rivista tenu-to conto inoltre che il diritto alluso delle nuove tecnologie nelle comu-nicazioni di cui allart 3 del Codice non solo sembra privato per questaparte di effettiva utilitagrave ma addirittura potrebbe costituire un inutileaggravamento delle procedure

A ciograve si aggiunga che le modalitagrave di accesso di cui agli aricoli 59 e 60del Testo unico sulla documentazione amministrativa sono in realtagrave asso-lutamente ininfluenti per la partecipazione telematica del cittadino auspi-cata dallarticolo in esame Sarebbe piugrave efficace il rinvio allart 38 del cita-to DPR noncheacute allart 65 dello stesso Codice a cui peraltro pare rinviare seppur implicitamente il comma 2 del disposto in commen-to4 LA POSTA ELETTRONICA CERTIFICATA

Un altro articolo va qui citato per il ruolo cruciale che potragrave avere lostrumento da esso previsto lart 6 sulla posta elettronica certificatasecondo cui le pubbliche amministrazioni centrali utilizzano la postaelettronica certificata [] con i soggetti interessati che ne fanno richiestae che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo di posta elettronica certificata

Va precisato tuttavia che la norma in esame ha piugrave carattere precetti-vo che programmatico Essa infatti sancisce uno specifico obbligo a cari-co delle amministrazioni che si attiva su istanza dellamministrato Nonegrave pertanto scontata la sua collocazione tra i princigravepi generali e in parti-colare nella sezione dedicata ai diritti di cittadini ed imprese trovando

forse un contesto piugrave appropriato nel Capo IV relativo alle vicende dellatrasmissione informatica dei documenti e piugrave precisamente allinizio del-lart 48 che prevede oltre ad unulteriore ipotesi di adozione obbligato-ria della posta elettronica certificata (comma 1) valenza ed effetti giuridi-ci di tale strumento (comma 2) E ciograve ovviamente in coerenza con leosservazioni svolte sub art 3

Non si comprende inoltre il significato della disposizione contenutaal comma 2 (le disposizioni di cui al comma 1 si applicano anche allepubbliche amministrazioni regionali e locali salvo che non sia diversa-mente stabilito) in quanto la disciplina della posta elettronica dovrebberientrare pacificamente nella competenza legislativa dello Stato di cuiallart 117 co 2 sia ai sensi della lettera m) (determinazione dei livelliessenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devonoessere garantiti su tutto il territorio nazionale) noncheacute ai sensi della lette-ra r) (coordinamento informatico dei dati dellamministrazione stataleregionale e locale) Lunico ostacolo allestensione della disciplina in paro-la i particolari oneri finanziari a carico delle amministrazioni regionali elocali potrebbe essere superato come giagrave precisato da codesto ufficiolegislativo nella Relazione illustrativa del Codice rilasciata il 16 febbraio2005 alle Commissioni di Senato e Camera riconoscendo al CNIPA la fun-zione di soggetto gestore della posta elettronica certificata per tutte leamministrazioni egrave sufficiente che le amministrazioni chiedano al CNIPA soggetto gestore dellIndice PA - lattivazione di una o piugrave caselle diposta certificata ed essa verragrave loro assegnata gratuitamente

Da un punto di vista sostanziale peraltro la limitazione di tale onerealle sole amministrazioni centrali determinerebbe una grave compressio-ne del diritto di cittadini e imprese riconducibile allart 3 di rappor-tarsi con lagere pubblico mediante posta elettronica certificata5 LORGANIZZAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

La Sezione III (articoli 12-19) egrave rubricata Organizzazione delle pub-bliche amministrazioni Rapporti fra Stato Regioni e autonomie loca-li Quanto allorganizzazione di particolare rilievo egrave lart 15 che affian-ca la riorganizzazione strutturale (la digitalizzazione vera e propria) allariorganizzazione gestionale (il procedimento amministrativo elettronico)ponendo i due momenti di crescita tecnologica del Paese sullo stesso

livello strategico e funzionaleInoltre degno di attenzione egrave lart 12 che cosigrave statuisce al comma 1

le pubbliche amministrazioni nellorganizzare autonomamente la pro-pria attivitagrave utilizzano le tecnologie dellinformazione e della comunica-zione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza efficacia economi-citagrave imparzialitagrave trasparenza semplificazione e partecipazione Si trat-ta di unaltra norma di carattere programmatico che per certi versi egrave giagraveampiamente riconosciuta nel sistema percheacute affermata o comunque rica-vabile da altre disposizioni Essa tuttavia riporta ai princigravepi generali del-lattivitagrave amministrativa sanciti dalla Costituzione e specificatamente dal-lart 97 noncheacute dalla legge n 2411990 che fissa taluni criteri fonda-mentali dellattivitagrave amministrativa Per tali ragioni pare opportuno cheanche in tale disposizione vi sia un richiamo esplicito dellonere di incen-tivare luso della telematica sancito in capo allamministrazione dal sopracitato art 3bis legge n 241199051 Competenze legislative in materia informatica e Costituzione

Quanto ai rapporti tra Stato Regioni e autonomie locali allart 14 ilCodice prende posizione sul problema della ripartizione di competenzelegislative in materia informatica ribadendo il disposto dellart 117 co 2lett r) della Costituzione secondo cui egrave lo Stato che disciplina il coordi-namento informatico dei dati delle amministrazioni statali regionali elocali Anche a tal fine peraltro egrave istituita allart 18 una nuova autoritagraveamministrativa la Conferenza permanente per linnovazione tecnologicacon funzioni di consulenza in materia di sviluppo ed attuazione dellICRnelle amministrazioni dello Stato

Tuttavia come giagrave detto con riferimento allart 2 il primo comma del-larticolo 14 nella sua attuale formulazione non egrave altro che una duplica-zione del disposto di cui allart 117 co 2 lett r) Cost e per ciograve andreb-be eliminato oppure ribadito in seno allart 2 ma con una necessaria spe-cificazione del contenuto alla luce dellultima giurisprudenza costituzionale in materia6 IL CD TELELAVORO TRA UFFICI

Un apprezzamento e non una annotazione critica egrave rivolto allart 13

secondo cui le pubbliche amministrazioni nella predisposizione dei pianidi cui allart 7bis del decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165 e nellambito delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi attuanoanche politiche di formazione del personale finalizzate alla conoscenza ealluso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione

Questa norma infatti insieme allart 19 istitutivo di una banca datiper la legislazione in materia di pubblico impiego ed allart 47 co 3 che semplifica le modalitagrave di invio telematico di comunicazioni ai dipen-denti costituisce un combinato disposto normativo di consacrazione deltelelavoro pubblico definito da autorevole dottrina tra uffici4 che oggidiventa momento imprescindibile del processo di digitalizzazione delprocedimento amministrativo

Alla luce di tali considerazioni sarebbe forse auspicabile laccorpa-mento di tali disposizioni in un unico articolo Tale nuovo articolo inol-tre potrebbe contenere al comma 1 laffermazione programmatica e diprincipio del suddetto rapporto tra modalitagrave informatiche e telematichedel lavoro pubblico ed effettivitagrave della cd teleamministrazione

Si veda a tal proposito anche lart 19 1 Egrave istituita presso laPresidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della funzione pub-blica una banca dati contenente la normativa generale e speciale in mate-ria di rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazio-ni - 2 La Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della fun-zione pubblica cura laggiornamento periodico della banca dati di cui alcomma 1 tenendo conto delle innovazioni normative e della contratta-zione collettiva successivamente intervenuta e assicurando agli utenti laconsultazione gratuita - 3 Allonere derivante dallattuazione del presen-te articolo si provvede ai sensi dellarticolo 21 comma 3 della legge 29luglio 2003 n 229

La collocazione allinterno del Codice di tale disposto desta qualche per-plessitagrave in quanto evidentemente avulso dal contesto specifico dei Rapportifra Stato Regioni ed autonomie locali di cui alla Sezione III Capo I

Qualora tale banca dati fosse accessibile on-line e la lettera della

4 G DUNI Levoluzione del procedimento amministrativo Dai procedimenti sequen-ziali al procedimento a stella in Telejus (wwwtelejusit) marzo 2005

norma non scioglie tale dubbio sarebbe certamente piugrave plausibile la collocazione della sua previsione nel Capo V dedicato ai Dati delle pub-bliche amministrazioni e servizi in rete in particolare tra le norme rela-tive ai siti istituzionali su reti telematiche delle pubbliche amministrazioni(i cd siti web pubblici) affiancandosi alle iniziative normative delGoverno che la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha facoltagrave di pub-blicare insieme agli atti legislativi e regolamentari in vigore nel propriosito telematico Anche tale soluzione comunque ha un suo limite cheperaltro fa sorgere qualche perplessitagrave anche con riferimento al citato art55 nella nozione di dato della pubblica amministrazione di cui allart 1co 1 lett m) del Codice non sono compresi a rigore gli atti normativi

La soluzione piugrave opportuna rimane pertanto laccorpamento allart13 sopra auspicato7 PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E FASCICOLO INFORMATICO

Il Capo III del dlgs n 822005 contiene le norme relative alla for-mazione gestione conservazione del documento informatico

Quanto al primo momento il Codice con una norma completamentenuova sancisce il principio secondo cui le pubbliche amministrazioniqualora dispongano di idonee risorse tecnologiche dovranno formare glioriginali dei propri documenti con mezzi informatici Pertanto la reda-zione di documenti originali su supporto cartaceo saragrave consentita soloove risulti necessaria e comunque nel rispetto del principio di economici-tagrave (art 40 commi 1 e 2)

Di particolare rilievo egrave poi il seguente art 41 (Procedimento e fascico-lo informatico) relativo alla gestione dei documenti fulcro della riorganiz-zazione digitale dei procedimenti amministrativi operata da Codice Ilcomma 1 infatti stabilisce che le pubbliche amministrazioni gestiscono iprocedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dellinformazione edella comunicazione nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente

Lo stesso art 41 inoltre indica specificamente come il procedimentodovragrave essere digitalizzato informatizzando alcuni tradizionali istitutiprocedimentali previsti giagrave dalla legge sul procedimento e da allora fon-damentali strumenti di amministrazione partecipata e trasparente Lepubbliche amministrazioni infatti potranno tenere fascicoli informatici

in alternativa ai tradizionali ingombranti e polverosi fascicoli cartaceidovranno indicare nella comunicazione dellavvio del procedimento lemodalitagrave per esercitare in via telematica il diritto di prendere visione degliatti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti san-citi dallart 10 legge n 2411990 (art 41 co 2)

Vero egrave che tale norma informatizzerebbe il procedimento ammini-strativo nella sua totalitagrave tuttavia essa non convince appieno E non soloa causa della giagrave evidenziata asimmetria tra la libertagrave dellamministrato diricorrere alle tecnologie telematiche di cui allart 4 e la facoltagrave dellam-ministrazione di cui allart 41 co 2 di non curarsene insistendo nellatenuta del fascicolo cartaceo La mancanza di un obbligo per la pubblicaamministrazione di adottare le ICR nella sua attivitagrave non egrave infatti incom-patibile con linformatizzazione obbligatoria di specifiche azioni o fun-zioni amministrative quale egrave nella specie la tenuta del fascicolo informa-tico Tale disposto costituirebbe peraltro concreta applicazione del giagrave piugravevolte citato principio delluso della telematica sancito proprio dalla leggesul procedimento

A tal proposito il Codice potrebbe intervenire direttamente sul testodella legge n 2411990 aggiungendo un articolo secondo cui lammini-strazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informaticogli atti i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque for-mati ed inserendo allart 8 lobbligo di indicare nella comunicazionedellavvio del procedimento le modalitagrave per esercitare in via telematica idiritti di cui allarticolo 10

Piugrave in generale si ritiene di poter ribadire quanto giagrave evidenziato dalConsiglio di Stato nellormai noto parere sullo schema di Codice5 conriferimento al rapporto tra la citata legge n 241 ed il Codice

Secondo i giudici amministrativi infatti il Codice si sarebbe limitato aduplicare alcune parti della disciplina del procedimento dandone untaglio informatico quando invece lobiettivo della legge delega era quel-lo di operare un riordino della previgente disciplina del procedimentoamministrativo provando a rinforzarlo con lausilio dello

5 Cons St sez atti norm 7 febbraio 2005 n 1195504

strumento informaticoFacendo ciograve inoltre si concretizzerebbe il ruolo meramente stru-

mentale della digitalizzazione rispetto alla piugrave generale esigenza di miglio-ramento del servizio pubblico71 La conferenza di servizi informatica

Come egrave noto il comma 3 dellart 41 del Codice informatizza anchei procedimenti di particolare complessitagrave ai sensi degli articoli da 14 a14-quinquies della legge 7 agosto 1990 n 241 previo accordo tra leamministrazioni coinvolte la conferenza dei servizi egrave convocata e svoltaavvalendosi degli strumenti informatici disponibili secondo i tempi e lemodalitagrave stabiliti dalle amministrazioni medesime

Dunque anche la conferenza di servizi straordinario strumento diconcertazione tra piugrave amministrazioni dovragrave essere convocata e svoltaavvalendosi degli strumenti informatici disponibili Tuttavia tale dispostoegrave chiaramente superfluo esso infatti dopo le modifiche apportate dallalegge n 152005 egrave giagrave sancito con la medesima formulazione allart14 co 5bis della novellata legge n 2418 LA TRASMISSIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI

Il Capo IV del Codice dellamministrazione digitale si occupa deglistrumenti di trasmissione del documento informatico noncheacute della suarilevanza giuridica

Quanto allattivitagrave amministrativa viene ribadito il principio giagrave affer-mato allart 43 co 6 del Testo unico sulla documentazione amministra-tiva secondo cui i documenti trasmessi ad una pubblica amministrazionecon mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di pro-venienza soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissionenon deve essere seguita da quella del documento originale (art 45 co 1)

La disposizione tuttavia sembra avere una portata piugrave programmati-ca che precettiva una affermazione di principio in favore degli ammini-strati che troverebbe migliore collocazione nel Capo I Sezione II (Dirittidei cittadini e delle imprese) Solo in tal modo si giustificherebbe la man-canza di una puntuale individuazione degli strumenti idonei ad accertarela provenienza del documento inviato alla pubblica amministrazione che

peraltro mal si concilia con le altre norme del presente Codice discipli-nanti le comunicazioni sia quelle intercorrenti tra pubbliche amministrazioni (art 47 commi 1 e 2) sia quelle tra amministrazioni edamministrati (art 65 co 1 lett a)

Rileva poi lart 47 che riguarda specificamente due tipi di comunica-zioni amministrative quelle tra amministrazioni aventi ad oggetto docu-menti quelle interne alla singola amministrazione dirette ai dipendenticontengano o meno documenti informatici

Quanto alle prime il comma 1 cosigrave statuisce le comunicazioni didocumenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di normamediante lutilizzo della posta elettronica esse sono valide ai fini del pro-cedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza

Qualche perplessitagrave solleva invero la dicitura di norma in relazio-ne a cui lufficio legislativo del Dipartimento per linnovazione avevaaffermato che linvio telematico egrave la norma linvio cartaceo e leccezio-ne Tale affermazione tuttavia non convince Si tratta di una petizione diprincipio che troverebbe la sua naturale collocazione nel Capo I dedica-to ai princigravepi generali e che invece poco a che fare ha con un Capo espli-citamente dedicato alla trasmissione informatica Peraltro la preferen-za non viene espressa genericamente nei confronti dellinvio telematicoma esplicitamente ad una specifica modalitagrave di esso Leggendo la letteradellart 47 co 1 ed analizzandola anche nel suo contesto il Capo IVdel Codice linterprete ha piuttosto limpressione che il dispositivo incommento lasci spazio alladozione di strumenti alternativi alla posta elet-tronica senza tuttavia precisare quali possano essere tali strumenti e inquali circostanze si possa derogare alla regola

Ai sensi del comma 2 ai fini della verifica della provenienza le comu-nicazioni sono valide solo in presenza di una delle quattro condizioni ivipreviste Quanto alla condizione di cui alla lettera c) e cioegrave ad ulterioripossibilitagrave di accertare altrimenti la provenienza essa si appiglia pericolo-samente a mere regole tecniche peraltro non ancora emanate pur essen-do questa una disciplina che richiede una disciplina puntuale e dettagliata

Poco chiara egrave poi la previsione di cui al comma 3 lett b) entro ven-tiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice le pub-bliche amministrazioni centrali provvedono a utilizzare la posta elettroni-ca per le comunicazioni tra lamministrazione ed i propri dipendenti nel

rispetto delle norme in materia di protezione dei dati personali e previainformativa agli interessati in merito al grado di riservatezza degli strumenti utilizzati Essa riguarda ogni comunicazione (non necessaria-mente di documenti) interna alla pubblica amministrazione (non dunquetra diverse amministrazioni) intercorsa con i propri dipendenti Certamentequesta norma se letta insieme agli articoli 13 e 19 puograve considerarsi consa-crazione normativa del cd telelavoro pubblico tra uffici che come giagravedetto oggi viene indicato come momento imprescindibile per leffettivitagrave delprocesso di digitalizzazione del procedimento amministrativo

Si aggiunga tuttavia che ad una lettura integrale dellart 47 ci siaccorge che la norma in esame lascia prive di espressa disciplina le comu-nicazioni interne alla pubblica amministrazione di documenti e attiendoprocedimentali relativi dunque allattivitagrave amministrativa della sin-gola pubblica amministrazione e non al rapporto di lavoro dei pubblicidipendenti E ciograve sempre che tali comunicazioni non si considerino sog-gette alla disciplina di cui allart 34 co 2 secondo cui per la formazio-ne gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi rilevanzaesclusivamente interna ciascuna amministrazione puograve adottare nella pro-pria autonomia organizzativa regole diverse da quelle contenute nelleregole tecniche di cui allarticolo 71

Egrave pertanto auspicabile prevedere due articoli distinti uno relativo alletrasmissioni di documenti tra diverse pubbliche amministrazioni (gliattuali commi 1 e 2) laltro relativo alle comunicazioni interne ad ognisingola amministrazione che accanto allattuale comma 3 lett b) - chia-risse le modalitagrave e le regole di trasmissione degli atti endoprocedimenta-li magari accorpando alla norma de qua lattuale comma 2 dellart 34

Il citato comma 3 infine riguarda le sole le amministrazioni centralie francamente non se ne comprendono le ragioni Ed infatti il CNIPA egrave aisensi del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre2000 il soggetto gestore del processo di accreditamento delle ammini-strazioni presso lIndice PA e di conseguenza responsabile dellattribu-zione delle caselle di posta elettronica certificata di tutte le amministra-zioni anche locali e periferiche Pertanto egrave sufficiente che ogni singolaamministrazione chieda al CNIPA lattivazione di una o piugrave caselle di postacertificata e tale casella verragrave ad essa assegnata gratuitamente scongiu-rando in tal modo qualsivoglia onere finanziario aggiuntivo a carico delle

amministrazioni richiedenti9 DISPONIBILITAgrave TELEMATICA DEI DATI DELLE PUBBLICHE

AMMINISTRAZIONIIl Codice dellamministrazione digitale dedica il Capo V a dati e ser-

vizi in rete delle pubbliche amministrazioni Esso si divide in tre sezioniLa prima (articoli 50-57) egrave dedicata in particolare ai dati delle pubblicaamministrazione alla disponibilitagrave di essi sul web noncheacute alle modalitagrave diaccesso per via telematica Si tratta di disposizioni del tutto nuove perlordinamento italiano di notevole rilevanza in quanto sanciscono per laprima volta il ruolo cruciale nellambito dellattivitagrave amministrativa deldato e dellinformazione non piugrave solo del documento dati che anchessipotranno essere resi disponibili via web per i cittadini le imprese e le altrepubbliche amministrazioni (art 50 co 1) secondo le specifiche regole delSistema pubblico di connettivitagrave di cui al dlgs 28 febbraio 2005 n 42(art 50 co 3)

Ai sensi dellart 52 laccesso telematico a dati documenti e procedi-menti egrave disciplinato dalle pubbliche amministrazioni secondo le disposi-zioni del presente codice e nel rispetto delle disposizioni di legge e diregolamento in materia di protezione dei dati personali di accesso aidocumenti amministrativi di tutela del segreto e di divieto di divulgazio-ne I regolamenti che disciplinano lesercizio del diritto di accesso sonopubblicati su siti pubblici accessibili per via telematica

Egrave stato precisato che la disciplina affidata alla fonte regolamentare nonegrave di natura giuridica bensigrave tecnica Il legislatore delegato ha infatti chiari-to che la disposizione non egrave volta a disciplinare i contenuti giuridici del-laccesso [] egrave volta solo a precisare che laccesso telematico discipli-nato per quanto attiene i contenuti giuridici dalla normativa vigente deve essere realizzato per quanto attiene i contenuti tecnologici secondoquanto previsto dal presente decreto Anche con riferimento a questi

6 Relazione dellUfficio legislativo del Dipartimento per linnovazione e le tecnologieprot UL1810535 del 16 febbraio 2005 rilasciata alle Commissioni di Senato e Cameradopo le modifiche apportate al Codice dellamministrazione digitale

regolamenti il Codice vuole solo indicare i princigravepi tecnologici di realizzazione 6

Appare pertanto opportuno chiarire anche nel testo letterale dellart52 che loggetto dei regolamenti da essa previsti dovragrave essere costituitodalle modalitagrave tecniche di accesso telematico91 Moduli e formulari on-line

Inoltre vengono previsti specifici strumenti telematici di interazionetra le amministrazioni ed i propri utenti Lart 57 infatti cosigrave statuiscele pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere dispo-nibili anche per via telematica lelenco della documentazione richiesta peri singoli procedimenti i moduli e i formulari validi ad ogni effetto dilegge anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delledichiarazioni sostitutive di notorietagrave

Tuttavia risulta opportuno chiarire nel corpo della norma che lob-bligo posto a carico delle amministrazioni ha ad oggetto la mera predi-sposizione di moduli e formulari e non anche ladozione degli stessi chedeve essere rimessa alla valutazione discrezionale della singola amministrazione E ciograve dato il tenore della norma che grava lammini-strazione di nuovi adempimenti in ossequio ai princigravepi della trasparenzae della piugrave ampia partecipazione al procedimento al fine di scongiurareinterpretazioni eccessivamente restrittive certamente errate che costitui-rebbero una grave compressione della sfera giuridica degli amministratied un irrigidimento delle procedure

Tale osservazione si fonda sulla scorta di quella giurisprudenza ammi-nistrativa che ha piugrave volte dichiarato lillegittimitagrave dei provvedimenti cheprescrivono lobbligatoria compilazione di moduli e formulari nel proce-dimento e ciograve sia nelle ipotesi in cui listante egrave stato costretto ad attener-si ai moduli predisposti per la lettura automatizzata senza potere in alcunmodo inserire informazioni aggiuntive rispetto a quelle richieste (ConsStato sez VI 17 dicembre 2003 n 8235) sia nelle ipotesi in cui limpo-sizione di formulari ha determinato in concreto il rigetto dellistanza -disposto dal sistema automatizzato di lettura a causa del mancatoinserimento nel modulo in questione di informazioni che tuttavia ilresponsabile del procedimento avrebbe potuto comunque ricavare altri-

menti (Cons Stato sez VI 23 febbraio 2004 n 696)10ISTANZE E DICHIARAZIONI ALLA PA PER VIA TELEMATICA

Le istanze e dichiarazioni presentate alla pubblica amministrazione pervia telematica secondo le modalitagrave descritte allart 65 co 1 sono equi-valenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma autografaapposta in presenza del dipendente addetto al procedimento (co 2) epertanto avrebbero lefficacia probatoria delle scritture autenticate (art2703 cc) e cioegrave fanno piena prova fino a querela di falso della prove-nienza delle dichiarazioni (e delle istanze) da chi le ha sottoscritte

Posto ciograve egrave evidente il disallineamento tra la norma in esame e lart 21co 2 secondo cui il documento informatico sottoscritto con firma digi-tale o con un altro tipo di firma elettronica qualificata avrebbe una piugravedebole efficacia probatoria e cioegrave quella prevista dallarticolo 2702 ccsecondo cui come egrave noto la scrittura privata fa piena prova fino a que-rela di falso della provenienza delle dichiarazioni da chi lha sottoscritta secolui contro il quale la scrittura egrave prodotta ne riconosce la sottoscrizioneovvero se questa egrave legalmente considerata come riconosciuta

Sembra che in sede di redazione del Codice si sia ritenuto che linvio anche attraverso posta elettronica semplice valga a conferire al documen-to una piugrave elevata efficacia probatoria e la tracciabilitagrave della trasmissioneelettronica possa costituire una maggior garanzia di imputabilitagrave del conte-nuto del documento trasmesso Tale osservazione che trova una confer-ma nel trattamento privilegiato che lart 45 co 1 opera con riferimento aldocumento elettronico non sottoscritto digitalmente giustificherebbe ildisallineamento sopra lamentato A parere di chi scrive tuttavia tale con-vincimento egrave erroneo e non trova riscontri nella normativa vigente

Inoltre secondo la norma de qua la firma digitale non viene adottataper quello che egrave e cioegrave uno specifico sistema di garanzia di provenienzaed integritagrave del documento informatico (di istanze e dichiarazioni infor-matiche nel caso in specie) ma come sistema di comunicazione telema-tica Ciograve egrave confermato dal fatto che a differenza delle altre norme relati-ve alla trasmissione informatica di documenti (in particolare lart 47)non sono qui espressamente richiamati sistemi che garantiscano oltre allaprovenienza del documento la provenienza della comunicazione del

provvedimento che egrave cosa ben diversa Tanto che secondo la lettera dellanorma non risultano meccanismi che possano costituire garanzia perlamministrato che listanza o la dichiarazione siano giunte presso lindi-rizzo elettronico dellamministrazione competente a meno che sia lostesso amministrato a volersi avvalere della posta elettronica certificata aisensi dellart 6 Tale equivoco peraltro emerge con tutta evidenza nellaformulazione del nuovo art 38 co 2 del Testo unico sulla documenta-zione amministrativa che andrebbe pertanto modificato101 Istanze e dichiarazioni sostitutive di atto di notorietagrave

Egrave norma di particolare interesse lart 38 co 3 del DPR n 4452000secondo cui le istanze sottoscritte e presentate unitamente a copia foto-statica di un documento di identitagrave del sottoscrittore possono anchesseessere inviate per via telematica E ciograve in quanto linvio telematico da essaprevisto riguarda pacificamente atti e documenti formati originariamentesu supporto cartaceo per i quali sarebbe antieconomico noncheacute paraliz-zante luso di firma digitale carta didentitagrave elettronica e carta nazionaledei servizi

Si tratta peraltro di una modalitagrave di invio giagrave invalsa nella prassiamministrativa degli enti locali che ammettono tale invio per posta elet-tronica anche non certificata e che oggi trova una copertura normativaproprio nel Codice allart 65 co 1 lett c) come modalitagrave sostitutivadegli strumenti di cui alle lettere a) e b)

Non egrave superfluo pertanto evidenziare che quanto meno fino al 31dicembre 2007 tale modalitagrave di invio di istanze e dichiarazioni alla pub-blica amministrazione saragrave certamente quella piugrave largamente diffusa Ciograveda un lato consentiragrave unulteriore semplificazione dei procedimenti ed inparticolare una maggiore attenzione del cittadino al dialogo telematicodellamministrazione dallaltro lato tuttavia comporteragrave un inevitabileritardo nella necessaria diffusione di carta didentitagrave elettronica e cartanazionale dei servizi in quanto il loro utilizzo saragrave sigrave previsto dal Codicema di fatto rimesso alla mera scelta dellamministrato che vorragrave dotarsi ditali strumenti

11 APPALTI PUBBLICI AD OGGETTO INFORMATICOIl Capo VI del Codice dellamministrazione digitale (articoli 67-70) egrave

interamente dedicato alle modalitagrave di acquisizione di sistemi informatici(software hardware e servizi) da parte delle pubbliche amministrazioniIn effetti lacquisto di beni e servizi informatici egrave divenuto oggi tema dienorme importanza che con il Codice oggi riceve una specifica discipli-na del tutto nuova relativa agli strumenti giuridici necessari per effettuare tali acquisti

Anzi tutto per lipotesi in cui la pubblica amministrazione voglia rea-lizzare un sistema specifico per le proprie esigenze lart 67 del Codiceprevede la possibilitagrave di avvalersi dellistituto del concorso di idee di cuiallart 57 del DPR 21 dicembre 1999 n 554 Una volta acquisita lideaad alto contenuto di innovazione tecnologica lamministrazione potragravebandire una gara dappalto avente ad oggetto la suddetta idea informa-tica In altri termini la pubblica amministrazione potragrave porre in essereun appalto pubblico ad oggetto informatico allacquisizione del bene odel servizio informatico progettato a seguito del previo concorso di idee

Tuttavia tale richiamo alla normativa vigente sul concorso di idee nonconvince per un duplice ordine di ragioni

La legge Merloni ed il regolamento attuativo consentono giagrave il ricorsoa questo istituto per gli appalti aventi alto contenuto tecnologico dunquesi tratta di previsione per questa parte superflua

Inoltre il concorso di idee non risolve il problema della maggior partedelle gare dappalto ad oggetto informatico vale a dire della proceduraapplicabile per le ordinarie esigenze di acquisizione di software e hard-ware Per questultima parte si sente lesigenza di una scelta legislativa piugraveprecisa in favore del ricorso ad una procedura unica di acquisizione cheprivilegi le particolare esigenze connesse a questo tipo di gara Una solu-zione potrebbe essere data dallintroduzione nellordinamento italianodellistituto comunitario del dialogo competitivo In ogni caso anche avoler far riferimento agli istituti vigenti si sente lesigenza di un richiamonetto ad una sola specifica disciplina (lappalto di servizi disciplinato daldlgs n 1571995 oppure in alternativa la trattativa privata con bando)per ovviare alle confusioni in cui spesso incorrono le amministrazioni insede di scelta della normativa applicabile (lavori forniture servizi)

Per quanto concerne specificamente il software il Codice allart 68impone alle pubbliche amministrazioni una preventiva valutazione com-parativa di tipo tecnico ed economico tra le soluzioni di predisposizioneo acquisizione disponibili di cui fornisce una breve elencazione sviluppopersonalizzato riuso di programmi giagrave utilizzati da altre amministrazioniacquisto di programmi pacchettizzati recependo quanto giagrave previstonella cd Direttiva Stanca per lo sviluppo dei programmi informatici daparte delle pubbliche amministrazioni7

Tuttavia al di lagrave di tali veloci riferimenti alloggetto degli appalti diinformatica pubblica nullaltro viene detto in proposito Ci sembra pocoanche per una norma di principio quale vuole essere questo Codice

Ci sembra poco soprattutto in relazione agli inequivocabili segnali didisagio relativi ad alcune prassi lesive della regole sulla concorrenzaormai invalse in questo nascente settore dei pubblici appalti (lUnioneeuropea nel corso del 2004 ha richiamato alcuni Paesi tra cui lItalia i cuibandi di gara ad oggetto informatico favorirebbero lacquisizione di pcdotati di specifiche marche di chip)

Per altro verso in Italia non sono piugrave casi isolati le pronunce della giu-risprudenza amministrativa che denunciano e dichiarano illegittimi i bandiin cui vengono espressamente richiesti processori di una determinatafabbricazione (si vedano a titolo di esempio TAR Umbria 23 ottobre2003 n 4 TAR Liguria sez II 13 dicembre 2004 n 1708)

E dunque cosigrave come il CNIPA si egrave recentemente mosso per fronteg-giare in qualche modo le suddette prassi8 si potrebbe ugualmente giagrave nelCodice prevedere un obbligo per le stazioni appaltanti di inserire neibandi e capitolati di appalti pubblici per lacquisizione di pc oltre ainecessari requisiti funzionali e qualitativi dei cosiddetti benchmark pre-stazionali con i quali poter misurare in modo piugrave obbiettivo le prestazio-ni di desktop notebook e server indipendentemente dalle loro caratteri-stiche tecniche Qui in definitiva il Codice potrebbe prevedere a carico

7 Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per linnovazionee le tecnologie 19 dicembre 2003 Sviluppo ed utilizzazione dei programmi informatici daparte delle pubbliche amministrazioni in GU 7 febbraio 2003 n 31

8 Circolari 5 ottobre 2004 n 44 e 27 dicembre 2004 n 45

delle amministrazioni qualche adempimento ulteriore e piugrave stringenterispetto a quelli riconducibili ai generali princigravepi in materia di appalti pub-blici con ciograve valorizzando appieno la sua funzione dindirizzo per tutte lepubbliche amministrazioni non solo centrali

Ad esempio sullobsolescenza tecnica dei requisiti previsti dal bandoe dal capitolato speciale dappalto (CSA) il Consiglio di Stato con recen-te decisione della sezione V del 28 settembre 2005 n 5181 ha previstoche allorcheacute il disciplinare di una pubblica di fornitura preveda levolu-zione tecnica dei prodotti richiesti obbligando i partecipanti a fornire nelcaso di aggiudicazione la versione aggiornata del prodotto lindicazionepuntuale di caratteristiche tecniche contenuta nel capitolato e nello sche-ma di offerta economica in cui devono essere indicati i prezzi non servead altro che ad individuare i requisiti minimi del prodotto che sono desti-nati comunque ad essere integrati dai requisiti propri della versioneaggiornata Con la conseguenza che in tali casi egrave del tutto irrilevante lacircostanza che il prodotto in questione fosse giagrave presente in commercionella versione evoluta e non piugrave in quella indicata nello schema di offer-ta in quanto nel caso di specie per espressa previsione delle clausole delbando la giagrave verificatasi evoluzione tecnica era di per seacute destinata ad inte-grare il contenuto della prestazione richiesta

Ciograve dimostra che sarebbe certamente auspicabile un articolo delCodice che indichi i requisiti minimi che devono contenere i bandi e iCSA degli appalti ad oggetto informatico Si tratterebbe di previsione deltutto in linea anche con la legge delega che fa richiamo allesigenza inmateria di adeguare la normativa alle disposizioni comunitarie12IL RIUSO DEI PROGRAMMI INFORMATICI

La seconda parte del Capo VI egrave dedicata ad uno degli obiettivi prima-ri dei redattori del Codice il riuso dei programmi informaticiRiprendendo quanto giagrave sancito allart 25 della legge n 3402000 allepubbliche amministrazioni titolari di programmi applicativi lart 69impone lobbligo di darli in uso gratuito alle pubbliche amministrazioniche li richiedano

In piugrave lart 70 istituisce una nuova banca dati in cui confluiragrave tutto ilsoftware realizzato dalle pubbliche amministrazioni se ritenuto dal CNIPA

idoneo al riuso Tale data base dovragrave essere obbligatoriamente consultatoda tutte quelle amministrazioni centrali che si apprestano ad acquisireprogrammi applicativi che nellipotesi di mancata adozione del softwarepresente nella banca dati dovranno rendere specifica motivazione

Tuttavia percheacute la banca dati sia effettivamente utile egrave di tutta evi-denza che debba passare al vaglio del CNIPA ogni software idoneo al riusoai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 68 e 69

Orbene in tutto il Capo VI non vegrave traccia di un obbligo posto a cari-co delle amministrazioni di sottoporre al CNIPA i propri applicativi di cuiallart 68 co 1 lett a) lasciando di fatto alla libera valutazione di ogniamministrazione pubblica la scelta di segnalare il proprio software riuti-lizzabile e ciograve va ovviamente in contrasto con la stessa ratio posta a fondamento della banca dati in questione

Appendice

occhiello_appendiceqxd 25012006 1603 Pagina 245

Decreto legislativo 7 marzo 2005 n 82Codice dellamministrazione digitalein GU 16 maggio 2005 n 112 so n 93

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICAVisti gli articoli 76 87 e 117 secondo comma lettera r) della

CostituzioneVisto larticolo 14 della legge 23 agosto 1988 n 400 recante disciplina

dellattivitagrave di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio deiMinistri

Visto larticolo 10 della legge 29 luglio 2003 n 229 recante interven-ti in materia di qualitagrave della regolazione riassetto normativo e codifi-cazione legge di semplificazione 2001

Vista la legge 7 agosto 1990 n 241 recante nuove norme in materiadi procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documentiamministrativi

Visto il decreto legislativo 12 febbraio 1993 n 39 recante norme inmateria di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pub-bliche a norma dellarticolo 2 comma 1 lettera mm) della legge 23 otto-bre 1992 n 421

Visto il decreto legislativo 30 luglio 1999 n 300 recante disciplina del-lattivitagrave di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio deiMinistri

Visto il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari inmateria di documentazione amministrativa (Testo A) di cui al decreto delPresidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445

Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165 recante norme gen-erali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazionipubbliche

Visto il decreto legislativo 23 gennaio 2002 n 10 recante attuazionedella direttiva 199993CE relativa ad un quadro comunitario per lefirme elettroniche

Visto il decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196 recante codice inmateria di protezione dei dati personali

appendiceqxd 25012006 1603 Pagina 259

Vista la legge 9 gennaio 2004 n 4 recante disposizioni per favorirelaccesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici

Visto il decreto legislativo 20 febbraio 2004 n 52 recante attuazionedella direttiva 2001115CE che semplifica ed armonizza le modalitagrave difatturazione in materia di IVA

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri adottatanella riunione dell11 novembre 2004

Esperita la procedura di notifica alla Commissione europea di cui alladirettiva 9834CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giug-no 1998 modificata dalla direttiva 9848CE del Parlamento europeo edel Consiglio del 20 luglio 1998 attuata dalla legge 21 giugno 1986 n317 cosigrave come modificata dal decreto legislativo 23 novembre 2000 n427

Acquisito il parere della Conferenza unificata ai sensi dellarticolo 8del decreto legislativo 28 agosto 1997 n 281 espresso nella riunione del13 gennaio 2005

Sentito il Garante per la protezione dei dati personaliUdito il parere del Consiglio di Stato espresso dalla Sezione consulti-

va per gli atti normativi nelladunanza del 7 febbraio 2005Acquisito il parere delle competenti Commissioni della Camera dei

deputati e del Senato della RepubblicaVista la deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione

del 4 marzo 2005Sulla proposta del Ministro per linnovazione e le tecnologie di con-

certo con il Ministro per la funzione pubblica con il Ministro delle-conomia e delle finanze con il Ministro dellinterno con il Ministro dellagiustizia con il Ministro delle attivitagrave produttive e con il Ministro dellecomunicazioni

E M A N Ail seguente decreto legislativo

Capo IPRINCIPI GENERALISezione I

DEFINIZIONI FINALITAgrave E AMBITO DI APPLICAZIONEArt 1Definizioni

1 Ai fini del presente codice si intende pera) allineamento dei dati il processo di coordinamento dei dati presen-ti in piugrave archivi finalizzato alla verifica della corrispondenza delle infor-mazioni in essi contenuteb) autenticazione informatica la validazione dellinsieme di datiattribuiti in modo esclusivo ed univoco ad un soggetto che ne distin-guono lidentitagrave nei sistemi informativi effettuata attraverso opportunetecnologie al fine di garantire la sicurezza dellaccessoc) carta didentitagrave elettronica il documento didentitagrave munito difotografia del titolare rilasciato su supporto informatico dalle amminis-trazioni comunali con la prevalente finalitagrave di dimostrare lidentitagrave ana-grafica del suo titolared) carta nazionale dei servizi il documento rilasciato su supportoinformatico per consentire laccesso per via telematica ai servizi erogatidalle pubbliche amministrazionie) certificati elettronici gli attestati elettronici che collegano i dati uti-lizzati per verificare le firme elettroniche ai titolari e confermano liden-titagrave informatica dei titolari stessif) certificato qualificato il certificato elettronico conforme ai requisitidi cui allallegato I della direttiva 199993CE rilasciati da certificatoriche rispondono ai requisiti di cui allallegato II della medesima direttivag) certificatore il soggetto che presta servizi di certificazione dellefirme elettroniche o che fornisce altri servizi connessi con queste ultimeh) chiave privata lelemento della coppia di chiavi asimmetriche utiliz-zato dal soggetto titolare mediante il quale si appone la firma digitale suldocumento informaticoi) chiave pubblica lelemento della coppia di chiavi asimmetriche des-tinato ad essere reso pubblico con il quale si verifica la firma digitaleapposta sul documento informatico dal titolare delle chiavi asimmetrichel) dato a conoscibilitagrave limitata il dato la cui conoscibilitagrave egrave riservata per

261Appendice Decreto legislativo 7 marzo 2005 n 82

legge o regolamento a specifici soggetti o categorie di soggettim) dato delle pubbliche amministrazioni il dato formato o comunquetrattato da una pubblica amministrazionen) dato pubblico il dato conoscibile da chiunqueo) disponibilitagrave la possibilitagrave di accedere ai dati senza restrizioni nonriconducibili a esplicite norme di leggep) documento informatico la rappresentazione informatica di attifatti o dati giuridicamente rilevantiq) firma elettronica linsieme dei dati in forma elettronica allegatioppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici utiliz-zati come metodo di autenticazione informaticar) firma elettronica qualificata la firma elettronica ottenuta attraversouna procedura informatica che garantisce la connessione univoca al fir-matario e la sua univoca autenticazione informatica creata con mezzi suiquali il firmatario puograve conservare un controllo esclusivo e collegata ai datiai quali si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi sianostati successivamente modificati che sia basata su un certificato qualifica-to e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firmaquale lapparato strumentale usato per la creazione della firma elettroni-ca s) firma digitale un particolare tipo di firma elettronica qualificatabasata su un sistema di chiavi crittografiche una pubblica e una privatacorrelate tra loro che consente al titolare tramite la chiave privata e al des-tinatario tramite la chiave pubblica rispettivamente di rendere manifestae di verificare la provenienza e lintegritagrave di un documento informatico odi un insieme di documenti informaticit) fruibilitagrave di un dato la possibilitagrave di utilizzare il dato anche trasfer-endolo nei sistemi informativi automatizzati di unaltra amministrazioneu) gestione informatica dei documenti linsieme delle attivitagrave finaliz-zate alla registrazione e segnatura di protocollo noncheacute alla classifi-cazione organizzazione assegnazione reperimento e conservazione deidocumenti amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni nel-lambito del sistema di classificazione darchivio adottato effettuate medi-ante sistemi informaticiv) originali non unici i documenti per i quali sia possibile risalire alloro contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligato-

ria la conservazione anche se in possesso di terziz) pubbliche amministrazioni centrali le amministrazioni dello Statoivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzionieducative le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamentoautonomo le istituzioni universitarie gli enti pubblici non economicinazionali lAgenzia per la rappresentanza negoziale delle pubblicheamministrazioni (ARAN) le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio1999 n 300aa) titolare la persona fisica cui egrave attribuita la firma elettronica e cheha accesso ai dispositivi per la creazione della firma elettronicabb) validazione temporale il risultato della procedura informatica concui si attribuiscono ad uno o piugrave documenti informatici una data ed unorario opponibili ai terzi

Art 2Finalitagrave e ambito di applicazione1 Lo Stato le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilitagrave

la gestione laccesso la trasmissione la conservazione e la fruibilitagrave del-linformazione in modalitagrave digitale e si organizzano ed agiscono a tale fineutilizzando con le modalitagrave piugrave appropriate le tecnologie dellinfor-mazione e della comunicazione

2 Le disposizioni del presente codice si applicano alle pubblicheamministrazioni di cui allarticolo 1 comma 2 del decreto legislativo 30marzo 2001 n 165 salvo che sia diversamente stabilito nel rispetto dellaloro autonomia organizzativa e comunque nel rispetto del riparto di com-petenza di cui allarticolo 117 della Costituzione

3 Le disposizioni di cui al capo II concernenti i documenti informati-ci le firme elettroniche i pagamenti informatici i libri e le scritture le dis-posizioni di cui al capo III relative alla formazione gestione alla conser-vazione noncheacute le disposizioni di cui al capo IV relative alla trasmissionedei documenti informatici si applicano anche ai privati ai sensi dellarti-colo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n445

4 Le disposizioni di cui al capo V concernenti laccesso ai documen-ti informatici e la fruibilitagrave delle informazioni digitali si applicano ancheai gestori di servizi pubblici ed agli organismi di diritto pubblico

5 Le disposizioni del presente codice si applicano nel rispetto della

disciplina rilevante in materia di trattamento dei dati personali e in parti-colare delle disposizioni in materia di protezione dei dati personaliapprovato con decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196

6 Le disposizioni del presente codice non si applicano limitatamenteallesercizio delle attivitagrave e funzioni di ordine e sicurezza pubblica difesae sicurezza nazionale e consultazioni elettoraliSezione II

DIRITTI DEI CITTADINI E DELLE IMPRESEArt 3Diritto alluso delle tecnologie

1 I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere lusodelle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubblicheamministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limi-ti di quanto previsto nel presente codice

Art 4Partecipazione al procedimento amministrativo informatico1 La partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di

accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante luso delletecnologie dellinformazione e della comunicazione secondo quanto dis-posto dagli articoli 59 e 60 del decreto del Presidente della Repubblica 28dicembre 2000 n 445

2 Ogni atto e documento puograve essere trasmesso alle pubbliche ammin-istrazioni con luso delle tecnologie dellinformazione e della comuni-cazione se formato ed inviato nel rispetto della vigente normativa

Art 5Effettuazione dei pagamenti con modalitagrave informatiche1 A decorrere dal 30 giugno 2007 le pubbliche amministrazioni cen-

trali con sede nel territorio italiano consentono leffettuazione dei paga-menti ad esse spettanti a qualsiasi titolo dovuti con luso delle tecnolo-gie dellinformazione e della comunicazione

Art 6Utilizzo della posta elettronica certificata1 Le pubbliche amministrazioni centrali utilizzano la posta elettroni-

ca certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio2005 n 68 per ogni scambio di documenti e informazioni con i sogget-ti interessati che ne fanno richiesta e che hanno preventivamente dichiara-

to il proprio indirizzo di posta elettronica certificata2 Le disposizioni di cui al gomma 1 si applicano anche alle pubbliche

amministrazioni regionali e locali salvo che non sia diversamente stabili-to

Art 7Qualitagrave dei servizi resi e soddisfazione dellutenza1 Le pubbliche amministrazioni centrali provvedono alla riorganiz-

zazione ed aggiornamento dei servizi resi a tale fine sviluppano lusodelle tecnologie dellinformazione e della comunicazione sulla base diuna preventiva analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle impreseanche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazionedegli utenti

2 Entro il 31 maggio di ciascun anno le pubbliche amministrazionicentrali trasmettono al Ministro delegato per la funzione pubblica e alMinistro delegato per linnovazione e le tecnologie una relazione sullaqualitagrave dei servizi resi e sulla soddisfazione dellutenza

Art 8Alfabetizzazione informatica dei cittadini1 Lo Stato promuove iniziative volte a favorire lalfabetizzazione

informatica dei cittadini con particolare riguardo alle categorie a rischiodi esclusione anche al fine di favorire lutilizzo dei servizi telematici dellepubbliche amministrazioni

Art 9Partecipazione democratica elettronica1 Lo Stato favorisce ogni forma di uso delle nuove tecnologie per pro-

muovere una maggiore partecipazione dei cittadini anche residenti alles-tero al processo democratico e per facilitare lesercizio dei diritti politicie civili sia individuali che collettivi

Art 10Sportelli per le attivitagrave produttive1 Lo sportello unico di cui allarticolo 3 del decreto del Presidente

della Repubblica 20 ottobre 1998 n 447 egrave realizzato in modalitagrave infor-matica ed eroga i propri servizi verso lutenza anche in via telematica

2 Gli sportelli unici consentono linvio di istanze dichiarazioni doc-umenti e ogni altro atto trasmesso dallutente in via telematica e sonointegrati con i servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni

3 Al fine di promuovere la massima efficacia ed efficienza dellosportello unico anche attraverso ladozione di modalitagrave omogenee direlazione con gli utenti nellintero territorio nazionale lo Stato dintesacon la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 28agosto 1997 n 281 individua uno o piugrave modelli tecnico-organizzativi diriferimento tenendo presenti le migliori esperienze realizzate che garan-tiscano linteroperabilitagrave delle soluzioni individuate

4 Lo Stato realizza nellambito di quanto previsto dal sistema pubbli-co di connettivitagrave di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42 unsistema informatizzato per le imprese relativo ai procedimenti di compe-tenza delle amministrazioni centrali anche ai fini di quanto previsto allar-ticolo 11

Art 11Registro informatico degli adempimenti amministrativi per le imprese1 Presso il Ministero delle attivitagrave produttive che si avvale a questo

scopo del sistema informativo delle camere di commercio industria arti-gianato e agricoltura egrave istituito il Registro informatico degli adempimen-ti amministrativi per le imprese di seguito denominato laquoRegistroraquo il qualecontiene lelenco completo degli adempimenti amministrativi previstidalle pubbliche amministrazioni per lavvio e lesercizio delle attivitagrave diimpresa noncheacute i dati raccolti dalle amministrazioni comunali negliarchivi informatici di cui allarticolo 24 comma 2 del decreto legislativo31 marzo 1998 n 112 Il Registro che si articola su base regionale conapposite sezioni del sito informatico fornisce ove possibile il supportonecessario a compilare in via elettronica la relativa modulistica

2 Egrave fatto obbligo alle amministrazioni pubbliche noncheacute ai conces-sionari di lavori e ai concessionari e gestori di servizi pubblici di trasmet-tere in via informatica al Ministero delle attivitagrave produttive lelenco degliadempimenti amministrativi necessari per lavvio e lesercizio dellattivitagravedi impresa

3 Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su propostadel Ministro delle attivitagrave produttive e del Ministro delegato per linno-vazione e le tecnologie sono stabilite le modalitagrave di coordinamento diattuazione e di accesso al Registro noncheacute di connessione informatica trale diverse sezioni del sito

4 Il Registro egrave pubblicato su uno o piugrave siti telematici individuati con

decreto del Ministro delle attivitagrave produttive5 Del Registro possono avvalersi le autonomie locali qualora non

provvedano in proprio per i servizi pubblici da loro gestiti6 Allonere derivante dallattuazione del presente articolo si provvede

ai sensi dellarticolo 21 comma 2 della legge 29 luglio 2003 n 229Sezione IIIORGANIZZAZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI RAPPORTI FRA

STATO REGIONI E AUTONOMIE LOCALIArt 12Norme generali per luso delle tecnologie dellinformazione e dellecomunicazioni nellazione amministrativa

1 Le pubbliche amministrazioni nellorganizzare autonomamente lapropria attivitagrave utilizzano le tecnologie dellinformazione e della comuni-cazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza efficacia eco-nomicitagrave imparzialitagrave trasparenza semplificazione e partecipazione

2 Le pubbliche amministrazioni adottano le tecnologie dellinfor-mazione e della comunicazione nei rapporti interni tra le diverse ammin-istrazioni e tra queste e i privati con misure informatiche tecnologiche eprocedurali di sicurezza secondo le regole tecniche di cui allarticolo 71

3 Le pubbliche amministrazioni operano per assicurare luniformitagrave ela graduale integrazione delle modalitagrave di interazione degli utenti con iservizi informatici da esse erogati qualunque sia il canale di erogazionenel rispetto della autonomia e della specificitagrave di ciascun erogatore diservizi

4 Lo Stato promuove la realizzazione e lutilizzo di reti telematichecome strumento di interazione tra le pubbliche amministrazioni ed i pri-vati

5 Le pubbliche amministrazioni utilizzano le tecnologie dellinfor-mazione e della comunicazione garantendo nel rispetto delle vigenti nor-mative laccesso alla consultazione la circolazione e lo scambio di dati einformazioni noncheacute linteroperabilitagrave dei sistemi e lintegrazione deiprocessi di servizio fra le diverse amministrazioni nel rispetto delle regoletecniche stabilite ai sensi dellarticolo 71

Art 13Formazione informatica dei dipendenti pubblici1 Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione dei piani di cui

allarticolo 7-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001 n 165 e nellam-bito delle risorse finanziarie previste dai piani medesimi attuano anchepolitiche di formazione del personale finalizzate alla conoscenza e allusodelle tecnologie dellinformazione e della comunicazione

Art 14Rapporti tra Stato Regioni e autonomie locali1 In attuazione del disposto dellarticolo 117 secondo comma letterar) della Costituzione lo Stato disciplina il coordinamento informatico dei

dati dellamministrazione statale regionale e locale dettando anche leregole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e linteroperabilitagrave deisistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scam-bio dei dati e per laccesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazionimedesime

2 Lo Stato le regioni e le autonomie locali promuovono le intese e gliaccordi e adottano attraverso la Conferenza unificata gli indirizzi utili perrealizzare un processo di digitalizzazione dellazione amministrativa coor-dinato e condiviso e per lindividuazione delle regole tecniche di cui allar-ticolo 71

3 Lo Stato ai fini di quanto previsto ai commi 1 e 2 istituisce organ-ismi di cooperazione con le regioni e le autonomie locali promuoveintese ed accordi tematici e territoriali favorisce la collaborazione inter-regionale incentiva la realizzazione di progetti a livello locale in partico-lare mediante il trasferimento delle soluzioni tecniche ed organizzativepreviene il divario tecnologico tra amministrazioni di diversa dimensionee collocazione territoriale

Art 15Digitalizzazione e riorganizzazione1 La riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche ammin-

istrazioni volta al perseguimento degli obiettivi di cui allarticolo 12comma 1 avviene anche attraverso il migliore e piugrave esteso utilizzo delletecnologie dellinformazione e della comunicazione nellambito di unacoordinata strategia che garantisca il coerente sviluppo del processo didigitalizzazione

2 In attuazione del comma 1 le pubbliche amministrazioni provve-dono in particolare a razionalizzare e semplificare i procedimenti ammin-istrativi le attivitagrave gestionali i documenti la modulistica le modalitagrave di

accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imp-rese assicurando che lutilizzo delle tecnologie dellinformazione e dellacomunicazione avvenga in conformitagrave alle prescrizioni tecnologiche def-inite nelle regole tecniche di cui allarticolo 71

3 La digitalizzazione dellazione amministrativa egrave attuata dalle pub-bliche amministrazioni con modalitagrave idonee a garantire la partecipazionedellItalia alla costruzione di reti transeuropee per lo scambio elettronicodi dati e servizi fra le amministrazioni dei Paesi membri dellUnione euro-pea

Art 16Competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia diinnovazione e tecnologie1 Per il perseguimento dei fini di cui al presente codice il Presidente

del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per linnovazione e le tec-nologie nellattivitagrave di coordinamento del processo di digitalizzazione edi coordinamento e di valutazione dei programmi dei progetti e dei pianidi azione formulati dalle pubbliche amministrazioni centrali per lo svilup-po dei sistemi informativia) definisce con proprie direttive le linee strategiche la pianificazionee le aree di intervento dellinnovazione tecnologica nelle pubblicheamministrazioni centrali e ne verifica lattuazioneb) valuta sulla base di criteri e metodiche di ottimizzazione della spesail corretto utilizzo delle risorse finanziarie per linformatica e la telemati-ca da parte delle singole amministrazioni centralic) sostiene progetti di grande contenuto innovativo di rilevanza strate-gica di preminente interesse nazionale con particolare attenzione per iprogetti di carattere intersettorialed) promuove linformazione circa le iniziative per la diffusione dellenuove tecnologiee) detta norme tecniche ai sensi dellarticolo 71 e criteri in tema dipianificazione progettazione realizzazione gestione mantenimento deisistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni centralie delle loro interconnessioni noncheacute della loro qualitagrave e relativi aspettiorganizzativi e della loro sicurezza

2 Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato perlinnovazione e le tecnologie riferisce annualmente al Parlamento sullo

stato di attuazione del presente codiceArt 17Strutture per lorganizzazione linnovazione e le tecnologie

1 Le pubbliche amministrazioni centrali garantiscono lattuazionedelle linee strategiche per la riorganizzazione e digitalizzazione dellam-ministrazione definite dal Governo A tale fine le predette amminis-trazioni individuano un centro di competenza cui afferiscono i compitirelativi aa) coordinamento strategico dello sviluppo dei sistemi informativi inmodo da assicurare anche la coerenza con gli standard tecnici e organiz-zativi comunib) indirizzo e coordinamento dello sviluppo dei servizi sia interni cheesterni forniti dai sistemi informativi dellamministrazionec) indirizzo coordinamento e monitoraggio della sicurezza informati-ca d) accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici e promozionedellaccessibilitagrave anche in attuazione di quanto previsto dalla legge 9 gen-naio 2004 n 4e) analisi della coerenza tra lorganizzazione dellamministrazione e lu-tilizzo delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione al fine dimigliorare la soddisfazione dellutenza e la qualitagrave dei servizi noncheacute diridurre i tempi e i costi dellazione amministrativaf) cooperazione alla revisione della riorganizzazione dellamminis-trazione ai fini di cui alla lettera e)g) indirizzo coordinamento e monitoraggio della pianificazione pre-vista per lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativih) progettazione e coordinamento delle iniziative rilevanti ai fini di unapiugrave efficace erogazione di servizi in rete a cittadini e imprese mediante glistrumenti della cooperazione applicativa tra pubbliche amministrazioniivi inclusa la predisposizione e lattuazione di accordi di servizio traamministrazioni per la realizzazione e compartecipazione dei sistemiinformativi cooperativii) promozione delle iniziative attinenti lattuazione delle direttiveimpartite dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delega-to per linnovazione e le tecnologiej) pianificazione e coordinamento del processo di diffusione allinter-

no dellamministrazione dei sistemi di posta elettronica protocollo infor-matico firma digitale e mandato informatico e delle norme in materia disicurezza accessibilitagrave e fruibilitagrave

Art 18Conferenza permanente per linnovazione tecnologica1 Egrave istituita la Conferenza permanente per linnovazione tecnologica

con funzioni di consulenza al Presidente del Consiglio dei Ministri o alMinistro delegato per linnovazione e le tecnologie in materia di svilup-po ed attuazione dellinnovazione tecnologica nelle amministrazioni delloStato

2 La Conferenza permanente per linnovazione tecnologica egrave pre-sieduta da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministridesignato dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delega-to per linnovazione e le tecnologie ne fanno parte il Presidente delCentro nazionale per linformatica nella pubblica amministrazione (dorain poi CNIPA) i componenti del CNIPA il Capo del Dipartimento perlinnovazione e le tecnologie noncheacute i responsabili delle funzioni di cuiallarticolo 17

3 La Conferenza permanente per linnovazione tecnologica si riuniscecon cadenza almeno semestrale per la verifica dello stato di attuazione deiprogrammi in materia di innovazione tecnologica e del piano triennale dicui allarticolo 9 del decreto legislativo 12 febbraio 1993 n 39

4 Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato perlinnovazione e le tecnologie provvede con proprio decreto a discipli-nare il funzionamento della Conferenza permanente per linnovazionetecnologica

5 La Conferenza permanente per linnovazione tecnologica puograve sen-tire le organizzazioni produttive e di categoria

6 La Conferenza permanente per linnovazione tecnologica operasenza rimborsi spese o compensi per i partecipanti a qualsiasi titolo dovu-ti compreso il trattamento economico di missione dal presente articolonon devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato

Art 19Banca dati per la legislazione in materia di pubblico impiego1 Egrave istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri

Dipartimento della funzione pubblica una banca dati contenente la nor-

mativa generale e speciale in materia di rapporto di lavoro alle dipenden-ze delle pubbliche amministrazioni

2 La Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della fun-zione pubblica cura laggiornamento periodico della banca dati di cui alcomma 1 tenendo conto delle innovazioni normative e della contrat-tazione collettiva successivamente intervenuta e assicurando agli utenti laconsultazione gratuita

3 Allonere derivante dallattuazione dei presente articolo si provvedeai sensi dellarticolo 21 comma 3 della legge 29 luglio 2003 n 229

CAPO IIDOCUMENTO INFORMATICO E FIRME ELETTRONICHE

PAGAMENTI LIBRI E SCRITTURESezione IDOCUMENTO INFORMATICO

Art 20Documento informatico1 Il documento informatico da chiunque formato la registrazione su

supporto informatico e la trasmissione con strumenti telematici sonovalidi e rilevanti a tutti gli effetti di legge se conformi alle disposizioni delpresente codice ed alle regole tecniche di cui allarticolo 71

2 Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualifi-cata o con firma digitale soddisfa il requisito legale della forma scritta seformato nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dellarticolo 71che garantiscano lidentificabilitagrave dellautore e lintegritagrave del documento

3 Le regole tecniche per la trasmissione la conservazione la dupli-cazione la riproduzione e la validazione temporale dei documenti infor-matici sono stabilite ai sensi dellarticolo 71 la data e lora di formazionedel documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in con-formitagrave alle regole tecniche sulla validazione temporale

4 Con le medesime regole tecniche sono definite le misure tecnicheorganizzative e gestionali volte a garantire lintegritagrave la disponibilitagrave e lariservatezza delle informazioni contenute nel documento informatico

5 Restano ferme le disposizioni di legge in materia di protezione deidati personali

Art 21Valore probatorio del documento informatico sottoscritto

1 Il documento informatico cui egrave apposta una firma elettronica sulpiano probatorio egrave liberamente valutabile in giudizio tenuto conto dellesue caratteristiche oggettive di qualitagrave e sicurezza

2 Il documento informatico sottoscritto con firma digitale o con unaltro tipo di firma elettronica qualificata ha lefficacia prevista dallartico-lo 2702 del codice civile Lutilizzo del dispositivo di firma si presumericonducibile al titolare salvo che sia data prova contraria

3 Lapposizione ad un documento informatico di una firma digitale odi un altro tipo di firma elettronica qualificata basata su un certificato elet-tronico revocato scaduto o sospeso equivale a mancata sottoscrizione Larevoca o la sospensione comunque motivate hanno effetto dal momen-to della pubblicazione salvo che il revocante o chi richiede la sospen-sione non dimostri che essa era giagrave a conoscenza di tutte le parti interes-sate

4 Le disposizioni del presente articolo si applicano anche se la firmaelettronica egrave basata su un certificato qualificato rilasciato da un certifica-tore stabilito in uno Stato non facente parte dellUnione europea quan-do ricorre una delle seguenti condizionia) il certificatore possiede i requisiti di cui alla direttiva 199993CEdel Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 1999 ed egraveaccreditato in uno Stato membrob) il certificato qualificato egrave garantito da un certificatore stabilito nellaUnione europea in possesso dei requisiti di cui alla medesima direttivac) il certificato qualificato o il certificatore egrave riconosciuto in forza diun accordo bilaterale o multilaterale tra lUnione europea e Paesi terzi oorganizzazioni internazionali

5 Gli obblighi fiscali relativi ai documenti informatici ed alla lororiproduzione su diversi tipi di supporto sono assolti secondo le modalitagravedefinite con uno o piugrave decreti del Ministro delleconomia e delle finanzesentito il Ministro delegato per linnovazione e le tecnologie

Art 22Documenti informatici delle pubbliche amministrazioni1 Gli atti formati con strumenti informatici i dati e i documenti infor-

matici delle pubbliche amministrazioni costituiscono informazione pri-maria ed originale da cui egrave possibile effettuare su diversi tipi di supportoriproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge

2 Nelle operazioni riguardanti le attivitagrave di produzione immissioneconservazione riproduzione e trasmissione di dati documenti ed attiamministrativi con sistemi informatici e telematici ivi compresa lem-anazione degli atti con i medesimi sistemi devono essere indicati e resifacilmente individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessatesia il soggetto che ha effettuato loperazione

3 Le copie su supporto informatico di documenti formati in originesu altro tipo di supporto sostituiscono ad ogni effetto di legge gli origi-nali da cui sono tratte se la loro conformitagrave alloriginale egrave assicurata dalfunzionario a ciograve delegato nellambito dellordinamento proprio dellam-ministrazione di appartenenza mediante lutilizzo della firma digitale enel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dellarticolo 71

4 Le regole tecniche in materia di formazione e conservazione di doc-umenti informatici delle pubbliche amministrazioni sono definite ai sensidellarticolo 71 di concerto con il Ministro per i beni e le attivitagrave cultur-ali noncheacute dintesa con la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 deldecreto legislativo 28 agosto 1997 n 281 e sentito il Garante per la pro-tezione dei dati personali

Art 23Copie di atti e documenti informatici1 Allarticolo 2712 del codice civile dopo le parole laquoriproduzioni

fotograficheraquo egrave inserita la seguente laquo informaticheraquo2 I duplicati le copie gli estratti del documento informatico anche se

riprodotti su diversi tipi di supporto sono validi a tutti gli effetti di leggese conformi alle vigenti regole tecniche

3 I documenti informatici contenenti copia o riproduzione di attipubblici scritture private e documenti in genere compresi gli atti e doc-umenti amministrativi di ogni tipo spediti o rilasciati dai depositari pub-blici autorizzati e dai pubblici ufficiali hanno piena efficacia ai sensi degliarticoli 2714 e 2715 del codice civile se ad essi egrave apposta o associata daparte di colui che li spedisce o rilascia una firma digitale o altra firma elet-tronica qualificata

4 Le copie su supporto informatico di documenti originali non uniciformati in origine su supporto cartaceo o comunque non informaticosostituiscono ad ogni effetto di legge gli originali da cui sono tratte se laloro conformitagrave alloriginale egrave assicurata dal responsabile della conser-

vazione mediante lutilizzo della propria firma digitale e nel rispetto delleregole tecniche di cui allarticolo 71

5 Le copie su supporto informatico di documenti originali unici for-mati in origine su supporto cartaceo o comunque non informatico sos-tituiscono ad ogni effetto di legge gli originali da cui sono tratte se la loroconformitagrave alloriginale egrave autenticata da un notaio o da altro pubblicoufficiale a ciograve autorizzato con dichiarazione allegata al documento infor-matico e asseverata secondo le regole tecniche stabilite ai sensi dellarti-colo 71

6 La spedizione o il rilascio di copie di atti e documenti di cui alcomma 3 esonera dalla produzione e dalla esibizione delloriginale for-mato su supporto cartaceo quando richieste ad ogni effetto di legge

7 Gli obblighi di conservazione e di esibizione di documenti previstidalla legislazione vigente si intendono soddisfatti a tutti gli effetti di leggea mezzo di documenti informatici se le procedure utilizzate sono con-formi alle regole tecniche dettate ai sensi dellarticolo 71 di concerto conil Ministro delleconomia e delle finanzeSezione II

FIRME ELETTRONICHE E CERTIFICATORIArt 24Firma digitale

1 La firma digitale deve riferirsi in maniera univoca ad un solo sogget-to ed al documento o allinsieme di documenti cui egrave apposta o associata

2 Lapposizione di firma digitale integra e sostituisce lapposizione disigilli punzoni timbri contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ognifine previsto dalla normativa vigente

3 Per la generazione della firma digitale deve adoperarsi un certifica-to qualificato che al momento della sottoscrizione non risulti scaduto divaliditagrave ovvero non risulti revocato o sospeso

4 Attraverso il certificato qualificato si devono rilevare secondo leregole tecniche stabilite ai sensi dellarticolo 71 la validitagrave del certificatostesso noncheacute gli elementi identificativi del titolare e del certificatore e glieventuali limiti duso

Art 25Firma autenticata1 Si ha per riconosciuta ai sensi dellarticolo 2703 del codice civile la

firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata autenticata dalnotaio o da altro pubblico ufficiale a ciograve autorizzato

2 Lautenticazione della firma digitale o di altro tipo di firma elet-tronica qualificata consiste nellattestazione da parte del pubblico uffi-ciale che la firma egrave stata apposta in sua presenza dal titolare previo accer-tamento della sua identitagrave personale della validitagrave del certificato elettron-ico utilizzato e del fatto che il documento sottoscritto non egrave in contrastocon lordinamento giuridico

3 Lapposizione della firma digitale o di altro tipo di firma elettronicaqualificata da parte del pubblico ufficiale ha lefficacia di cui allarticolo24 comma 2

4 Se al documento informatico autenticato deve essere allegato altrodocumento formato in originale su altro tipo di supporto il pubblico uffi-ciale puograve allegare copia informatica autenticata delloriginale secondo ledisposizioni dellarticolo 23 comma 5

Art 26Certificatori1 Lattivitagrave dei certificatori stabiliti in Italia o in un altro Stato mem-

bro dellUnione europea egrave libera e non necessita di autorizzazione pre-ventiva Detti certificatori o se persone giuridiche i loro legali rappre-sentanti ed i soggetti preposti allamministrazione devono possedere irequisiti di onorabilitagrave richiesti ai soggetti che svolgono funzioni diamministrazione direzione e controllo presso le banche di cui allartico-lo 26 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui aldecreto legislativo 1deg settembre 1993 n 385 e successive modificazioni

2 Laccertamento successivo dellassenza o del venir meno dei requi-siti di cui al comma 1 comporta il divieto di prosecuzione dellattivitagraveintrapresa

3 Ai certificatori qualificati e ai certificatori accreditati che hanno sedestabile in altri Stati membri dellUnione europea non si applicano lenorme del presente codice e le relative norme tecniche di cui allarticolo71 e si applicano le rispettive norme di recepimento della direttiva199993CE

Art 27Certificatori qualificati1 I certificatori che rilasciano al pubblico certificati qualificati devono

trovarsi nelle condizioni previste dallarticolo 262 I certificatori di cui al comma 1 devono inoltrea) dimostrare laffidabilitagrave organizzativa tecnica e finanziaria neces-

saria per svolgere attivitagrave di certificazioneb) utilizzare personale dotato delle conoscenze specifiche dellespe-rienza e delle competenze necessarie per i servizi forniti in particolaredella competenza a livello gestionale della conoscenza specifica nel set-tore della tecnologia delle firme elettroniche e della dimestichezza conprocedure di sicurezza appropriate e che sia in grado di rispettare lenorme del presente codice e le regole tecniche di cui allarticolo 71c) applicare procedure e metodi amministrativi e di gestione adeguati econformi a tecniche consolidated) utilizzare sistemi affidabili e prodotti di firma protetti da alterazionie che garantiscano la sicurezza tecnica e crittografica dei procedimenti inconformitagrave a criteri di sicurezza riconosciuti in ambito europeo e inter-nazionale e certificati ai sensi dello schema nazionale di cui allarticolo 35comma 5e) adottare adeguate misure contro la contraffazione dei certificatiidonee anche a garantire la riservatezza lintegritagrave e la sicurezza nella gen-erazione delle chiavi private nei casi in cui il certificatore generi tali chi-avi

3 I certificatori di cui al comma 1 devono comunicare prima del-linizio dellattivitagrave anche in via telematica una dichiarazione di inizio diattivitagrave al CNIPA attestante lesistenza dei presupposti e dei requisiti pre-visti dal presente codice

4 Il CNIPA procede dufficio o su segnalazione motivata di soggettipubblici o privati a controlli volti ad accertare la sussistenza dei presup-posti e dei requisiti previsti dal presente codice e dispone se del caso conprovvedimento motivato da notificare allinteressato il divieto di prose-cuzione dellattivitagrave e la rimozione dei suoi effetti salvo che ove ciograve siapossibile linteressato provveda a conformare alla normativa vigentedetta attivitagrave ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli dallamminis-trazione stessa

Art 28Certificati qualificati1 I certificati qualificati devono contenere almeno le seguenti infor-

mazionia) indicazione che il certificato elettronico rilasciato egrave un certificatoqualificatob) numero di serie o altro codice identificativo del certificatoc) nome ragione o denominazione sociale del certificatore che ha rilas-ciato il certificato e lo Stato nel quale egrave stabilitod) nome cognome o uno pseudonimo chiaramente identificato cometale e codice fiscale del titolare del certificatoe) dati per la verifica della firma cioegrave i dati peculiari come codici o chi-avi crittografiche pubbliche utilizzati per verificare la firma elettronicacorrispondenti ai dati per la creazione della stessa in possesso del titolaref) indicazione del termine iniziale e finale del periodo di validitagrave delcertificatog) firma elettronica qualificata del certificatore che ha rilasciato il cer-tificato

2 In aggiunta alle informazioni di cui al comma 1 fatta salva la possi-bilitagrave di utilizzare uno pseudonimo per i titolari residenti allestero cuinon risulti attribuito il codice fiscale si deve indicare il codice fiscale rilas-ciato dallautoritagrave fiscale del Paese di residenza o in mancanza un analo-go codice identificativo quale ad esempio un codice di sicurezza socialeo un codice identificativo generale

3 Il certificato qualificato contiene ove richiesto dal titolare o dalterzo interessato le seguenti informazioni se pertinenti allo scopo per ilquale il certificato egrave richiestoa) le qualifiche specifiche del titolare quali lappartenenza ad ordini ocollegi professionali liscrizione ad albi o il possesso di altre abilitazioniprofessionali noncheacute poteri di rappresentanzab) limiti duso del certificato ai sensi dellarticolo 30 comma 3c) limiti del valore degli atti unilaterali e dei contratti per i quali il cer-tificato puograve essere usato ove applicabili

4 Il titolare ovvero il terzo interessato se richiedente ai sensi delcomma 3 comunicano tempestivamente al certificatore il modificarsi ovenir meno delle circostanze oggetto delle informazioni di cui al presentearticolo

Art 29Accreditamento

1 I certificatori che intendono conseguire il riconoscimento del pos-sesso dei requisiti del livello piugrave elevato in termini di qualitagrave e di sicurez-za chiedono di essere accreditati presso il CNIPA

2 Il richiedente deve rispondere ai requisiti di cui allarticolo 27 edallegare alla domanda oltre ai documenti indicati nel medesimo articolo ilprofilo professionale del personale responsabile della generazione dei datiper la creazione e per la verifica della firma della emissione dei certificatie della gestione del registro dei certificati noncheacute limpegno al rispettodelle regole tecniche

3 Il richiedente se soggetto privato in aggiunta a quanto previsto dalcomma 2 deve inoltrea) avere forma giuridica di societagrave di capitali e un capitale sociale noninferiore a quello necessario ai fini dellautorizzazione alla attivitagrave bancar-ia ai sensi dellarticolo 14 del testo unico delle leggi in materia bancaria ecreditizia di cui al decreto legislativo 1deg settembre 1993 n 385b) garantire il possesso oltre che da parte dei rappresentanti legalianche da parte dei soggetti preposti alla amministrazione e dei compo-nenti degli organi preposti al controllo dei requisiti di onorabilitagrave richiestiai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione direzione e con-trollo presso banche ai sensi dellarticolo 26 del decreto legislativo 1deg set-tembre 1993 n 385

4 La domanda di accreditamento si considera accolta qualora nonvenga comunicato allinteressato il provvedimento di diniego entronovanta giorni dalla data di presentazione della stessa

5 Il termine di cui al comma 4 puograve essere sospeso una sola voltaentro trenta giorni dalla data di presentazione della domanda esclusiva-mente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completinola documentazione presentata e che non siano giagrave nella disponibilitagrave delCNIPA o che questo non possa acquisire autonomamente In tale caso iltermine riprende a decorrere dalla data di ricezione della documentazioneintegrativa

6 A seguito dellaccoglimento della domanda il CNIPA dispone lis-crizione del richiedente in un apposito elenco pubblico tenuto dalCNIPA stesso e consultabile anche in via telematica ai fini dellappli-cazione della disciplina in questione

7 Il certificatore accreditato puograve qualificarsi come tale nei rapporti

commerciali e con le pubbliche amministrazioni8 Sono equiparati ai certificatori accreditati ai sensi del presente arti-

colo i certificatori accreditati in altri Stati membri dellUnione europea aisensi dellarticolo 3 paragrafo 2 della direttiva 199993CE

9 Alle attivitagrave previste dal presente articolo si fa fronte nellambitodelle risorse del CNIPA senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pub-blica

Art 30Responsabilitagrave del certificatore1 Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato o che

garantisce al pubblico laffidabilitagrave del certificato egrave responsabile se nonprova daver agito senza colpa o dolo del danno cagionato a chi abbiafatto ragionevole affidamentoa) sullesattezza e sulla completezza delle informazioni necessarie allaverifica della firma in esso contenute alla data del rilascio e sulla loro com-pletezza rispetto ai requisiti fissati per i certificati qualificatib) sulla garanzia che al momento del rilascio del certificato il firmatariodetenesse i dati per la creazione della firma corrispondenti ai dati per laverifica della firma riportati o identificati nel certificatoc) sulla garanzia che i dati per la creazione e per la verifica della firmapossano essere usati in modo complementare nei casi in cui il certifica-tore generi entrambid) sulladempimento degli obblighi a suo carico previsti dallarticolo32

2 Il certificatore che rilascia al pubblico un certificato qualificato egraveresponsabile nei confronti dei terzi che facciano affidamento sul certifi-cato stesso dei danni provocati per effetto della mancata o non tempes-tiva registrazione della revoca o non tempestiva sospensione del certifica-to secondo quanto previsto dalle regole tecniche di cui allarticolo 71salvo che provi daver agito senza colpa

3 Il certificato qualificato puograve contenere limiti duso ovvero un valorelimite per i negozi per i quali puograve essere usato il certificato stesso purcheacutei limiti duso o il valore limite siano riconoscibili da parte dei terzi e sianochiaramente evidenziati nel processo di verifica della firma secondo quan-to previsto dalle regole tecniche di cui allarticolo 71 Il certificatore nonegrave responsabile dei danni derivanti dalluso di un certificato qualificato che

ecceda i limiti posti dallo stesso o derivanti dal superamento del valorelimite

Art 31Vigilanza sullattivitagrave di certificazione1 Il CNIPA svolge funzioni di vigilanza e controllo sullattivitagrave dei cer-

tificatori qualificati e accreditatiArt 32Obblighi del titolare e del certificatore

1 Il titolare del certificato di firma egrave tenuto ad adottare tutte le misureorganizzative e tecniche idonee ad evitare danno ad altri ed a custodire eutilizzare il dispositivo di firma con la diligenza del buon padre difamiglia

2 Il certificatore egrave tenuto ad adottare tutte le misure organizzative etecniche idonee ad evitare danno ad altri ivi incluso il titolare del certifi-cato

3 Il certificatore che rilascia ai sensi dellarticolo 19 certificati quali-ficati deve inoltrea) provvedere con certezza alla identificazione della persona che farichiesta della certificazioneb) rilasciare e rendere pubblico il certificato elettronico nei modi o neicasi stabiliti dalle regole tecniche di cui allarticolo 71 nel rispetto deldecreto legislativo 30 giugno 2003 n 196 e successive modificazionic) specificare nel certificato qualificato su richiesta dellistante e con ilconsenso del terzo interessato i poteri di rappresentanza o altri titoli rel-ativi allattivitagrave professionale o a cariche rivestite previa verifica della doc-umentazione presentata dal richiedente che attesta la sussistenza deglistessid) attenersi alle regole tecniche di cui allarticolo 71e) informare i richiedenti in modo compiuto e chiaro sulla proceduradi certificazione e sui necessari requisiti tecnici per accedervi e sulle carat-teristiche e sulle limitazioni duso delle firme emesse sulla base delservizio di certificazionef) non rendersi depositario di dati per la creazione della firma del tito-lareg) procedere alla tempestiva pubblicazione della revoca e della sospen-sione del certificato elettronico in caso di richiesta da parte del titolare o

del terzo dal quale derivino i poteri del titolare medesimo di perdita delpossesso o della compromissione del dispositivo di firma di provvedi-mento dellautoritagrave di acquisizione della conoscenza di cause limitativedella capacitagrave del titolare di sospetti abusi o falsificazioni secondo quan-to previsto dalle regole tecniche di cui allarticolo 71h) garantire un servizio di revoca e sospensione dei certificati elet-tronici sicuro e tempestivo noncheacute garantire il funzionamento efficientepuntuale e sicuro degli elenchi dei certificati di firma emessi sospesi erevocatii) assicurare la precisa determinazione della data e dellora di rilasciodi revoca e di sospensione dei certificati elettronicij) tenere registrazione anche elettronica di tutte le informazioni rela-tive al certificato qualificato dal momento della sua emissione almeno perdieci anni anche al fine di fornire prova della certificazione in eventualiprocedimenti giudiziarik) non copiare neacute conservare le chiavi private di firma del soggettocui il certificatore ha fornito il servizio di certificazione

l) predisporre su mezzi di comunicazione durevoli tutte le infor-mazioni utili ai soggetti che richiedono il servizio di certificazione tra cuiin particolare gli esatti termini e condizioni relative alluso del certificatocompresa ogni limitazione delluso lesistenza di un sistema di accredita-mento facoltativo e le procedure di reclamo e di risoluzione delle contro-versie dette informazioni che possono essere trasmesse elettronica-mente devono essere scritte in linguaggio chiaro ed essere fornite primadellaccordo tra il richiedente il servizio ed il certificatorem) utilizzare sistemi affidabili per la gestione del registro dei certificaticon modalitagrave tali da garantire che soltanto le persone autorizzate possanoeffettuare inserimenti e modifiche che lautenticitagrave delle informazioni siaverificabile che i certificati siano accessibili alla consultazione del pubbli-co soltanto nei casi consentiti dal titolare del certificato e che loperatorepossa rendersi conto di qualsiasi evento che comprometta i requisiti disicurezza Su richiesta elementi pertinenti delle informazioni possonoessere resi accessibili a terzi che facciano affidamento sul certificato

4 Il certificatore egrave responsabile dellidentificazione del soggetto cherichiede il certificato qualificato di firma anche se tale attivitagrave egrave delegata aterzi

5 Il certificatore raccoglie i dati personali solo direttamente dalla per-sona cui si riferiscono o previo suo esplicito consenso e soltanto nellamisura necessaria al rilascio e al mantenimento del certificato fornendolinformativa prevista dallarticolo 13 del decreto legislativo 30 giugno2003 n 196 I dati non possono essere raccolti o elaborati per fini diver-si senza lespresso consenso della persona cui si riferiscono

Art 33Uso di pseudonimi1 In luogo del nome del titolare il certificatore puograve riportare sul cer-

tificato elettronico uno pseudonimo qualificandolo come tale Se il certi-ficato egrave qualificato il certificatore ha lobbligo di conservare le infor-mazioni relative alla reale identitagrave del titolare per almeno dieci anni dopola scadenza del certificato stesso

Art 34Norme particolari per le pubbliche amministrazioni e per altri soggettiqualificati1 Ai fini della sottoscrizione ove prevista di documenti informatici di

rilevanza esterna le pubbliche amministrazionia) possono svolgere direttamente lattivitagrave di rilascio dei certificatiqualificati avendo a tale fine lobbligo di accreditarsi ai sensi dellarticolo29 tale attivitagrave puograve essere svolta esclusivamente nei confronti dei propriorgani ed uffici noncheacute di categorie di terzi pubblici o privati I certifi-cati qualificati rilasciati in favore di categorie di terzi possono essere uti-lizzati soltanto nei rapporti con lAmministrazione certificante al di fuoridei quali sono privi di ogni effetto con decreto del Presidente delConsiglio dei Ministri su proposta dei Ministri per la funzione pubblicae per linnovazione e le tecnologie e dei Ministri interessati di concertocon il Ministro delleconomia e delle finanze sono definite le categorie diterzi e le caratteristiche dei certificati qualificatib) possono rivolgersi a certificatori accreditati secondo la vigentenormativa in materia di contratti pubblici

2 Per la formazione gestione e sottoscrizione di documenti infor-matici aventi rilevanza esclusivamente interna ciascuna amministrazionepuograve adottare nella propria autonomia organizzativa regole diverse daquelle contenute nelle regole tecniche di cui allarticolo 72

3 Le regole tecniche concernenti la qualifica di pubblico ufficiale lap-

partenenza ad ordini o collegi professionali liscrizione ad albi o il pos-sesso di altre abilitazioni sono emanate con decreti di cui allarticolo 71 diconcerto con il Ministro per la funzione pubblica con il Ministro dellagiustizia e con gli altri Ministri di volta in volta interessati sulla base deiprincigravepi generali stabiliti dai rispettivi ordinamenti

4 Nelle more della definizione delle specifiche norme tecniche di cuial comma 3 si applicano le norme tecniche vigenti in materia di firmedigitali

5 Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presentecodice le pubbliche amministrazioni devono dotarsi di idonee procedureinformatiche e strumenti software per la verifica delle firme digitali sec-ondo quanto previsto dalle regole tecniche di cui allarticolo 71

Art 35Dispositivi sicuri e procedure per la generazione della firma1 I dispositivi sicuri e le procedure utilizzate per la generazione delle

firme devono presentare requisiti di sicurezza tali da garantire che la chi-ave privataa) sia riservatab) non possa essere derivata e che la relativa firma sia protetta da con-traffazionic) possa essere sufficientemente protetta dal titolare dalluso da partedi terzi

2 I dispositivi sicuri e le procedure di cui al comma 1 devono garan-tire lintegritagrave dei documenti informatici a cui la firma si riferisce I doc-umenti informatici devono essere presentati al titolare prima dellappo-sizione della firma chiaramente e senza ambiguitagrave e si deve richiedereconferma della volontagrave di generare la firma secondo quanto previsto dalleregole tecniche di cui allarticolo 71

3 Il secondo periodo del comma 2 non si applica alle firme appostecon procedura automatica Lapposizione di firme con procedura auto-matica egrave valida se lattivazione della procedura medesima egrave chiaramentericonducibile alla volontagrave del titolare e lo stesso renda palese la suaadozione in relazione al singolo documento firmato automaticamente

4 I dispositivi sicuri di firma sono sottoposti alla valutazione e certifi-cazione di sicurezza ai sensi dello schema nazionale per la valutazione ecertificazione di sicurezza nel settore della tecnologia dellinformazione di

cui al comma 55 La conformitagrave dei requisiti di sicurezza dei dispositivi per la

creazione di una firma qualificata prescritti dallallegato III della direttiva199993CE egrave accertata in Italia in base allo schema nazionale per lavalutazione e certificazione di sicurezza nel settore della tecnologia del-linformazione fissato con decreto del Presidente del Consiglio deiMinistri o per sua delega del Ministro per linnovazione e le tecnologiedi concerto con i Ministri delle comunicazioni delle attivitagrave produttive edelleconomia e delle finanze Lo schema nazionale la cui attuazione nondeve determinare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato edindividua lorganismo pubblico incaricato di accreditare i centri di valu-tazione e di certificare le valutazioni di sicurezza Lo schema nazionalepuograve prevedere altresigrave la valutazione e la certificazione relativamente adulteriori criteri europei ed internazionali anche riguardanti altri sistemi eprodotti afferenti al settore suddetto

6 La conformitagrave ai requisiti di sicurezza dei dispositivi sicuri per lacreazione di una firma qualificata a quanto prescritto dallallegato III delladirettiva 199993CE egrave inoltre riconosciuta se certificata da un organis-mo alluopo designato da un altro Stato membro e notificato ai sensi del-larticolo 11 paragrafo 1 lettera b) della direttiva stessa

Art 36Revoca e sospensione dei certificati qualificati1 Il certificato qualificato deve essere a cura del certificatorea) revocato in caso di cessazione dellattivitagrave del certificatore salvo

quanto previsto dal comma 2b) revocato o sospeso in esecuzione di un provvedimento dellautoritagravec) revocato o sospeso a seguito di richiesta del titolare o del terzo dalquale derivano i poteri del titolare secondo le modalitagrave previste nel pre-sente codiced) revocato o sospeso in presenza di cause limitative della capacitagrave deltitolare o di abusi o falsificazioni

2 Il certificato qualificato puograve inoltre essere revocato o sospeso neicasi previsti dalle regole tecniche di cui allarticolo 71

3 La revoca o la sospensione del certificato qualificato qualunque nesia la causa ha effetto dal momento della pubblicazione della lista che locontiene Il momento della pubblicazione deve essere attestato mediante

adeguato riferimento temporale4 Le modalitagrave di revoca o sospensione sono previste nelle regole tec-

niche di cui allarticolo 71Art 37Cessazione dellattivitagrave

1 Il certificatore qualificato o accreditato che intende cessare lattivitagravedeve almeno sessanta giorni prima della data di cessazione darne avvisoal CNIPA e informare senza indugio i titolari dei certificati da lui emessispecificando che tutti i certificati non scaduti al momento della ces-sazione saranno revocati

2 Il certificatore di cui al comma 1 comunica contestualmente la rile-vazione della documentazione da parte di altro certificatore o lannulla-mento della stessa Lindicazione di un certificatore sostitutivo evita larevoca di tutti i certificati non scaduti al momento della cessazione

3 Il certificatore di cui al comma 1 indica altro depositario del registrodei certificati e della relativa documentazione

4 Il CNIPA rende nota la data di cessazione dellattivitagrave del certifica-tore accreditato tramite lelenco di cui allarticolo 29 comma 6Sezione III

CONTRATTI PAGAMENTI LIBRI E SCRITTUREArt 38Pagamenti informatici

1 Il trasferimento in via telematica di fondi tra pubbliche amminis-trazioni e tra queste e soggetti privati egrave effettuato secondo le regole tec-niche stabilite ai sensi dellarticolo 71 di concerto con i Ministri per la fun-zione pubblica della giustizia e delleconomia e delle finanze sentiti ilGarante per la protezione dei dati personali e la Banca dItalia

Art 39Libri e scritture1 I libri i repertori e le scritture ivi compresi quelli previsti dalla legge

sullordinamento del notariato e degli archivi notarili di cui sia obbliga-toria la tenuta possono essere formati e conservati su supporti infor-matici in conformitagrave alle disposizioni del presente codice e secondo leregole tecniche stabilite ai sensi dellarticolo 71

CAPO IIIFORMAZIONE GESTIONE E CONSERVAZIONE DEI DOCU-

MENTI INFORMATICIArt 40Formazione di documenti informatici

1 Le pubbliche amministrazioni che dispongono di idonee risorse tec-nologiche formano gli originali dei propri documenti con mezzi infor-matici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tec-niche di cui allarticolo 71

2 Fermo restando quanto previsto dal comma 1 la redazione di doc-umenti originali su supporto cartaceo noncheacute la copia di documentiinformatici sul medesimo supporto egrave consentita solo ove risulti necessariae comunque nel rispetto del principio delleconomicitagrave

3 Con apposito regolamento da emanarsi entro 180 giorni dalla datadi entrata in vigore del presente codice ai sensi dellarticolo 17 comma1 della legge 23 agosto 1988 n 400 sulla proposta dei Ministri delegatiper la funzione pubblica per linnovazione e le tecnologie e del Ministroper i beni e le attivitagrave culturali sono individuate le categorie di documen-ti amministrativi che possono essere redatti in originale anche su suppor-to cartaceo in relazione al particolare valore di testimonianza storica edarchivistica che sono idonei ad assumere

4 Il Presidente del Consiglio dei Ministri con propri decreti fissa ladata dalla quale viene riconosciuto il valore legale degli albi elenchi pub-blici registri ed ogni altra raccolta di dati concernenti stati qualitagrave per-sonali e fatti giagrave realizzati dalle amministrazioni su supporto informaticoin luogo dei registri cartacei

Art 41Procedimento e fascicolo informatico1 Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amminis-

trativi utilizzando le tecnologie dellinformazione e della comunicazionenei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente

2 La pubblica amministrazione titolare del procedimento puograve rac-cogliere in un fascicolo informatico gli atti i documenti e i dati del pro-cedimento medesimo da chiunque formati allatto della comunicazionedellavvio del procedimento ai sensi dellarticolo 8 della legge 7 agosto1990 n 241 comunica agli interessati le modalitagrave per esercitare in viatelematica i diritti di cui allarticolo 10 della citata legge 7 agosto 1990 n241

3 Ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990n 241 previo accordo tra le amministrazioni coinvolte la conferenza deiservizi egrave convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informaticidisponibili secondo i tempi e le modalitagrave stabiliti dalle amministrazionimedesime

Art 42Dematerializzazione dei documenti delle pubbliche amministrazioni1 Le pubbliche amministrazioni valutano in termini di rapporto tra

costi e benefici il recupero su supporto informatico dei documenti e degliatti cartacei dei quali sia obbligatoria o opportuna la conservazione eprovvedono alla predisposizione dei conseguenti piani di sostituzionedegli archivi cartacei con archivi informatici nel rispetto delle regole tec-niche adottate ai sensi dellarticolo 71

Art 43Riproduzione e conservazione dei documenti1 I documenti degli archivi le scritture contabili la corrispondenza ed

ogni atto dato o documento di cui egrave prescritta la conservazione per leggeo regolamento ove riprodotti su supporti informatici sono validi e rile-vanti a tutti gli effetti di legge se la riproduzione sia effettuata in mododa garantire la conformitagrave dei documenti agli originali e la loro conser-vazione nel tempo nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi del-larticolo 71

2 Restano validi i documenti degli archivi le scritture contabili la cor-rispondenza ed ogni atto dato o documento giagrave conservati medianteriproduzione su supporto fotografico su supporto ottico o con altroprocesso idoneo a garantire la conformitagrave dei documenti agli originali

3 I documenti informatici di cui egrave prescritta la conservazione perlegge o regolamento possono essere archiviati per le esigenze correntianche con modalitagrave cartacee e sono conservati in modo permanente conmodalitagrave digitali

4 Sono fatti salvi i poteri di controllo del Ministero per i beni e le attiv-itagrave culturali sugli archivi delle pubbliche amministrazioni e sugli archiviprivati dichiarati di notevole interesse storico ai sensi delle disposizionidel decreto legislativo 22 gennaio 2004 n 42

Art 44Requisiti per la conservazione dei documenti informatici

1 Il sistema di conservazione dei documenti informatici garantiscea) lidentificazione certa del soggetto che ha formato il documento edellamministrazione o dellarea organizzativa omogenea di riferimento dicui allarticolo 50 comma 4 del decreto del Presidente della Repubblica28 dicembre 2000 n 445b) lintegritagrave del documentoc) la leggibilitagrave e lagevole reperibilitagrave dei documenti e delle infor-mazioni identificative inclusi igrave dati di registrazione e di classificazioneoriginarid) il rispetto delle misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36del decreto legislativo 30 giugno 2003 n 196 e dal disciplinare tecnicopubblicato in allegato B a tale decreto

CAPO IVTRASMISSIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI

Art 45Valore giuridico della trasmissione1 I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amminis-

trazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico ivi compreso ilfax idoneo ad accertarne la fonte di provenienza soddisfano il requisitodella forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quel-la del documento originale 2 Il documento informatico trasmesso pervia telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestoree si intende consegnato al destinatario se reso disponibile allindirizzoelettronico da questi dichiarato nella casella di posta elettronica del des-tinatario messa a disposizione dal gestore

Art 46Dati particolari contenuti nei documenti trasmessi1 Al fine di garantire la riservatezza dei dati sensibili o giudiziari di cui

allarticolo 4 comma 1 lettere d) ed e) del decreto legislativo 30 giugno2003 n 196 i documenti informatici trasmessi ad altre pubbliche ammin-istrazioni per via telematica possono contenere soltanto le informazionirelative a stati fatti e qualitagrave personali previste da legge o da regolamen-to e indispensabili per il perseguimento delle finalitagrave per le quali sonoacquisite

Art 47Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pub-

bliche amministrazioni1 Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni

avvengono di norma mediante lutilizzo della posta elettronica esse sonovalide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verifi-cata la provenienza

2 Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono validese a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronicaqualificatab) ovvero sono dotate di protocollo informatizzatoc) ovvero egrave comunque possibile accertarne altrimenti la provenienzasecondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecnichedi cui allarticolo 71d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata dicui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005 n 68

3 Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presentecodice le pubbliche amministrazioni centrali provvedono aa) istituire almeno una casella di posta elettronica istituzionale ed unacasella di posta elettronica certificata ai sensi del decreto del Presidentedella Repubblica 11 febbraio 2005 n 68 per ciascun registro di proto-collob) utilizzare la posta elettronica per le comunicazioni tra lamminis-trazione ed i propri dipendenti nel rispetto delle norme in materia di pro-tezione dei dati personali e previa informativa agli interessati in merito algrado di riservatezza degli strumenti utilizzati

Art 48Posta elettronica certificata1 La trasmissione telematica di comunicazioni che necessitano di una

ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante la postaelettronica certificata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica11 febbraio 2005 n 68

2 La trasmissione del documento informatico per via telematicaeffettuata mediante la posta elettronica certificata equivale nei casi con-sentiti dalla legge alla notificazione per mezzo della posta

3 La data e lora di trasmissione e di ricezione di un documentoinformatico trasmesso mediante posta elettronica certificata sono

opponibili ai terzi se conformi alle disposizioni di cui al decreto delPresidente della Repubblica 11 febbraio 2005 n 68 ed alle relative regoletecniche

Art 49Segretezza della corrispondenza trasmessa per via telematica1 Gli addetti alle operazioni di trasmissione per via telematica di atti

dati e documenti formati con strumenti informatici non possono pren-dere cognizione della corrispondenza telematica duplicare con qualsiasimezzo o cedere a terzi a qualsiasi titolo informazioni anche in forma sin-tetica o per estratto sullesistenza o sul contenuto di corrispondenzacomunicazioni o messaggi trasmessi per via telematica salvo che si trattidi informazioni per loro natura o per espressa indicazione del mittentedestinate ad essere rese pubbliche

2 Agli effetti del presente codice gli atti i dati e i documenti trasmes-si per via telematica si considerano nei confronti del gestore del sistemadi trasporto delle informazioni di proprietagrave del mittente sino a che nonsia avvenuta la consegna al destinatario

CAPO VDATI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E SERVIZI IN

RETESezione IDATI DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Art 50Disponibilitagrave dei dati delle pubbliche amministrazioni1 I dati delle pubbliche amministrazioni sono formati raccolti con-

servati resi disponibili e accessibili con luso delle tecnologie dellinfor-mazione e della comunicazione che ne consentano la fruizione e riutiliz-zazione alle condizioni fissate dallordinamento da parte delle altre pub-bliche amministrazioni e dai privati restano salvi i limiti alla conoscibilitagravedei dati previsti dalle leggi e dai regolamenti le norme in materia di pro-tezione dei dati personali ed il rispetto della normativa comunitaria inmateria di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico

2 Qualunque dato trattato da una pubblica amministrazione con leesclusioni di cui allarticolo 2 comma 6 salvi i casi previsti dallarticolo24 della legge 7 agosto 1990 n 241 e nel rispetto della normativa inmateria di protezione dei dati personali egrave reso accessibile e fruibile alle

altre amministrazioni quando lutilizzazione del dato sia necessaria per losvolgimento dei compiti istituzionali dellamministrazione richiedentesenza oneri a carico di questultima salvo il riconoscimento di eventualicosti eccezionali sostenuti dallamministrazione cedente egrave fattocomunque salvo il disposto dellarticolo 43 comma 4 del decreto delPresidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445

3 Al fine di rendere possibile lutilizzo in via telematica dei dati di unapubblica amministrazione da parte dei sistemi informatici di altre ammin-istrazioni lamministrazione titolare dei dati predispone gestisce ed erogai servizi informatici allo scopo necessari secondo le regole tecniche delsistema pubblico di connettivitagrave di cui al decreto legislativo 28 febbraio2005 n 42

Art 51Sicurezza dei dati1 Le norme di sicurezza definite nelle regole tecniche di cui allartico-

lo 71 garantiscono lesattezza la disponibilitagrave laccessibilitagrave lintegritagrave ela riservatezza dei dati

2 I documenti informatici delle pubbliche amministrazioni devonoessere custoditi e controllati con modalitagrave tali da ridurre al minimo i rischidi distruzione perdita accesso non autorizzato o non consentito o nonconforme alle finalitagrave della raccolta

Art 52Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni1 Laccesso telematico a dati documenti e procedimenti egrave disciplina-

to dalle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni del presentecodice e nel rispetto delle disposizioni di legge e di regolamento in mate-ria di protezione dei dati personali di accesso ai documenti amministra-tivi di tutela del segreto e di divieto di divulgazione I regolamenti chedisciplinano lesercizio del diritto di accesso sono pubblicati su siti pub-blici accessibili per via telematica

Art 53Caratteristiche dei siti1 Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti istituzionali su

reti telematiche che rispettano i princigravepi di accessibilitagrave noncheacute di eleva-ta usabilitagrave e reperibilitagrave anche da parte delle persone disabili com-pletezza di informazione chiarezza di linguaggio affidabilitagrave semplicitagrave

digrave consultazione qualitagrave omogeneitagrave ed interoperabilitagrave2 Il CNIPA svolge funzioni consultive e di coordinamento sulla real-

izzazione e modificazione dei siti delle amministrazioni centrali3 Lo Stato promuove intese ed azioni comuni con le regioni e le

autonomie locali affincheacute realizzino siti istituzionali con le caratteristichedi cui al comma 1

Art 54Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni1 I siti delle pubbliche amministrazioni centrali contengono neces-

sariamente i seguenti dati pubblicia) lorganigramma larticolazione degli uffici le attribuzioni e lorga-nizzazione di ciascun ufficio anche di livello dirigenziale non generalenoncheacute il settore dellordinamento giuridico riferibile allattivitagrave da essisvolta corredati dai documenti anche normativi di riferimentob) lelenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio dilivello dirigenziale non generale il termine per la conclusione di ciascunprocedimento ed ogni altro termine procedimentale il nome del respon-sabile e lunitagrave organizzativa responsabile dellistruttoria e di ogni altroadempimento procedimentale noncheacute delladozione del provvedimentofinale come individuati ai sensi degli articoli 2 4 e 5 della legge 7 agosto1990 n 241c) le scadenze e le modalitagrave di adempimento dei procedimenti individ-uati ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990 n 241d) lelenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionaliattive specificando anche se si tratta di una casella di posta elettronicacertificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio2005 n 68e) le pubblicazioni di cui allarticolo 26 della legge 7 agosto 1990 n241 noncheacute i messaggi di informazione e di comunicazione previsti dallalegge 7 giugno 2000 n 150f) lelenco di tutti i bandi di gara e di concorsog) lelenco dei servizi forniti in rete giagrave disponibili e dei servizi di futu-ra attivazione indicando i tempi previsti per lattivazione medesima

2 Le amministrazioni che giagrave dispongono di propri siti realizzanoquanto previsto dal comma 1 entro ventiquattro mesi dalla data di entra-ta in vigore del presente codice

3 I dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche amministrazionisono fruibili in rete gratuitamente e senza necessitagrave di autenticazioneinformatica

4 Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le informazionicontenute sui siti siano conformi e corrispondenti alle informazioni con-tenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si forniscecomunicazione tramite il sito

Art 55Consultazione delle iniziative normative del Governo1 La Presidenza del Consiglio dei Ministri puograve pubblicare su sito

telematico le notizie relative ad iniziative normative del Governo noncheacutei disegni di legge di particolare rilevanza assicurando forme di parteci-pazione del cittadino in conformitagrave con le disposizioni vigenti in materiadi tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento di dati per-sonali La Presidenza del Consiglio dei Ministri puograve inoltre pubblicare attilegislativi e regolamentari in vigore noncheacute i massimari elaborati daorgani di giurisdizione

2 Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sono individ-uate le modalitagrave di partecipazione del cittadino alla consultazione gratui-ta in via telematica

Art 56Dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi al giudice ammin-istrativo e contabile1 I dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi al giudice

amministrativo e contabile sono resi accessibili a chi vi abbia interessemediante pubblicazione sul sistema informativo interno e sul sito isti-tuzionale della rete Internet delle autoritagrave emananti

2 Le sentenze e le altre decisioni del giudice amministrativo e con-tabile rese pubbliche mediante deposito in segreteria sono contestual-mente inserite nel sistema informativo interno e sul sito istituzionale dellarete Internet osservando le cautele previste dalla normativa in materia ditutela dei dati personali

Art 57Moduli e formulari1 Le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere

disponibili anche per via telematica lelenco della documentazione richi-

esta per i singoli procedimenti i moduli e i formulari validi ad ogni effet-to di legge anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione edelle dichiarazioni sostitutive di notorietagrave

2 Trascorsi ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del pre-sente codice i moduli o i formulari che non siano stati pubblicati sul sitonon possono essere richiesti ed i relativi procedimenti possono essereconclusi anche in assenza dei suddetti moduli o formulariSezione II

FRUIBILITAgrave DEI DATIArt 58Modalitagrave della fruibilitagrave del dato

1 Il trasferimento di un dato da un sistema informativo ad un altronon modifica la titolaritagrave del dato

2 Le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro conven-zioni finalizzate alla fruibilitagrave informatica dei dati di cui siano titolari

3 Il CNIPA definisce schemi generali di convenzioni finalizzate afavorire la fruibilitagrave informatica dei dati tra le pubbliche amministrazionicentrali e dintesa con la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 deldecreto legislativo 28 agosto 1997 n 281 tra le amministrazioni centralimedesime e le regioni e le autonomie locali

Art 59Dati territoriali1 Per dato territoriale si intende qualunque informazione geografica-

mente localizzata2 Egrave istituito il Comitato per le regole tecniche sui dati territoriali delle

pubbliche amministrazioni con il compito di definire le regole tecnicheper la realizzazione delle basi dei dati territoriali la documentazione lafruibilitagrave e lo scambio dei dati stessi tra le pubbliche amministrazioni cen-trali e locali in coerenza con le disposizioni del sistema pubblico di con-nettivitagrave di cui al decreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42

3 Per agevolare la pubblicitagrave dei dati di interesse generale disponibilipresso le pubbliche amministrazioni a livello nazionale regionale e localepresso il CNIPA egrave istituito il Repertorio nazionale dei dati territoriali

4 Ai sensi dellarticolo 17 comma 3 della legge 23 agosto 1988 n400 con uno o piugrave decreti sulla proposta del Presidente del Consiglio deiMinistri o per sua delega del Ministro per linnovazione e le tecnologie

previa intesa con la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 decreto leg-islativo 28 agosto 1997 n 281 sono definite la composizione e le modal-itagrave per il funzionamento del Comitato di cui al comma 2

5 Ai sensi dellarticolo 17 comma 3 della legge 23 agosto 1988 n400 con uno o piugrave decreti sulla proposta del Presidente del Consiglio deiMinistri o per sua delega del Ministro per linnovazione e le tecnologiesentito il Comitato per le regole tecniche sui dati territoriali delle pub-bliche amministrazioni e sentita la Conferenza unificata di cui allartico-lo 8 del decreto legislativo 28 luglio 1998 n 281 sono definite le regoletecniche per la definizione del contenuto del repertorio nazionale dei datiterritoriali noncheacute delle modalitagrave di prima costituzione e di successivoaggiornamento dello stesso per la formazione la documentazione e loscambio dei dati territoriali detenuti dalle singole amministrazioni com-petenti noncheacute le regole ed i costi per lutilizzo dei dati stessi tra le pub-bliche amministrazioni centrali e locali e da parte dei privati

6 La partecipazione al Comitato non comporta oneri neacute alcun tipo dispese ivi compresi compensi o gettoni di presenza Gli eventuali rimbor-si per spese di viaggio sono a carico delle amministrazioni direttamenteinteressate che vi provvedono nellambito degli ordinari stanziamenti dibilancio

7 Agli oneri finanziari di cui al comma 3 si provvede con il fondo difinanziamento per i progetti strategici del settore informatico di cui allar-ticolo 27 comma 2 della legge 16 gennaio 2003 n 3

Art 60Base di dati di interesse nazionale1 Si definisce base di dati di interesse nazionale linsieme delle infor-

mazioni raccolte e gestite digitalmente dalle pubbliche amministrazioniomogenee per tipologia e contenuto e la cui conoscenza egrave utilizzabiledalle pubbliche amministrazioni per lesercizio delle proprie funzioni enel rispetto delle competenze e delle normative vigenti

2 Ferme le competenze di ciascuna pubblica amministrazione le basidi dati di interesse nazionale costituiscono per ciascuna tipologia di datiun sistema informativo unitario che tiene conto dei diversi livelli isti-tuzionali e territoriali e che garantisce lallineamento delle informazioni elaccesso alle medesime da parte delle pubbliche amministrazioni interes-sate La realizzazione di tali sistemi informativi e le modalitagrave di aggiorna-

mento sono attuate secondo le regole tecniche sul sistema pubblico diconnettivitagrave di cui allarticolo 16 del decreto legislativo 28 febbraio 2005n 42

3 Le basi di dati di interesse nazionale sono individuate con decretodel Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente delConsiglio dei Ministri o del Ministro delegato per linnovazione e le tec-nologie di concerto con i Ministri di volta in volta interessati dintesa conla Conferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 28 agos-to 1997 n 281 nelle materie di competenza e sentito il Garante per laprotezione dei dati personali Con il medesimo decreto sono altresigrave indi-viduate le strutture responsabili della gestione operativa di ciascuna basedi dati e le caratteristiche tecniche del sistema informativo di cui alcomma 2

4 Agli oneri finanziari di cui al presente articolo si provvede con ilfondo di finanziamento per i progetti strategici del settore informatico dicui allarticolo 27 comma 2 della legge 16 gennaio 2003 n 3

Art 61Delocalizzazione dei registri informatici1 Fermo restando il termine di cui allarticolo 40 comma 4 i pubbli-

ci registri immobiliari possono essere formati e conservati su supportiinformatici in conformitagrave alle disposizioni del presente codice secondole regole tecniche stabilite dallarticolo 71 nel rispetto delle normativaspeciale e dei princigravepi stabiliti dal codice civile In tal caso i predetti reg-istri possono essere conservati anche in luogo diverso dallUfficio terri-toriale competente

Art 62Indice nazionale delle anagrafi1 LIndice nazionale delle anagrafi (INA) di cui allarticolo 1 della

legge 24 dicembre 1954 n 1228 egrave realizzato con strumenti informaticiSezione IIISERVIZI IN RETE

Art 63Organizzazione e finalitagrave dei servizi in rete1 Le pubbliche amministrazioni centrali individuano le modalitagrave di

erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazione di efficaciaeconomicitagrave ed utilitagrave e nel rispetto dei princigravepi di eguaglianza e non dis-

criminazione tenendo comunque presenti le dimensioni dellutenza lafrequenza delluso e leventuale destinazione allutilizzazione da parte dicategorie in situazioni di disagio

2 Le pubbliche amministrazioni centrali progettano e realizzano iservizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degliutenti in particolare garantendo la completezza del procedimento la cer-tificazione dellesito e laccertamento del grado di soddisfazione dellu-tente

3 Le pubbliche amministrazioni collaborano per integrare i procedi-menti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cit-tadini ed imprese e rendere piugrave efficienti i procedimenti che interessanopiugrave amministrazioni attraverso idonei sistemi di cooperazione

Art 64Modalitagrave di accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amminis-trazioni1 La carta didentitagrave elettronica e la carta nazionale dei servizi costi-

tuiscono strumenti per laccesso ai servizi erogati in rete dalle pubblicheamministrazioni per i quali sia necessaria lautenticazione informatica

2 Le pubbliche amministrazioni possono consentire laccesso aiservizi in rete da esse erogati che richiedono lautenticazione informaticaanche con strumenti diversi dalla carta didentitagrave elettronica e dalla cartanazionale dei servizi purcheacute tali strumenti consentano di accertare li-dentitagrave del soggetto che richiede laccesso Laccesso con carta didentitagraveelettronica e carta nazionale dei servizi egrave comunque consentito indipen-dentemente dalle modalitagrave di accesso predisposte dalle singole amminis-trazioni

3 Ferma restando la disciplina riguardante le trasmissioni telematichegestite dal Ministero delleconomia e delle finanze e dalle agenzie fiscalicon decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro dele-gato per linnovazione e le tecnologie di concerto con il Ministro per lafunzione pubblica e dintesa con la Conferenza unificata di cui allartico-lo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n 281 egrave fissata la datacomunque non successiva al 31 dicembre 2007 a decorrere dalla qualenon egrave piugrave consentito laccesso ai servizi erogati in rete dalle pubblicheamministrazioni con strumenti diversi dalla carta didentitagrave elettronica edalla carta nazionale dei servizi

Art 65Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni pervia telematica1 Le istanze e le dichiarazioni presentate alle pubbliche amminis-

trazioni per via telematica ai sensi dellarticolo 38 commi 1 e 3 del decre-to del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445 sono validea) se sottoscritte mediante la firma digitale il cui certificato egrave rilascia-to da un certificatore accreditatob) ovvero quando lautore egrave identificato dal sistema informatico conluso della carta didentitagrave elettronica o della carta nazionale dei servizinei limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi dellanormativa vigentec) ovvero quando lautore egrave identificato dal sistema informatico con idiversi strumenti di cui allarticolo 64 comma 2 nei limiti di quanto sta-bilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente efermo restando il disposto dellarticolo 64 comma 3

2 Le istanze e le dichiarazioni inviate secondo le modalitagrave previste dalcomma 1 sono equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte confirma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedi-mento

3 Dalla data di cui allarticolo 64 comma 3 non egrave piugrave consentito lin-vio di istanze e dichiarazioni con le modalitagrave di cui al comma 1 lettera c)

4 Il comma 2 dellarticolo 38 del decreto del Presidente dellaRepubblica 28 dicembre 2000 n 445 egrave sostituito dal seguente

laquo2 Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono validese effettuate secondo quanto previsto dallarticolo 65 del decreto legisla-tivo 7 marzo 2005 n 82raquo Sezione IV

CARTE ELETTRONICHEArt 66Carta didentitagrave elettronica e carta nazionale dei servizi

1 Le caratteristiche e le modalitagrave per il rilascio della carta didentitagraveelettronica e dellanalogo documento rilasciato a seguito della denunciadi nascita e prima del compimento del quindicesimo anno di etagrave sonodefinite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato suproposta del Ministro dellinterno di concerto con il Ministro per la fun-

zione pubblica con il Ministro per linnovazione e le tecnologie e con ilMinistro delleconomia e delle finanze sentito il Garante per la pro-tezione dei dati personali e dintesa con la Conferenza unificata di cuiallarticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n 281

2 Le caratteristiche e le modalitagrave per il rilascio per la diffusione e lusodella carta nazionale dei servizi sono definite con uno o piugrave regolamentiai sensi dellarticolo 17 comma 2 della legge 23 agosto 1988 n 400adottati su proposta congiunta dei Ministri per la funzione pubblica e perlinnovazione e le tecnologie di concerto con il Ministro delleconomia edelle finanze sentito il Garante per la protezione dei dati personali e din-tesa con la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislati-vo 28 agosto 1997 n 281 nel rispetto dei seguenti princigravepia) allemissione della carta nazionale dei servizi provvedono su richi-esta del soggetto interessato le pubbliche amministrazioni che intendonorilasciarlab) lonere economico di produzione e rilascio delle carte nazionale deiservizi egrave a carico delle singole amministrazioni che le emettonoc) eventuali indicazioni di carattere individuale connesse allerogazionedei servizi al cittadino sono possibili nei limiti di cui al decreto legislati-vo 30 giugno 2003 n 196d) le pubbliche amministrazioni che erogano servizi in rete devonoconsentirne laccesso ai titolari delle carta nazionale dei servizi indipen-dentemente dallente di emissione che egrave responsabile del suo rilascioe) la carta nazionale dei servizi puograve essere utilizzata anche per i paga-menti informatici tra soggetti privati e pubbliche amministrazioni secon-do quanto previsto dalla normativa vigente

3 La carta didentitagrave elettronica e lanalogo documento rilasciato aseguito della denuncia di nascita e prima del compimento del quindicesi-mo anno di etagrave devono contenerea) i dati identificativi della personab) il codice fiscale

4 La carta didentitagrave elettronica e lanalogo documento rilasciato aseguito della denuncia di nascita e prima del compimento del quindicesi-mo anno di etagrave possono contenere a richiesta dellinteressato ove si trat-ti di dati sensibilia) lindicazione del gruppo sanguigno

b) le opzioni di carattere sanitario previste dalla leggec) i dati biometrici indicati col decreto di cui al comma 1 con esclu-sione in ogni caso del DNAd) tutti gli altri dati utili al fine di razionalizzare e semplificare lazioneamministrativa e i servizi resi al cittadino anche per mezzo dei portali nelrispetto della normativa in materia di riservatezzae) le procedure informatiche e le informazioni che possono o debbonoessere conosciute dalla pubblica amministrazione e da altri soggettioccorrenti per la firma elettronica

5 La carta didentitagrave elettronica e la carta nazionale dei servizi pos-sono essere utilizzate quali strumenti di autenticazione telematica per lef-fettuazione di pagamenti tra soggetti privati e pubbliche amministrazionisecondo le modalitagrave stabilite con le regole tecniche di cui allarticolo 71di concerto con il Ministro delleconomia e delle finanze sentita la BancadItalia

6 Con decreto del Ministro dellinterno del Ministro per linno-vazione e le tecnologie e del Ministro delleconomia e delle finanze sen-tito il Garante per la protezione dei dati personali e dintesa con laConferenza unificata di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto1997 n 281 sono dettate le regole tecniche e di sicurezza relative alletecnologie e ai materiali utilizzati per la produzione della carta di identitagraveelettronica del documento di identitagrave elettronico e della carta nazionaledei servizi noncheacute le modalitagrave di impiego

7 Nel rispetto della disciplina generale fissata dai decreti di cui al pre-sente articolo e delle vigenti disposizioni in materia di protezione dei datipersonali le pubbliche amministrazioni nellambito dei rispettivi ordina-menti possono sperimentare modalitagrave di utilizzazione dei documenti dicui al presente articolo per lerogazione di ulteriori servizi o utilitagrave

8 Le tessere di riconoscimento rilasciate dalle amministrazioni delloStato ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 1967n 851 possono essere realizzate anche con modalitagrave elettroniche e con-tenere le funzionalitagrave della carta nazionale dei servizi per consentire lac-cesso per via telematica ai servizi erogati in rete dalle pubbliche ammin-istrazioni

CAPO VISVILUPPO ACQUISIZIONE E RIUSO DI SISTEMI INFORMATI-

CI NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONIArt 67Modalitagrave di sviluppo ed acquisizione

1 Le pubbliche amministrazioni centrali per i progetti finalizzati adappalti di lavori e servizi ad alto contenuto di innovazione tecnologicapossono selezionare uno o piugrave proposte utilizzando il concorso di idee dicui allarticolo 57 del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicem-bre 1999 n 554

2 Le amministrazioni appaltanti possono porre a base delle gare aven-ti ad oggetto la progettazione o lesecuzione o entrambe degli appalti dicui al comma 1 le proposte ideative acquisite ai sensi del comma 1 pre-vio parere tecnico di congruitagrave del CNIPA alla relativa procedura egraveammesso a partecipare ai sensi dellarticolo 57 comma 6 del decreto delPresidente della Repubblica 21 dicembre 1999 n 554 anche il soggettoselezionato ai sensi del comma 1 qualora sia in possesso dei relativi req-uisiti soggettivi

Art 68Analisi comparativa delle soluzioni1 Le pubbliche amministrazioni nel rispetto della legge 7 agosto

1990 n 241 e del decreto legislativo 12 febbraio 1993 n 39 acquisis-cono secondo le procedure previste dallordinamento programmi infor-matici a seguito di una valutazione comparativa di tipo tecnico ed eco-nomico tra le seguenti soluzioni disponibili sul mercatoa) sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dellammin-istrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazionecommittenteb) riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese dellamedesima o di altre amministrazionic) acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediantericorso a licenza dusod) acquisizione di programmi informatici a codice sorgente apertoe) acquisizione mediante combinazione delle modalitagrave di cui alle lettereda a) a d)

2 Le pubbliche amministrazioni nella predisposizione o nellacqui-sizione dei programmi informatici adottano soluzioni informatiche cheassicurino linteroperabilitagrave e la cooperazione applicativa secondo quan-

to previsto dal decreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42 e che consen-tano la rappresentazione dei dati e documenti in piugrave formati di cuialmeno uno di tipo aperto salvo che ricorrano peculiari ed eccezionaliesigenze

3 Per formato dei dati di tipo aperto si intende un formato dati resopubblico e documentato esaustivamente

4 Il CNIPA istruisce ed aggiorna con periodicitagrave almeno annuale unrepertorio dei formati aperti utilizzabili nelle pubbliche amministrazioni edelle modalitagrave di trasferimento dei formati

Art 69Riuso dei programmi informatici1 Le pubbliche amministrazioni che siano titolari di programmi

applicativi realizzati su specifiche indicazioni del committente pubblicohanno obbligo di darli in formato sorgente completi della documen-tazione disponibile in uso gratuito ad altre pubbliche amministrazioniche li richiedono e che intendano adattarli alle proprie esigenze salvomotivate ragioni

2 Al fine di favorire il riuso dei programmi informatici di proprietagravedelle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 1 nei capitolati onelle specifiche di progetto egrave previsto ove possibile che i programmiappositamente sviluppati per conto e a spese dellamministrazione sianofacilmente portabili su altre piattaforme

3 Le pubbliche amministrazioni inseriscono nei contratti per lacqui-sizione di programmi informatici di cui al comma 1 clausole che garan-tiscano il diritto di disporre dei programmi ai fini del riuso da parte dellamedesima o di altre amministrazioni

4 Nei contratti di acquisizione di programmi informatici sviluppatiper conto e a spese delle amministrazioni le stesse possono includereclausole concordate con il fornitore che tengano conto delle caratteris-tiche economiche ed organizzative di questultimo volte a vincolarlo perun determinato lasso di tempo a fornire su richiesta di altre amminis-trazioni servizi che consentono il riuso delle applicazioni Le clausolesuddette definiscono le condizioni da osservare per la prestazione deiservizi indicati

Art 70Banca dati dei programmi informatici riutilizzabili

1 Il CNIPA previo accordo con la Conferenza unificata di cui allar-ticolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997 n 281 valuta e rende noteapplicazioni tecnologiche realizzate dalle pubbliche amministrazioniidonee al riuso da parte di altre pubbliche amministrazioni

2 Le pubbliche amministrazioni centrali che intendono acquisire pro-grammi applicativi valutano preventivamente la possibilitagrave di riuso delleapplicazioni analoghe rese note dal CNIPA ai sensi del comma 1 moti-vandone leventuale mancata adozione

CAPO VIIREGOLE TECNICHE

Art 71Regole tecniche1 Le regole tecniche previste nel presente codice sono dettate con

decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegatoper linnovazione e le tecnologie di concerto con il Ministro per la fun-zione pubblica e con le amministrazioni di volta in volta indicate nel pre-sente codice sentita la Conferenza unificata di cui allarticolo 8 del decre-to legislativo 28 agosto 1997 n 281 ed il Garante per la protezione deidati personali nelle materie di competenza in modo da garantire lacoerenza tecnica con le regole tecniche sul sistema pubblico di connet-tivitagrave di cui allarticolo 16 del decreto legislativo 28 febbraio 2005 n 42e con le regole di cui al disciplinare pubblicato in allegato B al decreto leg-islativo 30 giugno 2003 n 196

2 Le regole tecniche vigenti nelle materie del presente codice restanoin vigore fino alladozione delle regole tecniche adottate ai sensi del pre-sente articolo

CAPO VIIIDISPOSIZIONI TRANSITORIE FINALI E ABROGAZIONI

Art 72Norme transitorie per la firma digitale1 I documenti sottoscritti con firma digitale basata su certificati rilas-

ciati da certificatori iscritti nellelenco pubblico giagrave tenuto dallAutoritagraveper linformatica nella pubblica amministrazione sono equivalenti ai doc-umenti sottoscritti con firma digitale basata su certificati rilasciati da cer-tificatori accreditati

Art 73

Aggiornamenti1 La Presidenza del Consiglio dei Ministri adotta gli opportuni atti di

indirizzo e di coordinamento per assicurare che i successivi interventinormativi incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuati esclu-sivamente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizioni con-tenute nel presente codice

Art 74Oneri finanziari1 Allattuazione del presente decreto si provvede nellambito delle

risorse previste a legislazione vigenteArt 75Abrogazioni

1 Dalla data di entrata in vigore del presente testo unico sono abro-gatia) il decreto legislativo 23 gennaio 2002 n 10b) gli articoli 1 comma 1 lettere t) u) v) z) aa) bb) cc) dd) ee) ff)gg) hh) ii) ll) mm) nn) oo) 2 comma 1 ultimo periodo 6 8 9 10 1112 13 14 17 20 22 23 24 25 26 27 27-bis 28 28-bis 29 29-bis 29-ter 29-quater 29-quinquies 29-sexies 29-septies 29-octies 36 commi 12 3 4 5 e 6 51 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre2000 n 445 (Testo A)c) larticolo 26 comma 2 lettera a) e) h) della legge 27 dicembre 2002n 289d) articolo 27 comma 8 lettera b) della legge 16 gennaio 2003 n 3e) gli articoli 16 17 18 e 19 della legge 29 luglio 2003 n 229

2 Le abrogazioni degli articoli 2 comma 1 ultimo periodo 6 commi1 e 2 10 36 commi 1 2 3 4 5 e 6 del decreto del Presidente dellaRepubblica 28 dicembre 2000 n 445 (Testo A) si intendono riferiteanche al decreto legislativo 28 dicembre 2000 n 443 (Testo B)

3 Le abrogazioni degli articoli 1 comma 1 lettere t) u) v) z) aa) bb)cc) dd) ee) ff) gg) hh) ii) ll) mm) nn) oo) 6 commi 3 e 4 8 9 11 1213 14 17 20 22 23 24 25 26 27 27-bis 28 28-bis 29 29-bis 29-ter29-quater 29-quinquies 29-sexies 29-septies 29-octies 51 del decretodel Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000 n 445 (Testo A) siintendono riferite anche al decreto del Presidente della Repubblica 28dicembre 2000 n 444 (Testo C)

Art 76Entrata in vigore del codice1 Le disposizioni del presente codice entrano in vigore a decorrere dal

1deg gennaio 2006

02_occhiello_iniziale
03_intro
03_occhiello_centrale
04_corradino
05_delia
05_duni
06_digiorgi
07_pietrangelo
08_piras
09_cammarata
10_scorza
11_marongiu
12_orofino
13_belisario
14_cammarota
15_manenti
16_castorina
17_degiovanni
18_giurdaguarnacci
19_occhiello_appendice
20_appendice

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