Alberto Germani EC HarrisAntonio Barretta Università di SienaGiovanna Dabbicco ISTATSergio Di Veroli TelebitCarlo Massini LovellsDomenico Provenziani Studio Mutti ProvenzianiPasquale Ruggiero Università di Siena

Presentazione Roma, 11 marzo 2008

Ordine Ingegneri della Provincia di RomaCommissione Project Financing e PPP

Sottocommissione Patto di Stabilità – PPP e aspetti contrattualistici

la Decisione Eurostat 11/02/2004

1 – Perimetro di indagine

Aspetti contabili:• Sistema europeo dei conti SEC95: È un regolamento (nr. 2223/1996)

approvato dal Consiglio e dal Parlamento europeo• ESA 95 manual on government deficit and debt (MGDD); non è un

regolamento ma un’interpretazione risultante dal lavoro collettivo di espertiEurostat

• Eurostat è l’Ufficio statistico della Commissione Europea• Capitolo PPP “Long term contracts between government units and non-

government partners”, (part 4 cap. 4.2), Eurostat, edizione 30.8.2004• Regolamento 2103/2005 esplicitamente prevede che Eurostat possa

esprimere riserve o emendare I dati comunicati dai Paesi Membri• Sono previste inoltre nei Paesi Membri da parte di Eurostat

Visite di dialogoVisite metodologiche (EDP visits)Rilascio di pareri ex- ante e ex- post su specifiche operazioni

• Contabilità delle Aziende pubbliche

Eurostat decision on treatment of PPP’s, 11 February 2004

2 - Contabilità nazionale• Deficit (o disavanzo) pubblico:

– indebitamento netto dell’amministrazione, risultante dal conto economico consolidato delle AmministrazioniPubbliche (ISTAT)

• Debito pubblico:– ammontare dello stock di debito lordo al valore nominale (Banca d’Italia) secondo la definizione di

Maastricht: non comprende debiti verso fornitori

• Investimenti fissi, Acquisto di beni e servizi e Contributi agli investimenti:– Gli investimenti fissi lordi sono costituiti dalle acquisizioni, al netto delle cessioni, di capitale fisso effettuate

da produttori residenti durante un periodo di tempo determinato….Il capitale fisso consiste di beni materiali o immateriali che rappresentano il prodotto dei processi di produzione, i quali sono utilizzati più volte o continuamente nei processi di produzione per più di un anno”. Par. 3.102 SEC95

– registrati su conto economico, impattano sul deficit– se finanziati con emissione di passività, impattano anche sul debito

• I principi contabili di base del SEC95– Competenza economica– Valore di mercato

• Definizione del settore delle amministrazioni pubbliche – Criterio Market / non market (50%)

• Prevalenza della sostanza sulla forma• Focus sull’analisi dei rischi e dei benefici (risks and rewards)

3 – Contenuto della decisione Eurostat (PPP Chapter)

• Il capitolo contiene una lista delle tipologie dei contratti a lungo termine e distingue:• Trattamento contabile nei conti nazionali dei contratti firmati da Enti pubblici nel quadro di

operazioni di PPP: lo Stato è il principale acquisitore dei servizi forniti: acquisti pubblici > 90% del totale

• Trattamento contabile delle Concessioni : quando altri utilizzatori (non PA) acquistano i servizi

VALE A DIRE...VALE A DIRE...

il partner privato si assume

il partner privato si assume almeno uno dei due rischi

seguenti

Asset off balance

trasferimento di rischio dalla parte pubblica

alla parte privata

Rischio di costruzione

Rischio di disponibilità

Rischio di domanda

SESE……

Tendenzialmente non si applica se il flusso dei ricavi è su base user charges:

• Parcheggi• Impianti sportivi• Autostrade a pedaggio• Trasporto pubblico locale (su base user charges)

Flusso prevalente dei ricavi assicurato dall’AmministrazioneOutput di uno specifico AssetFornitura di servizi connessi all’Asset da realizzare secondo determinati standard

Tendenzialmente si applica:• Sanità• Istruzione• Servizi di custodia• Trasporto pubblico locale (su base availability)

4 – Ambito di applicazione decisione

5 - Criteri di classificazione

Test principale:• Analisi rischi rilevabili dal contratto• PenaltiesTest secondari:• Destinazione finale assets• Garanzie da parte PA • Altre forme di finanziamento da parte PA (es. Contributi in conto capitale) • Costo del servizio non congruo rispetto a livello servizi offertoLe autorità coinvolte :Eurostat, gli Istituti di Statistica, BdI, Il MEF, l’UTFP Eurostat ha richiesto ai Paesi Membri di seguire attivamente gli sviluppi nazionaliLa normativa nazionale :• Codice degli appalti pubblici (art 143 e 153) • Decreto Milleproroghe n. 248/2007 Articolo 44.(Obbligo di fornire dati per le rilevazioni statistiche e disposizioni concernenti le informazioni relative al partenariato pubblico-privato)1-bis. Al fine di consentire la stima dell’impatto sull’indebitamento netto e sul debito pubblico delle operazioni di partenariato pubblico-

privato avviate da pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute a comunicare all’Unità tecnica finanza di progetto della Presidenza del Consiglio dei ministri le informazioni relative a tali operazioni, secondo modalità e termini indicati in un’apposita circolare da emanarsi d’intesa con l’Istituto nazionale di statistica. Dall’attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

L’asset è off-balance se sono trasferiti sufficientemente (la maggior parte) dei rischi e benefici

6 – Trattamento on/off balance sheet• On balance sheet:

– impatto sul deficit: totale investimento iniziale, costodei servizi, oneri finanziari, eventuale costo di riscatto

– impatto sul debito: viene registrato un “prestitoimputato” nei conti della Pubblica Amministrazione

• Off balance sheet:– impatto sul deficit: costo dei servizi, eventuale costo

di riscatto, eventuale contributo pubblico– impatto sul debito: nessun impatto sul debito della

spesa iniziale, ma eventuale impatto dei pagamentiperiodici se finanziati con emissione di passività

7- Conto economico consolidato della PA -uscite

• C:\Documents and Settings\ing.CC:\Documents and Settings\ing.Coltellacci\Desktop\conto economico conto economico entrate_Pagina_1.jpguscite_Pagina_1.jpgoltellacci\Desktop\QED2D_Pagina_1C:\Documents and Settings\ing.Coltellacci\Desktop\conto economico uscite_Pagina_1.jpg.jpg

7 - Conto economico consolidato della PA - entrate

• C:\Documents and Settings\ing.Coltellacci\Desktop\conto economico uscite_Pagina_2.jpg

8 - Esempi numerici

100Canoneannuoservizi

0Canoneannuodisponibilità

1000Quota pubblica

0Quota privata

GestioneCostruzione

Trattamento contabile per la PA

Investimento fisso lordo: 1000/totale

Acquisto beni e servizi: 100/anno

Deficit: 1000 + 100/anno

Debito: Il debito aumenta nella misura in cui si finanziano le spese con nuove passività Maastricht

Caso A) Appalto tradizionale di costruzione e di acquisto servizi

On balance sheet

9 - Esempi numerici (segue)

100Canoneannuoservizi

50Canoneannuodisponibilità

0Quota pubblica

1000Quota privata

GestioneCostruzioneTrattamento contabile per la PA

Investimento fisso lordo: 0

Acquisto beni e servizi: 150/anno

Deficit: 150/anno

Debito: 0

Caso B) PPP senza contributo pubblico, SI trasferimento di rischio

Off balance sheet

10 - Esempi numerici (segue)

100Canoneannuoservizi

40Canoneannuodisponibilità

200Quota pubblica

800Quota privata

GestioneCostruzioneTrattamento contabile per la PA

Contributo c/ investimento: 200

Acquisto beni e servizi: 140/anno

Deficit: 200 + 140/anno

Debito: Il debito aumenta nella misura in cui si finanziano le spese con nuove passività Maastricht

Caso C) PPP parziale contributo pubblico, SI trasferimento di rischio

Off balance sheet

11 - Esempi numerici (segue)

100Canoneannuoservizi

50Canoneannuodisponibilità

0Quota pubblica

1000Quota privata

GestioneCostruzioneTrattamento contabile per la PA

Investimento fisso lordo: 1000

Acquisto beni e servizi: 100/annoInteressi Passivi imputati: 20/anno

Deficit: 1000 + 120/anno

Debito imputato: 1000

Caso C) PPP senza contributo pubblico, NO trasferimento di rischio

On balance sheet

12 - Rischio di costruzioneIl rischio di costruzione (construction risk) copre eventi quali:

ritardo nei tempi di consegna;

non rispetto degli standard di progetto;

aumento di costi in corso d’opera;

inconvenienti di tipo tecnico nell’opera;

mancato completamento dell’opera.

Assunzione del rischio da parte del privatoAssunzione del rischio da parte del privato

Non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle Non sono ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite di costruzione dellcondizioni prestabilite di costruzione dell’’operaopera

13 - Rischio di disponibilità

Il rischio di disponibilità (availability risk) è legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattualipattuite, sia per volume che per standard di qualità.

I pagamenti pubblici sono correlati all’effettivo grado di disponibilitàfornito dal privato, al loro volume e secondo la qualitàpredeterminata.

Assunzione del rischio da parte del privatoAssunzione del rischio da parte del privato

Non sono ammessi pagamenti pubblici sotto forma di Non sono ammessi pagamenti pubblici sotto forma di canoni invariabili, indipendenti dalla performancecanoni invariabili, indipendenti dalla performance

14 - Rischio di domandaIl rischio di domanda (risk on demand) NON dipende dalla qualitàdel servizio prestato dal concessionario.

La variabilità della domanda dipende da altri fattori, quali:

• la presenza di alternative più convenienti per gli utenti;

• il ciclo di business;

• nuove tendenze del mercato.

Assunzione del rischio da parte del privatoAssunzione del rischio da parte del privato

Incasso diretto delle tariffe; assenza di contratti pubblici a Incasso diretto delle tariffe; assenza di contratti pubblici a ““minimo garantitominimo garantito”” o o taketake--oror--paypay

• Rischio costruttivo:– Riduzione al minimo dei rischi di natura tecnica in fase di

progettazione, attraverso l’esecuzione di tutte le indagini (geognostiche, idrauliche, ambientali, compatibilità urbanistica, ecc.)

– Project management e cost control in corso d’opera;– Copertura dei rischi con polizze assicurative specifiche.

• Rischio di disponibiltà (availability):– Definizione degli obiettivi funzionali dei servizi;– Sistemi di misura della qualità/quantità delle prestazioni erogate;– Meccanismi di incentivi/penalità;– Misure atte a prevenire l’obsolescenza dei servizi prestati

• Rischio di mercato:– Incasso diretto delle tariffe dall’utenza

15 - Conseguenze dell’assunzione dei rischi

16 – esempio: OspedaliPossibili richieste dell’Amministrazione

• Realizzazione ex novo o ristrutturazione ospedale

• Investimento stimato ex ante: Per es. € 15 mln, a totale carico del privato

• “prezzo” in conto costruzionepari a zero

• Gestione dei servizi no-core al Concedentelavanderia, pulizia, parcheggi

• Gestione servizi commerciali

17 - esempio : Ospedali Frequenti criticità della proposta -Costruzione

Costo dell’investimento aumentato (per es. € 25 mln)

Rischi posti a carico del Concedente:i. Modifiche progettuali (per richieste dell’Ente, per

Enti terzi, per indagini tecniche, etc.)ii. Autorizzativo (per responsabilità pubblica o privata)iii. Varianti in corso d’opera (con esclusione di difetti

progettuali)

18 - esempio: Ospedali Frequenti criticità della proposta – Gestione

• Mancanza di un disciplinare dei servizi con un sistema di misura della qualità

• Mancanza di un sistema formalizzato di penalties per servizi non prestati, o prestati in misura non conforme

• Mancanza disciplina sul canone di disponibilità• Richiesta di garanzia dei ricavi per servizi (per

es. 90%) di quelli previsti dal PEF• Richiesta di garanzia sulla copertura annuale del

debito

19 - esempio: Ospedali Fuori o dentro Eurostat?

• Rischio di costruzione: parzialmente trasferito al privato

• Rischio di disponibilità: non trasferito al privato

• Rischio di mercato: ritenuto dalla parte pubblica

Fuori da Eurostat!!

20 - esempio: Ospedali Fuori o dentro Eurostat?

Possibili soluzioni:

• Calcolo dell’esatto costo dell’investimento • Revisione del rischio per modifiche progettuali ed autorizzative• Revisione della clausola sulle varianti• Costituzione di una Commissione congiunta di Valutazione per la

verifica dei servizi rispetto ai Disciplinari di Gestione• Aumento della banda di oscillazione sui ricavi per servizi, ed

esclusione di quelli per inadempimento del Concessionario

• Eliminazione della garanzia di copertura annuale del debito

Ripartizione dei rischi più vicina ad Eurostat (salvo verifica)

21 – Conclusioni (1)Proprietà dell’infrastruttura• Ai fini del deficit non rileva la “Proprietà giuridica” ma la “Proprietà

“economica”, ovvero chi sostiene in pratica la maggior parte dei rischi per la costruzione e manutenzione del bene

Contribuzione pubblica e sue modalità di erogazione• No a pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite di

costruzione dell’opera, definite dal progetto approvato• Eventuali contributi agli investimenti non devono essere prevalenti• Erogazioni prima del collaudo ridotte al minimoSistema di garanzie• Si alla garanzia che contribuisce ad aumentare il rating

dell’operazione e dunque aiuta la parte privata ad indebitarsi a costi minori, purché la escussione non sia altamente probabile sin dall’inizio

• No alla garanzia che interviene “a piè di lista” a prescindere dalla performance prodotta dall’operatore privato

22 – Conclusioni (2)Pagamento dei canoni a carico dell’Ente pubblico• Correlati all’effettivo grado di disponibilità fornito dal privato, in volume e

qualità• No al take-or-pay• No a canoni invariabili • No pagamento extracosti di manutenzionePenali previste dal contratto• automatiche• proporzionali, senza limiti• impatto significativo sul bilancio del partner privato• riduzioni del canone definitive e non recuperabili

L’applicabilità della decisione Eurostat è da verificare per il singolo caso. Essa propone comunque, anche per le opere che non beneficiano del trattamento off-balance, una ripartizione dei rischi virtuosa di validità generale.

23 – Componenti e Contatti

• Alberto Germani (Resp.) EC Harris alberto.germani@echarris.com

• Antonio Barretta Università di Siena barretta@unisi.it

• Giovanna Dabbicco ISTAT dabbicco@istat.it

• Sergio Di Veroli Telebit sergio.diveroli@telb.it

• Carlo Massini Lovells carlo.massini@lovells.com

• Domenico Provenziani Studio Mutti-Provenziani d.provenziani@libero.it

• Pasquale Ruggiero Università di Siena ruggiero@unisi.it