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La diffusione dei servizi on line nei

Comuni lombardi e l’interattività sui

loro portali istituzionali

Maggio 2015

In collaborazione con:

La diffusione dei servizi on line nei Comuni lombardi -

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Il gruppo di lavoro

Dr. Giorgio Beltrami

Dr. Roberto Boselli

Dr. Mattia Martini

Prof. Renato Ruffini

Il responsabile scientifico

Prof. Dario Cavenago


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Indice

1. Oggetto e finalità della ricerca……………………………………………………………………………. 4

2. Contesto normativo……………………………………………………………………………………………. 5

3. Fasi e metodologia……………………………………………………………………………………………… 11

4. Campione…………………………………………………………………………………………………………… 17

5. La qualità dei siti web istituzionali……………………………………………………………………... 21

5.1 Accessibilità dei siti web……………………………………………………………………………… 21

5.2 Trasparenza e Open Data…………………………………………………………………………….. 24

5.3 Comunicazione e interattività utente-PA……………………………………………………… 29

6. La diffusione dei servizi on line…………………………………………………………………………… 36

6.1 L’offerta di servizi on line……………………………………………………………………………… 36

6.2 Organizzazione dei servizi on line…………………………………………………………………. 39

6.3 I servizi on line……………………………………………………………………………………………… 40

6.4 I Comuni che erogano servizi on line……………………………………………………………. 53

6.5 La fruibilità dei servizi on line……………………………………………………………………….. 57

7. Milano a confronto con alcune smart cities europee…………………………………………. 64

7.1 Qualità e accessibilità dei siti web………………………………………………………………… 64

7.2 I servizi on line……………………………………………………………………………………………… 66

8. Comuni lombardi a confronto: evidenze dal focus group…………………………………… 74

9. Considerazioni finali e prospettive……………………………………………………………………… 80

Riferimenti bibliografici…………………………………………………………………………………………… 84

Allegato 1. Lista dei Comuni lombardi analizzati nell’indagine………………………………… 84

Allegato 2. Modello e variabili per l’analisi della qualità dei siti web istituzionali…….. 87

Allegato 3. Modello e variabili per l’analisi dell’offerta di servizi on line………………….. 89


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1. Oggetto e finalità della ricerca

Nei diversi paesi europei si osserva una crescita nell’offerta di servizi pubblici on line tesa ad

ottimizzare il lavoro degli enti e ad offrire agli utenti (cittadini ed imprese) sia servizi più rapidi, che

nuovi servizi. In Italia, Enti e Pubbliche Amministrazioni centrali, regionali e locali, hanno attivato

numerosi servizi on line dedicati a cittadini, imprese ed Enti Locali per rispondere alle esigenze

quotidiane e le pratiche burocratiche, provvedere a iscrizioni, pagamenti e prenotazioni nei vari

ambiti della vita privata, professionale e aziendale. I benefici per l’attività amministrativa derivanti

dalla fornitura di servizi pubblici on line, si riferiscono all’efficacia, l’efficienza, l’economicità, la

trasparenza e la democraticità nell’erogazione dei servizi e nello svolgimento dei procedimenti

amministrativi.

Affinché l’offerta risulti efficace sono necessarie da parte dell’Amministrazione Pubblica

soluzioni adeguate, non solo di carattere tecnologico, ma anche gestionale ed organizzativo, tese a

favorire l’accesso e l’effettivo utilizzo da parte dell’utente finale (sia esso un cittadino, un’impresa o

un’altra amministrazione). La qualità del sistema di offerta on line si lega in particolare, ad aspetti di

natura quantitativa e qualitativa. Dal punto di vista quantitativo, assume rilevanza la gamma di

servizi erogati on line dalla Pubblica Amministrazione e la quota relativa, ad esempio rispetto al

totale dei servizi pubblici disponibili. Da un punto di vista qualitativo, giocano invece un ruolo

importante le caratteristiche del sistema di erogazione dei servizi e le modalità con cui i processi

rilevanti vengono organizzati e gestiti.

La ricerca si propone di realizzare un’attività di analisi e monitoraggio dei sistemi di offerta di

servizi on line nei Comuni della regione Lombardia.

L’intervento mira in particolare a:

1) definire un modello per l’analisi e il monitoraggio quali-quantitativo dell’offerta dei servizi

pubblici on line degli enti locali;

2) realizzare un’indagine web-based tesa a monitorare il grado di diffusione e di sofisticazione

dei sistemi di offerta di servizi on line dei Comuni lombardi;

3) analizzare il grado di interazione degli utenti sui siti istituzionali dei Comuni attraverso

l’approfondimento di alcuni casi di best practice;


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4) individuare possibili percorsi/azioni per lo sviluppo di un Osservatorio permanente sulla

diffusione de servizi on line nei Comuni della Lombardia.

2. Contesto normativo

A livello europeo il settennato programmatico 2014-2020 si è aperto con la codifica di una vera

e propria carta di indirizzo sul tema digitale: l’“Agenda Digitale Europea”. L’agenda digitale

presentata dalla Commissione europea è una delle sette iniziative faro della strategia Europa 2020,

che fissa obiettivi per la crescita nell’Unione europea (UE) da raggiungere entro il 2020. Questa

agenda digitale propone di sfruttare al meglio il potenziale delle tecnologie dell’informazione e della

Comunicazione (ICT) per favorire l’innovazione, la crescita economica e il progresso.

L’interesse della Commissione Europea per i temi dell’evoluzione digitale nell’ambito della PA si

sostanzia anche da un punto di vista molto concreto all’interno del programma di finanziamenti

Horizon 2020. Finanziamenti destinati alla ricerca che prevedono anche sostegno a progetti di

ricerca finalizzati a migliorare la qualità delle performance della PA e dell’interazione con i cittadini

proprio attraverso un sempre maggior utilizzo delle nuove tecnologie.

A seguito del pronunciamento europeo, l’Italia ha elaborato una propria strategia nazionale

digitale, individuando priorità e modalità di intervento, nonché le azioni da compiere e da misurare

sulla base di specifici indicatori, in linea con gli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea.

In particolare la “Strategia per la crescita digitale 2014-2020”1, recependo gli stimoli europei, ha

definito (anche attraverso il supporto di una consultazione popolare) alcune azioni per la crescita

digitale in diversi ambiti e settori tra cui, ovviamente, anche la Pubblica Amministrazione locale.

Con il contributo della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, la strategia italiana

è stata elaborata enfatizzando la complementarietà tra il livello nazionale e quello regionale,

nonché l’integrazione tra le stesse iniziative regionali.

In particolare, la definizione della Strategia 2014-2020, ha consentito di formalizzare un vero e

proprio documento di indirizzo: l’“Agenda Digitale per l’Italia”2. In essa vi è un’intera sezione

1 http://commenta.formez.it/ch/crescita_digitale/

2 http://www.agid.gov.it/


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dedicata alla Pubblica Amministrazione e ai processi di miglioramento e sviluppo concretamente

attuabili attraverso l’incremento del livello di innovazione digitale e tecnologica.

Agenda e Strategia Digitale sono solo il punto di arrivo finale di un percorso normativo e

legislativo che è iniziato circa 15 anni fa con la Legge 7 giugno 2000, n. 150, norma generale relativa

alla Comunicazione/informazione istituzionale anche attraverso strumenti telematici.

Sono stati predisposti successivi interventi normativi che disciplinavano aspetti specifici della

questione “PA on line”, come il D.M. lavori pubblici del 6 aprile 2001 che offre indicazioni in merito

alla pubblicazione on line di bandi ed avvisi di gara, il D.lgs. 30 giugno 2003 che fornisce indicazioni

di dettaglio sull’utilizzo dei dati personali.

Da sempre si è mostrata grande importanza nel favorire la fruizione on line da parte degli utenti

diversamente abili, tant’è che è stata emanata una legge ad hoc, la Legge 9 gennaio 2004, n. 4 DPR e

decreti attuativi, che contiene indicazioni tecniche inerenti il rispetto dei requisiti di accessibilità dei

siti web istituzionali per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici.

Di particolare importanza è stato la Direttiva Min. per l’Innovazione e le Tecnologie 4 gennaio

2005, definita come “Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione”, poiché si è

confermata la priorità di favorire la diffusione e l'utilizzo di servizi on line per cittadini ed imprese, al

fine di migliorare i servizi e ridurre i costi.

Il testo normativo che riunisce i principi alla base dell'Amministrazione digitale è il Codice

dell'Amministrazione Digitale (CAD), considerato nella versione del testo integrato che comprende:

• Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, pubblicato in G.U. del 16 maggio 2005, n. 112

- S.O. n. 93 "Codice dell'amministrazione digitale";

• Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159, pubblicato in G.U. del 29 aprile 2006, n. 99 -

S.O. n. 105 "Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82

recante Codice dell'amministrazione digitale";

• Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 1 aprile 2008 - "Regole tecniche e

di sicurezza per il funzionamento del Sistema pubblico di connettività previste dall'art. 71,

comma 1-bis del Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante il "Codice

dell'amministrazione digitale";


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• Decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito in Legge 28 gennaio 2009, n. 2

che ha introdotto modifiche al CAD;

• Legge n°15 – 4 marzo 2009: noto come “decreto Brunetta” mira a rivedere tutti gli

aspetti della disciplina del lavoro presso la pubblica amministrazione;

• Legge 18 giugno 2009, n. 69, che ha introdotto il comma 2-ter e 2-quater all'art. 54

del CAD in materia di contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni;

• Direttiva n.8/2009, Direttiva del Ministro della Pubblica Amministrazione e

l’innovazione per la riduzione dei siti web delle Pubbliche Amministrazioni e per il

miglioramento della qualità dei servizi e delle informazioni on line al cittadino;

• Decreto legislativo n. 235 del 30 dicembre 2010, che ha modificato e integrato il CAD.

Il CAD promuove e regola la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la

conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale, utilizzando le tecnologie

dell'informazione e della Comunicazione all'interno della pubblica amministrazione e nei rapporti

tra amministrazione e privati.

In relazione alla progettazione e allo sviluppo di siti web, il CAD ha espresso alcune indicazioni

di carattere generale ed altre più specifiche riguardanti, tra l'altro, i contenuti minimi che un sito di

una pubblica amministrazione deve contenere per garantire il livello minimo di servizio al cittadino.

In particolare, per gli aspetti riguardanti direttamente i siti web delle Amministrazioni, si

richiamano le seguenti disposizioni:

• art. 52: accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni;

• art. 53: caratteristiche dei siti;

• art. 54: contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni;

• art. 55: consultazione delle iniziative normative del Governo;

• art. 56: dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi all'autorità giudiziaria di

ogni ordine e grado;

• art. 57: moduli e formulari.


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In attuazione della normativa contenuta nel CAD, la Direttiva del Ministro per l'innovazione e le

tecnologie 18 novembre 2005 "Linee guida per la Pubblica amministrazione digitale" ha definito i

criteri e le azioni concrete da attuare nelle pubbliche amministrazioni per realizzare i principi del

"Codice dell'Amministrazione Digitale". La Direttiva regolamenta diversi aspetti dell'attività

amministrativa ed in particolare:

• la Comunicazione telematica tra pubblica amministrazione e cittadini:

a. comunicazione esterna e posta elettronica;

b. servizi telematici di informazione preventiva;

• la Comunicazione interna alle pubbliche amministrazioni;

• la Carta Nazionale dei Servizi;

• le transazioni economiche on line;

• la Conferenza di servizi on line;

• la sicurezza dei sistemi informativi;

• le strutture per l'organizzazione, l'innovazione e le tecnologie.

Il nuovo CAD, il Codice dell'Amministrazione Digitale (Decreto legislativo n. 235/2010) entrato in

vigore il 25 gennaio 2011, costituisce insieme al Decreto legislativo n. 150/2009 il secondo pilastro

su cui si basa il processo di rinnovamento delle amministrazioni pubbliche. Il nuovo CAD rinnova il

quadro normativo in materia di amministrazione digitale definito nel 2005 con il Decreto legislativo

n. 82, aggiornando le regole di riferimento rispetto a un panorama tecnologico in evoluzione.

Il nuovo Codice introduce un insieme di innovazioni normative che incidono concretamente sui

comportamenti e sulle prassi delle amministrazioni e sulla qualità dei servizi resi. La riforma rende

così effettivi i diritti per cittadini e imprese, cogenti gli obblighi per la PA, dà sicurezza agli operatori

circa la validità, anche giuridica, dell'amministrazione digitale. In coerenza con il Piano e-Gov,

l'orizzonte temporale dell'intervento è il 2012.

Alcuni dei principali cambiamenti introdotti dalla riforma del CAD sono di seguito sintetizzati:

• Validità dei documenti informatici (art. 22, 23, 23-bis, 23-ter): il nuovo CAD fornisce

indicazioni sulla validità delle copie informatiche di documenti con riferimento preciso circa

le diverse possibilità (copia digitale del documento cartaceo, duplicazione digitale, ecc.);


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• Conservazione digitale dei documenti (artt. 43-44 bis): è prevista la gestione della

conservazione dei documenti e del relativo processo da parte di un Responsabile della

conservazione che si può avvalere di soggetti pubblici o privati che offrono idonee garanzie;

• Posta elettronica certificata (artt. 6 e 65): la PEC diventa il mezzo più veloce, sicuro e

valido per Comunicare con le PA. I cittadini possono utilizzare la PEC anche come strumento

di identificazione, evitando l'uso della firma digitale;

• Siti pubblici e trasparenza (art. 54): il nuovo CAD arricchisce il contenuto dei siti

istituzionali delle amministrazioni, prevedendo che sugli stessi siano pubblicati, in modo

integrale, anche tutti i bandi di concorso. La norma obbliga le PA ad aggiornare i dati e le

notizie che per legge devono essere pubblicati sul proprio sito istituzionale. Anche tale

aspetto viene considerato ai fini della valutazione dei dirigenti;

• Customer satisfaction dei cittadini su Internet (artt. 54 e 63): le PA sono tenute ad

adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio dei

propri "clienti" sui servizi on line;

• Moduli on line (art. 57): le PA hanno l'obbligo di pubblicare on line l'elenco dei

documenti richiesti per procedimento (moduli e formulari validi) e non possono richiedere

l'uso di moduli o formulari che non siano stati pubblicati sul web. La mancata pubblicazione

è rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti

responsabili;

• Trasmissione delle informazioni via web (art. 58): le PA non possono richiedere

informazioni di cui già dispongono. Per evitare che il cittadino debba fornire più volte gli

stessi dati, le amministrazioni titolari di banche dati predisporranno apposite convenzioni

aperte per assicurare l'accessibilità delle informazioni in proprio possesso da parte delle

altre amministrazioni;

• Comunicazioni tra imprese e amministrazioni (art. 5 bis): la presentazione di istanze,

dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti (anche a fini statistici) tra

imprese e PA (e viceversa) avviene solo utilizzando tecnologie ICT;

• Accesso ai servizi in rete (artt. 64 e 65): per l'accesso ai servizi erogati in rete dalle

Pubbliche Amministrazioni è possibile utilizzare strumenti diversi dalla carta d'identità


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elettronica e dalla carta nazionale dei servizi, previa individuazione del soggetto che ne

richiede il servizio;

• Firme (artt. 1, comma 1, lett. q-bis, e 28, comma 3-bis): si introduce il concetto di

firma elettronica avanzata, con cui è possibile sottoscrivere un documento informatico con

piena validità legale;

• Carta di identità elettronica e Carta nazionale dei servizi (art. 64): Carte di identità

elettronica e Carte nazionale dei servizi valgono ai fini dell'identificazione elettronica;

• Pagamenti elettronici (art. 5): il nuovo CAD introduce alcuni strumenti (carte di

credito, di debito o prepagate e ogni altro strumento di pagamento elettronico disponibile)

per consentire alle PA di riscuotere i pagamenti. Inoltre, permette loro di avvalersi di

soggetti anche privati per la riscossione;

• Protocollo informatico, fascicolo elettronico e tracciabilità (artt. 40-bis e 41): è

previsto che ogni Comunicazione inviata tramite PEC tra le PA e tra queste e i cittadini o le

imprese sia protocollata in via informatica. L'amministrazione titolare del procedimento

raccoglierà gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo in un fascicolo

elettronico, dotato di un apposito identificativo;

• Open data (artt. 52 e 68): il nuovo CAD mette in primo piano la responsabilità delle

PA nell'aggiornare, divulgare e permettere la valorizzazione dei dati pubblici secondo

principi di open government.

Più recentemente, la Legge n. 106 del 12 luglio 2011 (di conversione del Decreto legge n. 70 del

13 maggio 2011, il c.d. "Decreto sviluppo") fornisce ulteriori indicazioni e indica misure di

semplificazione a "costo zero", anche con riferimento alla trasparenza e alla certezza degli

adempimenti burocratico-amministrativi on line gravanti sulle PA. In particolare, all'art. 6 il "Decreto

sviluppo" impone alle amministrazioni l'obbligo di pubblicare sui propri siti istituzionali, per ciascuna

procedura, l'elenco degli adempimenti e la documentazione necessaria. In caso di inadempienza, la

PA non può rifiutare l'istanza del cittadino o dell'impresa e può solo richiedere l'integrazione della

documentazione. Particolarmente rilevante è inoltre l'introduzione dell'obbligo per le

amministrazioni di pubblicare sui loro siti web istituzionali l'elenco degli oneri introdotti o eliminati

per ogni singolo atto amministrativo.


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3. Fasi e metodologia della ricerca

L’analisi dell’offerta dei servizi on line dei Comuni lombardi è stata condotta nei mesi di

febbraio, marzo e aprile 2015 e ha previsto alcune attività di ricognizione dello stato dell’arte cui ha

fatto seguito l’attività di rilevazione, analisi delle evidenze e codifica del report finale.

Figura 1: Disegno della metodologia del progetto di ricerca

Le attività di ricognizione sono state mirate a monitorare lo stato dell’arte sul tema oggetto

della ricerca al fine di capitalizzare esperienze pregresse o in essere e di avere una cornice e di

verificare l’esistenza o meno di indicazioni a livello nazionale.

Nello specifico l’attività di ricognizione si è mossa in più direzioni:

• Ricerca e analisi di esperienze simili in termini di rilevazioni e ricerche svolte a livello locale,

regionale e nazionale


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o Report dell’Osservatorio ICT della Regione Piemonte (2006-2012)3;

o Indagine SeCoLo – Regione Lomabardia (2011);

• Analisi di indicazioni o regolamentazioni definite a livello Ministeriale rispetto all’offerta on

line di servizi a cittadini, imprese e altre PA:

o Ministero per la semplificazione della Pubblica Amministrazione (Appendice delle

linee guida e siti web PA – Contenuti minimi dei siti istituzionali delle PA);

o www.lineamica.gov.it;

• Identificazione di siti di supporto alla ricerca:

o Magellano, bussola della trasparenza della PA4;

o www.tuttitalia.it5;

o ISTAT6.

L’attività di rilevazione del progetto di ricerca si è sviluppata attraverso alcune fasi che vengono

descritte nel seguito.

Innanzitutto è stato identificato un paniere esaustivo, ma sufficientemente flessibile, di servizi

on line per monitorare e classificare gli stessi. L’elenco scelto è quello già utilizzato da SeCoLo

nell’ambito di un censimento svoltosi in Lombardia nel 2011 (Box 1). I servizi utilizzati da SeCoLo e

dalla presente ricerca sono poi sostanzialmente sovrapponibili a quelli indicati dal Ministero.

L’elenco dei servizi inclusi nel paniere risulta quindi composto ed aggregato come segue:

• Affari generali,

3 L’Osservatorio ICT della Regione Piemonte dal 2006 al 2012 ha realizzato ogni anno un’indagine tesa a

monitorare la presenza on line delle PA piemontesi. Nell’ambito della presente indagine in particolare, sono stati

consultati i seguenti report elaborati dall’Osservatorio:“La presenza on line dei Comuni piemontesi” (2012); “La

presenza on line delle PA piemontesi” (2007); “La presenza on line delle PA piemontesi” (2008); “E-Government: servizi

on line in Piemonte” (2005); “I Comuni nella società dell’informazione” (2011); “Valutazione dell’aderenza normativa

dei siti web della Pubblica Amministrazione piemontese” (2011).

4 http://www.magellanopa.it/

5 http://www.tuttitalia.it/lombardia/20-Comuni/popolazione/

6 www.demo.istat.it


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• Protocollo, Archivio Ambiente

• Attività produttive

• Cultura, Biblioteche

• Edilizia privata

• Gestione economico finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio

• Gestione rifiuti, ciclo delle acque, gas

• Istruzione, diritto allo studio

• Personale e organizzazione

• Politiche giovanili, Sport, Tempo libero

• Polizia Locale

• Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione beni demaniali

• Servizi demografici, Statistica

• Servizi Sociali

• Sistemi informativi e di Comunicazione Urbanistica

Box 1: censimento SeCoLo

L’iniziativa aveva lo scopo di:

-re-indirizzare le politiche regionali in base ai risultati ottenuti dalle rilevazioni;

-mettere a disposizione di tutti i cittadini le informazioni raccolte in un’ottica di

semplificazione, accesso e trasparenza.

Le rilevazioni che Regione ha effettuato sono state:

-il Censimento SeCoLo - Servizi erogati dai Comuni lombardi, che mira ad individuare i servizi

gestiti dalle PA sia in forma singola, sia in associazione con altri Enti Locali.

-la Modalità di accesso ai servizi erogati che rileva i servizi offerti on line attraverso ad es. i siti

web o quelli che prevedono l'accesso tramite l'utilizzo della Carta Regionale dei Servizi (CRS)

indipendentemente dall’uso della rete (es.: servizi bibliotecari, accesso a piattaforme ecologiche -


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modalità offline).

Una prima fase delle rilevazioni è terminata il 29 luglio 2011. Alla data di chiusura sono stati

1.102 i Comuni lombardi che hanno validato almeno una delle due schede (1.070 le hanno validate

entrambe, 1.075 hanno validato la scheda “Modalità” e 1.097 hanno validato la sola scheda

“SeCoLo”).

Alla rilevazione “SeCoLo” ha risposto circa il 71% dei Comuni lombardi: i risultati mostrano che

la copertura dei servizi erogati nelle diverse province lombarde - su un totale di 290 servizi

disponibili in Lombardia - varia da un minimo di 35% ad un massimo di 58%.

Si noti che la differenza tra SeCoLo e la presente indagine non risiede solo nella dimensione del

campione, ma nel fatto che se SeCoLo costituisce di fatto un processo di auto certificazione

rispetto ad un set di domande, il presente report contiene le evidenze di una ricerca elaborate da

un attore terzo attraverso analisi empiriche quali quantitative.

L’analisi qualitativa dell’offerta di servizi on line ha previsto l’adozione del criterio di

sofisticazione quale elemento di valutazione del livello di fruibilità e interazione offerto dal servizio

cui il cittadino accede. Il criterio di sofisticazione è infatti, una misura ampiamente riconosciuta ed

utilizzata in numerose indagini e ricerche a livello sia nazionale che internazionale, che hanno ad

oggetto l’analisi dell’offerta di servizi on line delle Pubbliche Amministrazioni7.

La “sofisticazione” è un indicatore che misura il grado di complessità di un servizio on line, dove

per complessità si intende il livello di “interazione intelligente” con l’utente che usufruisce del

servizio.

I livelli di sofisticazione sono 5:

• Informazione (reperibile on line)

• Interazione a 1 via (download di form e moduli)

• Interazione a 2 vie (compilazione elettronica di moduli)

7 Capgemini – Ancitel, Primo rapporto sui siti istituzionali delle regioni, 2009;

Commissione Europea et. altri, Digitizing Public Service in Europe, 2010. Inoltre le stesse “Linee guida per i siti web

della PA”, prevedono 5 livelli di sofisticazione.


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• Transazione (gestione completa di procedimenti)

• Personalizzazione, che si può esprimere come servizio pro-attivo, in cui l’utente ottiene ciò

di cui necessita “cooperando” col sistema di erogazione del servizio (es. pagamento tributi);

servizio automatico, in cui l’utente fruisce del servizio senza richiederlo (es. sistemi di alert

rispetto a scadenze o risoluzioni interne di criticità/discrepanze senza coinvolgere l’utente).

Accanto all’indicatore di sofisticazione sono stati definiti altri elementi considerati non

secondari nel valutare l’effettiva disponibilità e fruibilità del servizio da parte dei cittadini in termini

di fattori facilitanti o “barrieranti”:

• presenza o meno di procedure di autenticazione quale condizione per accedere al servizio;

• modalità richieste per l’autenticazione: CRS/CNS o login e password;

• presenza o meno di un rimando a siti esterni attraverso i quali concludere il processo di

fruizioni del servizio;

• disponibilità di Applicazioni mobile per una fruibilità “a tutto tondo”;

• presenza di sistemi di CRM;

• presenza o meno di una chiara distinzione tra servizi offerti a cittadini, imprese o altre

PA/Enti.

A supporto e completamento dell’attività principale del progetto di ricerca, è stata svolta una

analisi sull’accessibilità e la qualità dei siti web dei Comuni selezionati. In particolare sono stati

indagati i seguenti aspetti:

• grado di accessibilità del sito web istituzionale;

• grado di trasparenza e presenza di Open Data sul sito web istituzionale;

• Comunicazione e interazione tra utente e Pubblica Amministrazione sul sito web

istituzionale.

Una volta definito il modello di analisi e monitoraggio si è proceduto alla selezione del

campione di riferimento. Acquisita come imprescindibile la presenza di tutti i Comuni capoluoghi di

Provincia, sono stati identificati altri 58 Comuni lombardi con una popolazione pari o superiore ai


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20.000 abitanti al fine di avere un campione rappresentativo sia rispetto alla complessità

organizzativa tipica della PA sia per la potenziale o reale platea di possibili utenti di servizi fruibili in

modalità on line. I Comuni di piccole dimensioni potrebbero, di fatto, non avere la necessità di

implementare un sistema di servizi on line in ragione dei livelli di prossimità e interazione tipici dei

Comuni di dimensioni più piccole. In sostanza la scelta di Comuni con popolazione pari o superiore a

20.000 abitanti pare essere quella che meglio consente di incrociare la complessità di implementare

una nuova modalità di erogazione dei servizi con una complessità routinaria già presente e

determinata da una popolazione di cittadini di rilievo. In totale i Comuni analizzati sono stati 70

(vedi Allegato 1).

Rispetto al campione selezionato e rispetto al tema fruibilità dei servizi si è scelto di confrontare

il Comune di Milano in relazione ad un gruppo di città europee. Le città selezionate sono quelle che

condividono con Milano l’appartenenza alla rete delle smart city europee e che sono, all’interno

della rete, riconosciute come città di riferimento. Esse sono:

• Barcellona

• Brussels

• Glasgow

• Lione

• Stoccolma

L’analisi dei servizi on line così come presenti nei siti dei Comuni facenti parte del campione è

stata integrata da un focus group dedicato e rivolto ai Comuni capoluogo di Provincia. Il focus group

si è svolto il 20 Aprile 2015 presso l’Università Bicocca di Milano e ha visto la presenza dei seguenti

enti:

• Comune di Bergamo

• Comune di Brescia

• Comune di Como

• Comune di Cremona


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• Comune di Mantova

• Comune di Monza

• Comune di Pavia

Infine, sempre al fine di dare una lettura esaustiva della dimensione e proposta “virtuale” di un

Comune in termini di servizi e di interazione con i cittadini, ai Comuni invitati al focus group sono

stati richiesti i seguenti dati:

• totale numero visitatori pagina web del Comune

• numero utenti che si sono autenticati

• numero utenti che completano un processo (compilazione di un form, richiesta di un

servizio, certificato, pagamento on line ecc.)

• numero utenti che commentano, condividono, votano un contenuto prodotto dal Comune

(questi dati sono riferiti ai canali social del Comune Facebook, Twitter, ecc.)

• numero di utenti che attivano un'interazione con il Comune attraverso i canali di dialogo del

Comune (email, forum, sondaggi, chat, blog ecc.)

Sia l’analisi del livello di fruibilità che di accessibilità è stata svolta attraverso la ricognizione di

tutti i siti dei Comuni campione. Tutti i dati sono stati registrati su matrici Excel e poi trasferiti per

essere analizzati sul programma SPSS. Le evidenze invece dei focus group sono state raccolte

attraverso registrazioni e appunti presi durante l’incontro da parte del team di progetto.

L’attività di analisi è stata svolta secondo due principali direttrici:

• un’analisi dei dati puntuali emersi dalle attività di rilevazione;

• un’analisi aggregata, comparata e sinottica dei dati puntuali;

• identificazioni di correlazioni, macro temi, aree di lavoro, punti di forza e indicazioni di

miglioramento/sviluppo.

Tutti i dati emersi dall’attività di analisi sono poi confluiti nel presente report, che prevede

anche una versione sintetica in formato ppt per la socializzazione smart – in modalità

presentazione – delle principali evidenze e considerazioni.


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4. Il campione

La ricerca ha riguardato l’analisi di 70 siti web comunali della Pubblica Amministrazione

lombarda, ovvero la totalità dei Comuni con più di 20 mila abitanti in Lombardia.

In termini di abitanti infatti, l’indagine consente di coprire 4.214.253 persone, ovvero il 43% ca.

della popolazione totale residente in Regione Lombardia. Va tuttavia sottolineato che il campione

utilizzato non può essere considerato rappresentativo dell’intera popolazione di Comuni lombardi.

D’altra parte, in Lombardia, i micro Comuni (meno di 5 mila abitanti) e i piccoli Comuni (meno di 15

mila abitanti) rappresentano il 93% circa del totale dei Comuni lombardi, dato che accomuna tutte

le regioni del Nord ovest, nelle quali risultano decisamente elevate le quote di Comuni di

dimensioni ridotte. Quindi il 7% dei Comuni lombardi raccoglie una popolazione pari al 43% del

totale dei cittadini residenti. Il restante 57% vive in micro o piccoli Comuni.

Nell’Allegato 1 si riporta la lista completa dei 70 Comuni considerati nell’indagine, per numero

di abitanti e provincia di appartenenza. Nel campione finale sono inclusi tutti i 12 capoluoghi di

Provincia della Lombardia (tra questi è incluso anche il Comune di Sondrio, sebbene il numero di

abitanti è in questo caso inferiore alle 20 mila unità).

Allo scopo di individuare eventuali differenze nei sistemi di offerta di servizi on line tra Comuni

di differenti dimensioni, si è deciso di distinguere tre gruppi di Comuni per numero di abitanti,

ottenendo le seguenti classi dimensionali:

• Comuni di piccola dimensione: popolazione residente compresa tra i 20 mila e i 30 mila

abitanti

• Comuni media dimensione: popolazione residente compresa tra i 30 mila e i 50 mila

abitanti

• Comuni di grande dimensione: popolazione residente superiore ai 50 mila abitanti.

La tabella 1 e il grafico 1 riportano le distribuzioni dei Comuni del campione per classe

dimensionale, mentre in tabella 2 e nel grafico 2 sono riportate le quote dei Comuni del campione

per Provincia di riferimento. Il campione è composto per il 44,3% da Comuni di piccole dimensioni


19

(31 Comuni), per il 34,3% da Comuni di medie dimensioni (24 Comuni) e per il restante 21,4% da

Comuni di grandi dimensioni (15 Comuni).

Tabella 1: Comuni della Lombardia inclusi nel campione, per classe dimensionale

Frequenza Percentuale Percentuale

cumulata

20-30 mila abitanti 31 44,3% 44,3%

30-50 mila abitanti 24 34,3% 78,6%

> 50 mila abitanti 15 21,4% 100,0%

Totale 70 100,0 -

Grafico 1: Comuni della Lombardia inclusi nel campione, per classe dimensionale

Le Province maggiormente rappresentate nell’indagine sono la Provincia di Milano e la

Provincia di Monza e Brianza, che contano la presenza rispettivamente di 29 e 13 Comuni

all’interno del campione. Al contrario, la Provincia di Lecco, la Provincia di Lodi e la Provincia di

Sondrio vedono la presenza dei soli capoluoghi, in quanto nessuno dei Comuni non capoluogo in

queste aree territoriali fa registrare un numero di abitanti superiore alle 20 mila unità.

Tabella 2: Quota di Comuni della Lombardia inclusi nel campione, per Provincia di riferimento

Frequenza Percentuale Percentuale cumulata

Bergamo 4 5,7% 5,7%


20

Brescia 5 7,1% 12,9%

Como 3 4,3% 17,1%

Cremona 2 2,9% 20,0%

Lecco 1 1,4% 21,4%

Lodi 1 1,4% 22,9%

Mantova 3 4,3% 27,1%

Milano 29 41,4% 68,6%

Monza e Brianza 13 18,6% 87,1%

Pavia 3 4,3% 91,4%

Sondrio 1 1,4% 92,9%

Varese 5 7,1% 100,0%

Totale 70 100,0% -

45

32

11

3

29

13

3

1

5

Bergamo Brescia Como Cremona

Lecco Lodi Mantova Milano

Monza e Brianza Pavia Sondrio Varese

Grafico 2: Numero di Comuni del campione, per provincia di riferimento

5. Analisi della “qualità” dei siti web istituzionali


21

La web survey relativa ai siti web istituzionali dei Comuni lombardi e l’analisi quali-quantitativa

degli stessi è stata realizzata nei mesi di marzo e aprile 2015.

La prima fase della ricerca ha previsto l’analisi della qualità dei siti web dei Comuni in Lombardi,

considerata condizione rilevante rispetto all’accessibilità e la dei servizi on line da parte del

cittadino. Nell’Allegato 2 sono riportati tutti gli indicatori utilizzati per l’analisi della qualità dei siti

istituzionali e le modalità di calcolo degli stessi.

In particolare, sono stati indagati i seguenti aspetti:

• grado di accessibilità dei siti web istituzionali

• grado di trasparenza dei siti web e presenza degli Open Data

• comunicazione e interazione tra utente e Pubblica Amministrazione

5.1 Accessibilità dei siti web

Il grado di accessibilità del sito web del Comune è una condizione imprescindibile per la

fruibilità dei servizi on line da parte del cittadino. Con il termine accessibilità di un sito si intende

infatti, “la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalla tecnologia, di

erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a

causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari”8.

Nello studio sono stati presi in considerazione alcuni criteri utili per monitorare il grado di

accessibilità dei siti web che comprendono i seguenti indicatori9:

• presenza di una versione solo testo: possibilità di accedere alla versione solo testo del

sito web, tramite un pulsante/link nella home page;

• alto contrasto: possibilità di accedere alla versione alto contrasto del sito web, tramite

un pulsante nella Homepage;

8 La definizione di accessibilità è tratta da “legge Stanca” 9 Gennaio 2004.

9 I criteri per monitorare il grado di accessibilità dei siti web dei Comuni sono stati selezionati tra quelli proposti dal

progetto WAI - Web Accessibility Initiative - gruppo di lavoro del World Wide web Consortium che si occupa di

accessibilità dei siti web.


22

• carattere espandibile: possibilità di espandere il carattere del sito web, tramite browser

e/o pulsante nella home page.

Dal grafico 3 emerge che l’87% dei siti web analizzati (61 Comuni) prevede l’opzione “carattere

espandibile”, il 33% (23 Comuni) prevede la funzione “alto contrasto”, mentre solo l’11,4% include

la “versione solo testo” (8 Comuni). Non emerge d’altra parte una relazione lineare tra il grado di

accessibilità e le dimensioni dei Comuni per numero di abitanti. Se da una parte infatti, la possibilità

di espandere il carattere e di accedere alla versione alto contrasto siano più spesso presenti nei siti

web dei Comuni di più grandi dimensioni (rispettivamente nel 93,3% e nel 60% dei Comuni con più

di 50 mila abitanti), lo stesso non si rileva per quanto riguarda la funzione “solo testo” (tale funzione

non è presente in nessuno dei siti web dei Comuni di più grandi dimensioni).

Grafico 3: Quota di siti web istituzionali che rispettano i criteri di accessibilità, per classe

dimensionale

Al concetto di accessibilità di un sito web sono stati affiancati poi altri indicatori, che possono

contribuire a rendere più o meno semplice la navigazione da parte dell’utente:

• presenza di una mappa del sito;

• presenza di un motore di ricerca;

• presenza di versioni alternative tradotte in differenti lingue.


23

La presenza di una mappa all’interno del sito può rendere più agevole la navigazione da parte

dell’utente, permettendo di rintracciare velocemente la sezione del sito di interesse (ad esempio

l’“elenco servizi on line”). Nel grafico 4 si osserva che nel 63% dei siti web dei Comuni lombardi (44

siti web) è presente la mappa del sito e al crescere della dimensione dei Comuni aumenta anche la

percentuale di siti contenenti mappe; ciò con molta probabilità deriva dall’interesse e la necessità di

rendere più agevole la navigazione in siti con una maggiore complessità di contenuti.

Il motore di ricerca può essere considerato una soluzione sostitutiva alla mappa del sito,

rispondendo allo stesso bisogno di rapidità di ricerca delle informazioni e dei servizi di interesse

dell’utente. Confrontando i dati è possibile osservare come il motore di ricerca rappresenti la

soluzione preferita nella maggior parte dei casi. Esso è infatti presente nel 97% dei siti web

analizzati (68 siti web), e nel 100% dei siti relativi a Comuni con più di 30 mila abitanti (39 siti web);

anche la presenza di un motore di ricerca sembra poi associarsi positivamente alla dimensione del

Comune.

La presenza di informazioni in lingue diverse dall’italiano, può agevolare la navigazione sul sito

da parte di coloro che, essendo stranieri, vogliono avere informazioni circa un Comune o una

particolare zona della Lombardia. Oltre alla presenza di cittadini stranieri residenti in Lombardia (la

popolazione straniera residente rappresenta circa 10,5%del totale10: di essi 382.000 ca. abitano

nella provincia di Milano) 11, bisogna inoltre considerare gli stranieri non residenti che potrebbero

voler visitare il sito web di un Comune lombardo anche per motivi di lavoro o turistici. Tuttavia, il

90% dei Comuni analizzati (63 Comuni) offre informazioni on line esclusivamente in italiano, mentre

il restante 10% (7 Comuni) prevede anche una seconda lingua, che nella maggior parte dei casi

risulta essere l’inglese.

Interessante notare che proprio il Comune di Milano, a fronte di una presenza consistente di

cittadini stranieri residenti, si distingue nel campione, offrendo traduzione totale o parziale delle

informazioni presenti sul sito web in ben 7 lingue, oltre l’italiano.

10 Fonte: Tuttitalia.it

11 Fonte: Tuttitalia.it


24

Grafico 4: Quota di siti web che rispettano altri criteri di accessibilità, per classe dimensionale

5.2 Trasparenza e Open Data

Ai sensi del Decreto legislativo 150/2009, secondo quanto indicato dalla Delibera Civit n.

105/2010 nonché dalle Linee guida del Garante per la Privacy del 2 marzo 2011, i siti istituzionali

devono presentare, nella propria home page, un’apposita sezione, denominata “Trasparenza,

valutazione e merito”, la quale deve contenere una serie di informazioni. Nello specifico contesto

della ricerca, la trasparenza è stata intesa nell’accezione di “accessibilità” totale alle informazioni

concernenti ogni aspetto dell’organizzazione.

Dal grafico 5 si evince che, dei 70 siti web comunali analizzati, solo in due non è stato possibile

l’apposita sezione “trasparenza”; si tratta dei siti web dei Comuni di Cesano Boscone e Seveso, in

entrambi con una popolazione di residenti contenuta e compresa tra i 20 mila e i 30 mila abitanti.


25

.

97%

3%

si no

Grafico 5: Distribuzione dei Comuni lombardi per presenza dell’area “trasparenza” sul proprio sito

web

Oltre alla presenza/assenza della sezione trasparenza all’interno dei siti istituzionali, si è

ritenuto opportuno monitorare il “grado di trasparenza” che contraddistingue ciascuna sezione,

calcolato a partire dai dati forniti dalla Bussola della Trasparenza12.

L’analisi aggregata dei dati mette in evidenza un grado di trasparenza media piuttosto elevato

tra i Comuni lombardi analizzati (Grafico 6). Il numero massimo di informazioni pubblicate sul sito

web e monitorate dalla Bussola della Trasparenza è infatti, pari a 66 e il numero medio di

informazioni pubblicate sui siti web dei Comuni lombardi analizzati è pari a 62,3; tale valore cresce

poi all’aumentare della classe dimensionale dei Comuni. In media il grado di trasparenza assume un

valore pari a 65,7 tra i Comuni con più di 50 mila abitanti, mentre si riduce a 60 tra i Comuni con un

numero di abitanti compreso tra 20 e 30 mila.

12 La Bussola della Trasparenza consente alle pubbliche amministrazioni e ai cittadini di utilizzare strumenti per l’

analisi ed il monitoraggio dei siti web. Il principale obiettivo è di accompagnare le amministrazioni, anche attraverso il

coinvolgimento diretto dei cittadini, nel miglioramento continuo della qualità delle informazioni on line e dei servizi

digitali. Dal 20 aprile 2013 è in vigore il decreto legislativo n.33 /2013 riguardante il "Riordino della disciplina

riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni".

A tal fine il Dipartimento della Funzione pubblica ha elaborato una nuova versione della Bussola della Trasparenza in

modo da accompagnare le amministrazioni nell'adeguamento delle strutture dei siti web a partire dall'allegato A del

Decreto legislativo n.33/2013. (http://www.magellanopa.it/bussola/)


26

Grafico 6: Grado di trasparenza dei siti web istituzionali, per classe dimensionale

Con riferimento al tema della trasparenza nell’indagine si è considerato anche il fatto che nel

sito fosse presente o meno una sezione appositamente dedicata alla pubblicazione degli Open Data

(per una disamina sul tema degli Open Data si rimanda al BOX 2).

BOX 2: Open Data

Con Open Data si fa riferimento ad una filosofia, e al tempo stesso una pratica, che implica che

alcune tipologie di dati siano liberamente accessibili a tutti sul Web, senza restrizioni di copyright,

brevetti o altre forme di controllo che ne limitino la riproduzione. Il tema dell’Open Data si è

sviluppato grazie ad un movimento, chiamato Open Government Data, nato da istanze locali,

soprattutto nel mondo anglo-sassone, che in breve tempo ha influenzato e indirizzato le politiche

di molte amministrazioni pubbliche mondiali. Il primo atto ufficiale che ha lanciato tale filosofia è la

direttiva dell'amministrazione Obama del dicembre 2009. La Direttiva stabilisce che, qualora sia

praticabile, "le agenzie devono pubblicare le informazioni on line in un formato aperto, che possa

essere cercato, scaricato, indicizzato e reperito tramite applicazioni web di uso Comune"13.

13 B. Obama, Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies on Transparency and Open

Government, 2009.


27

L’Agenzia per l’Italia Digitale in questo contesto ha un ruolo di riferimento e il compito di

definire le linee guida nazionali14 per l’attuazione della normativa sui dati aperti (Legge 17

dicembre 2012 n.221) che modifica l'art. 52 e 68 del Codice dell'Amministrazione Digitale (CAD) a

cui devono uniformarsi le pubbliche amministrazioni, e le modalità di accesso telematico ai dati e

le regole di riutilizzo.

In particolare, l’art. 52 del CAD stabilisce che i dati pubblicati senza l’espressa adozione di una

licenza per il loro utilizzo si intendono rilasciati come dati di tipo aperto (open data by default).

Inoltre il decreto legge 90/2014, convertito dalla Legge 114 dell’11 agosto, stabilisce che le

pubbliche amministrazioni sono obbligate a fornire i dati in formato aperto a partire da 180 giorni

dall'entrata in vigore della legge. Tuttavia, ancora una bassa percentuale di pubbliche

amministrazioni italiane hanno adempiuto a tale obbligo. Secondo un recente studio del

Politecnico di Milano15 soltanto il 41% dei Comuni italiani pubblica dati in formato aperto, e solo

uno su tre rispetta le Linee guida dell’Agenzia per l’Italia Digitale sulle modalità di pubblicazione dei

dati. A livello internazionale l'ultimo Open Data Barometer16 classifica l'Italia in 22esima posizione

nel 2014.

A conferma di ciò si può analizzare la situazione italiana delle amministrazioni che rilasciano

open data, secondo le analisi fornite dal portale governativo italiano Dati.gov.it17. A febbraio 2015

sono stati rilasciati più di 14000 dataset in formato aperto, da 113 amministrazioni, di cui il 54%

sono amministrazioni locali (Comuni e Province).

Dal grafico 7 si evince che solo il 14,3% dei Comuni (11 Comuni) ha predisposto sul proprio sito

web una sezione Open Data; la quota dei Comuni che hanno una sezione Open Data cresce però

14 Agenzia per l'Italia Digitale, Linee guida nazionali per la valorizazione del patrimonio informativo pubblico,

Versione 1.0, 31 Luglio 2013.

15 Osservatorio eGovernment 2014-15, Gli Open Data e i Comuni, 13 marzo 2015.

16 World Wide Web Foundation, Open Data Barometer Global Report, gennaio 2015.

17 E' il sito che raccoglie il maggior numero di dataset in formato open prodotti in Italia. I dati delle analisi sono

disponibili su www.dati.gov.it/content/infografica.


28

significativamente al crescere delle dimensioni dell’ente; tra i Comuni con più di 50 mila abitanti

infatti, un terzo prevede la sezione dedicata gli open data (il 33,3%).

85,7%

14,3%

96,8%

3,2%

83,3%

16,7%

66,7%

33,3%

Totale

20-30 mila

30-50 mila

> 50 mila

Grafico 7: Quota di siti web dei Comuni lombardi che includono la sezione “Open Data”, per classe

dimensionale

Nella maggior parte dei casi (6 Comuni) la sezione Open Data presente nel sito web consente il

download libero e diretto dei dati da parte dell’utente (Grafico 8); 3 siti invece inseriscono un link

che rimanda l’utente ad un sito o una pagina esterna dedicata agli Open Data, mentre in 2 Comuni,

la sezione è popolata con dati a richiesta da parte dell’utente.

0,0% 0,0%

40,0%

20,0%

0,0%

75,0%

60,0% 60,0%

100,0%

50,0%

0,0%

30,0%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Popolato con dati a richiesta

Download libero

Rimanda a sito esterno

Grafico 8: Caratteristiche della sezione Open Data nei siti web dei Comuni lombardi


29

Analizzando nel dettaglio emergono differenze evidenti nell'approccio al tema Open Data da

parte dei Comuni considerati. Infatti soltanto 4 Comuni hanno realizzato un portale specifico per la

pubblicazione e condivisione dei dati aperti (Milano, Pavia, San Giuliano Milanese e Pioltello) e per

questo motivo sono presenti anche nel portale nazionale dati.gov.it. Dalle statistiche presenti nel

portale nazionale si evince che Milano è l'ottavo ente locale che pubblica più dataset in Italia (con

246 dataset pubblicati), mentre Pavia è in 11esima posizione (119 dataset). San Giuliano e Pioltello

sono due esempi di Comuni italiani di medie dimensioni (30-50 mila abitanti) che pubblicano dati

aperti, rappresentanti cioè della categoria di Comuni che pubblica di più (il 67% secondo lo studio

del Politecnico di Milano18).

Gli altri Comuni del campione hanno seguito logiche diverse: Brescia, Cremona a Varese

permettono il download dei dati dal portale istituzionale del Comune (Cremona e Varese a richiesta

dal Portale Territoriale); Lecco e Lodi pubblicano i loro dati aperti all'interno del portale della

Regione Lombardia; Seriate e Paderno definiscono aperti e pubblicano i dati in formato pdf, che

rappresenta il livello più basso di qualità e riutilizzo dei dati aperti secondo la scala di Berners-Lee19.

5.3 Comunicazione e interazione tra utente e PA

Un ulteriore tema d’indagine affrontato nell’analisi è la presenza di strumenti o informazioni nel

sito che possono agevolare la Comunicazione e l’interazione tra la Pubblica Amministrazione e i suoi

utenti. Gli indicatori analizzati misurano il livello di utilizzo delle differenti tipologie di canali

utilizzabili dagli utenti per poter rispondere alle proprie esigenze informative (contatti mail e

telefonici, newsletter, format per effettuare segnalazioni.) e per partecipare attivamente ai processi

decisionali relativi a scelte di pubblico interesse (sondaggi, forum, social media).

Tutti i 70 Comuni analizzati includono un link “contatti” sulla home page del proprio sito web

(Grafico 9). Nel 90% dei casi (63 Comuni) il sito web include all’interno della sezione “contatti” uno

o più indirizzi mail specifiche relative a diverse funzioni (o uffici) di competenza del Comune,

mentre nell’87% dei siti web (62 Comuni) è presente un indirizzo mail di tipo generico.

18 Osservatorio eGovernment, op. cit.

19 Cfr., http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html


30

All’interno della stessa voce “contatti”, il 57% dei siti web (39 Comuni) offre all’utente la

possibilità di effettuare segnalazioni attraverso la compilazione di un apposito form. Il 41,3% (29 siti

web) in particolare, consente questo tipo di operazione previa autenticazione da parte dell’utente,

mentre nel 14% dei casi (10 siti web) non è richiesta alcuna forma di autenticazione.

100,0%

90,0%82,9%

41,4%

14,3%

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

Grafico 9: Presenza del link “contatti” e tipologia di contatto nei siti web dei Comuni lombardi

Sempre con riferimento al grado di interattività tra utente e PA sui siti istituzionali, è stata

monitorata la presenza di strumenti multicanale, tra cui il call center, le newsletter, il numero verde

e la tv/radio digitale.

Gli strumenti di Comunicazione multicanale maggiormente utilizzati sui siti web dei Comuni

Lombardi sono il call center, che è presente nell’80% dei siti web dei Comuni (56 siti web), e le

newsletter inviate tramite mail, presenti nel 67% dei siti web analizzati (47 Comuni). Dal grafico 10

emerge inoltre che, mentre la presenza delle newsletter cresce al crescere delle dimensioni dei

Comuni, il call center sembra essere uno strumento diffuso soprattutto tra i Comuni di media e

piccola dimensione. Decisamente meno diffuso appare invece l’utilizzo di newsletter inviate tramite

cellulare, presenti nel 18,6% dei siti web (13 Comuni), il numero verde e le tv/radio digitali, presenti

entrambi solo nel 7% dei siti web analizzati (5 Comuni).


31

Grafico 10: Presenza di strumenti di comunicazione multicanale sui siti web dei Comuni lombardi, per

classe dimensionale

Accanto agli strumenti di Comunicazione più tradizionali di interazione tra utente e PA sono

stati considerati anche alcuni strumenti di Comunicazione più innovativi, i social media, che

consentono una partecipazione diretta e in tempo reale da parte dell’utente (quali forum, sondaggi,

chat, social network, blog, podcast/streaming).

Come si rileva dal grafico 11, i social media sono maggiormente diffusi ed utilizzati dai Comuni

di più grandi dimensioni. Particolarmente diffusa è la presenza dei Comuni sui principali social

network. Nessuno dei Comuni analizzati presenta un blog sul proprio sito web, quale forma per

favorire l’interazione diretta con i propri utenti.


32

Grafico 11: Canali di comunicazione tradizionali presenti sui siti web dei Comuni lombardi, per classe

dimensionale

Considerando i Comuni presenti sui principali social media, si osserva che 42 Comuni (60%)

hanno almeno un'esposizione su un canale social, di questi 34 Comuni (il 48,6% del campione

totale, ma il 70% dei Comuni che hanno social media) hanno una pagina Facebook (Grafico 12).

Tutti i Comuni su Facebook usano l'account come pagina istituzionale, tranne due che usano

l'account Facebook per un diverso scopo (Como con la pagina Informa Giovani e Varese). La

seconda social network più diffusa, Twitter, è utilizzata come canale di Comunicazione da 16

Comuni (22,9%), tutti account istituzionali. Il 38,6% del campione usa altri social media (YouTube,

Google+, Pinterest ecc.), tra questi 11 Comuni hanno un'esposizione multipiattaforma (Facebook,

Twitter, più un altro social). Da notare che di questi ultimi 5 sono capoluoghi, gli altri 6 sono Comuni

della Provincia di Milano tra i 20 mila e i 50 mila abitanti. Ci sono 10 Comuni che hanno soltanto la

pagina Facebook, 7 Comuni hanno soltanto un'esposizione su social media che non siano Facebook

o Twitter, mentre un Comune, Limbiate, ha soltanto il canale Twitter.

Per contro ci sono 28 Comuni che non hanno alcuna esposizione su social media, e tra questi

spiccano tre capoluoghi di provincia (Bergamo, Lecco e Sondrio).


33

Grafico 12: Social media utilizzati dai Comuni lombardi, per classe dimensionale

Grafico 13: Tipologia di profilo aperto dai Comuni lombardi sui principali social network


34

Si è anche analizzata la relazione tra Open Data e social media, per verificare se sono due

aspetti correlati oppure indipendenti. Partendo dai Comuni che hanno Open Data, degli 11 Comuni

del campione il solo Comune di Lecco non ha nessuna esposizione su canali social, tutti gli altri

hanno almeno un media sociale. In particolare, i Comuni di Brescia, Lodi, Milano, Pavia e Paderno

Dugnano si distinguono perchè hanno sia gli Open Data sia tutti i canali social. Invece chi ha un

canale social non è detto che abbia anche gli Open Data, infatti questo è vero soltanto per il 23%

dei Comuni social. Quindi i Comuni preferiscono dotarsi di un media sociale come canale di

Comunicazione e dialogo con il cittadino, mentre sono più restii ad erogare dati in modo aperto e

trasparente secondo la legge.

BOX 3: l’interattività sui social media

Per approfondire il grado di interattività dei Comuni analizzati si è calcolato il tasso di

coinvolgimento delle pagine Facebook istituzionali. Il tasso di coinvolgimento (Engagement Rate)

indica quanto dialogo si è prodotto intorno a contenuti pubblicati sulle Fan Pages ufficiali,

calcolando il rapporto tra la base di fan e le loro interazioni e risposte agli status update

(commenti, share, mi piace ecc.). La formula più semplice da calcolare in questo caso è il numero

di "Persone che ne parlano" (People talking about this) diviso per il totale dei fan di una pagina

Facebook. Entrambi i dati sono pubblici e facilmente reperibili, da ciò è stato possibile calcolare il

tasso di coinvolgimento dei 34 Comuni che hanno Facebook (Grafico 14).


35

Grafico 14: Tasso di coinvolgimento dei 34 Comuni lombardi che hanno Facebook

Dal grafico si evince che Milano è il Comune con il tasso più alto, più di 42, seguito a lunga

distanza da Comuni come Sesto San Giovanni e Desenzano del Garda con tassi intorno a 19.

Tuttavia la media di tasso di coinvolgimento è piuttosto bassa, intorno a 8. Sembra non sussistere

una relazione diretta tra numero di abitanti e tasso di coinvolgimento, poichè Comuni sopra i

50.000 abitanti come Como, Varese, Busto Arsizio, Pavia e Monza hanno tassi molto bassi (tra 0 e

3), mentre Comuni tra i 20000 e i 30000 abitanti come Desenzano, Lainate o Cornaredo

presentano tassi di coinvolgimento superiori a 15.

Il numero di fans delle pagine Facebook dei Comuni invece appare in diretto rapporto con il

numero di abitanti, infatti tra i dieci Comuni con il maggior numero di fans 9 appartengono alla

classe dei Comuni di grande dimensione. Anche per questo indice la media resta bassa, intorno ai

4000 fan per pagina.

Approfondimento sui dati dal focus


36

I Comuni che hanno partecipato al Focus group hanno fornito i dati relativi alle visite e

autenticazioni al loro sito istituzionale. Con tali dati è stato possibile calcolare il tasso di

conversione che è il rapporto tra gli utenti che si sono autenticati ai servizi on line e coloro che

hanno completato un processo (l'iscrizione ad una newsletter, la compilazione di un form, una

richiesta di informazioni, ecc.). Tra i Comuni con il tasso più alto risultano Pavia e Brescia con il

valore vicino all'1 mentre Bergamo segue con 0,3.

6. La diffusione dei servizi on line nei Comuni della Lombardia

In questo paragrafo si riportano i risultati relativi all’attività di monitoraggio dell’offerta di

servizi on line dei Comuni lombardi. Nell’Allegato 3 sono illustrati in dettaglio il modello e le variabili

utilizzate per l’analisi e il monitoraggio dell’offerta di servizi on line tra i Comuni lombardi.

Nello specifico si è scelto di aggregare la presentazione dei risultati attorno alle seguenti aree

tematiche:

- l’offerta di servizi on line tra i Comuni lombardi analizzati;

- l’organizzazione e le configurazioni dei servizi on line;

- i servizi offerti on line dai Comuni lombardi

- i Comuni che erogano servizi on line

- gli elementi di fruibilità dei servizi on line

6.1 L’offerta di servizi on line

La normativa non prevede un’indicazione puntuale dei servizi che le PA devono

prioritariamente erogare on line, con l’unica eccezione dei bandi di concorso e dei bandi gara che

sono invece previsti dal Codice dell’Amministrazione Digitale. L’Appendice alle Linee guida per siti

web della PA (2011) contengono però diverse indicazioni operative e di indirizzo per la definizione e

l’implementazione dell’architettura dei siti della PA. Ai fini della ricerca risulta di rilievo il capoverso


37

“Servizi disponibili on line e servizi di futura pubblicazione”. Tra le diverse indicazioni fornite

risultano di particolare rilievo le seguenti:

• i servizi on line devono essere classificati in base a tre principali tipologie di utenti:

cittadini, imprese e pubblica amministrazione;

• per la costituzione del paniere dei servizi on line si suggerisce di utilizzare la tassonomia

proposta dal “portale degli italiani”20; tassonomia di fatto ripresa del censimento SeCoLo

e utilizzata in questa ricerca;

• l’accesso ai servizi on line deve essere possibile o dalla home page del sito o dalla barra

di navigazione dello stesso;

• la modulistica per la quale è previsto un livello di interazione 3, a due vie (cfr. Capitolo 3

delle “Linee guida per i siti web delle PA”) deve essere proposta nell’ambito dei servizi

on line;

• l’elenco di servizi di eventuale attivazione deve essere allo stesso modo raggiungibile

dalla barra di navigazione del sito o dalla home page dello stesso

• Alla luce di quanto detto, il monitoraggio dell’offerta di servizi on line da parte dei

Comuni Lombardi è stato avviato a partire dalla presenza/assenza di una sezione

dedicata ai servizi on line nella home page del sito web.

All’interno del campione emerge che sono 59 i Comuni che pubblicano sul proprio sito web una

sezione contenente l’elenco dei servizi offerti on line ai propri cittadini: si tratta dell’84,3% dei

Comuni lombardi analizzati. Di questi 59 Comuni, solamente Rozzano, pur pubblicando sulla home

page del proprio sito web la voce “elenco servizi on line”, non eroga però in concreto alcun servizio

in modalità on line. 11 Comuni invece non rendono disponibile l’elenco servizi on line sul proprio

sito web istituzionale (Grafico 15).

Da questa prima analisi risulta che l’offerta di servizi on line, e in particolare la presenza di una

sezione dedicata sul sito web, è maggiore nei Comuni di più grande dimensione: tra i Comuni con

più di 30 mila abitanti, l’offerta di servizi on line è superiore al 90%, mentre tale quota si riduce al

74% tra Comuni più piccoli del campione (< 30 mila abitanti).

20 www.lineamica.gov


38

Dei 70 Comuni analizzati, solamente i Comuni di Como e Pavia presentano all’interno della

sezione “servizi on line” del proprio portale la dicitura “coming soon”, indicativa dell’interesse da

parte dell’ente di erogare nel prossimo futuro ulteriori servizi in modalità on line, oltre a quelli già

presenti nel proprio elenco.

Grafico 15: Quota di siti web dei Comuni lombardi in cui è presente l’elenco “servizi on line”, per

classe dimensionale

Nell’indagine è stata infine monitorata la presenza di un eventuale rimando dei Comuni ad una

specifica sezione chiamata “servizi web 2.0”, relativa all’erogazione dei servizi attraverso

applicazioni web 2.0 e social media (Grafico 16).

In totale i Comuni che rimandano ad una sezione specifica “servizi web 2.0” sono 6 (Milano,

Sesto San Giovanni, Rho, Magenta, Giussano e Voghera). Come emerge dal grafico, di questi 3 sono

Comuni con più di 50 mila abitanti (il 20%). Bisogna anche evidenziare che dei 6 Comuni con "servizi

web 2.0" il solo Comune di Voghera non ha un'esposizione su social media. Milano e Magenta sono

Comuni multipiattaforma con tutti i canali social, ma anche Sesto, Rho e Giussano sono molto

presenti sui social con almeno due canali. Dal punto di vista dell'interazione, come visto nel Box 3,

Milano ha il tasso di coinvolgimento più alto seguito da Sesto San Giovanni con un valore pari a 19,

anche Rho presenta un discreto tasso (pari a 11,4), mentre Magenta e Giussano presentano tassi di

coinvolgimento decisamente più bassi (pari rispettivamente a 4 e 3).


39

8,6%

6,5%

4,2%

20,0%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

Totale

20-30 mila

30-50 mila

> 50 mila

Grafico 16: Siti web dei Comuni lombardi che prevedono una sezione specifica per i servizi web 2.0,

per classe dimensionale

6.2 Organizzazione dei servizi on line

Il CAD prevede che i servizi disponibili on line siano classificati sulla base della tipologia di

utenza cui sono destinati (cittadini, imprese, PA), prevedendo per i siti istituzionali degli enti locali

un ulteriore classificazione dei servizi per finalità (es. aree tematiche, nel caso di servizi ai cittadini o

bacini di utenza). A questo proposito, nell’analisi è stata rilevata la presenza di diverse

categorizzazioni dei servizi (configurazione Comune, aree tematiche, fabbisogni, categorie di utenti)

per comprendere l’atteggiamento dei Comuni nei riguardi di cittadini ed imprese, ovvero se essi

privilegino un’organizzazione dei servizi centrata sui destinatari o autoreferenziale.

Dalle analisi realizzate emerge che, tra i 59 Comuni che prevedono la sezione “servizi on line”,

prevale un’organizzazione dei servizi secondo una logica mista, rispetto alla quale risulta piuttosto

difficile individuare la prevalenza di una o dell’altra configurazione (Grafico 17). Per contro, 8 siti

web di altrettanti Comuni hanno adottato una logica di organizzazione dell’offerta di servizi on line

basata sui fabbisogni dell’utenza (il 13,6% del campione) e altri 8 Comuni fanno prevalere una logica

centrata sulle aree tematiche (il 13,6% del campione). Un solo Comune infine, organizza la propria

offerta di servizi on line secondo la configurazione dell’ente (ovvero per Uffici), mentre nessuno tra

i Comuni analizzati opta per una distinzione dei servizi basata sulle categorie di utenti (es. cittadini,

imprese, PA).


40

3,4%

13,6% 0%

13,6%

69,5%

Configurazione del Comune (es. per uffici) Aree tematiche

Categoria di utenti Fabbisogni

Logiche multiple

Grafico 17: Configurazione organizzativa della sezione “servizi on line” sui siti web dei Comuni

lombardi

Come riportato in Tabella 3, dei 59 Comuni che pubblicano l’elenco dei servizi on line, solo 4

hanno messo in evidenza la distinzione tra servizi rivolti ai cittadini, servizi rivolti alle imprese e

servizi rivolti alla PA (Lecco, Lodi, Meda e Rho). Tra questi solamente il Comune di Rho, ha

effettuato una distinzione per tutte e 3 i target di utenza, mentre negli altri casi la suddivisione è

parziale e rende esplicite solo 2 delle tre categorie di fruitori previste dalla normativa.

Tabella 3: Comuni che presentano/non presentano la suddivisione dei servizi per categorie di utenti

(cittadini, imprese e PA).

Frequenza Percentuale

Non presenta la suddivisione dei servizi per categorie

di utenti

55 93,2%

Presenta la suddivisione dei servizi per categorie di

utenti

4 6,8%

Totale 59 100,0%


41

6.3 I servizi on line

L’aspetto principale indagato nella web survey riguarda la disponibilità di servizi on line,

misurata in funzione di una lista predefinita e la valutazione di ciascun servizio individuato in base

alla presenza o assenza di alcune prestazioni che ne determinano il grado di interattività (per

approfondimenti si rimanda al paragrafo 3 “metodologia e fasi della ricerca”).

Particolarmente complesso è stato ricondurre i servizi riportati nelle sezioni “servizi on line” dei

Comuni all’interno della classificazione SeCoLo utilizzata nell’indagine. Dall’analisi semantica

realizzata sugli elenchi dei servizi on line, emerge infatti un’elevata disomogeneità nelle

terminologie utilizzate dai Comuni per descrivere i servizi erogati on line (Box 4).

BOX 4. Analisi semantica relativa alla classificazione dei servizi

L'obiettivo dell'analisi semantica è duplice, primo capire quanto gli elenchi dei servizi on line

dei Comuni siano simili o diversi tra loro, e secondo quanto si discostano dalla classificazione

ufficiale utilizzata nell'indagine (Par. 3.2). Nel primo caso si è utilizzato un algoritmo che converte

un testo in un vettore di indici TF-IDF, ed utilizza la metrica del coseno per individuare la

vicinanza, o similarità, tra documenti in uno spazio n-dimensionale.

La funzione di peso TF-IDF (Term Frequency–Inverse Document Frequency) è una funzione

utilizzata in Information Retrieval per misurare l'importanza di un termine rispetto ad un

documento o ad una collezione di documenti. Tale funzione aumenta proporzionalmente al

numero di volte che il termine è contenuto nel documento, ma cresce in maniera inversamente

proporzionale con la frequenza del termine nella collezione. Il documento in questo caso è il

singolo elenco dei servizi on line, mentre la collezione è rappresentata da tutti gli elenchi

analizzati.

Ogni documento viene trasformato in un vettore e inserito in uno spazio n-dimensionale, così

è possibile calcolare il coseno dell'angolo tra i vettori. Quando due documenti hanno

esattamente gli stessi termini il coseno assumerà valore 1, quando i due documenti non

possiedono nemmeno una parola in Comune, il coseno assumerà valore 0. Ogni documento è

confrontato con tutti gli altri, e per ciascuna coppia si calcola il valore del coseno.

Dall'analisi è emerso che gli elenchi sono molto diversi tra loro, infatti ci sono soltanto due

coppie con valori di coseno vicino a 1: gli elenchi dei Comuni Bresso e Magenta hanno un coseno


42

di 0,9, e i Comuni Garbagnate Milanese e Lainate hanno un coseno di 0,8. Prendendo il testo

delle due coppie di elenchi la similarità risulta evidente. La prima coppia è costituita da Bresso

che presenta il seguente elenco: "Accesso riservato a Enti autorizzati, Albo Pretorio, Servizi rivolti

ai cittadini e alle imprese, consultazioni anagrafiche, autocertificazione, elezioni, informazioni

varie"; e Magenta: "Informazioni riservate a enti autorizzati, Servizi rivolti ai cittadini e alle

imprese, consultazioni anagrafiche, autocertificazione, elezioni, informazioni varie". La seconda

coppia con alta similarità è costituita da Garbagnate Milanese con l'elenco: "Albo pretorio on

line" e Lainate "Albo on line". Per il resto quasi il 90% delle coppie di documenti ha un coseno che

va da 0,0 a 0,1, ciò vuol dire una similarità quasi nulla, l'8% ha un coseno di 0,2 e il restante 2%

sopra il 0,3.

Per il secondo obiettivo si è utilizzato un algoritmo di Machine Learning per la classificazione

di testi, nello specifico si è usato il Support Vector Machine (SVM) con kernel lineare. Si tratta di

una tecnica di apprendimento automatico che mira a istruire un sistema informatico in modo da

consentirgli di risolvere dei compiti in maniera autonoma sulla base di una serie di esempi ideali

che gli vengono inizialmente forniti. Nel caso della presente analisi è stato fornito all'algoritmo la

classificazione dei servizi per apprendere le voci con le quali classificare, successivamente

l'algoritmo ha classificato autonomamente gli elenchi dei servizi on line (gli stessi passati

all'algoritmo del coseno).

Dai risultati della classificazione risulta che gli elenchi si discostano notevolmente non solo tra

di loro, ma soprattutto rispetto al linguaggio della classificazione ufficiale, infatti i Comuni

utilizzano voci molto eterogenee per etichettare i servizi che soltanto in pochi casi si avvicinano

ad una sorta di standard. Per esempio il 16% degli elenchi sono stati classificati sotto la voce

"Attività produttive", ed è il valore più alto, ciò significa che 9 elenchi su 57 hanno una voce

"Attività produttive" così come la tassonomia ufficiale. Altre voci come "Servizi sociali" e "Servizi

demografici, Statistica" sono presenti nel 9% degli elenchi, mentre "Edilizia privata" e "Polizia

locale" sono presenti per il 7%.

Tuttavia tale algoritmo potrebbe dare risultati migliori aumentando i test e avendo una

classificazione supervisionata manualmente come input di partenza.


43

L’analisi prosegue prendendo ora in considerazione l’oggetto dei servizi on line messi a

disposizione dai Comuni lombardi, nell’intento di evidenziare quali tipi di servizi siano

prioritariamente veicolati on line in Regione Lombardia. I dati che seguono si riferiscono

esclusivamente ai 59 siti web comunali nei quali è stato possibile rilevare l’elenco dei servizi on line.

Il Grafico 18 riporta i risultati dell’analisi quantitativa dove, per ciascun servizio, è indicata la

percentuale di Comuni lombardi che erogano on line il servizio in oggetto.

Un primo gruppo include quei servizi che vengono più spesso erogati on line e risultano

frequentemente presenti nelle sezioni “servizi on line” dei siti web comunali (erogati da più del 60%

dei Comuni analizzati). Di questo gruppo fanno parte i servizi relativi alle aree, “Gestione economico

finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio” (72,9%), “Servizi demografici, Statistica”

(69,5%), “Protocollo, Archivio Ambiente” (66,1%), e “Servizi informativi e di Comunicazione

Urbanistica” (61%).

Un secondo gruppo include invece i servizi erogati dal 20-40% dei Comuni lombardi analizzati e

presenti con le stesse frequenze nelle sezioni “servizi on line”. Si tratta in questo caso dei servizi

relativi alle aree “Attività produttive” (39%), “Edilizia privata” (39%), “Istruzione, diritto allo studio”

(39%), “Polizia locale” (30,5%), “Cultura, biblioteche” (22%).

Un terzo gruppo infine, comprende i servizi che risultano meno presenti tra l’offerta di servizi

on line dei Comuni lombardi, con un tasso di presenza inferiore al 20% negli elenchi “servizi on

line”. In questo gruppo rientrano i servizi nelle aree “Politiche giovanili, sport e tempo libero”

(15,3%), i “Servizi sociali” (13,9%), “Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione beni

demaniali” (8,5%), “Personale e organizzazione” (6,8%), “Affari generali” (5,1%) e “Gestione dei

rifiuti, ciclo delle acque e gas” (5,1%).

E’ importante sottolineare che l’analisi dei siti web istituzionali ha mostrato come alcuni

Comuni offrano on line anche altre tipologie di servizi, che esulano dalla classificazione adottata in

questa ricerca. Esempi di servizi offerti on line, ma non inclusi in una delle 15 aree mappate, sono il

“fascicolo personale del cittadino o dell’impresa”, i “servizi cimiteriali”, i “servizi di hosting”, i

“servizi di donazione/sostegno” (ad esempio a canili).


44

72,9%

69,5%

66,1%

61,0%

39,0%

39,0%

39,0%

30,5%

22,0%

15,3%

11,9%

8,5%

6,8%

5,1%

5,1%

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

Gestione economico finanziaria, Tributi e amministrazione del

patrimonio

Servizi demografici, Statistica

Protocollo, Archivio Ambiente

Sistemi informativi e di comunicazione Urbanistica

Attività produttive

Edilizia privata

Istruzione, diritto allo studio

Polizia Locale

Cultura, Biblioteche

Politiche giovanili, Sport, Tempo libero

Servizi Sociali

Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione beni

demaniali

Personale e organizzazione

Affari generali,

Gestione rifiuti, ciclo delle acque, gas

Grafico 18: Percentuale di Comuni lombardi che erogano il servizio on line

In tabella 4 sono riportati i risultati dell’analisi qualitativa dell’offerta di servizi on line dove, per

ciascun servizio, è indicato il numero di Comuni che lo offrono ai diversi livelli di sofisticazione

Prendendo a riferimento quindi i servizi identificati da SeCoLo risulta in prima istanza, che

nessun Comune eroga servizi classificabili a livello 5, livello di personalizzazione21.

21 In realtà il Comune di Milano offre un servizio denominato “fascicolo personale cittadini/imprese” che di fatto è

un vero e proprio strumento e canale di personalizzazione del servizio e del rapporto tra PA e cittadini e imprese.

Questo servizio però non è inserito all’interno del “paniere” SeCoLo. Se fosse stato inserito avremmo avuto almeno un

caso di servizio erogato a livello di personalizzazione (livello 5). Nella parte dedicata al confronto tra Milano e altre città

europee, invece, il servizio “fascicolo personale” è stato preso in considerazione perché indicatore importante per

misurare il livello di allineamento di Milano con le migliori best practices. E in effetti risulta che su 6 città considerate

(Milano, Barcellona, Brussels, Glasgow, Lione e Stoccolma) solo Glasgow non ha un servizio simile mentre tutte le altre

offrono la possibilità di un ambito personalizzabile e personalizzato nella relazione utenti – PA.


45

Tabella 4: Presenza dei servizi on line nei Comuni lombardi, per livello di sofisticazione

Servizi Totale Livello ≥ 1 Livello ≥ 2 Livello ≥ 3 Livello ≥ 4

Affari generali, 3 3 2 1 0

Attività produttive 23 23 22 19 13

Cultura, Biblioteche 13 13 25 24 13

Edilizia privata 23 23 21 18 14

Gestione economico

finanziaria, Tributi e

amministrazione del

patrimonio

43 43 40 38 36

Gestione rifiuti, ciclo delle

acque, gas

3 3 2 1 1

Istruzione, diritto allo studio 23 23 23 19 18

Personale e organizzazione 4 4 3 3 3

Politiche giovanili, Sport,

Tempo libero

9 9 8 6 5

Polizia Locale 18 18 15 13 13

Protocollo, Archivio Ambiente 39 39 36 3 3

Realizzazione, manutenzione

opere pubbliche e gestione

beni demaniali

5 5 4 3 2

Servizi demografici, Statistica 41 41 38 35 33

Servizi Sociali 7 7 5 3 2

Sistemi informativi e di

Comunicazione Urbanistica

36 36 32 18 11

Considerando nel complesso tutti i servizi offerti dai Comuni lombardi (in totale 290 servizi),

emerge che il 100% di essi è offerto ad un livello di sofisticazione minimo, pari ai livelli 1 o 2.

Considerando invece i servizi che permettono una qualche forma di interattività (livello 3 o

superiore) le quote si riducono al 66% (192 servizi), mentre a garantire un livello di interattività

completa a livello 4) sono il 57% dei servizi (165 servizi).

Questi risultati suggeriscono che, se da una parte passare dal livello 1 o 2 al livello 3 può avere

delle ripercussioni per l’ente, dall’altra il passaggio dall’offerta del servizio dal livello di transattività

parziale (livello 3) alla transattività totale (livello 4) può non incidere significativamente sul grado di


46

complessità di gestione da parte dell’ente. La differenza minima che emerge tra la quota di servizi

offerti a livello 3 e la quota di servizi offerti a livello 4, suggerisce infatti che, laddove i Comuni

decidano di offrire transattività, nella maggior parte dei casi prevedono la possibilità per l’utente di

completare in toto la procedura o l’eventuale transazione.

Il grafico 19 mette poi in luce alcune differenze che emergono per classi dimensionali dei

Comuni. Le quote di servizi erogati con livelli di interattività pari o superiore a 3 sono infatti

superiori tra i Comuni con più di 30 mila abitanti.

Grafico 19: Servizi on line per grado di sofisticazione e classe dimensionale

Nel grafico 20 si riportano i dati relativi al livello di sofisticazione medio di ciascun servizio,

calcolata come livello medio di sofisticazione tra i Comuni che erogano il servizio sul proprio sito

web. Per completezza i grafici 21 e 22 riportano la classifica dei servizi erogati rispettivamente al

livello di sofisticazione =>3 e al livello di sofisticazione =4.

Considerando anche solo il livello di sofisticazione medio, è possibile distinguere in maniera

piuttosto netta 3 gruppi di servizi.

In un primo gruppo, rientrano i servizi che presentano il più alto livello di sofisticazione (in

media) all’interno dei siti web in cui sono presenti (con un grado di sofisticazione media superiore a

3,5). Si tratta dei servizi relativi alle aree “Cultura e biblioteche” (3,8), “Gestione economico


47

finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio” (3,7), “Servizi demografici, Statistica” (3,6),

“Istruzione, Diritto allo studio” (3,6).

In un secondo gruppo, rientrano i servizi che presentano un livello medio di sofisticazione,

compreso tra il 3 e il 3,5. Rientrano in questo gruppo i servizi che fanno riferimento alle aree

“Attività produttive” (3,3), “Edilizia privata” (3,3), “Polizia locale” (3,3), “Personale e organizzazione”

(3,3) e “Politiche giovanili, sport e tempo libero” (3,1).

Nell’ultimo gruppo, sono inclusi i servizi che, stando alle analisi, vengono erogati più spesso

consentendo all’utente un livello più basso di interattività (con valori di sofisticazione media

inferiori a 3). Si tratta nello specifico dei servizi che afferiscono alle aree “Realizzazione,

manutenzione opere pubbliche e gestione beni demaniali” (2,8), “Sistemi informativi e di

Comunicazione Urbanistica” (2,7), “Servizi sociali” (2,4), “Gestione rifiuti, ciclo delle acque e gas”

(2,3), “Protocollo, archivio ambiente” (2,1), “Affari generali” (2,0).

Questi risultati potrebbero trovare parziale spiegazione nella natura e nelle caratteristiche

specifiche di ciascun servizio, come descritto in dettaglio nel Box 5.

BOX 5: accessibilità e processi di sviluppo dei servizi on line: potenzialità e limiti

Per quanto riguarda la possibilità di incrementare il grado di sofisticazione dei servizi on line

pare utile evidenziare come per taluni servizi il limite all’aumento del livello di sofisticazione è

insito nel servizio stesso.

Si pensi ad esempio ai servizi ad elevata personality intensity : servizi che per la loro piena e

compiuta erogazione e fruizione non possono prescindere da un contatto diretto tra operatore e

utente. E’ il tipico caso dei servizi sociali.

Per quanto concerne questi servizi non solo il livello di offerta di servizi on line è limitato e

caratterizzato da un livello di sofisticazione medio, ma spesso la parte di servizi sociali disponibili

on line è quella tipicamente amministrativa, informativa o di primo contatto. Gli aspetti core dei

servizi sociali risultano difficilmente dematerializzabili. Di fatto si può quindi affermare che per i

servizi sociali gli elementi del servizio “digitalizzabili” sono quelli di contorno e/o supporto.

A partire da queste considerazioni è possibile ampliare il discorso alla domanda: vi sono

aspetti insiti nella natura stessa dei servizi che possono limitare la piena e totale


48

dematerializzazione dei servizi? Se si quali? L’esempio dei servizi sociali - così come di ogni altro

servizio che richieda una interazione in presenza diretta tra operatore e fruitore - conferma la

presenza di questi limiti. Limiti che non sono limitanti, ma che salvaguardano la natura e il valore

profondo di determinati servizi.

Parallelamente quindi si può affermare che i servizi che naturalmente possono e potranno

essere totalmente dematerializzati ed erogati on line sono tipicamente servizi a carattere

amministrativo (es. pagamento tributi e rette, richieste di certificazioni o inoltro di domande e

istanze) o consultivo (es consultazione pratiche o delibere) e che hanno come fine l’introduzione

di processi di semplificazione delle modalità di accesso e fruizione dei servizi.

Inoltre sempre in tema di limiti si evidenzia che accanto ad un limite insito alla natura e alla

qualità/efficacia dell’erogazione di determinati servizi, vi è anche un limite di “contesto”. Se è

vero che nel 2014 solo il 68,2% delle famiglie lombarde dichiara di avere accesso ad Internet da

casa, risulta indubbia la necessità di porre a tema strategie adeguate per evitare che il processo

di dematerializzazione dei servizi non diventi un processo che genera sacche di esclusione o

disparità. E’ quindi essenziale accompagnare i crescenti processi di digitalizzazione dei servizi, con

strategie di supporto e accompagnamento non solo a chi non ha accesso alle nuove tecnologie,

ma anche di formazione all’accesso e alla fruizione dei servizi on line. Ciò implica,

presumibilmente, anche un periodo in cui il servizio on line convive con il servizio erogato presso

un ufficio da un funzionario della PA. Un periodo che potrà essere tanto meno lungo quanto

maggiore sarà il livello di penetrazione e fruibilità delle nuove tecnologie all’interno delle famiglie

lombarde.

Preme evidenziare, infine, una considerazione importante: la dematerializzazione dei servizi e

la loro erogazione on line non deve essere una mera trasposizione on line dei processi “in

presenza”. Se all’offerta on line non si accompagna un reale impegno di semplificazione rispetto

alle procedure di accesso e fruizione dei servizi della PA il rischio è che il cittadino ritrovi in

versione on line gli stessi “colli di bottiglia” e le stesse difficoltà burocratiche che ritroverebbe

andando direttamente presso la sede della PA di riferimento. Quindi il processo di

dematerializzazione ed erogazione di servizi on line dovrebbe diventare una grande occasione

per accompagnare l’implementazione di soluzioni tecnologiche anche con operations


49

semplificate e sempre più vicine alle esigenze dei cittadini e delle imprese.

3,8

3,7

3,6

3,6

3,3

3,3

3,3

3,3

3,1

2,8

2,7

2,4

2,3

2,1

2,0

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0


Gestione economico finanziaria, Tributi e amministrazione…




Edilizia privata

Polizia Locale



Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione…


Servizi Sociali



Affari generali,

Grafico 20: Grado di sofisticazione medio dei servizi offerti on line dai Comuni lombardi


50

38

35

24

19

19

18

18

13

6

3

3

3

3

1

1

0 5 10 15 20 25 30 35 40






Edilizia privata


Polizia Locale





Servizi Sociali

Affari generali,


Grafico 21: classifica dei servizi, per numero di Comuni lombardi che offrono il servizio ad un livello di

sofisticazione >=3


51

36

33

18

14

13

13

13

11

5

3

3

2

2

1

0

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Gestione economico finanziaria, Tributi e…



Edilizia privata



Polizia Locale





Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e…

Servizi Sociali


Affari generali,

Grafico 22: Classifica dei servizi, per numero di Comuni lombardi che erogano il servizio ad un livello

di sofisticazione >=4

Il grafico 23 rappresenta un tentativo di convogliare i risultati dell’analisi quantitativa e

dell’analisi qualitativa dell’offerta di servizi on line erogati dai Comuni della Lombardia. Il grafico

riporta infatti una matrice, all’interno della quale i 15 servizi analizzati trovano collocazione in

funzione del numero di Comuni lombardi che li erogano on line ed il livello di sofisticazione medio

con cui il medesimo servizio viene erogato on line22.

Dal grafico è possibile distinguere 4 gruppi (o clusters) di servizi:

• nel cluster 1 rientrano i servizi che risultano poco presenti all’interno dei sistemi di

offerta on line dei Comuni lombardi e che, laddove presenti, vengono erogati con livelli

di interattività inferiori alla media. Si tratta dei servizi che afferiscono alle aree “Affari

generali”, “Gestione dei rifiuti, delle acque e Gas”, “Servizi sociali” e “Realizzazione,

manutenzione opere pubbliche e gestione beni demaniali”;

22 Gli assi orizzontali e verticali della matrice sono calcolati come livello di sofisticazione medio dei servizi e numero

medio di Comuni che erogano i servizi on line.


52

• nel cluster 2 rientrano i servizi che risultano spesso presenti all’interno dei sistemi di

offerta on line dei Comuni lombardi ma che, laddove presenti, vengono erogati con

livelli di interattività bassi e inferiori alla media. Si tratta in questo caso dei servizi che

fanno riferimento alle aree “Protocollo, Archivio e Ambiente” e “Sistemi informativi e di

Comunicazione Urbanistica”;

• nel cluster 3 rientrano i servizi che risultano poco presenti nei sistemi di offerta on line

dei Comuni lombardi ma che, laddove presenti, vengono erogati con livelli di

interattività elevati e superiori alla media. Rientrano in questo gruppo i servizi relativi

alle aree “Politiche giovanili, Sport e Tempo libero”, “Personale e organizzazione”,

“Polizia locale” e “Cultura e Biblioteche”;

• nel cluster 4 rientrano infine i servizi che risultano spesso presenti nei sistemi di offerta

dei servizi on line dei Comuni lombardi e che, quando presenti, vengono erogati con

livelli di interattività decisamente elevata e superiore alla media. Rientrano in

quest’ultimo gruppo i servizi relativi alle aree “Edilizia privata”, “Attività produttive”,

“Istruzione, diritto allo studio”, “Servizi demografici, Statistica” e “Gestione Economico

finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio”.


53

Grafico 23: Posizionamento dei servizi per grado di diffusione tra i Comuni lombardi e livello

medio di sofisticazione

6.4 I Comuni che erogano servizi on line

L’analisi prosegue con un approfondimento sui sistemi di offerta, al fine di individuare quanti

servizi e con quale livello di sofisticazione gli stessi vengono erogati dai Comuni lombardi.

La tabella 5 sottostante mostra che ciascun Comune lombardi eroga on line mediamente 5

servizi e il numero massimo di servizi erogati on line da un Comune è 13 (è questo il caso del

Comune di Paderno Dugnano). Il grado di sofisticazione medio con cui ciascun Comune eroga i

servizi on line è pari a 3,2 e il massimo grado di sofisticazione (medio) con cui ciascun Comune


54

eroga i servizi è pari a 4 (come già evidenziato nessun Comune eroga i servizi on line ad un livello di

sofisticazione pari a 5).

Tabella 5: numero di servizi on line e livello di sofisticazione tra i Comuni della Lombardia

N.Comu

ni totale

Minimo Massimo Media Deviazione

std.

Numero servizi on line 59 ,00 13,00 4,9153 2,67355

Sofisticazione media 58 1,00 4,00 3,2155 ,68824

La tabella 6 riporta la classifica dei Comuni lombardi calcolata in funzione del numero di servizi

offerti on line. Come anticipato, Paderno Dugnano è il Comune che in Lombardia offre il maggior

numero di servizi on line (13 servizi, rispetto alla classificazione di servizi utilizzata nella presente

ricerca). Seguono i Comuni di Voghera (11 servizi), Milano e Peschiera Borromeo (10 servizi). E’

interessante notare che dei primi 14 Comuni per numero di servizi on line offerti solamente un

terzo è rappresentato da capoluoghi di Provincia; oltre a Milano, offrono un numero considerevole

di servizi il Comune di Bergamo (9 servizi), il Comune di Brescia (8 servizi), il Comune di Mantova (8

servizi) e il Comune di Monza (7 servizi).

Tabella 6: Classifica dei Comuni lombardi per numero di servizi offerti on line (in grassetto i

capoluoghi di Provincia)

N. Comuni N. servizi on line

1 PADERNO DUGNANO 13

2 VOGHERA 11

3 MILANO 10

4 PESCHIERA BORROMEO 10

5 BERGAMO 9

6 BRESCIA 8

7 CASSANO MAGNAGO 8

8 MANTOVA 8

9 BRUGHERIO 7

10 BUSTO ARSIZIO 7

11 COLOGNO MONZESE 7

12 MONZA 7

13 SAN GIULIANO MILANESE 7

14 SESTO SAN GIOVANNI 7


55

Dal grafico 24 emerge in modo chiaro che, sia il numero di servizi on line, sia il livello medio di

sofisticazione degli stessi, aumenta all’aumentare delle dimensioni del Comune. Ad offrire un

numero maggiore di servizi sono infatti i Comuni con più di 50 mila abitanti (il numero di servizi on

line mediamente offerti in questo gruppo di Comuni è pari a 6, contro i 5 del totale dei Comuni).

Oltre ad offrire un numero maggiore di servizi on line, i Comuni di più grandi dimensioni offrono agli

utenti anche un maggiore livello di interattività su ciascun servizi (il livello di sofisticazione medio tra

i Comuni con meno di 30 mila abitanti è infatti pari 2,9, mentre tra i Comuni di maggiori dimensioni

tale valore cresce a 3,4).

Grafico 24: Numero di servizi erogati on line dai Comuni lombardi e grado di sofisticazione medio, per

classe dimensionale

Il Grafico 25 consente di distinguere i Comuni in 4 gruppi (o cluster), in base al numero di servizi

offerti e il livello di sofisticazione medio con cui gli stessi vengono erogati23:

• cluster 1: si tratta di Comuni la cui offerta on line include un numero limitato di servizi, i

quali consentono inoltre un basso livello di transattività all’utente;

23 La matrice è costruita a partire dal numero medio di servizi on line erogati dai Comuni e il grado di sofisticazione

medio dei servizi on line tra i Comuni.


56

• cluster 2: si tratta di Comuni che offrono un’ampia gamma di servizi on line ma che nella

maggior parte dei casi consentono un basso livello di transattività all’utente;

• cluster 3: si tratta di Comuni che offrono una gamma ristretta di servizi on line, ma che

questi ultimi consentono comunque un alto livello di transattività all’utente;

• cluster 4; si tratta di Comuni che oltre ad offrire un’ampia gamma di servizi on line, nella

maggior parte dei casi consentono anche un elevato grado di transattività all’utente.

Grafico 25: Comuni per n. di servizi offerti on line e livello di sofisticazione medio


57

6.4 La fruibilità dei servizi on line

Nel seguito si riportano i risultati dell’attività di monitoraggio relativi ad ulteriori elementi

connessi con fruibilità dei servizi on line. A questo proposito l’attività di monitoraggio ha previsto

l’analisi dei seguenti elementi:

• presenza o meno di procedure di autenticazione quale condizione per accedere al servizio;

• modalità richieste per l’autenticazione: CRS/CNS o login e password;

• presenza o meno di un rimando a siti esterni attraverso i quali concludere il processo di

fruizioni del servizio;

• disponibilità di Applicazioni mobile per una fruibilità “a tutto tondo”;

• presenza di sistemi di CRM;

6.4.1 Modalità di autenticazione

L’analisi mostra che dei 290 servizi offerti on line il 53% circa richiede una qualche forma di

autenticazione da parte dell’utente per poterne fruire (Grafico 26). Nel 34% dei casi in particolare, è

necessario immettere i dati della Carta Regionale dei Servizi (CRS) al fine della registrazione. Più

spesso, nel 43,1% dei casi, è invece sufficiente registrarsi attraverso forme diverse dalla CRS, ma

che consentono comunque di accertare l’identità del soggetto (es. Login e Password).


58

100,0%

53,1%

34,1%

43,1%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Servizi on line Autenticazione CRS Registrazione/n.

pratica

Grafico 26: Quota di servizi erogati on line che richiedono l’autenticazione da parte dell’utente e

tipologia di autenticazione richiesta

Ad utilizzare qualche forma di autenticazione sono in misura maggiore i Comuni di più grandi

dimensioni (Grafico 27). Il 65,5% dei servizi offerti da Comuni con più di 50 mila abitanti richiede

una forma di autenticazione, contro il 60,2% di quelli offerti dai Comuni tra i 30 e i 50 mila abitanti

ed il 32,2% di quelli offerti dai Comuni di più piccole dimensioni. Con riferimento alle scelte di

autenticazione non emergono invece differenze significative tra le diverse classi dimensionali.

53,1%

32,2%

60,2%

65,5%

34,1%

25,6%

40,7%39,1%

43,1%

31,1%

49,6%47,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

Totale 20-30 mila 30-50 mila > 50 mila

Autenticazione

CRS

Registrazione/n. pratica


59

Grafico 27: Servizi che richiedono l’autenticazione, per classe dimensionale

In tabella 7 sono riportate la numerosità e le percentuali di Comuni lombardi che, per ciascun

servizio, prevedono forme di autenticazione.

Dal grafico 28 in particolare, si evince come vi siano alcuni servizi che più spesso di altri

richiedono autenticazione da parte dell’utente. Si tratta in questo caso ad esempio, dei “Servizi

demografici, Statistica” che nell’85,4% dei Comuni che lo erogano è prevista una qualche forma di

autenticazione, “Istruzione, diritto allo studio” (78,3%), “Polizia Locale” (72,2%), “Gestione

economico finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio” (69,8%) e “Edilizia privata”

(69,6%). Per contro, l’erogazione on line dei servizi relativi alle aree “Realizzazione, manutenzione

opere pubbliche e gestione beni demaniali”, “Sistemi informativi e di Comunicazione urbanistica” e

“Protocollo, Archivio Ambiente”, più raramente prevede forme di autenticazione e di registrazione

da parte dell’utente finale (in questi casi l’autenticazione è prevista rispettivamente dal 20%, il

19,4% e il 15,4% dei Comuni).

Tabella 7: servizi che richiedono autenticazione, per tipologia di autenticazione

Totale Autenticazione CRS

Registrazione/n.

pratica

Num. Num. % Num. % Num. %

Affari generali, 3 0 0,0% - - - -

Protocollo, Archivio Ambiente 39 6 15,4% 3 7,7% 5 12,8%

Attività produttive 23 14 60,9% 7 30,4% 10 43,5%

Cultura, Biblioteche 13 4 30,8% 2 15,4% 4 30,8%

Edilizia privata 23 16 69,6% 10 43,5% 14 60,9%

Gestione economico


amministrazione del

patrimonio

43 30 69,8% 19 44,2% 23 53,5%


acque, gas

3 1 33,3% 1 33,3% 0 0,0%

Istruzione, diritto allo studio 23 18 78,3% 14 60,9% 15 65,2%

Personale e organizzazione 4 2 50,0% 0 0,0% 2 50,0%


Tempo libero

9 4 44,4% 1 11,1% 4 44,4%

Polizia Locale 18 13 72,2% 7 38,9% 13 72,2%


60

Realizzazione, manutenzione

opere pubbliche e gestione

beni demaniali

5 1 20,0% 1 20,0% 0 0,0%

Servizi demografici, Statistica 41 35 85,4% 30 73,2% 29 70,7%

Servizi Sociali 7 3 42,9% 0 0,0% 2 28,6%



36 7 19,4% 4 11,1% 4 11,1%

85,40%

78,30%

72,20%

69,80%

69,60%

60,90%

50,00%

44,40%

42,90%

33,30%

30,80%

20,00%

19,40%

15,40%

0,00%

0,00% 10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%



Polizia Locale


Edilizia privata




Servizi Sociali






Affari generali,

Grafico 28: Classifica dei servizi per richiesta di autenticazione

Passando ora dall’analisi dei servizi, all’analisi dei Comuni che erogano i servizi on line (Grafico

29), è possibile rilevare che il 79,7% dei Comuni analizzati (47 Comuni) offre almeno un servizio on

line con qualche forma di autenticazione, mentre il restante 20% non ne prevede alcuna (12

Comuni).

L’utilizzo di forme di autenticazione per la fruizione dei servizi on line è più frequente tra i

Comuni di più grandi dimensioni. Si osserva infatti, che tutti i Comuni con più di 50 mila abitanti (il

100%, 14 Comuni) offrono almeno un servizio che prevede una qualche forma di autenticazione; tra

i Comuni di medie dimensioni tale quota si attesta intorno all’86% (19 Comuni), mentre scende

considerevolmente, fino al 60%, tra i Comuni con meno di 30 mila abitanti (14 Comuni).


61

Grafico 29: Quota di Comuni lombardi che offrono almeno un servizio on line che prevede una forma

di autenticazione, per classe dimensionale

6.4.2 Sussidiarietà e link a siti esterni

I servizi esterni fanno riferimento a procedure il cui link è presente sul sito del Comune, ma che

vengono erogati da siti esterni quali ad esempio, siti di riscossione tributi e portali di servizi che

permettono alle amministrazioni di implementare iter on line a costi inferiori.

L’analisi mostra che dei 290 servizi offerti on line solo il 12,4% viene erogato da siti esterni

(Grafico 30). Anche in questo caso, la logica sussidiaria prevale tra i Comuni lombardi di maggiori

dimensioni. Il 21,8% dei servizi erogati dai Comuni con più di 50 mila abitanti prevede il rimando ad

un link esterno, contro il 12,2% di quelli erogati da Comuni tra i 20 e i 30 mila abitanti e il 5,3% tra i

Comuni con una popolazione compresa tra i 30 e i 50 mila abitanti.


62

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

12,4% 12,2%

5,3%

21,8%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Totale 20-30 mila 30-50 mila > 50 mila

Totale servizi

Sussidiarietà/Link esterno

Grafico 30: Quota di servizi on line offerti dai Comuni lombardi che rimandano ad un link esterno, per

classe dimensionale

In tabella 8 sono riportate la numerosità e la percentuale di Comuni che, per ciascun servizio,

prevedono il rimando ad un link esterno.

Dal grafico 31 emerge che il servizio per cui più spesso si ricorre ad un link esterno è quello

relativo a “Cultura e Biblioteche” (nel 46,2% dei casi il servizio on line rimanda ad un link esterno).

Per contro, vi sono servizi la cui erogazione in nessuno dei casi analizzati viene esternalizzata o

comunque rimandata a siti esterni; si tratta dei servizi relativi alle aree “Affari generali”, “Gestione

rifiuti, ciclo delle acque, gas”, “Personale e organizzazione”, “Politiche giovanili, Sport, Tempo

libero” e “Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione beni demaniali”.

Tabella 8: Servizi on line che prevedono la presenza di un link esterno

Totale Sussidiarietà/link

esterno

N. N. %

Affari generali, 3 0 0,0%

Protocollo, Archivio Ambiente 39 4 10,3%

Attività produttive 23 6 26,1%


63

Cultura, Biblioteche 13 6 46,2%

Edilizia privata 23 3 13,0%

Gestione economico finanziaria, Tributi e

amministrazione del patrimonio

43 5 11,6%

Gestione rifiuti, ciclo delle acque, gas 3 0 0,0%

Istruzione, diritto allo studio 23 5 21,7%

Personale e organizzazione 4 0 0,0%

Politiche giovanili, Sport, Tempo libero 9 0 0,0%

Polizia Locale 18 3 16,7%

Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e

gestione beni demaniali

5 0 0,0%

Servizi demografici, Statistica 41 2 4,9%

Servizi Sociali 7 1 14,3%

Sistemi informativi e di Comunicazione

Urbanistica

36 1 2,8%

Grafico 31: Classifica dei servizi on line per quota di Comuni che prevedono un link esterno

Dal grafico 32 emerge infine, che il 34% dei Comuni lombardi (20 Comuni) eroga almeno un

servizio prevedendo la presenza di link a siti esterni. Risulta altresì evidente che il rimando a siti


64

esterni al sito è una pratica diffusa soprattutto tra i Comuni di più grandi dimensioni; tra i Comuni

con più di 50 mila abitanti il 71,4% (10 Comuni) eroga almeno un servizio ricorrendo ad un sito

esterno, contro il 18,2% dei Comuni di medie dimensioni (4 Comuni) e il 26,1% dei Comuni di più

piccola dimensione (6 Comuni).

73

,9%

81

,8%

28

,6%

66

,1%

26

,1%

18

,2%

71

,4%

33

,9%

2 0 - 3 0 M I L A 3 0 - 5 0 M I L A > 5 0 M I L A T O T A L E

Nessun servizio che rimanda a link

esterni

Almeno un servizio che rimanda a link

esterni

Grafico 32: Comuni che erogano almeno un servizio attraverso un link a sito esterno, per classe

dimensionale

6.4.3 CRM e applicazione mobile

Un ultimo aspetto monitorato nell’indagine ha riguardato la predisposizione di applicazioni

mobile specificatamente dedicate all’erogazione del servizi, e la presenza di un CRM, e quindi di

sistema che consentono all’utente di esprimere il proprio livello di soddisfazione/gradimento

rispetto al servizio offerto/fruito on line.

Dall’analisi è emerso che nessuno dei Comuni lombardi analizzati, rispetto alla lista di servizi

mappati, prevede alcuna forma di CRM. Per contro, due Comuni Busto Arsizio e Brugherio hanno

predisposto un’applicazione mobile dedicata ai propri servizi on line, il primo per l'area “Sistemi

informativi e di Comunicazione Urbanistica”, il secondo per l’area “Cultura e biblioteche”.

L'applicazione del Comune di Brugherio si chiama “Biblioclick” e permette di consultare il sistema

bibliotecario del Nord est di Milano per cercare libri in prestito, è disponibile per i sistemi operativi


65

Android e Apple. Il sito del Comune di Busto Arsizio al momento dell'indagine presentava due

applicazioni mobile, una per il bike sharing e la seconda di civic hacking dedicata alle segnalazioni

dei cittadini relative al decoro urbano24.

7. Milano a confronto con alcune smart cities europee

Se da un canto i dati raccolti sul Comune di Milano (qualità del sito e offerta dei servizi on line)

hanno previsto l’utilizzo dello stesso framework metodologico, d’altro canto è emersa sin da subito

e in modo evidente la particolarità costituita da Milano all’interno del panorama dei Comuni

lombardi25. Una particolarità riconducibile non solo al numero di abitanti (di molto superiore a

qualsiasi altro Comune) ma anche alla peculiarità di un Comune tipicamente a vocazione

internazionale e caratterizzato da un grado di complessità che va al di là dei meri confini comunali.

Si pensi solo all’evento di EXPO 2015 e alle complessità che vi orbitano attorno.

In considerazione di quanto detto si è ritenuto opportuno analizzare i dati relativi al Comune di

Milano in relazione anche ad alcune città europee che, non solo condividono con Milano l’essere

parte della rete delle smart city europee, ma nella stessa rete costituiscono delle vere e proprie

best practices internazionali. In tal senso come primo elemento di omogeneità e confronto non è

stato scelto il dato demografico (numero di abitanti) ma l’appartenenza ad una rete di città di rilievo

internazionale e già impegnate sul fronte smart city, e quindi sulla gestione quotidiana di

problematiche simili o sovrapponibili.

Le città scelte sono state: Barcellona (Spagna); Brussels (Belgio); Glasgow (Scozia); Lione

(Francia); Stoccolma (Svezia). La tabella 9 riporta i dati sul numero degli abitanti delle città europee

messe a confronto.

Tabella 9: Smart cities europee a confronto

Città Paese N. Abitanti

24 A maggio 2015, le due app di Busto sono scomparse dalla nuova release del sito.

25 Ciò non ha escluso un’attività di analisi e raffronto sulla qualità e accessibilità tra Milano e gli altri Comuni

lombardi capoluoghi di Provincia: Bergamo, Brescia, Como, Cremona, Lecco, Lodi, Mantova, Monza, Pavia, Sondrio e

Varese.


66

BARCELLONA Spagna 1.602.386

BRUSSELS Belgio 1.139.000

GLASGOW Scozia 598.830

LIONE Francia 496.343

STOCCOLMA Svezia 909.976

MILANO Italia 1.324.169

7.1 Qualità e accessibilità dei siti web

Dal punto di vista metodologico preme evidenziare come l’analisi ha scontato alcune

complessità e differenze riconducibili tipicamente a questioni linguistiche o di regolamenti e

ordinamenti amministrativi.

E’ stato però possibile evidenziare quanto segue:

• il sito del Comune di Milano come la maggior parte degli altri Comuni europei ha sia un

motore di ricerca che una mappa del sito26;

• Milano risulta la città con il maggior numero di lingue non nazionali (7) per la

consultazione delle principali pagine del sito istituzionale; ciò ha sicuramente una

ragione legata al carattere multiculturale della città meneghina ma certamente anche al

fatto che Milano sia la città deputata ad ospitare EXPO 2015;

• come le altre città europee27 Milano ha un sistema di Open Data aperto, consultabile e

disponibile a tutti coloro che desiderano utilizzare i dati comunali per elaborazioni

statistiche o per attività di ricerca;

• infine, rispetto al livello di Comunicazione e interazione con i cittadini, Milano è

assolutamente in linea con le città europee prese a paragone;

26 Mappa assente per il Comune di Barcellona.

27 Unica eccezione, Lione (FR).


67

o i canali di interazione riconducibili alle nuove tecnologie sono presenti e utilizzati

in modo completo. Come le altre città Milano è presente su Facebook, Twitter e

altri social media come Youtube;

o i servizi erogati on line sono organizzati secondo logiche multiple e quindi non

riconducibili ad un unico criterio: ciò accade anche a Glasgow, Lione e

Stoccolma. Barcellona ha invece un’organizzazione per “fabbisogni” e Brussels

per “aree tematiche”.

Sul tema Comunicazione e interazione con i cittadini un punto critico sembra essere quello

della reperibilità di contatti: se infatti a livello politico sono facilmente reperibili i numeri di telefono

e le email degli assessori o delle loro segreterie, a livello di direzioni risulta complicato recuperare

un contatto. Complicazione dovuta al fatto che una volta selezionato il link “scrivici” è poi

necessario procedere con login e password. In tal senso, Milano risulta un caso unico rispetto alle

municipalità europee, agli altri capoluoghi di provincia lombardi e, infine, agli altri Comuni facenti

parte del campione.

7.2 I servizi on line

Il set di macro servizi utilizzato è lo stesso che è stato utilizzato per l’indagine a livello regionale

(l’elenco SeCoLo). Ad esso è stato però aggiunto un item: “fascicolo personale cittadini/imprese”28.

Questa ultima voce è stata inserita perché è certamente un indicatore di allineamento con le buone

prassi europee e internazionali in genere: la creazione cioè di una relazione puntuale e diretta tra il

cittadino e la pubblica amministrazione. Ciò costituisce non solo il presupposto per il

raggiungimento di un livello di sofisticazione nell’erogazione dei servizi di livello 5, ma anche la

precondizione per impostare una relazione tra cittadino e amministrazione pubblica il più possibile

personalizzata e personalizzabile e quindi rispettosa della peculiarietà e specificità dei fabbisogni

dei singoli.

28 Unica città all’interno del paniere preso in considerazione che non presenta un’area di personalizzazione è

Glasgow. Ci sono diversi altri esempi che vanno nella direzione della personalizzazione della relazione tra pubblica

amministrazione e cittadini: il Baden Wurttemberg, il distretto Rodano Alpi o il Quebec.


68

Tabella 10: Elenco servizi utilizzato per il confronto tra Milano e le smart cities europee

Affari generali,




Edilizia privata

Gestione economico finanziaria, Tributi e amministrazione del patrimonio





Polizia Locale

Realizzazione, manutenzione opere pubbliche e gestione beni demaniali


Servizi Sociali

Sistemi informativi e di Comunicazione Urbanistica

Fascicolo personale cittadini/imprese

La tabella 11 evidenzia la presenza e la distribuzione dei servizi on line nelle 6 città europee

prese in considerazione.

Tabella 11: Presenza e distribuzione dei servizi on line nelle 6 Smart Cities europee

Milano Barcellona Brussels Glasgow Lione Stoccolma

Affari generali, X X X X

Protocollo, Archivio

Ambiente

X X X X

Attività produttive X X X X

Cultura, Biblioteche X X X X

Edilizia privata X X X X X


69

Gestione economico


amministrazione del

patrimonio

X X X X X


acque, gas

X X

Istruzione, diritto allo

studio

X X X X X

Personale e organizzazione X X X X


Tempo libero

X

Polizia Locale X X X X X

Realizzazione,

manutenzione opere

pubbliche e gestione beni

demaniali

X X X

Servizi demografici,

Statistica

X X X X X X

Servizi Sociali X



X X X X X X

Fascicolo personale

cittadini/imprese

X X X X X

Totale 11 15 12 6 6 16

Come si può vedere la città di Milano offre la possibilità di fruire di un gran numero di servizi on

line. Volendo tracciare una sorta di classifica ne risulta che:

• Stoccolma ha attive 16 macro aree di servizi su 16

• Barcellona ha attivi 15 macro aree di servizi su 16


70

• Brussels ha attivi 12 macro aree di servizi su 16

• Milano ha attivi 11 macro aree di servizi su 16

• Glasgow ha attivi 6 macro aree di servizi su 16

• Lione ha attivi 6 macro aree di servizi su 16

Grafico 33: Numero di servizi erogati on line dalle smart cities europee

Prendendo Stoccolma come benchmark di riferimento sulla disponibilità di servizi on line tra le

città selezionate in quanto costituiscono delle best practices europee in ambito smart city, appare

evidente come Milano – da un mero punto di vista quantitativo – risulti comunque assolutamente

virtuosa. Una virtuosità tanto più significativa se si considera il punto già trattato nelle pagine

precedenti, ovvero la possibilità di creare un’area personalizzata e personalizzabile per cittadini e

imprese.

Dal punto di vista della qualità della fruibilità dei servizi on line è possibile considerare che:

• 8 dei servizi offerti da Milano si posizionano ad un livello di sofisticazione 4, livello che

consente la completa fruizione del servizio on line;

• di questi 8 servizi 1 si posiziona ad un livello di sofisticazione 2 (interazione a 1 via) e 1

ad un livello 3 (interazione a 2 vie);


71

• ma più interessante risulta essere il posizionamento del servizio denominato “fascicolo

personale cittadini/imprese” che proprio per la sua natura, estremamente customizzata

e aperta a relazioni tra interlocutori e Pubbliche Amministrazioni personalizzate e

personalizzabili, si colloca ad un livello di sofisticazione 5.

Tabella 12. Relazione tra servizi on line del Comune di Milano e livello di sofisticazione

informazione interazione

a 1 via

interazione

a 2 vie

transazione personalizzazione

Affari generali,

Protocollo, Archivio

Ambiente

X

Attività produttive X

Cultura, Biblioteche X

Edilizia privata X

Gestione economico


amministrazione del

patrimonio

X

Gestione rifiuti, ciclo

delle acque, gas

Istruzione, diritto

allo studio

X

Personale e

organizzazione

X

Politiche giovanili,

Sport, Tempo libero

Polizia

Locale (pagamento

multe)

X

Realizzazione,


72

manutenzione opere

pubbliche e gestione

beni demaniali

Servizi demografici,

Statistica

X

Servizi Sociali

Sistemi informativi e

di Comunicazione

Urbanistica

X

Fascicolo personale

cittadini/imprese

X

Di questi 11 servizi erogati on line dal Comune di Milano solo 3 non richiedono un livello di

autenticazione attraverso CRS/CNS29 o tramite login e password. Essi sono: “Cultura e biblioteche”,

“Personale e organizzazione” e “Sistemi informativi, Comunicazione e urbanistica”

L’elevata presenza di servizi cui si accede solo attraverso processi di autenticazione è un dato

trasversalmente presente (a volte anche in misura maggiore) nelle altre città europee anche se con

sfumature e modalità molto diversificate.

La Tabella 13 e il Grafico 34 mostrano con modalità di rappresentazione diverse un confronto

tra le diverse città rispetto alla distribuzione di servizi per livelli di sofisticazione.

Tabella 13: Distribuzione dei servizi on line per livelli di sofisticazione tra le smart cities europee

Informazione interazione

a 1 via

interazione

a 2 vie

transazione personalizzazione

Barcellona 1 13 1 15

Brussels 2 1 8 1 12

Glasgow 1 5 6

Lione 5 1 6

29 CRS, carta regionale dei servizi; NRS, carta nazionale dei servizi.


73

Stoccolma 1 2 2 10 1 16

Milano 1 1 8 1 11

Grafico 34: Distribuzione dei livelli di sofisticazione per numeri di servizi offerti dalle smart cities

europee

Rispetto al livello di sofisticazione maggiormente diffuso sul totale dei servizi erogati on line

(livello 4, transazione), si vede come Milano risulti sostanzialmente in media o superiore alla media

della maggior parte delle città prese in considerazione. Anche se vi sono ancora alcuni elementi di

divario più o meno netto da colmare (in particolare rispetto a Barcellona e Stoccolma), è importante

però evidenziare come Milano sia assolutamente in linea con il campione considerato rispetto

all’offerta di servizi di personalizzazione (livello di sofisticazione 5) che si sostanziano nella presenza

di uno “spazio” dedicato a rapporti personalizzati tra cittadino e PA.

In conclusione è possibile quindi affermare che sul versante della disponibilità e della modalità

di fruizione dei servizi on line Milano risulta assolutamente allineata anche alle migliori best

practices europee. Vi sono certamente punti di miglioramento (come ad esempio rispetto alla

disponibilità e reperibilità di contatti che sia svincolata da forme di autenticazione o come

l’organizzazione dei servizi secondo una logica univoca e non multipla), ma Milano risulta a pieno

titolo un Comune con un sito e un meccanismo di fruibilità qualitativamente di alto livello.


74

Certamente, in ottica di sviluppo e in quanto Comune “principe” tra i Comune lombardi, Milano

potrebbe rivestire un ruolo di forte traino e di stimolo all’interno di un processo esteso e condiviso

di revisione dell’offerta dei servizi on line da parte dei Comuni lombardi:

• nella direzione di una maggiore omogeneità;

• nella direzione dell’identificazione di principi univoci di classificazione dei servizi stessi

sempre più vicini e prossimi ai cittadini;

• nella direzione di modalità di accesso e fruibilità sempre meno barrieranti e sempre più

abilitanti;

• nella direzione, infine, di definire strategie inclusive per quella parte di cittadinanza che

ancora non ha un accesso diretto ad internet e che attraverso politiche di

delocalizzazione, di canali multi linguistici e multiculturali e di predisposizione di

strumenti di tutorial consentano di non lasciare indietro nessuno.

8. Comuni lombardi a confronto: evidenze dal focus group

Il 20 Aprile 2015 presso l’Università Bicocca di Milano è stato realizzato un focus group cui

hanno preso parte i rappresentati di 6 capoluoghi di Provincia, nel quale sono stati approfonditi

scelte, criticità e prospettive della PA relativamente ai sistemi di offerta di servizi on line, e più in

generale dell’interazione web tra ente locale e cittadino. Di seguito i punti, espressi sotto forma di

quesiti, utilizzati nell’ambito del focus group come spunti di confronto e di discussione:

• quale è stata la ragione che vi ha portato ad attivare un paniere di servizi on line:

presenza di finanziamenti, risorse interne dedicate, bandi regionali o di altra origine,

domanda dal basso, normative vigenti o altro?

• quali criteri sono stati seguiti nel costruire l'offerta di servizi on line?

• quale grado di coordinamento interno è stato necessario: punti di forza e criticità?

• ci sono state particolari problematiche connesse alle infrastrutture tecnologiche del

Comune di appartenenza o del territorio?


75

• impatto: quali cambiamenti sono intervenuti rispetto alle attività del personale e al

rapporto con i cittadini? Sono stati misurati e se si come e/o con quali strumenti?

• sono state attivate strategie per estendere l'offerta di servizi on line anche a quella

fascia di popolazione che non ha accesso ad internet? se si, quali e con quali risultati? se

no, perchè?

• sono previsti strumenti o modalità di monitoraggio rispetto alla funzionalità, all'accesso,

alle performance o all'utilizzo dei servizi on line?

• quali risultati sono stati raggiunti ad oggi? e quali sviluppi sono eventualmente previsti?

Il gruppo è risultato composto in modo omogeneo e competente rispetto ai temi e alle

questioni posti al centro del focus group30.

Considerazioni iniziali

Sin dalle prime battute – che hanno fatto seguito alla presentazioni di alcuni risultati preliminari

della ricerca – sono emerse due sostanziali conferme:

• i servizi on line offerti dai Comuni sono caratterizzati da una elevata eterogeneità

semantica e organizzativa

• il livello di sofisticazione/interazione 5 è ancora di fatto un punto cui tendere in termini

di evoluzione strategica: una evoluzione tanto più efficace e possibile quanto più le

soluzioni intraprese andranno verso una personalizzazione del rapporto tra PA e singolo

cittadino (es, fascicolo personale del cittadino o dell’impresa)

“Si sta pensando anche ad un’anagrafe estesa, ad

un fascicolo del cittadino, che immediatamente ed in

modo ordinato trovi una sezione nel portale a lui

dedicata contenente informazioni anagrafiche,

tributarie, catastali, sociali, etc” (partecipante focus

group)

30 Al focus group hanno partecipato referenti dei seguenti Comuni: Bergamo, Brescia, Como, Mantova, Monza,

Pavia.


76

Esperienze pregresse, dimensione locale e cabina di regia

Diversi partecipanti riconducono la genesi dell’offerta di servizi on line ad un progetto

sperimentale nazionale del 2000 di nome PEOPLE. Un progetto che aveva lo scopo di valorizzare le

prime esperienze significative presenti sul territorio (ad es Brescia, servizi di iscrizione al nido) e di

avviare una sperimentazione su 54 Comuni italiani.

Box 6: progetto PEOPLE

PEOPLE (Progetto Enti On line Portali Locali E-government)31 è un progetto presentato per il

cofinanziamento su fondi nazionali da una pluralità di Enti in risposta al primo avviso di

attuazione del Piano d'Azione del 21 giugno 2000. Obiettivo principale del progetto PEOPLE è la

realizzazione di un modello federato di scambio, integrazione e condivisione di servizi, prodotti e

soluzioni.

I principali benefici attesi del modello federato sono:

- significativa riduzione dei costi di erogazione dei servizi on line,

- miglior governo della grande complessità dell’e-government attraverso investimenti

coordinati ed integrati,

- economie di scala e possibilità per gli enti di dimensioni ridotte di beneficiare a basso

costo dei prodotti e delle soluzioni realizzate.

Originando dall’esperienza di un’ampia aggregazione di amministrazioni eterogenee, il

modello federato di PEOPLE si propone inoltre come un modello più generale ed esportabile per

l’e-government. La soluzione prevede la realizzazione di un portale per l’accesso ai servizi

comunali che affianca al "Comune fisico", il "Comune virtuale" realizzando oltre 100 servizi on

line, inoltre il progetto fornisce un framework software da riutilizzare per la realizzazione e

erogazione dei servizi. Il progetto si è concluso nel mese di Ottobre 2006.

31 http://www.progettopeople.it/.


77

Il progetto non ha portato tutti i risultati sperati, ma ha certamente rinforzato la

consapevolezza che – nella progettazione ed erogazione di servizi on line – non si può prescindere

dalle dinamiche locali, dalla vicinanza al territorio e dalla sensibilità del singolo dirigente/assessore.

Dimensione locale che diventa uno dei due poli in cui i servizi on line si trovano ad oscillare in

modo costante. Perché se, da un lato, è vero che la prossimità è foriera di soluzioni più adeguate,

efficaci e coerenti e consente di sviluppare “verticalità” maggiormente in linea con le esigenze dei

cittadini e dell’Ente, allo stesso modo però è forte l’esigenza di una vera e propria cabina di regia

che consenta di creare omogeneità non solo a livello di soluzioni organizzative e tecnologiche che

generino interoperabilità e economie di scala, ma anche a livello semantico e di classificazione.

Una cabina di regia che potrebbe essere utilmente gestita da un livello intermedio come quello

regionale escludendo invece quello nazionale o provinciale. Una garanzia di omogeneità che cela

però anche un rischio: disperdere il patrimonio di lavoro, soluzioni ed esperienze tipiche elaborate a

livello locale e già implementate in modo significativo.

Gli attori interni

Rispetto all’efficace e fattivo livello di contribuzione da parte dei Sistemi Informativi nella

realizzazione e nella definizione di strategie di consolidamento e sviluppo dei servizi on line risulta

cruciale il grado di collocamento e riconoscibilità interno all’ente che viene attribuito ai Servizi

Informativi. Quanto meno saranno visti solo come una struttura di gestione delle infrastrutture

tecnologiche, ma come portatori di soluzioni attive e di completamento rispetto a scelte politiche e

organizzative, tanto più i Sistemi Informativi potranno apportare un contributo proattivo e di

sviluppo innovativo significativo.

Un coinvolgimento tanto più importante oggi dove le risorse economiche sono sempre meno e

dove quindi occorre creare un consenso e un patto per l’efficacia e la produttività che può

certamente essere agevolato se nello sviluppo e nell’introduzione di servizi in essere o di nuovi

servizi on line il collaboratore coglie un valore aggiunto per sé, per l’Ente e per i cittadini. Diventa

quindi cruciale porre in campo anche azioni e attività di coinvolgimento, Comunicazione e

formazione che supportino e accompagnino le iniziative in corso o in cantiere.


78

Un coinvolgimento, infine, che consenta di ragionare non sul singolo servizio nel momento

puntuale della progettazione e del rilascio, ma anche in ottica di continuità e sviluppo dello stesso.

Ciò al fine di garantire la possibilità di bypassare una variabile critica come la variabile tempo. Critica

perché spesso i tempi della politica hanno per loro natura una visione che difficilmente va al di là

del singolo mandato generando precarietà e processi di azzeramento su diversi fronti e iniziative,

tra cui anche i servizi on line. Una incertezza che un forte commitment dell’elemento di continuità –

l’amministrazione – potrebbe essere se non superata per lo meno mitigata e contenuta.

Una questione culturale e nuovi paradigmi di relazione con il pubblico

Processi di coinvolgimento che si accompagnano a processi di cambio culturale non solo

all’interno della PA ma anche tra i fruitori o city users. Cambio culturale addebitabile ad abitudini

professionali, ma anche a questioni tipicamente anagrafiche o di provenienza culturale.

Un cambio culturale della PA che non può non prevedere anche un impatto nell’organizzazione

interna e di svolgimento delle attività di back office. Paradossalmente l’introduzione di un servizio

on line non accompagnato da un adeguamento delle operations tipiche degli uffici di riferimento

potrebbe andare a innalzare il livello di complessità o ad allungare i tempi di erogazione del servizio

invece che a semplificare e a ridurre i tempi.

“Il coordinamento interno deve essere molto forte,

diversamente, in assenza di una cultura della digitalizzazione,

lo sviluppo innovativo viene visto come un adempimento in più

e non come occasione per fornire servizi nuovi e più qualitativi e

nuova modalità di lavorare” (partecipante al focus group)

Un tema altrettanto centrale riguarda la relazione con i cittadini e le modalità con cui la stessa è

gestita, incentivata e misurata in termini di feedback.

I Comuni sembrano approcciare i social media ondeggiando tra “diffidenza e attrazione”.

Attrazione perché sono ormai un canale usato dai cittadini e altamente pervasivo la vita quotidiana

di noi tutti. Canali attraverso i quali passano molte informazioni, interazioni e opportunità di

conoscenza. Diffidenza perché è chiara la consapevolezza che siano strumenti da “maneggiare con

cura” soprattutto quando il canale aperto sui social è ufficiale e/o istituzionale.


79

Esperienze come URP, “Filo diretto” per le segnalazioni, pagine Facebook, account Twitter o

canali Youtube sono sempre più diffuse ma allo stesso tempo sono anche sempre più oggetto di

attenta riflessione. Sia perché non è sempre facile individuare e destinare risorse adeguate alla

gestione degli stessi sia perché richiedono tempi e modalità di gestione/reazione che non sono

sempre in linea con le modalità operative della PA.

Aspetto quello del “real time” che non riguarda solo la gestione dei social ma anche di alcuni

servizi rispetto ai quali, grazie alla velocità con cui operano i canali social o le interazioni on line, si

generano aspettative elevate rispetto sia ai processi di risposta che ai processi di soluzione delle

richieste o criticità evidenziate dai cittadini all’Ente. Proprio queste aspettative e proprio l’impatto

che le stesse, se disattese, possono avere, si suggerisce di adottare soluzioni che non siano di

“rimozione del problema” chiudendo o escludendo i canali social o di Comunicazione diretta

(email), ma gestione del rischio. Una gestione del rischio che significa accettare la sfida di dare spazi

ai cittadini per esprimere il loro parere, che significa elaborare sistemi di classificazione e

interpretazione delle criticità segnalate che non possono prescindere dal fattore discrezionale

umano e che significa, infine, fare scelte progressive e ponderate che consentano di introdurre

gradualmente nuove modalità di interazione supportando la transizione con percorsi di formazione

e informazione adeguati sia verso l’interno che verso i cittadini.

In conclusione, rispetto al tema “feedback” da parte dei cittadini e strumenti per registrarli le

PA sembrano collocate in uno stato di sostanziale disinteresse rispetto al dato. O almeno, pare che

gli Enti siano più dei “fruitori” di dati raccolti ed elaborati da altri (es, Università o Centri Studi) che

promotori in proprio di iniziative di raccolta e analisi che – alla fine – li riguardano in modo diretto e

afferiscono alla qualità di relazione con i cittadini. Sembra quasi che una volta rilasciato un servizio

o aperto un canale di interazione con i cittadini, non vi sia poi interesse nel presidiarli in modo

adeguato così da avere informazioni utili a capire quanto ciò che è stato realizzato incontri e

soddisfi effettivamente i bisogni e le aspettative degli utenti.

9. Considerazioni finali


80

Al fine di facilitare una lettura immediata, le considerazioni saranno descritte in modo

schematico32:

• Le modalità con le quali i Comuni classificano i servizi on line fanno prevalere logiche

locali anziché seguire le indicazioni standard presenti nell’ "Appendice alla Linee guida

per i siti web della PA" e nel censimento SeCoLo. Questo fatto fa riscontrare un’elevata

eterogeneità semantica che rende complesso il tentativo di aggregazione in cluster o

famiglie di servizi omogenei. Tale eterogeneità assume anche un valore positivo

interpretata come un certo grado di “vivacità”, che indica un percorso di continua

ricerca di elementi di personalizzazione e coerenza con i fabbisogni e le tipicità del

territorio.

• La dimensione locale dà evidenza ad alcune dinamiche e sottolinea alcuni percorsi di

lavoro emersi anche in modo molto marcato durante il focus group:

o la necessità di superare un’eccessiva granularità e personalizzazione dell’offerta

dei servizi attraverso l’identificazione di una attore intermedio che possa

operare da “cabina di regia” di soluzioni omogenee sia dal punto di vista

semantico che di logica di aggregazione e offerta dei servizi - un ruolo che

potrebbe utilmente essere ricoperto da un Osservatorio dedicato;

o la necessità di superare in termini di proposta e di sviluppo dei servizi la

progettazione originata da parziali interpretazioni di singoli attori, dirigenti e/o

politici; il rischio insito è la settorializzazione dei servizi e la crescita non

coordinata e a velocità variabili di sviluppo dei servizi stessi; un rischio che

potrebbe essere superato costituendo una cabina di regia interna ai singoli

Comuni e – in prospettiva – ad aggregati comunali che insistono su aree

omogenee di territori;

• risulta quasi del tutto ignorata l’indicazione del Ministero ad organizzare la proposta dei

servizi on line secondo tre macro categorie di utenti: cittadini, aziende e altre

32 L’ordine di esposizione non costituisce di per sé un ordine di priorità.


81

amministrazioni; seppur minimale, risulta comunque un criterio e un tentativo di

introdurre un primo livello di omogeneità a livello locale;

• indicazione di segno opposto (rispetto al punto 3) è invece quella che riguarda l’invito

del Ministero (ove presenti servizi on line di interazione a due vie, livello 3) di rendere

disponibile nella stessa pagina tutta la modulistica del caso;

• se da un lato l’accesso con CSR/CNS pare essere identificata dai Comuni non come un

fattore agevolante, ma barrierante33, dall’altro però i dati disponibili rispetto all’utilizzo

dei servizi on line, ci dicono che molti cittadini, riconoscendo l’utilità del servizio, si sono

attrezzati e accedono regolarmente ai servizi;

• risulta da definire e approfondire la risposta fattiva, da parte dei Comuni lombardi, alla

dimensione non trascurabile dell’attore famiglia34 che non ha accesso ai servizi on line

perché dichiara di non avere un accesso casalingo alla rete; rilevazione delle iniziative e

valutazione dell’impatto delle stesse che potrebbe essere oggetto di lavoro del già citato

Osservatorio;

• il concetto di “servizi on line” risulta ancora da affinare in particolare rispetto ad una

identificazione univoca e precisa di cosa si intenda per servizi on line - in tal senso

risulterà cruciale rispondere a quesiti come:

o è sufficiente l’etichetta “servizi on line” per identificare un determinato

elemento come un servizio?;

o varrebbe la pena introdurre una sorta di criterio quale elemento discriminante

che solo se soddisfatto può identificare un servizio come un servizio on line

(esso, ad esempio, potrebbe essere il livello di sofisticazione 3, interazione a due

vie)?;

• il precedente punto apre così un altro tema – le prospettive di sviluppo dell’offerta dei

servizi on line: in tal senso la domanda è se può avere senso concentrare le energie e le

risorse su reali ambiti applicativi (amministrativi, consultivi e tributari), invece che

33 Lo attesta il fatto che la quasi totalità dei Comuni propone accanto all’accesso con CRS/CNS un accesso con

semplice login e password.

34 Senza escludere ovviamente la popolazione immigrata.


82

cercare di inserire servizi che per loro natura non possono che essere erogati attraverso

un’interazione diretta (es, servizi sociali)?; ovvero, immaginare una riprogettazione dei

servizi includendo la prospettiva dell’utilizzo della erogazione potenziale on line.

• il confronto tra Comune di Milano e altre 5 città europee35 consente di poter affermare

che sul versante offerta dei servizi on line Milano risulta assolutamente in linea (se non

avanti, in certi casi) con le buone prassi europee; in particolare preme evidenziare come

Milano sia assolutamente all’avanguardia sulla ricerca di un’offerta personalizzata e

personalizzabile (livello 5 di sofisticazione) attraverso il servizio di “fascicolo personale

cittadini/imprese”; un’esperienza che potrebbe rendere Milano, all’interno del contesto

lombardo e nazionale, in una vero e proprio driver di cambiamento e innovazione;

• Per quanto riguarda le nuove modalità di interazione e partecipazione con i cittadini

risulta positivo il numero dei Comuni che hanno aperto canali social, con una netta

prevalenza di Facebook sugli altri social media. Tuttavia le potenzialità di dialogo offerte

dalle piattaforma social sono largamente sottoimpiegate dalle amministrazioni, che

nella maggioranza dei casi impiegano Facebook e Twitter come estensione digitale

dell'Ufficio Stampa Comunicando in modalità broadcast. Infatti il tasso di

coinvolgimento e di dialogo diretto con i cittadini su tali piattaforme è ancora molto

basso.

• La trasparenza sui siti web istituzionali è un criterio rispettato nella maggior parte dei

casi. Più problematico sembra essere l'atteggiamento dei Comuni – determinato

probabilmente da un gap di competenze - nei confronti degli Open Data e quindi verso il

tema della trasparenza: sono infatti notevolmente disattese le indicazioni e gli obblighi

normativi a riguardo. Inoltre anche la possibilità di erogare servizi con modalità

partecipative (Web 2.0) sono sfruttate ancora in minima parte.

• I siti web dei Comuni lombardi si caratterizzano per un livello piuttosto elevato di

accessibilità. D’altra parte, stupisce il fatto che nel 90% dei siti web analizzati non sia

disponibile la traduzione - in toto o in parte - dei contenuti in una lingua diversa

dall’italiano. Il dato sorprende, considerata la crescita, anche in ottica prospettica, della

35 Barcellona, Brussels, Glasgow, Lione e Stoccolma, città leader in Europa nell’ambito smart city.


83

popolazione straniera che risiede in Lombardia nonché della vocazione turistica che

contraddistingue molti dei Comuni lombardi analizzati.

• Nonostante le indicazioni esplicite presenti nelle Linee guida per i siti web della PA, il

20% dei Comuni lombardi analizzati non pubblica ancora all’interno del proprio sito web

l’elenco dei servizi on line e solo 2 Comuni (dei 70 analizzati) riportano nel proprio

portale la dicitura “servizi on line di futura attivazione”. Il dato, di per sé non è negativo,

ma dovrebbe però essere valutato alla luce del fatto che nella presente indagine ci si è

focalizzati esclusivamente sui Comuni di più grandi dimensioni (con una popolazione

superiore ai 20 mila abitanti). E’ molto probabile che, laddove il monitoraggio

sull’offerta di servizi on line venga ampliato all’intera popolazione di Comuni, la quota di

quelli che non offrono alcun servizio tramite web possa crescere considerevolmente.

• L’offerta di servizi on line da parte dei Comuni lombardi, nonostante le indicazioni

esplicite presenti nelle “Linee guida”, segue delle logiche organizzative multiple rispetto

alle quali non è possibile distinguere i servizi in funzione degli utenti, delle aree

tematiche né tanto meno dei fabbisogni dell’utenza. Questo fatto oltre a condizionare in

senso negativo il grado di fruibilità dei servizi on line da parte dei cittadini, in prospettiva

ciò rischia anche di limitarne lo sviluppo.

• Sempre con riferimento all’offerta di servizi on line si osserva che, anche nei Comuni più

virtuosi in termini di servizi offerti e livelli di interattività, è scarso il grado di innovatività

e sperimentazione di nuove tecnologie che potrebbero rendere più agevole, specie per

alcune categorie di utenza, l’accesso e la fruizione di servizi dell’ente locale. Stupisce

infatti il fatto che quasi nessun Comune abbia previsto lo sviluppo e la realizzazione di

applicazioni mobile per l’erogazione del servizio, piuttosto che iniziative di sistemi di

CRM in grado di tracciare il grado di soddisfazione dell’utenza. D’altra parte, l’assenza di

sistemi/iniziative di CRM è in qualche modo contenuta dal fatto che diversi Comuni

hanno attivato sondaggi, spazi di segnalazione o una forma di “filo diretto” con l’utente;

passare da queste forme di interazione ad un sistema CRM richiede comunque uno

sforzo ulteriore di progettualità alla Pubblica Amministrazione.


84

Riferimenti bibliografici

• Capgemini – Ancitel, “Primo rapporto sui siti istituzionali delle regioni”, 2009;

• Commissione Europea et. altri, “Digitizing Public Service in Europe”, 2010

• Formez PA, “Linee guida per i siti web della PA. Vademecum Pubblica Amministrazione e

social media”, 2011

• ISMB (Istituto Superiore Mario Boella) “E-Government: servizi on line in Piemonte”, 2005

• Joyce Paul, “Gestione strategica per i servizi pubblici”, il Mulino, 2007

• Ministero semplificazione Pubblica Amministrazione, “Linee guida per i siti web della PA”,

2011

• Normann Richard, “La gestione strategica dei servizi”, Etass, 2012

• Politecnico di Milano, “Osservatorio eGovernment 2014-15, Gli Open Data e i Comuni”,

2015

• Regione Piemonte, “La presenza on line dei Comuni piemontesi”, 2012

• Regione Piemonte, “Valutazione dell’aderenza normativa dei siti web della Pubblica

Amministrazione piemontese”, 2011

• Regione Piemonte, “La presenza on line delle PA piemontesi”, 2008

• Regione Piemonte, “La presenza on line delle PA piemontesi”, 2007

• Sistema Piemonte, “I Comuni nella società dell’informazione”, 2011

• World Wide Web Foundation, “Open Data Barometer Global Report”, 2015

Allegato 1: Comuni lombardi analizzati nell’indagine

Comune N. Abitanti Provincia

Bergamo 118717 Bergamo

Treviglio 29129 Bergamo

Seriate 25141 Bergamo

Dalmine 23169 Bergamo

Brescia 193599 Brescia

Desenzano del Garda 28031 Brescia


85

Montichiari 24815 Brescia

Lumezzane 23213 Brescia

Palazzolo sull'Oglio 20036 Brescia

Como 84834 Como

Cantù 39900 Como

Mariano Comense 24054 Como

Cremona 71184 Cremona

Crema 34284 Cremona

Lecco 48131 Lecco

Lodi 44529 Lodi

Mantova 48588 Mantova

Castiglione delle Stiviere 22963 Mantova

Suzzara 21049 Mantova

Milano 1324169 Milano

Sesto San Giovanni 80932 Milano

Cinisello Balsamo 74669 Milano

Legnano 60269 Milano

Rho 50844 Milano

Cologno Monzese 47544 Milano

Paderno Dugnano 47048 Milano

Rozzano 42415 Milano

San Giuliano Milanese 37707 Milano

Pioltello 36782 Milano

Bollate 36164 Milano

Corsico 35196 Milano

Segrate 34611 Milano

Cernusco sul Naviglio 32527 Milano

San Donato Milanese 32417 Milano

Abbiategrasso 32295 Milano

Parabiago 27518 Milano


86

Garbagnate Milanese 27152 Milano

Buccinasco 27071 Milano

Bresso 26240 Milano

Lainate 25573 Milano

Cesano Boscone 23592 Milano

Magenta 23511 Milano

Peschiera Borromeo 23091 Milano

Senago 21357 Milano

Trezzano sul Naviglio 20497 Milano

Cornaredo 20289 Milano

Novate Milanese 20165 Milano

Cormano 20059 Milano

Monza 123151 Monza e Brianza

Lissone 44334 Monza e Brianza

Seregno 44212 Monza e Brianza

Desio 41530 Monza e Brianza

Cesano Maderno 38027 Monza e Brianza

Limbiate 35417 Monza e Brianza

Brugherio 34056 Monza e Brianza

Vimercate 25761 Monza e Brianza

Giussano 25199 Monza e Brianza

Meda 23493 Monza e Brianza

Muggiò 23457 Monza e Brianza

Nova Milanese 23385 Monza e Brianza

Seveso 23240 Monza e Brianza

Pavia 71297 Pavia

Vigevano 63268 Pavia

Voghera 39356 Pavia

Sondrio 22095 Sondrio

Busto Arsizio 81744 Varese


87

Varese 80927 Varese

Gallarate 52455 Varese

Saronno 39422 Varese

Cassano Magnago 21647 Varese

Fonte: il numero di abitanti è stato rilevato dal sito ISTAT36

Allegato 2: Variabili utilizzate per il monitoraggio della qualità dei siti web

istituzionali

Parametro da

rilevare

Descrizione Rilevazione

Accessibilità

Mappa del sito Presente nel sito la mappa a

supporto della navigazione

Presenza

0=si

1=no

Motore di ricerca Presente nel sito il motore di ricerca Presenza

0=no

1=si

Versione solo testo Possibilità di accedere alla versione

solo testo tramite un pulsante/link

nella Homepage

Presenza versione solo testo

0=no

1=si

Alto contrasto Possibilità di accedere alla versione

alto contrasto tramite un pulsante

nella

Homepage

Presenza alto contrasto

0=no

1=si

Carattere

espandibile

Possibilità espandere il carattere

tramite browser internet Explorer

e/o pulsante nella Homepage

Presenza carattere espandibile

0=no

1=si

Lingue straniere Numero di lingue straniere in cui è

disponibile la consultazione del sito

Numero di lingue disponibili (0,

1, 2, 3,..)

Trasparenza

Grado di

trasparenza del

Grado di trasparenza del sito web

così come emerge dall’ultimo

Indice di

trasparenza=n.smile/66

36 http://demo.istat.it/pop2014/index1.html


88

sito monitoraggio Magellano37

Open data Presenza sezione open data sul sito

istituzionale

0= assente

1= presente e popolato con solo

elenco dati richiedibili

2= presente e possibilità di

download dei dati

3= presente e vi è il link ad altro

sito per scaricare i dati

Comunicazione e interazione tra PA e cittadini

Reperibilità dei

contatti

Presenza di un link “contatti” nella

Homepage, ovvero presenza di un

link che rimandi ad altre pagine

dove poter accedere a indirizzi mail

o altro, per richiedere informazioni

o servizi

Presenza

0=no

1=si

Se, si

0=nessuna mail

1=mail generica (es.

[email protected])

2= presenza di contatti e-mail

specifici, che rimandino

direttamente a

persone e/o uffici specifici

Interazione utente-

PA

Presenza di sistemi di interazione

tra utente e PA

Forum (0=no; 1=si)

Sondaggi (0=no; 1=si)

Chat (0=no; 1=si)

Blog (0=no; 1=si)

Social media Presenza sui principali social media Podcast/streaming (0=no; 1=si)

Facebook (0=no; 1=si)

Se si,

1=Pagina istituzionale

0=Altro

Twitter (0=no; 1=si)

Se si,


0=Altro

Altri social network (es.

37 http://www.magellanopa.it/bussola/page.aspx?s=verifica-aministrazione&qs=nKJi|ABIalD2z4HIFmdo1g


89

youtube, google plus, pinterest)

(0=no; 1=si)

Se si,


0=Altro

Multicanalità Possibilità di usufruire del servizio

tramite canali diversi dal web (es.

cellulare, call center o veicolati dalla

tv digitale)

Call Centre (0=no; 1=si)

TV digitale (0=no; 1=si)

Numero verde (0=no; 1=si)

News letter tramite mail (0=no;

1=si)

News letter tramite cellulare

(0=no; 1=si)

Allegato 3: Modello e variabili utilizzate per l’analisi dell’offerta di servizi on line

Parametro da

rilevare

Descrizione Rilevazione

Elenco servizi in rete e

organizzazione

Rilevazione presenza elenco

servizi on line e logica

organizzativa dei servizi.

Presenza elenco

0=no

1=si

Se si, analisi categorizzazione:

=1 > servizi suddivisi secondo la

configurazione del Comune (es.

per uffici)

=2 > servizi suddivisi per aree

tematiche

=3 > servizi suddivisi per categorie

di utenti

=4 > servizi suddivisi per

fabbisogni (es. pagare le tasse,

avere un figlio, vivere in salute)

=5 > servizi suddivisi con logiche

multiple

Presenza elenco

servizi di futura

attivazione

Presenza elenco servizi di

futura attivazione

Presenza elenco

0=no

1=si

Presenza sezione

servizi web 2.0

Presenza servizi web 2.0 Presenza

0=no

1=si


90

Presenza dello

specifico servizio on

line

Rilevare se lo specifico

servizio è offerto on line

Presenza

0=no

1=si

Livello di

sofisticazione/interazi

one del servizio

Livello di

sofisticazione/interazione del

servizio offerto on line

1= informazioni

2= interazione a 1 via (moduli

stampabili)

3= interazione a 2 vie (invio

informazioni e dati tramite moduli

disponibili)

4=conclusione transazione

5=personalizzazione

Disponibilità

modulistica

Disponibilità di modulistica

coerente con il “livello 3”,

interazione a due vie

Presenza

0=no

1=si

Autenticazione Accesso solo attraverso

autenticazione

Presenza:

0=no

1=si

Se si,

1=codice PIN

2=CNR

3=Residenza

Sussidiarietà Rimando al fornitore del

servizio diverso dal Comune

Presenza

0=no

1=si

Valutazione

dell’utente

Possibilità dell’utente di

esprimere un giudizio in

merito al servizio erogato dal

Comune (es. emoticon)38

Presenza

0=no

1=si

Applicazione mobile Presenza applicazione mobile Presenza

0=no

1=si

38 http://www.Comune.torino.it/mettiamocilafaccia/

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La diffusione dei servizi on line nei Comuni lombardi e l ... CRISP MILANO... · Prof. Renato...

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