LA LEGISLAZIONE STATALE PER I CITTADINI DISABILI 1.1 Introduzione Fare la storia della legislazione in favore dei disabili significa anche fare la storia delle persone handicappate e capire meglio come, quando e quanto sono cambiate nel nostro paese la concezione dell’handicap e soprattutto la condizione di quanti ne sono portatori. In questo capitolo cercherò di ripercorrere come nasce l’intervento istituzionale a favore dei portatori di handicap e di descrivere schematicamente entro quali quadri storici recenti si sviluppa e si modifica l’azione del legislatore nei confronti delle persone con difficoltà. In questo sguardo retrospettivo non occorre tornare molto indietro: basta fermarsi alla fine del secolo scorso e agli inizi dell’attuale; è soltanto a partire da questo periodo, infatti, che si comincia a delineare un quadro evolutivo della normativa in questo settore. Si tratta di un’evoluzione lenta, complessa, frammentaria, a volte contraddittoria e che soltanto con adeguate forzature possiamo completamente considerare a favore dei portatori di handicap.
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LA LEGISLAZIONE STATALE PER I CITTADINI
DISABILI
1.1 Introduzione
Fare la storia della legislazione in favore dei disabili significa
anche fare la storia delle persone handicappate e capire meglio
come, quando e quanto sono cambiate nel nostro paese la
concezione dell’handicap e soprattut to la condizione di quanti ne
sono portatori.
In questo capitolo cercherò di ripercorrere come nasce
l’intervento istituzionale a favore dei portatori di handicap e di
descrivere schematicamente entro quali quadri storici recenti si
sviluppa e si modifica l’azione del legislatore nei confronti delle
persone con difficoltà. In questo sguardo retrospet tivo non
occorre tornare molto indietro: basta fermarsi alla fine del secolo
scorso e agli inizi dell’attuale; è soltanto a partire da questo
periodo, infatti, che si comincia a delineare un quadro evolutivo
della normativa in questo settore.
Si tratta di un’evoluzione lenta, complessa, frammentaria, a
volte contraddit toria e che soltanto con adeguate forzature
possiamo completamente considerare a favore dei portatori di
handicap.
La legislazione statale per i cittadini disabili
Se guardiamo i testi di alcuni provvedimenti legislativi, anche
recenti, che in qualche modo riguardano i cittadini con handicap,
notiamo facilmente con quanti termini essi siano stati e vengano
ancora indicati (mutilati, invalidi, subnormali, minorati, inabili,
portatori di menomazioni fisiche e sensoriali). La proliferazione
di queste diverse denominazioni è certamente un indicatore del
modo disorganico e lacunoso con cui si è sviluppata la
legislazione sociale a loro favore. Lo stesso continuo ricorso alla
terminologia anglosassone, è sintomatico di una carenza lessicale
e di una scarsa elaborazione concettuale a livello giuridico delle
attese e dei bisogni delle persone con difficoltà. A tal proposito
basti pensare che termini quale “portatore di handicap”, “persona
handicappata” e “disabile” sono apparse solo di recente e hanno
trovato una prima definizione di carattere giuridico soltanto con
la Legge- quadro 104/92.
1.2 Cenni storici
Nel passato, nel contesto degli interventi istituzionali, la
figura sociale della persona con handicap ha avuto come
connotazione costante quella della marginalità quasi totale, che
si è concretizza ta “quasi sempre” con l’esclusione e l’isolamento.
Nelle società primitive e agricole la persona con handicap
aveva un suo ruolo, una sua identità. Nella società rurale, infatti, i
bambini, gli anziani e i vecchi avevano uno spazio preciso e
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La legislazione statale per i cittadini disabili
dignitoso così come lo avevano gli invalidi fisici e quelli con
disturbi psichici.
Fino a quando la produzione economica è stata basata sul
settore primario il portatore di handicap è stato accettato, se non
altro tollerato, senza eccessivi problemi.
Con il cristianesimo la persona con handicap ha assunto un
significato positivo secondo i princìpi della carità cristiana.
Persisteva, tuttavia, un’ambivalenza religiosa rispetto al male che
raffigurava un significato positivo di redenzione e allo stesso
tempo di peccato. L’intera comunità religiosa si sentiva coinvolta
e interveniva con provvedimenti di segno opposto: la solidarietà,
la preghiera, il ricorso ad esorcismi; oppure la persecuzione e il
rogo. Da quest’ambiguità derivava una pratica assistenziale che,
di fatto, si realizzava nell’esclusione delle persone con difficoltà.
In seguito, nel corso del medioevo e soprattut to verso la fine
di quest’epoca, cominciarono a nascere le prime fondazioni
ospedaliere e insieme l’accettazione sociale del mendicante
infermo.
E’ soltanto nel sec. XV che l’assistenza assume le prime
forme giuridiche, ma è proprio a partire da questo periodo che la
persona disabile perde progressivamente quell’identità positiva,
che pur con tutti i suoi limiti, era presente nella società agricola,
nelle prime ere cristiane e nel medioevo.
A partire dall’età moderna la figura del portatore di handicap
viene associata a quella dei poveri e degli atipici. La situazione di
marginalità in cui si viene a trovare fa sì che la persona con
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handicap non assuma caratteri sociologici tali da distaccarla
dalla massa dei poveri in genere. La sua figura è vissuta come
una minaccia alla quiete pubblica o all’ordine costituito.
Le prime forme istituzionali di assistenza che cominciano a
nascere si esprimono come reclusione di massa dei poveri e dei
diversi che coinvolge anche quanti hanno difficoltà fisiche e
psichiche. Si apre quindi un lungo periodo di transizione che, per
quanto riguarda l’assistenza, vede l’alternarsi di metodiche le
quali preannunciano i termini dell’assistenza pubblica e privata
attuale. Le città e i poteri amministrativi si organizzano nelle
forme proprie della società moderna. Le autorità preposte
all’ordine pubblico dispongono, adesso, no solo di carceri, ma
anche di luoghi di ricovero più o meno coatti (istituti di
segregazione); sono essenzialmente luoghi di reclusione, a metà
tra l’ospizio e il carcere, dove si riceve assistenza, ma anche
punizioni e contenzione, e dove le condizioni igieniche e di vita
sono molto precarie.
Con le nuove idee diffuse nel secondo Settecento
dall’Illuminismo, e con l’affermazione dei diritti dell’uomo e del
cittadino propagati dalla Rivoluzione Francese, si chiudono gli
istituti di segregazione e la condizione dell’handicappato, almeno
in linea teorica, viene distinta da quella del povero e del
criminale.
Nel nostro paese, quindi, fino alla metà dell’Ottocento la
condizione dei disabili non è stata distinta da quella degli
indigenti e dei poveri in genere. L’assistenza nei loro confronti è
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stata considerata un fatto privato, di cui prevalentemente si è
fatta carico la Chiesa attraverso varie istituzioni specializzate per
categorie di assistiti: gli ospizi per i pellegrini, gli ospedali per gli
infermi, i lebbrosari per i lebbrosi. La funzione assistenziale nei
confronti dei disabili in genere è stata svolta dalle Opere Pie. Lo
Stato resta in disparte e si limita soltanto ad interventi di tutela
dell’ordine pubblico.
Nel tempo i sistemi di intervento assistenziali possono
essere così distinti:
- assistenza come beneficenza e carità privata: si origina
nel cristianesimo e si attua nel medioevo;
- assistenza come ordine pubblico: si attua soprattut to
nei regimi monarchici assoluti dal XVI al XVIII secolo;
- assistenza come diritto legale: si tratta di un sistema
politico- culturale che si afferma attraverso l’Illuminismo e
il Positivismo e si riscontra nell’enunciazione dei diritti
dell’uomo;
- assistenza come sicurezza sociale: è la teoria che si
manifesta nelle società avanzate e la cui espressione più
nota è costituita dalla teoria del Welfare State.
Quest’ultimo sistema di intervento assistenziale coincide con
lo sviluppo delle società contemporanee industrializza te. Con
l’inizio del secolo, questo sistema comincia a diffondersi anche in
diversi paesi europei, tra cui l’Italia. E’ da questo periodo che si
può cominciare a parlare della legislazione sociale nel nostro
paese con specifico riguardo ai portatori di handicap.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Prima dell’unità d’Italia non è possibile rintracciare
riferimenti legislativi che considerino la persona handicappata
come tale, e cioè con diritti soggettivi.
L’unico provvedimento precedente, che in qualche modo può
considerarsi rivolto anche ai cittadini con handicap, è la legge 17
luglio 1890 n. 6972 “Norme sulle Istituzioni Pubbliche di
Assistenza e Beneficenza” , tuttora vigente, che individua le IAPB
nelle Opere Pie e gli istituti di beneficenza che abbiano come fine:
a) “di prestare assistenza ai poveri tanto in stato di sanità,
quanto di malattia”;
b) “di procurare l’educazione, l’istruzione e l’avviamento a
qualche professione, arte o mestiere, od in qualsiasi altro
modo, il miglioramento morale ed economico”.
Questa normativa non considera specificatamente i disabili,
se non come “poveri in stato di malattia” .
Alla fine del secolo scorso, la situazione in campo
assistenziale è basata esclusivamente su principi di carità e su
disposizioni relative alla beneficenza pubblica. Nei confronti dei
disabili non si riscontra alcuna norma di tutela socio-
assistenziale se non la possibilità dell’istituzionalizzazione in
apposite strutture emarginanti. Nel Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza del 1889 si legge: “Gli invalidi riconosciuti
dalle autorità locali di pubblica sicurezza inabili a qualsiasi
lavoro, privi di mezzi di sussistenza e di congiunti tenuti alla
somministrazione degli alimenti sono …a cura delle autorità
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La legislazione statale per i cittadini disabili
medesime, inviate in un ricovero di mendicità o altro istituto
equivalente…” .
Se quindi si vuol indicare un inizio dell’evoluzione legislativa
per i cittadini handicappati esso non può che essere collocato
agli inizi del Novecento.
1.3 Dagli inizi del Novecento alla promulgazione
della Costituzione
La normativa in favore delle persone con handicap inizia a
svilupparsi nel corso dei primi decenni del Novecento e si
struttura subito come un sistema che procede in maniera
separata rispetto all’evoluzione della legislazione sociale di
carattere generale.
Nei primi anni del Novecento prolifera una serie di enti
pubblici e privati i quali tutelano e rappresentano determinate
categorie di cittadini (INAM, INPS, OMNI, INAIL), ma solo
marginalmente si occupano dei bisogni dei cittadini disabili;
sorgono, inoltre, gli ECA (Enti Comunali di Assistenza) che
assorbono le funzioni delle IAPB in materia di tutela dei poveri
E’ soltanto nell’immediato primo dopoguerra che lo Stato,
per la prima volta, interviene con specifici provvedimenti diretti a
soggetti portatori di handicap.
Queste prime disposizioni riguardano esclusivamente una
precisa categoria: gli invalidi e mutilati di guerra. Nei loro
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La legislazione statale per i cittadini disabili
confronti vengono previsti interventi economici e sanitari e
forme di avviamento professionale. Tra queste disposizioni si
possono ricordare la legge 481 del 25 marzo 1917 che riguarda il
collocamento obbligatorio per i mutilati e invalidi di guerra e,
successivamente, la legge 1132 del 21 agosto 1924 che stabilisce
le aliquote di invalidi di guerra da assumere obbligatoriamente
da parte dei datori di lavoro. Sono leggi che nascono come
“risarcimento” dello Stato al “danno” che queste persone hanno
subìto partecipando al conflitto bellico.
In seguito, con diverse e disarticolate disposizioni legislative,
si prevedono benefici per categorie di persone la cui mutilazione
o invalidità non trova origine nella partecipazione al conflitto,
ma in cause diverse (invalidi civili per cause di guerra, invalidi
per cause di servizio, invalidi per cause di lavoro, ecc.).
Alla prima categoria “protet ta” dei reduci si aggiungono,
quindi, con il passare degli anni, altre categorie verso le quali
vengono previste differenti forme di assistenza (pensioni, assegni
di invalidità, cure mediche gratuite).
Nascono così termini e definizioni giuridiche, tuttora usati,
quali “invalido per cause di servizio”, “invalido per cause di
lavoro”, ecc. Contemporaneamente vengono previste anche le
prime forme di assistenza ai ciechi, ai sordomuti e agli ex-
tubercolosi.
Le categorie da assistere vengono perciò individuate o in
base all’origine dell’handicap o in base alla tipologia.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Verso gli anni Trenta - Quaranta si susseguono altri
provvedimenti rivolti sempre a gruppi di “minorati” specifici e
ben definiti. Si possono trovare leggi di quel periodo addirittura a
favore dei “lussati congeniti dell’anca”, per i “bambini discinetici
poveri”, per gli affetti da “parkinsonismo encefalico”, per gli
“infermi poveri recuperabili da postumi di poliomielite anteriore
acuta”, ecc. In ogni disposizione viene data la definizione propria
dei soggetti cui essa si riferisce.
Questa normativa frammentaria, indirizza ta a categorie così
specifiche, porta ad una situazione di disparità fra i portatori di
handicap, sia per i trattamenti economici, sia per gli interventi
socio- assistenziali.
Caratteristica comune a questa legislazione è la sua impronta
pensionistica: l’intervento assistenziale viene considerato quasi
esclusivamente mediante l’erogazione periodica di somme di
denaro. Non troviamo alcuna predisposizione e offerta di servizi
a favore dell’autonomia e dell’integrazione.
Caratteristiche fondamentali della legislazione in questo
periodo sono:
- la legittimazione della separazione dei portatori di
handicap dal contesto sociale;
- la monetizzazione dell’handicap, come risposta ai
bisogni e alle esigenze delle famiglie con disabili;
- la divisione dei cittadini con handicap in categorie.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Si affermano così criteri e linee di intervento che resteranno
pressoché immutati nei decenni seguenti e che guideranno tutta
la successiva legislazione e, in parte, quella vigente.
La divisione in categorie, individuate in base al tipo di
handicap o alla causa, e il procedere con interventi settoriali e
specifici, rappresentano le caratteristiche principali della
legislazione sociale nel settore anche dopo la promulgazione
della Costituzione.
La Costituzione, come è noto, sancisce i fondamentali diritti
civili della nostra società: innanzi tutto nell’art. 2 si afferma che
la Repubblica riconosce l’esistenza di un sistema di diritti
inviolabili dell’uomo e ne garantisce l’effettiva realizzazione;
obbliga inoltre all’osservanza di una solidarietà sociale,
economica, politica nei confronti dell’intera collettività in
direzione di un suo globale vantaggio. Si sottolinea la
responsabilità di tutti i cittadini nei confronti degli altri. Nella
Costituzione, inoltre, la nozione di uguaglianza effettiva viene
finalmente configurata con pienezza giuridica e vigore civile per
tutti i cittadini, “senza distinzione di sesso, di razza, di religione,
di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali” (art. 3).
L’art. 3 stabilisce che il portatore di handicap è su un piano
di assoluta parità con la persona sana, sia per dignità sociale, sia
sul piano del diritto al pieno sviluppo della propria personalità e
alla effettiva partecipazione alla costruzione sociale. Tale articolo
sancisce inoltre che: “…E’ compito della Repubblica rimuovere gli
ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la
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La legislazione statale per i cittadini disabili
libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo
della persona umana…” . Viene, quindi, emanato sia il principio di
uguaglianza formale – tutti i cittadini sono uguali davanti alla
legge e non possono essere emanate leggi che discriminino alcuni
cittadini – sia il principio di uguaglianza sostanziale – non basta
trattare tutti allo stesso modo, occorre fare qualcosa per colmare
le lacune dei punti di partenza di chi si trova in una situazione di
svantaggio.
Importanti ancora gli articoli 34 e 38: “…La scuola è aperta a
tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è
obbligatoria e gratuita…” , “…Gli inabili e i minorati hanno diritto
all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti
in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o
integrati dallo Stato.”.
La Costituzione riconosce, quindi, la parità di diritti al
cittadino con handicap a tutti i livelli: in ambito scolastico,
lavorativo e sociale; questi principi rimangono, purtroppo, per lo
più una promessa in quanto ad esse non seguono provvedimenti
dello Stato.
Nonostante i principi affermati dalla carta costituzionale, il
sistema assistenziale continua ad essere regolato da una
normativa frammentaria e settoriale la quale determina, da una
parte, una crescita eccessiva di enti nazionali e locali cui vengono
assegnati compiti gestionali in materia, dall’altra la
categorizzazione dei bisogni dei cittadini (assistenza economica,
assistenza sanitaria, collocamento al lavoro, ecc.) che comporta
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La legislazione statale per i cittadini disabili
una serie di disuguaglianze nelle prestazioni assistenziali,
soprattut to di carattere economico e sociale.
Per quanto riguarda l’assistenza economica vengono
emanate altre leggi a favore dei ciechi e dei sordomuti e di altri
gruppi di portatori di handicap. Si consolida così quella pratica
della monetizzazione dell’handicap di cui si parlava in
precedenza.
Queste disposizioni comportano l’erogazione di sussidi “a
pioggia”, senza alcuna logica spiegazione e adeguata risposta ai
bisogni. I sussidi sono di modesta entità economica e vengono
spesso usati e percepiti nelle zone più povere del paese, come
“ammortizza tore sociale” a condizioni di generalizzato disagio,
anziché come mezzo per combattere l’isolamento dei portatori di
handicap.
Oltre ad essere caratterizza to dalla suddivisione del “settore
handicap” in categorie, questo periodo è caratterizzato anche da
un modo di risolvere il problema delle persone con handicap che
segue una politica di separazione di queste ultime dal resto della
società. Si ritiene che gli individui con particolari problemi
abbiano bisogno di speciali strutture: vengono quindi emanate
disposizioni amministrative che prevedono le classi differenziali,
le scuole speciali, i laboratori protetti.
Alle scuole speciali vengono destinati i bambini definiti
“irrecuperabili”, mentre le classi differenziali vengono riservate
ai bambini ritenuti suscettibili di correzione e quindi reinseribili
un domani nella scuola di tutti. Scuole speciali e classi
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La legislazione statale per i cittadini disabili
differenziali raggiungono il massimo della loro espansione negli
anni ‘71/’72 .
I laboratori protetti vengono ideati per facilitare l’ingresso
degli handicappati nelle normali attività produt tive, sono quindi
pensati come struttura transitoria che deve fornire una
preparazione concreta al lavoro; tuttavia essi finiscono ben
presto per diventare ennesime strutture emarginanti perché
vengono a mancare un confronto e un contat to con le forze
politiche, sociali e in particolare con le organizzazioni dei
lavoratori. I laboratori protetti diventano delle “aree di
parcheggio” in cui gli handicappati svolgono attività ripetitive
che non favoriscono né la socializzazione né la formazione
Tabella 1.3 - Assistiti negli Istituti di ricovero
Fonte: ISTAT, Annuario Statistico dell'assistenza e della previdenza sociale, anni vari
La legislazione statale per i cittadini disabili
e pregiudizi e forse anche a scoprire le differenze tra gli
handicap e, ancora, l’originalità di ogni persona al di là del suo
handicap.
La legge 118/71 segna una svolta anche per quanto riguarda
le strutture alternative al ricovero in istituto: nell’art.4 si parla,
per la prima volta, di “istituzioni terapeutiche quali comunità di
tipo residenziale e simili”. Questo significa che l’istituto non è più
l’unica risposta ai problemi dei portatori di handicap, ma
vengono proposte dallo Stato delle alternative che vanno
incontro alle loro esigenze.
Nella legge 118/71 permangono tuttavia alcuni elementi di
discriminazione come ad esempio l’esclusione dei portatori di
handicap gravi dalle classi normali della scuola pubblica (art. 28),
o come l’istituzione dei Centri di Recupero e di Riabilitazione, in
caso sia accertata l’impossibilità di far frequentare ai portatori di
handicap la scuola comune dell’obbligo (art.29).
La legge 118/71 resterà per tutto il decennio, e anche oltre, il
punto di riferimento principale di tutta la successiva legislazione
fino alla Legge- quadro 104/92.
A partire dagli anni Settanta si susseguono specifiche
disposizioni che riguardano vari settori e aspetti del problema
handicap e che concorrono a costruire la rete attuale dei diritti
civili dei disabili.
In questo periodo vengono emanati, inoltre, provvedimenti
che, sebbene non diretti ai cittadini con handicap, pongono le
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La legislazione statale per i cittadini disabili
premesse per la successiva evoluzione della normativa a favore
dei disabili. Tra questi si possono ricordare:
- i decreti delegati del 1972, con i quali lo Stato trasferisce
alle Regioni le funzioni amministrative loro spettanti;
- il D.P.R. 416 del 31 maggio 1974, che istituisce gli organi
collegiali nella scuola materna, elementare e media;
- la legge n. 405 del 29 luglio 1975, relativa all’istituzione
dei consultori familiari;
- la legge n. 1044 del 6 dicembre 1977, che avvia
l’istituzione e la gestione degli asili nido;
- il D.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977, di attuazione della
legge n. 382/77, che attribuisce agli enti locali, in modo
organico, l’intera materia dell’assistenza sociale e sanitaria
(come previsto dalla Costituzione art.117).
Con l’emanazione della legge 616 /77 si attribuiscono alle
Regioni compiti di programmazione, finanziamento e controllo
delle attività sociali e assistenziali e si privilegia il ruolo dei
Comuni e delle associazioni di Comuni nell’organizzazione e
gestione dei relativi servizi. Con l’entrata in vigore di questa
norma non vengono abrogate tutte le precedenti disposizioni in
materia e pertanto, anche per quanto riguarda i portatori di
handicap, molte competenze restano divise tra i diversi enti
locali (Provincia e Comune).
Il 23/12 /78 viene emanata la legge 833 “Istituzione del
Servizio Sanitario Nazionale” con cui si riconosce a tutti i
cittadini il diritto alla salute; con l’entrata in vigore di tale legge,
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La legislazione statale per i cittadini disabili
cui seguono le leggi regionali applicative, la gestione
dell’assistenza sanitaria è competenza delle Unità Sanitarie
Locali. Le forme di assistenza che le USL devono assicurare, e che
in particolare riguardano i portatori di handicap, sono, oltre
all’assistenza sanitaria diretta al recupero funzionale e sociale,
l’assistenza riabilitativa e protesica. A livello regionale questa
norma non è stata recepita in maniera univoca: in alcune regioni
le leggi applicative in materia hanno delegato alle USL
competenze anche di carattere sociale, mentre in altre sono
rimaste ai Comuni. Ne sono derivate, non solo difficoltà nel
definire quali siano esattamente i compiti di carattere sociale
delle USL, ma anche problemi nel predisporre ed utilizzare i
finanziamenti regionali per i diversi interventi assistenziali.
Nel 1978, inoltre, vi è la promulgazione della legge 180 i cui
principi fondamentali sono: smantellamento dei manicomi (che
invece di luoghi di cura si sono rivelati fortezze inespugnabili
della follia), rispetto della persona, fiducia nella curabilità dei
disturbi, assistenza a livello territoriale. Pur nell’ambiguità e nella
contraddit torietà di alcune sue formulazioni, la legge 180
rappresenta una conquista culturale e civile.
In questa fase di evoluzione legislativa, per quel che riguarda
le normative che direttamente interessano i portatori di
handicap, non ci sono cambiamenti notevoli nei criteri seguiti.
Si continua ad intervenire in maniera settoriale considerando
i cittadini handicappati sempre secondo il criterio della
categorizzazione, tranne che in alcune disposizioni, come la
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La legislazione statale per i cittadini disabili
legge 517/77 che sancisce il diritto alla frequenza scolastica di
tutti i portatori di handicap. Viene inoltre stabilito che le classi in
cui viene inserito un portatore di handicap, non devono avere più
di 20 alunni ed inoltre devono essere assicurati la necessaria
integrazione specialistica, il servizio socio- psico- pedagogico e
forme particolari di sostegno (art. 7).
Se comunque si considera l’intera produzione legislativa di
questo periodo e si cerca un’integrazione fra le diverse
disposizioni emanate si ha di fronte un labirinto, entro il quale,
pur faticosamente, è possibile individuare molti diritti civili
gradualmente esigibili da tutti i cittadini con handicap.
In questo periodo, accanto all’intensa e crescente produzione
legislativa a livello nazionale, inizia a svilupparsi, in seguito al
decentramento regionale e al progressivo trasferimento di
diverse competenze dallo Stato alle Regioni, anche una normativa
regionale sulla problematica dell’handicap.
Alla fine degli anni Ottanta ci troviamo così di fronte ad una
legislazione vasta ma settoriale, disorganica, frammentaria e
largamente inapplicata. Il quadro normativo risulta sempre più
complesso, ma resta poco incisivo per migliorare l’effettivo
processo di integrazione delle persone handicappate.
La specificità delle norme, la carenza di adeguati strumenti
applicativi e la modesta responsabilizzazione degli organismi
istituzionali competenti alla loro osservanza, sono alcune tra le
cause che limitano la piena fruizione dei diritti civili
faticosamente riconosciuti.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
La crescente consapevolezza di questa situazione fa
emergere, in maniera sempre più forte, l’esigenza di superare la
frammentazione delle leggi in questo settore. Matura così, nel
corso degli anni Ottanta, la necessità di un intervento legislativo
organico in materia.
I sostenitori di questo progetto si dividono tra due diverse
concezioni: alcuni ritengono che il progetto debba rispondere
all’esigenza di stabilire tutti i diritti dei disabili e coordinare
l’attività legislativa delle Regioni; altri sostengono che i problemi
dei portatori di handicap debbano essere considerati nel contesto
della legislazione sociale generale in quanto rappresentano diritti
costituzionali comuni a tutti i cittadini e una normativa specifica
potrebbe costituire una discriminazione o una “separazione
giuridica” dei disabili.
Nel corso del dibattito prevale la prima concezione. Ci si
orienta alla formulazione di una legge di indirizzo che definisca
tutti i diritti dei portatori di handicap e che coordini l’attività
legislativa delle Regioni.
Dopo un lungo e faticoso iter, il Parlamento approva la
Legge- quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate (legge 05.02.1992 n. 104).
1.5 La Legge- quadro sull’handicap
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La legislazione statale per i cittadini disabili
La promulgazione della Legge- quadro sull’handicap, pur non
riuscendo a soddisfare tutte le attese, segna un’inversione di
tendenza rispetto al passato e apre un nuovo capitolo per
l’effettiva integrazione dei disabili.
Sul piano culturale la legge esprime finalmente una
concezione sociale della persona con handicap al passo con i
tempi. Accoglie, infatti, sostanzialmente le definizioni proposte
dall’O.M.S. che nel 1980 ha elaborato una classificazione della
disabilità e della condizione di handicap corretta e
universalmente condivisa.
La persona handicappata viene definita come: “colui che
presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale stabilizzata
o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di
relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un
processo di svantaggio sociale o di emarginazione” (art.3).
Nella legge vengono dettati i parametri, ricorrendo i quali,
l’handicap viene considerato grave. L’handicappato grave è quella
persona che ha una minorazione che riduce l’autonomia ed è
bisognosa di assistenza in forma permanente, continuativa e
globale, sia nella sfera individuale sia nella sfera di relazione.
Per la prima volta sul piano legislativo si pone al centro la
persona nella sua globalità, indipendentemente dallo stato e dal
tipo di handicap in cui si trova, con un approccio innovativo che
considera il disabile nel suo sviluppo unitario dalla nascita alla
presenza in famiglia, nella scuola, nel lavoro e nel tempo libero.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Con la sua entrata in vigore si avvia un processo di
coinvolgimento sulla realtà dell’handicap che interessa le diverse
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e offre nuovi
spazi e opportunità alle forze dell’associazionismo, del
volontariato, della cooperazione e del privato sociale.
La legge, al fine di assicurare l’esigibilità dei diritti delle
persone handicappate, individua nell’azione coordinata delle
istituzioni centrali e nella maggiore responsabilizzazione degli
enti locali, i percorsi operativi e necessari.
Sul versante istituzionale e organizzativo, essa rappresenta il
superamento di una situazione contraddistinta da una ormai
cronica frammentazione delle competenze e della settorialità
delle prestazioni che, oltre ad accrescere nel tempo il carattere
speciale della normativa a favore dei disabili, di fatto ne ha
limitato fortemente l’applicazione.
La legge segna, quindi, il passaggio dallo Stato assistenziale
allo Stato sociale, predisponendo alcune condizioni strut turali a
livello normativo per offrire risposte adeguate e globali alle
persone con difficoltà.
Il testo ridefinisce e regolamenta, a livello nazionale,
l’insieme delle norme per tutelare la dignità della persona
handicappata.
Questo nuovo approccio legislativo si coglie nell’impianto
generale della legge e si individua in diverse parti che
compongono il provvedimento, ad iniziare dai primi articoli che
dispongono i princìpi e le finalità (rispetto della dignità umana,
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La legislazione statale per i cittadini disabili
massima autonomia e partecipazione, recupero funzionale e
sociale, superamento dell’emarginazione).
Oltre a garantire il pieno rispetto della dignità della persona
disabile, si insiste sulla necessità di rimuovere le situazioni
invalidanti e di predisporre interventi che evitino processi di
emarginazione.
E’ evidente la preoccupazione di evitare il binomio handicap -
emarginazione, troppo spesso frequente a causa della mancanza
di idonee risposte alle esigenze delle persone disabili.
Si chiarisce che la persona con handicap è considerata tale
quando la minorazione di cui è portatrice causa delle difficoltà e
può determinare processi di svantaggio sociale.
Non si parla più di “gravi” ma di persona con handicap in
situazione di gravità, usando così un’espressione che indica una
visione evolutiva e dinamica della condizione psicofisica e
relazionale del disabile, che supera la vecchia concezione statica
della disabilità ed è utile ai fini degli interventi riabilitativi,
educativi e di integrazione sociale.
Accanto all’affermazione di questa nuova impostazione della
problematica sociale dell’handicap, la legge è riuscita a compiere
un significativo passo avanti nel riordino delle disposizioni
precedenti, sia attraverso il recepimento di norme amministrative
precedenti sia attraverso disposizioni innovative.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Certamente la legge, nello sforzo di sistemare tutta la
normativa vigente, non è riuscita ad abbracciare e superare tutte
le precedenti carenze.
I limiti presenti nella Legge- quadro, tuttavia, non si
riferiscono tanto ai contenuti, ma vanno ricercati soprat tu t to
nelle difficoltà di applicazione di molte delle norme previste e in
tal senso tale legge viene spesso definita un “vaso vuoto”. Non
sono mancate a tal proposito aspre critiche alla legge in generale.
Cendon 1 sostiene che “il legislatore del 1992 sembrerebbe essersi
abbandonato al gusto della compilazione; infatti, piuttosto che
costruire un sistema idoneo a garantire le persona handicappate,
ha preferito predisporre un elenco di diritti senza tuttavia indicare
gli strumenti che possano tradurli sul piano dell’effettività”.
A distanza di alcuni anni dalla sua emanazione, gli sforzi
compiuti per la sua attuazione sono stati considerevoli e hanno
permesso il raggiungimento di significativi risultati. La sua
completa applicazione incontra ancora difficoltà di rilievo, in
parte connesse all’azione sinergica dei diversi soggetti coinvolti a
vario titolo e a vario livello, la cui operatività richiede un
continuo, articolato e permanente processo di collaborazione
interistituzionale.
Tale legge prevede un servizio di aiuto personale che può
essere istituito dai Comuni o dalle Unità Sanitarie Locali, nei
limiti delle loro “risorse ordinarie di bilancio”; questa formula
1 Cendon P., Handicap e diritto. Legge 5 febbraio 1992, n.104, legge- quadro perl’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, GiappichelliEditore, Torino, 1997 pag.127
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La legislazione statale per i cittadini disabili
della “non obbligatorietà” è ricorrente nella legge. In molte parti
d’Italia ciò non dà luogo a “diritti esigibili”, non essendo le
istituzioni pubbliche territoriali dotate di congrue risorse o
ritenendo che questi interventi a favore delle persone con
handicap non abbiano carattere prioritario.
A livello statale l’assenza di una legge di riordino dei servizi
socio- assistenziali, con la conseguente carenza, in diverse
Regioni, di strumenti normativi al riguardo, impedisce di
collocare la legge 104 /92 all’interno di un sistema in cui siano
chiare le competenze e le responsabilità ai vari livelli
istituzionali; tale mancanza rende difficoltose la pianificazione e
la realizzazione, a livello territoriale, dei diversi interventi
assistenziali e sociali.
A livello regionale la disomogenea produzione di norme e
disposizioni in riferimento alle deleghe attribuite alla
amministrazioni locali, rallenta la piena attuazione di
disposizioni importanti della Legge- quadro, come quelle relative
alla prevenzione e ai servizi per le persone in situazioni di
gravità.
Più che un punto di arrivo la Legge- quadro è quindi da
considerare come un ulteriore punto di partenza del cammino
che ancora resta da compiere nel nostro paese, per la completa
affermazione dei diritti civili dei disabili. Per raggiungere questo
traguardo occorre che in questo percorso finale non venga meno
il coinvolgimento globale e permanente di tutte le istituzioni e
delle risorse sociali, inteso a dare attuazione ai princìpi
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La legislazione statale per i cittadini disabili
costituzionali che vengono richiamati. Occorre individuare
modalità che rendano sempre più effettivi ed incisivi quei diritti,
spazi entro cui sia più agile la collaborazione tra lo Stato e le
istanze di solidarietà che la società esprime.
E’ necessario che non solo gli organi centrali dello Stato, ma
anche e soprattut to le amministrazioni locali, a partire da quelle
regionali, svolgano il loro ruolo in un contesto di continua
interazione e collaborazione reciproca. Le Regioni, infatti, nel
rispetto e in osservanza delle competenze istituzionali in
materia, sono chiamate a svolgere un ruolo di primo piano e
fortemente incisivo.
In questo processo dinamico non può e non deve mancare
un crescente coinvolgimento della società civile, nelle sue diverse
forme ed espressioni. L’inserimento e l’integrazione sociale dei
portatori di handicap si realizza, infatti, sensibilizzando ai loro
problemi la società e le amministrazioni pubbliche e creando di
fatto una nuova cultura in cui ogni cittadino sia riconosciuto
come componente a pieno diritto dell’intera struttura sociale. Le
stesse persone disabili e le loro famiglie sono chiamate a
superare sempre più il ruolo di soggetti di assistenza e di delega
e ad esercitare, magari con il supporto dell’associazionismo, delle
forze del volontariato e della cooperazione, una crescente
partecipazione alla gestione sociale delle problematiche connesse
all’handicap.
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La legislazione statale per i cittadini disabili
Infine, così come si è passati dal concetto di “assistenza” a
quello di “inserimento”, bisogna evolvere verso il concetto ben
diverso di “integrazione”. Mentre l’inserimento è l’espressione di
una volontà civile, l’integrazione ne è il risultato sociale.
L’inserimento di una persona con handicap può esaurirsi in un
semplice trasferimento da una realtà ad un'altra (ad esempio,
l’alunno con handicap viene inserito da una scuola speciale ad
una scuola pubblica comune), l’integrazione presuppone invece
un coinvolgimento dell’intera realtà sociale che s’impegna, non
solo a livello di ideali, ma anche a livello di attuazioni concrete.
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Tabella 1.4 - Riassunto dei principali provvedimenti riguardanti i disabili
N. Anno Contenuti6972 1890 Norme sulle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e beneficenza773 1931 Disposizioni per ricoveri di persone inabili384 1934 Assistenza a minori e adulti privi di sostegno familiare66 1968 Asssitenza economica ai ciechi482 1968 Collocamento obbligatorio delle categorie protette381 1970 Asssitenza economica ai sordomuti118 1971 Assistenza economica, sanitaria e sociale agli invalidi civili1035 1972 Norme sulla locazione alloggi di edilizia residenziale pubblica517 1977 Integrazione scolastica dei portatori di handicap616 1977 Delega alle Regioni di funzioni in materia socio-assistenziale180 1978 Accertamenti sanitari volontari e obbligatori (chiusura dei manicomi)833 1978 Isituzione del Servizio Sanitario Nazionale18 1980 Indennità di accompagnamento
D.P.R. 1985 Indirizzi sulle attività di rilievo sanitario e socio-assistenziale1008 1985 Elenco infermità per l'esonero del servizio militare50 1990 Sentenza costituzionale sul collocamento delle persone con handicap psichici269 1991 Possibilità per i disabili di visita di leva a domicilio104 1992 Legge-quadro sull'handicap382 1992 Cooperative sociali67 1993 Competenze delle Province per assistenza ai sordomuti e ciechi
1995 Nuovo elenco infermità per l'esonero dal servizio militare1996 Criteri per concessione dispensa dal servizio militare
La legislazione statale per i cittadini disabili
Quando si parla di integrazione personale e sociale del
“diverso” bisogna porsi in una prospet tiva di relazionalità, di
coinvolgimenti e di responsabilizzazioni di coloro che entrano in
rapporto con il portatore di handicap, qualsiasi sia l’ambiente in
cui viene inserito. Integrazione vuol dire che al riconoscimento di
uguali diritti si affianca il riconoscimento di diritti specifici
