La privatizzazione La privatizzazione e la contrattualizzazione e la contrattualizzazione e la contrattualizzazione e la contrattualizzazione del rapporto del rapporto di lavoro pubblico di lavoro pubblico Valerio Talamo Master di II Master di II° livello in livello in Master di II Master di II° livello in livello in Diritto del lavoro e della previdenza Diritto del lavoro e della previdenza sociale sociale 1 sociale sociale Università degli Studi di Roma “La Sapienza” Università degli Studi di Roma “La Sapienza”
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La privatizzazione La privatizzazione e la contrattualizzazionee la contrattualizzazionee la contrattualizzazione e la contrattualizzazione
del rapporto del rapporto ppppdi lavoro pubblicodi lavoro pubblico
Valerio Talamo
Master di IIMaster di II°° livello inlivello inMaster di IIMaster di II°° livello in livello in Diritto del lavoro e della previdenza Diritto del lavoro e della previdenza
socialesociale1
socialesocialeUniversità degli Studi di Roma “La Sapienza”Università degli Studi di Roma “La Sapienza”
Programma
I parte: evoluzione storico-giuridicaII parte: legge Brunetta: ratio e nuovoII parte: legge Brunetta: ratio e nuovo regime delle fonti
l l d llIII parte: le regole della contrattazione nazionale (ambiti; struttura, soggetti,
d )procedimenti, risorse)IV parte: la contrattazione integrativa ed il danno erariale
I parte: evoluzione normativa
Dal diritto amministrativo al diritto del lavoroDal diritto amministrativo al diritto del lavoro presso le pubbliche amministrazioniD l d ll il l d i i lDal modello unilaterale ed autoritativo al modello bilaterale e pattizio: la
li i l i i icontrattualizzazione e la privatizzazioneLa giurisprudenza costituzionale ed il Consiglio di Stato
valerio talamo
T i i i ll b d ll i iTre motivazioni alla base delle concezioni tradizionali
Motivazione giuridicaMotivazione giuridicaMotivazione giuridicaMotivazione giuridicaLa pa è in una posizione di supremazia speciale/autorità La pa è in una posizione di supremazia speciale/autorità ((riflesso della natura pubblica di cui la PA assume la curariflesso della natura pubblica di cui la PA assume la cura))
Non ci può essere contrattazione collettiva e/o individuale né diritto Non ci può essere contrattazione collettiva e/o individuale né diritto privato perchè la PA non può “scendere a patti” con i propri privato perchè la PA non può “scendere a patti” con i propri dipendenti (dipendenti (è negato il conflitto di interesse privatisticoè negato il conflitto di interesse privatistico),), perchéperchédipendenti (dipendenti (è negato il conflitto di interesse privatisticoè negato il conflitto di interesse privatistico),), perché perché l’interesse che gestisce la PA è pubblico ed indisponibile)l’interesse che gestisce la PA è pubblico ed indisponibile)
IdeologicaIdeologicaStoricaStoricaStoricaStorica
Il rapporto di lavoro (dei pubblici dipendenti) fa parte integrante dell’organizzazione della p.a. perché è strumentale g g p palla realizzazione dei fini (pubblici) delle stessa organizzazione.g
Quindi se l’organizzazione è retta dal diritto pubblico Q g panalogamente lo è il rapporto dei lavoro
(il rapporto di lavoro è “conglobato” nel pubblico)( pp g p )
I tre statuti del pubblico impiego
Giolitti 1908;
legge De Stefani 1923;
Il Testo degli impiegati civili dello S DPR 3 d l 1957Stato: DPR n.3 del 1957
La reazione dell’ordinamentoLa reazione dell’ordinamento
L’osmosi fra diritto del lavoro e pubblico impiego
la Costituzione repubblicana e le norme sul lavoro;lavoro;
la pressione sindacale (anche nel settore pressione sindacale (anche nel settore bbli )bbli )pubblico)pubblico);
l’ evoluzione normativa del lavoro privato e la conseguente vis actractiva
La lunga marcia… in 2 tappe!g
Passaggio da un modello unilateraleunilaterale ed autoritativoautoritativo(provvedimenti amministrativi PA potere: interessi legittimi)(provvedimenti amministrativi, PA potere: interessi legittimi)
ad un modello relazionale pattiziopattizio e paritarioparitario (contratti collettiviad un modello relazionale pattiziopattizio e paritarioparitario (contratti collettivied individuali, PA parte: diritti soggettivi)
processo che avviene in due tappedue tappe::processo che avviene in due tappedue tappe: : introduzione metodi consensualiintroduzione metodi consensualiprivatizzazione rapporto di lavoroprivatizzazione rapporto di lavoro
valerio talamo
privatizzazione rapporto di lavoroprivatizzazione rapporto di lavoro
La lunga marcia verso la privatizzazione:fI fase: contrattazione collettiva
A) LA LEGISLAZIONE LA LEGISLAZIONE COG S O GCOG S O GCOGESTIONALE DEGLI COGESTIONALE DEGLI ANNI “60ANNI “60;ANNI 60ANNI 60;
B)B) I DECRETI DELEGATII DECRETI DELEGATIB)B) I DECRETI DELEGATI I DECRETI DELEGATI DEGLI ANNI “70;DEGLI ANNI “70;
C) LA LEGGE QUADRO DEL LA LEGGE QUADRO DEL PUBBLICO IMPIEGO (LEGGE N.93PUBBLICO IMPIEGO (LEGGE N.93PUBBLICO IMPIEGO (LEGGE N.93 PUBBLICO IMPIEGO (LEGGE N.93 DEL 1983)DEL 1983)..
II fase: la privatizzazione del rapporto diII fase: la privatizzazione del rapporto di lavoro.
Crisi della legge quadro
l’ib id i f di i bbli i d li-l’ibridazione fra diritto pubblico e privato degli accordi collettivi disciplinati dalla legge quadro:
la lievitazione della spesa per i contratti collettivi;- la lievitazione della spesa per i contratti collettivi; la registrazione con riserva della Corte dei conti e gli
interventi a sanatoria del Parlamento” (contrattazione Politica e non sindacale);
- la crisi finanziaria degli anni “80
valerio talamo
i 5 vettori di incremento della spesa pubblica:
-- Accordi triennali della legge quadroAccordi triennali della legge quadrogg qgg q-- Automatismi stipendiali: Automatismi stipendiali: a)a) collettivicollettivi: : scala scala
mobilemobile-- b)b) individuali: : scatti di carrierascatti di carriera-- PromozioniPromozioniPromozioniPromozioni-- “Leggine”“Leggine”
valerio talamo
Le tre crisi degli anni “90 :finanziaria - amministrativa - politica
OBIETTIVI DI MAASTRICHTOBIETTIVI DI MAASTRICHTOBIETTIVI DI MAASTRICHTOBIETTIVI DI MAASTRICHT
1) ACCORDO DEL 23 LUGLIO 19931) ACCORDO DEL 23 LUGLIO 19932) Privatizzazione del pubblico impiego2) Privatizzazione del pubblico impiego2) Privatizzazione del pubblico impiego2) Privatizzazione del pubblico impiego
valerio talamo
Accordo interconfederale del 23 luglio 1993g
Abbandono di ogni automatismogstipendiale sia di carattere generale(scala mobile) sia individuale (classi(scala mobile) sia individuale (classie scatti automatici di stipendio)p )
L’i i l ifL’intento macroeconomico: le riforme degli anni ‘90g
La legge delega 23 ottobre 1992 n 421 Accordo del La legge delega 23 ottobre 1992, n,42123 luglio 1993
Il SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
La PREVIDENZA d l 503/92 Il PUBBLICO IMPIEGONAZIONALE
d.lgs. 502/92d.lgs. 503/92(modificato con la L. n.335/95)
Il PUBBLICO IMPIEGOil d.lgs. 29/93
la “prima” privatizzazione
valerio talamo
Le linee guida della riforma nel pubblico impiego nella “prima privatizzazione”
Incrementi salariali nel pubblico e nel privato con i criteri dettatiIncrementi salariali nel pubblico e nel privato con i criteri dettati dall’Accordo del 23 luglio 1993 (eliminazione automatismi stipendiali)
Privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici ed allineamento delle fonti con il settore privato
Istituzione dell’agente negoziale pubblico (ARAN)
Misure per il controllo della spesa per il personaleMisure per il controllo della spesa per il personale
Diverso significato (intento) per parte pubblica e sindacale della privatizzazione:
a) Razionalizzazione e contenimento della spesa per il pubblico impiego (cfr. l’intentoper il pubblico impiego (cfr. l intento macroeconomico della legge 421/02)
b) Estensione della flessibilità e “responsabilizzazione” del diritto privato(ritenuta più idonea a raggiungere standards di efficienza)efficienza)
P l OO SS i l i ti i l ttPer le OO.SS., invece, la privatizzazione va letta come “contrattualizzazionecontrattualizzazione”: Espansione degli spazi di contrattazione collettiva, che diviene fonte autonomaautonoma, sufficientesufficiente e necessarianecessaria per la regolamentazione del rapporto di lavoro e la gestione delle risorse per il P.I.
C i l bi ?Come avviene lo scambio?
valerio talamo
Lo “scambio” contrattualizzazione contro moderazione salariale
Tutto ciò che prima si faceva Tutto ciò che prima si faceva per via unilaterale si fa oraper via unilaterale si fa ora
CCNL biennali-quadriennali in sedein sedeper via unilaterale si fa ora per via unilaterale si fa ora
per via contrattualeper via contrattualequadriennali in sede in sede AranAran (e la legge finanziaria ha competenza assoluta
-- Accordi della legge quadroAccordi della legge quadrol b ll b l
competenza assoluta sull’allocazione delle risorse)
La contrattazione collettiva si riappropria della materia (rapporto fra legge e contrattazione) - rinvio
Patto fondativo di sistemaPatto fondativo di sistema
P t ll t tt i i li iti d l i lPotere alla contrattazione nei limiti del vincolo di bilancio complessivo
(spesa per retribuzioni)
Effetti positivi (rientro nei margini dell’inflazione)(rientro nei margini dell inflazione)
valerio talamo
La seconda privatizzazioneLa seconda privatizzazione
l’art.11 della legge 59/97:dd.lgss n.396 del 1997; dd.lgss n.396 del 1997;
n.80 n.80 ee n.387 del 1998n.387 del 1998
Tecnica della “novella”
valerio talamo
La legge n 59 del 97 (seconda delega per la riformaLa legge n.59 del 97 (seconda delega per la riforma del pubblico impiego) e i decreti della “seconda” privatizzazione : decentramento/semplificazione/deconcentrazione dello Stato centrale
Legge n.59 del 1997Legge n.59 del 1997Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativac.d. "legge Bassanini sul decentramento amministrativo"
semplificazione dei procedimenti amministrativi Riforma dell'organizzazione centrale dello Stato e degli enti pubblicil'autonomia scolasticala riforma dei controlli
Decentramento di funzioni a regioni ed enti locali
Riforma del lavoro pubblico("seconda" privatizzazione del pubblico impiego)
Modifica del d.lgs n.29 del 1993poi confluito nel d.lgs n.165 del 2001
legge annuale di semplificazione d.lgs n.300 e 303 del 1999d.lgs n.59 del 1998
d.lgs n.286 del 1999
d.lgs n.112 del 1998 d.lgs n.396 del 1997d.lgs n.80 del 1998
d.lgs n.387 del 1998g
Relazioni sindacali(contrattazione coll.va
rappresentatività sindacale
Privatizzazione rapporto lavoroDirigenza
Giurisdizione
Correzioni ai d.lgs 396 ed 80accesso alla dirigenza
finanziamento contratti collettivi
g
valerio talamo
ARAN)
L li id d ll dLe linee guida della seconda privatizzazione
Liberta collettiva nella determinazione di comparti ed aree contrattuali
Effettivo trasferimento della giurisdizione all’AGO
Contrattazione integrativa
Affermazione che la Pa agisce con i poteri del privato datore di lavoro anche nella cd.micro-organizzazione (è parte!!)
Effettivo trasferimento della giurisdizione all AGO
Istituzione dei Comitati di settore
anche nella cd.micro organizzazione (è parte!!)
Riduzione del ruolo della Corte dei conti
valerio talamo
Contrattualizzazione dirigenza generale
Accordo del
Le due privatizzazioni23 luglio 1993
La prima privatizzazioneLa prima privatizzazionel’art.2 della legge 421/92 dd..lgslgs nn..2929 deldel 19931993
La seconda privatizzazionel’art.11 della legge 59/97 dd..lgslgs nn..396396 deldel 19971997;;
8080 387387 d ld l 199819988080 ee 387387 deldel 19981998
IL D.LGS N.29/1993,COME MODIFICATO DAI DD.LGS N.396/97, 80 E 387/98 (tecnica della “novella”)
CONFLUISCE NEL
D.LGS N.165 DEL 2001D.LGS N.165 DEL 2001(cd. Testo Unico Impiego )
La giurisprudenza e l’organizzazioneg g
Significato (giuridico) della privatizzazione
valerio talamo
Il codice civile in luogo del diritto amministrativo
Ma cosa implica sul piano giuridico-formale (delle regole applicabili) la cd.(delle regole applicabili) la cd. privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico?pubblico?
Riconsideriamo la concezione tradizionale ...
L di i d ll i i i d lLa norme cardini della privatizzazione del 1993:
Privatizzazione come applicazione al lavoro pubblico della strumentazione privatistica
art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001:“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati
dalle disposizioni del capo I titolo II del libro V del codice civile e dalle leggi suidalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”” cfr. anche art.35, c.1; 40, e 2, c.3
2Art. 5, comma 2 “le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei
rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”i poteri del privato datore di lavoro
Art. 63, comma 1 “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le g , g ,
controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”
La reazione della giurisprudenzag
L’IMPIANTO TRADIZIONALE:la gestione del personale è “conglobata nel pubblico”
L IMPIANTO TRADIZIONALE:
P. A.LEGGE
Art.97 cost;
il rapporto di lavoro soggiace alla stessa riserva di legge in materia di organizzazioneLEGGE riserva di legge in materia di organizzazione amministrativa
Consiglio di StatoConsiglio di Stato, , parere del 31 agosto 1992, n.146parere del 31 agosto 1992, n.146(adunanza generale), sul ddl sulla privatizzazione(adunanza generale), sul ddl sulla privatizzazione che confluirà nella legge delega 421 del 1992, da cui scaturirà il d.lgs
n.29/1993)
Per il Consiglio di Stato una legge di “privatizzazione” del rapporto di lavoroprivatizzazione del rapporto di lavoro pubblico, alla luce della Costituzione,
non sarebbe stata possibilenon sarebbe stata possibilesarebbe stata contro la natura delle cose
Remissione del TAR LazioTAR Lazio alla ConsultaConsulta della costituzionalità della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblicorapporto di lavoro pubblico
L t d ll C t tL t d ll C t tLa sentenza della Corte cost. La sentenza della Corte cost. n.313 del 1996n.313 del 1996
valerio talamo
La sentenza della Corte cost. n.313 del 1996La sentenza della Corte cost. n.313 del 1996la la legittimitlegittimitàà della privatizzazione del rapporto di lavoro della privatizzazione del rapporto di lavoro
pubblicopubblicopubblicopubblico
La riserva (relativa) di legge dell’art.97 cost. copre copre esclusivamente e direttamenteesclusivamente e direttamente solo la materia solo la materia
dell’organizzazionedell’organizzazione amm.va e non, anche, quella amm.va e non, anche, quella d l t di ld l t di l h b òdel rapporto di lavorodel rapporto di lavoro, che bene può essere
sottoposto ad un “equilibrato dosaggio di fonti equilibrato dosaggio di fonti regolatriciregolatrici” pubblicistiche e privatisticheregolatriciregolatrici” pubblicistiche e privatistiche.
Anzi, il diritto privato si presenta più idoneo allo scopo, in quanto più flessibile, e ciò in funzione d ll l di d l i i i tit i l di
valerio talamo
della salvaguardia del principio costituzionale di buon andamentobuon andamento.
L’IMPIANTO TRADIZIONALE:la gestione del personale è “conglobata nel pubblico”
L’attività in regime privatistico del dirigente non copreL attività in regime privatistico del dirigente non copre solamente l’area della gestione dei rapporti di lavoro,
ma si estende alla micro o (bassa) organizzazione ( ) gamministrativa (art.5, comma 2), che si svolge nella cornice degli atti generali o di Macro organizzazione (art.2, comma 1)(art.2, comma 1)
configurazione privatistica degli atti determinativi g p gdell’organizzazione degli uffici, sotto la soglia strutturale della macro-organizzazione
Macro-organizzazione art 2 c 1Macro organizzazione art.2, c.1
- Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati dasecondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi mediante atti organizzativimedesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee le linee fondamentali di organizzazione degli ufficifondamentali di organizzazione degli uffici;fondamentali di organizzazione degli ufficifondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanzauffici di maggiore rilevanzae i modi di conferimento della titolarità deimodi di conferimento della titolarità deie i modi di conferimento della titolarità dei modi di conferimento della titolarità dei medesimimedesimi; determinano le dotazioni dotazioni organiche complessiveorganiche complessive
valerio talamo
organiche complessiveorganiche complessive.
Micro-organizzazione: art 5 comma 2Micro organizzazione: art.5, comma 2
- Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi (macro organizzazione, ex art.2, comma 1) le ( g , , )determinazioni per l’organizzazione degli ufficil’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavorogestione del rapporto di lavoro
d li i i ll isono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavorolavoro
valerio talamo
Attività di diritto pubblico
FASE PRE-RIFORMA
GESTIONEORGANIZZAZIONE
GESTIONEPERSONALE
Attività di diritto pubblico
PRIMA PRIVATIZZAZIONE
Attività di diritto privato
GESTIONEORGANIZZAZIONE
Rapporto lavoro• individuale• collettivo
Attività di diritto pubblico
SECONDA PRIVATIZZAZIONE
Attività di diritto privato
Rapporto di lavoro• individuale• collettivo
GESTIONEORGANIZZAZIONE
La capacità gestionale di diritto privato
LeggiLeggi
LeggiCapacità gestionale
privatistica del di idirigente
Macro Organizzazione GestioneRapporto di lavoro
Microorganizzazione
Determinazioni per Determinazioni per l’organizzazione degli l’organizzazione degli
valerio talamo
ufficiuffici
Esempi di atti che rientrano nella capacità del Esempi di atti che rientrano nella capacità del privato datore di lavoroprivato datore di lavoro
GESTIONEGESTIONE DELDEL RAPPORTORAPPORTO DIDI LAVOROLAVOROtutte le fasi della gestione del rapporto di lavoro (es. spostamento, mobilità,
di di i li i i i i)procedimento disciplinare, mansioni superiori);tutte le fasi successive all’approvazione della graduatoria;la disciplina dei criteri e del procedimento e l’attivazione delle progressioni di carrieracarriera
ORGANIZZAZIONEORGANIZZAZIONE DEGLIDEGLI UFFICIUFFICI (micro(micro--organizzazione)organizzazione)l’individuazione e la disciplina delle posizioni organizzativel’individuazione e la disciplina delle posizioni organizzativedotazione organica di dettaglio Articolazione orario di lavoro, formazione
valerio talamo
C d ll’ i i d ll itàConseguenze dell’esercizio della capacità privatistica
Processi decisionaliProcessi decisionali (spostamento di potere decisionale dall’organo politico alla dirigenza)g p g )
Forma delle decisioniForma delle decisioni (decisioni non formalizzate tramite atti amministrativi o regolamenti, ma attraverso forme di “comunicazione” privatistiche: regolamenti aziendali comunicazioni scritte e verbali) inapplicabilitàaziendali, comunicazioni scritte e verbali) - inapplicabilità legge 241 (eccesso di potere, carenza di motivazione, accesso))
Spettanza della giurisdizioneSpettanza della giurisdizione (AGO, perchè non siamo
valerio talamo
p gp g ( ppiù in presenza di provvedimenti amministrativi ma di atti privatistici di matrice negoziale)
Cosa rimane in regime pubblicistico ?
PIANO SOGGETTIVO:
l t i ll t i l d ll i ti i d lle categorie esclusele categorie escluse dalla privatizzazione del rapporto di lavoro (art.3, commi 4 e 5, del d.lgs
165 d l 2001)n.165 del 2001)
valerio talamo
Comparto sicurezzal
Polizia di Stato
Corpo forestale Accordo-Forza polizia
ad ordinamento civile
Forza polizia
Corpo forestale
Pol. penitenziaria DPR
Forza polizia ad ordinamento militare
F
Carabinieri
Guardia finanza Provv.to Forze armate Esercito
Marina militareA ti
Vigili fuoco
concertazione
Aereonauticag
Prefetti – diplomatici (accordi collettivi)
Ricercatori e docenti universitari
Magistrati (ordinari; amm.vi, contabili) ed Avvocati e procuratori Stato
(indicizzazione);
Cosa distingue attualmente il lavoro Cosa distingue attualmente il lavoro pubblico dal lavoro privato?pubblico dal lavoro privato?pubblico dal lavoro privato?pubb co da a o o p ato
Tratti differenziali che discendono direttamente dalla Tratti differenziali che discendono direttamente dalla Costituzione Costituzione (art.51, 97, 98, 100.....)(art.51, 97, 98, 100.....)
(l’impossibilità dell’integrale privatizzazione)
accesso tramite concorso pubblico, da cui: regime peculiare delle progressioni, mansioni superiori (inappl. art.2103 c.c.) e dotazioni organiche;
organizzazione amministrativa secondo disposizioni di legge;spesa pubblica sottoposta a regole di evidenza;contrattazione collettiva regolata ex lege (soggetti; procedimento; efficacia erga omnes dei ccnl ...)
sepa a ione f a politica ed amminist a ione
valerio talamo
separazione fra politica ed amministrazione
Il problema dell’efficaciaIl problema dell’efficaciaIl problema dell efficacia Il problema dell efficacia erga omneserga omneserga omneserga omnes
dei contratti collettividei contratti collettividei contratti collettividei contratti collettivi
valerio talamo
Strumenti per assicurare efficaciaStrumenti per assicurare efficacia erga omneserga omnes aiaiStrumenti per assicurare efficacia Strumenti per assicurare efficacia erga omneserga omnes ai ai CCNL nel lavoro privato e pubblico CCNL nel lavoro privato e pubblico
Il periodo corporativoIl periodo corporativo:sindacato unico: contratticontrattiIl periodo corporativoIl periodo corporativo:sindacato unico: contratti contratti con valore di leggecon valore di legge (contratti di diritto pubblico)fonte di dirittofonte di diritto
I DPR tti i d ll l dI DPR tti i d ll l dI DPR recettivi della legge quadroI DPR recettivi della legge quadro
i li di d ld l l ddlConsiglio di Stato - Parere del 31 agosto 1992, n.146arere del 31 agosto 1992, n.146, sul ddl sulla privatizzazione
“La trasposizione degli accordi in una fonte regolamentareLa trasposizione degli accordi in una fonte regolamentare sembra indispensabile perché gi accordi stessi acquiscano efficacia normativa erga omnes.
E’ t h l’ t 39 C t d t tti ll tti i tiE’ noto che l’art.39 Cost., prevede, contratti collettivi aventi efficacia normativa erga omnes, ma prescrive all’uopo una condizione preliminare … ed una forma procedimentale … S l i i i di i i iSono note le ragioni per cui queste disposizioni costituzionali non hanno avuto luogo….
Al di fuori di un quadro rigorosamente tracciato dall’art.39Al di fuori di un quadro rigorosamente tracciato dall art.39 non sembra possibile che un contratto collettivo acquisisca per forza propria efficacia normativa erga omnes”
valerio talamo
C t C t 309 d l 1997 l itti itàCorte Cost. n.309 del 1997: legittimità dell’erga omnes nelle norme sulla privatizzazione
1. previsione (art. 45, comma 2) che vincola le pubbliche amministrazioni a garantire ai propri dipendenti “parità diamministrazioni a garantire ai propri dipendenti parità di trattamenti contrattuali e comunque trattamenti non inferiori a quelli prescritti dai contratti collettivi”;inferiori a quelli prescritti dai contratti collettivi ;
2. previsione (art. 40, comma 4) che stabilisce che “le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti p p g gcon i contratti collettivi nazionali o integrativi”. il testo legislativo conferisce solo in via indiretta
l’efficacia generale al contratto collettivo per cui il vincolo discende dall’obbligo di conformazione ai contratti che
grava in capo alla P A (nonché dal contratto individuale chenonché dal contratto individuale che
valerio talamo
grava in capo alla P.A. (nonché dal contratto individuale che nonché dal contratto individuale che rinvia al contratto collettivorinvia al contratto collettivo) e non dal contratto collettivo stesso.
Parte II
L “Rif B tt ” (il d lLa “Riforma Brunetta” (il d.lgs. N 150 del 2009):N. 150 del 2009):
I presuppostiI presupposti Il regime delle fonti
valerio talamo
Il regime delle fonti
Accordo di luglio
La prima privatizzazione
g
p pl’art.2 della legge 421/92 dd..lgslgs nn..2929 deldel 19931993
La seconda privatizzazionel’art.11 della legge 59/97 dd..lgslgs nn..396396 deldel 19971997;;
8080 387387 d ld l 199819988080 ee 387387 deldel 19981998
IL D.LGS N.29/1993,COME MODIFICATO DAI DD.LGS N.396/97, 80 E 387/98 (tecnica della “novella”)
CONFLUISCE NEL
D.LGS N.165 DEL 2001D.LGS N.165 DEL 2001(cd. Testo Unico del Pubblico Impiego )
valerio talamo
( p g )Inciso principalmente dalla legge n. 145 del 2002 in tema di dirigenza pubblica
La nuova riforma del lavoro pubblicop(novella al 165)
Legge delega n. 15/2009 per la riforma Legge delega n. 15/2009 per la riforma gg g / pgg g / pdel d.lgs. n.165 del 2001del d.lgs. n.165 del 2001
i i li àmerito e premialità dirigenza pubblica (responsabilizzazione, valutazione, autonomia)contrattazione collettiva anche integrativa sanzioni disciplinari e responsabilità
Decreto legislativo 27 ottobre 2009Decreto legislativo 27 ottobre 2009Decreto legislativo 27 ottobre 2009, Decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150n.150
valerio talamo
Progressioni (effetti stabili); blocco turn-over (personale più anziano e più costoso); effetto
d ll d àsostitutivo CCNL; decellerazione produttività settore privato;
valerio talamo
Retribuzione di fattoRetribuzione di fatto(asimmetria della contrattazione integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato)
Contrattazione integrativa nel settore pubblicosettore pubblico: obbligatoria; finanziata centralmente (dai CCNL) oobbligatoria; finanziata centralmente (dai CCNL) o distorcendo risorse a carico dei bilanci; non misuratamisurata
Contrattazione aziendale/territoriale nel settoresettoreContrattazione aziendale/territoriale nel settore settore privatoprivato: eventuale, reperisce risorse individuate localmente e quindi al riscontro di produttivitàlocalmente e quindi al riscontro di produttività
la crisi di produttività del decenniovalerio talamo
la crisi di produttività del decennio
Accordo triangolareAccordo triangolare del 22 ottobre 200922 ottobre 2009(riforma del modello contrattuale);
crisi amministrativa
crisi economica (ora contrattuale); applicato al pubblico applicato al pubblico impiegoimpiego con l’intesa d l ll
globale)
Cosa manca?del 30 aprile 200930 aprile 2009
d.lgs. 27 ottobre 2009, n.150d.lgs. 27 ottobre 2009, n.150
valerio talamo
g ,g ,(anticipato dal dl. 112/2008 e dalla legge finanziaria 2009)(anticipato dal dl. 112/2008 e dalla legge finanziaria 2009)
P i bi i i iPresupposti, obiettivi, strumenti e conseguenze della riformag
Efficienza (valutazione e meritocrazia)Controllo spesaControllo spesaResponsabilizzazione (sistema disciplinare ed intervento sulla dirigenza)
restringimento)3. Inderogabilità ed etero-integrazione (applicazione artt.
1339 1419 c 2 c c )1339, 1419, c. 2, c.c.)4. Partecipazione sindacale5 Poteri unilaterali della parte pubblica in materia di5 Poteri unilaterali della parte pubblica in materia di
negoziato
Altri aspetti di ricentralizzazione/rilegificazioneCompartiComitati settoreControlli sulla contrattazione
valerio talamo
Controlli sulla contrattazione
L di d ll i i i d lLa norme cardine della privatizzazione del 1993 (…immutate)
Privatizzazione come applicazione al lavoro pubblico della strumentazione privatistica
art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001“I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati
dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa fatte salve le diverse disposizionirapporti di lavoro subordinato nell impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto”
Art. 5, comma 2 “le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei
rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”
Art. 63, comma 1 “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le
controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
valerio talamo
pp p pamministrazioni”
L’amministrazione rimane “parte” nonL amministrazione rimane parte , non recupera poteri autoritativi né abbandona il diritto privatodiritto privato
per cui il ccnl rimane espressione di autonomia privata collettivaautonomia privata collettiva.
Ciò che cambia è la quantità di istituti che vengono legificati, con conseguente
valerio talamo
riduzione dello spazio negoziale.
LA DISAPPLICAZIONE TRAMITE CCNL:
1. Rapporto legge-contratto
LA DISAPPLICAZIONE TRAMITE CCNL: la “norma spazzino” (art. 2, c. 2, d.lgs. n. 165 ante riforma)g
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle
bbl h damministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o
d ll l daccordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili
salvo che la legge disponga salvo che la legge disponga espressamente in senso contrarioespressamente in senso contrario
valerio talamo
espressamente in senso contrarioespressamente in senso contrario
Art. 1 Legge n. 15/09 (sostituisce la norma gg (“spazzino”, ex art. 2, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001)
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, h i t d di i li d i ti di l l iche introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui
applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche o a categorie di essiamministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono lt i t li bili l h l l diulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga
espressamente in senso contrario solo qualora ciò sia solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla leggeespressamente previsto dalla leggeespressamente previsto dalla leggeespressamente previsto dalla legge
Rimane in vigore la disposizione dell’art. 2, comma 3
2. Ridefinizione competenza contrattazione (ridelimitazione e restringimento)
1) Si può liberamente disporre; 2) non si può assolutamente intervenire; 3) si può disporre nei limiti di legge
Le Le norme del rapporto del lavoro e delle relazioni norme del rapporto del lavoro e delle relazioni sindacalisindacali
gg
sindacalisindacali
diritti ed obblighi diritti ed obblighi direttamente pertinentidirettamente pertinenti al al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacalirelazioni sindacali
valerio talamo
’L’art.39, comma 1, Cost.“Libertà di organizzazione sindacale”g
principio di autonomia privata collettiva: lib tà di t tt ( t tt ) dilibertà di trattare (o non trattare) e di stipulare i contratti nell’esclusivo limite della libertà e della convenienzalibertà e della convenienza
e salvi i divieti espressi alla contrattazione
li d ll i ll i i l i d lcompetenza generalizzata della contrattazione collettiva in tutte le materie del rapporto di lavoro e dei rapporti sindacali, ciò discende direttamente dall’art.39 Cost., I comma (principio di libertà sindacale):
rispetto alla contrattazione collettiva le norme del d.lgs n.165 hanno valore conformativo e rispetto alla contrattazione collettiva le norme del d.lgs n.165 hanno valore conformativo e i i !i i !
valerio talamo
non permissivo !non permissivo !(I 2 BROCARDI)
S 2/b E l i i
Restringimento
Segue 2/b: Esclusioni dal contrattabile Art 97
MATERIA ORGANIZZATIVA e in particolare
Art. 97 cost.
MATERIA ORGANIZZATIVA e, in particolare,organizzazione degli ufficimaterie oggetto di partecipazione sindacaleprerogative dirigenziali (gestione risorse umane e odl)prerogative dirigenziali (gestione risorse umane e odl)conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, materie di cui all’articolo 2 comma 1 lettera c) dellamaterie di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c) della
legge 23 ottobre 1992, n. 421
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Art. 2, c. 1, lett. c), l. n. 421/921) le responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori
nell'espletamento di procedure amministrative;nell espletamento di procedure amministrative; 2) gli organi, gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei
medesimi;3) i p incipi fondamentali di o gani a ione degli ffici3) i principi fondamentali di organizzazione degli uffici; 4) i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al
lavorolavoro;;5) i ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza
complessiva;6) la garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale6) la garanzia della libertà di insegnamento e l autonomia professionale
nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca;7) la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego
pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e
valerio talamo
pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.
Restringimento
Segue 2/C: Contrattabilità nei limiti del d.lgs. 165g
S i i di i li iSanzioni disciplinari; Valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio;corresponsione del trattamento accessorio;Mobilità;Progressioni economicheProgressioni economiche
In queste materie la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge
valerio talamo
3. inderogabilità ed eterointegrazione
Carattere imperativo (inderogabilità) daCarattere imperativo (inderogabilità) da parte delle disposizioni collettive, delle norme del d lgs n 165 del 2001norme del d.lgs. n. 165 del 2001
da cui deriva la nullità
valerio talamo
a) Cassazione, n.14195/2005
b) art.2, comma 2, d.lgs. n.165 del 2001:“I rapporti di lavoro dei dipendenti delleI rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I titolo II del libro V deldisposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa fatte salve le diversefatte salve le diverse
valerio talamo
subordinato nell impresa, fatte salve le diverse fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decretodisposizioni contenute nel presente decreto”
….dalla nullità all’ applicabilità degli artt. 1339 e 1419 II comma c ce 1419, II comma, c.c.
(sostituzione delle clausole illegittime per contrasto con(sostituzione delle clausole illegittime per contrasto con norma inderogabile con la norma illegittimamente derogata e conservazione del contratto in caso di nullità parziale)
4 fattispeciep
Nullità ed etero integrazione per violazione di norme del 165/01;Nullità ed etero integrazione per violazione di norma imperativa diversa (stabilita da
legge);
valerio talamo
legge); Nullità ed etero integrazione per violazione limiti contrattazione collettivaNullità C.I. ed etero integrazione nel caso di violazioni di limiti di competenza
4. SISTEMA DI RELAZIONI SINDACALISISTEMA DI RELAZIONI SINDACALI
PARTECIPAZIONE SINDACALEPARTECIPAZIONE SINDACALE (SUGLI ATTI AVENTI RIFLESSO SUL RAPPORTO DI LAVORO)
MACRO ORGANIZZAZIONE MICRO ORGANIZZAZIONE ODL Pre 150 post Pre 150 post Pre 150 postPre 150 post Pre 150 post Pre 150 post
Legge/Provv.to Legge/Provv.to Diritto privato Diritto privato Dir privato Dir. privato Incontrattab. Incontrattab. Incontrattab. Incontrattab. Contratt.(?) Incontrattab. S l i S l i Q l S l Q l S lSolo cons. nei casi di legge
Solo cons. nei casi di legge
Qualunque forma partecipativa
Solo informazione
Qualunque forma partecipativa
Solo informazione
Circolare Ministro della P.A. e dell’innovazione 13 maggio 2010 n 7 “Contrattazione integrativamaggio 2010, n. 7 Contrattazione integrativa. Indirizzi applicativi del d.lgs. n. 150 del 2009”
Fattispecie previste dai CCNL (simulazione)
valerio talamo
Esclusione dalla concertazione/contrattazione:(sintesi)
Articolazione orario di servizio (orario apertura uffici; entrata uscita flessibile; turnazioni ecc.);
Al i i i i i iAltri aspetti organizzativi micro e macro (posizioni organizzative; controlli interni; regolamenti di organizzazione e di uffici/servizi; mansioni superiori)
FormazioneR l ti i l l t t ( i i ti li ll b i i)Relativi al reclutamento (progressioni verticali; collaborazioni)
Incompatibilità
C d ll lt i “ l' i i l di i li d li ffi i hé l iCaso della consultazione “…l'organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche…”
Caso della valutazione (programmazione attività amm.va; verifiche intermedie e finali; valutazione esiti)valutazione esiti)
Caso di pari-opportunità, sicurezza ed ambiente di lavoro formazioneCaso delle progressioni orizzontali (tre aree; valutazione performance
individuale e qualità professionali e culturali; selettività e pro-quota)individuale e qualità professionali e culturali; selettività e pro quota) Caso della mobilità (non modalità e decisioni organizzative ma solo graduatorie)
gli istituti del rapporto di lavorogli istituti del rapporto di lavoro (ferie, salute, durata massima orario
i li )giornaliero, ecc..)
Ricadute contenziose: lo start up della riforma
art. 65, c. 5: le norme del decreto che riguardano la contrattazione collettiva nazionale trovano applicazione solo in riferimento ai contratti collettivi nazionali stipulati dopo l’entrata in vigorecontratti collettivi nazionali stipulati dopo l’entrata in vigore della riforma
raccordo fra CCNL e CCNIraccordo fra CCNL e CCNI
data in cui spira il CCNI / occorre che i precedenti contratti integrativi abbiano esaurito la loro efficacia;esaurito la loro efficacia;
assenza di espressa disposizione circa la immediata caducazione di tutti gli accordi negoziati sulle premesse normative precedentitutti gli accordi negoziati sulle premesse normative precedenti(ipotesi che oltre a sollevare problemi di costituzionalità precipiterebbe in un caos normativo certamente non voluto dal legislatore le pubbliche amministrazioni, travolgendo patti raggiunti dalle parti nel legittimo a s a o , a o ge do pa agg u da e pa e eg oesercizio delle rispettive prerogative, senza tuttavia prevedere alcuna disposizione sostitutiva …)
C i T i B l L i T iCosi: Torino; Bologna; Lamezia; Trieste; Salerno
il meccanismo di inserzione automatica di norme imperative di legge vale solo per i contrattiimperative di legge vale solo per i contratti collettivi futuri, che non tengano conto delle rinnovate disposizioni del decreto Brunetta,
l fespressamente qualificate come norme imperative dallo stesso decreto
non vale per ora l’esclusione dalla contrattazione e dagli istituti di partecipazione sindacaledagli istituti di partecipazione sindacale l’organizzazione degli uffici, l’organizzazione del lavoro e più in generale tutti gli aspetti riconducibili ll idd i i lialle cosiddette prerogative manageriali.
P V i V F iPesaro; Venezia; Verona; Frosinone; Catanzaro (5); Messina; Genova; Cosenza
l’art.5, comma 2, del D.Lgs.n.165/2001 è previsione strettamente collegata al rafforzamento dei poteri e delle responsabilità ( d ll ) d l d(e delle sanzioni) del dirigente.
Proprio per i suoi contenuti, questa norma si colloca a monte della stessa contrattazione collettiva, costituendone un limite insuperabile e di carattere imperativo (nuovo art.2 del D.Lgs.n.165/2001).
In quanto tale e in mancanza di una previsione q pespressa di senso contrario, essa è entrata in vigore in data 15.11.2009
Non sembra perciò sostenibile la tesi che demanda il “passaggio” ai futuri CCNL, sulla base del citato art.65, comma 2, del D.lgs.n.150/2009.
Accettando tale tesi, si finirebbe per demandare l’applicazione della legge alle mutevoli considerazioni della contrattazione collettiva, dato che è questa ad essere oggetto dell’intervento legislativo sotto il profilo della limitazione dell’oggettolimitazione dell oggetto.
Infatti, ciò si tradurrebbe nell’ammissione della possibilità della contrattazione di porre limiti alle esclusioni per essa previste dalla legge o comunque di rinviare sine die l’applicazione di questa in contrastoo comunque di rinviare, sine die, l applicazione di questa, in contrasto con i principi dell’art.97 della Costituzione.
Del resto, pure ad ammettere il necessario intervento della contrattazione futura, la stessa avrebbe solo una efficacia meramente dichiarativa, , ,limitandosi alla constatazione dell’avvenuta sottrazione di tutta una serie di materie dalla contrattazione e dagli istituti della partecipazione sindacale. Data l’entrata in vigore in data 15.11.2009 del nuovo testo dell’art 5 comma 2dell art.5, comma 2.Il rapporto è rovesciato
5 il d l i5 il d l i5. il superamento del sistema 5. il superamento del sistema dell’accordo necessariodell’accordo necessario
Non è più vero cheNon è più vero cheper la materia retributiva pur non esistendo unper la materia retributiva pur non esistendo unper la materia retributiva, pur non esistendo un per la materia retributiva, pur non esistendo un
obbligo a contrarre, sussiste per la parte obbligo a contrarre, sussiste per la parte pubblica un divieto a decidere unilateralmentepubblica un divieto a decidere unilateralmentepubblica un divieto a decidere unilateralmentepubblica un divieto a decidere unilateralmente
valerio talamo
l “ i i i ”l “ i i i ” d ld lcon la “privatizzazione”con la “privatizzazione” :: superamento del superamento del sistema dell’accordo necessariosistema dell’accordo necessario
Non esistono più obblighi a contrarre (Non esistono più obblighi a contrarre (comecomeNon esistono più obblighi a contrarre (Non esistono più obblighi a contrarre (come come avveniva in pendenza della legge quadroavveniva in pendenza della legge quadro)!)!
Tuttavia, per la materia retributiva, pur non Tuttavia, per la materia retributiva, pur non esistendo un obbligo a contrarre, sussiste(va) per esistendo un obbligo a contrarre, sussiste(va) per la parte pubblica un la parte pubblica un divieto a decidere divieto a decidere
valerio talamo
unilateralmenteunilateralmente..
La competenze della contrattazione collettiva in pmateria di trattamenti retributivi (norma preesistente: il veto sindacale)
L’art. 45, comma 1, del d.lgs n.165/2001: il, , g /trattamento economico fondamentale ed accessorioè definito dai CCNL;;
Analogamente per l’art 2 comma 3: l’attribuzione deiAnalogamente per l art. 2, comma 3: l attribuzione deitrattamenti economici può avvenire esclusivamentetramite contratti collettivitramite contratti collettivi
Cf C t t 308 d l 2006 189 d l 2007
valerio talamo
Cfr. Corte cost. nn. 308 del 2006 e 189 del 2007
P i il li d ll bbliPoteri unilaterali della parte pubblica (ed erogazioni unilaterali disposte dalla legge)
a. Diretta erogabilità percentuali di legge finanziaria b. Poteri sostitutivi in sede di contrattazioneb. Poteri sostitutivi in sede di contrattazione
integrativa in caso di paralisi del negoziato
valerio talamo
(a) nuovo art. 47-bis d.lgs. n. 165/01 (ex) art.2, comma 35, l. n. 203/08 ( )
Dalla data di presentazione del disegno di leggeDalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria decorrono le trattative per il rinnovo dei contratti del personale (dies a quo)contratti del personale (dies a quo)
60 giorni dopo l’ entrata in vigore della legge60 giorni dopo l entrata in vigore della legge finanziaria (tempo massimo) le somme stanziate possono essere erogatepossono essere erogate, sentite le OO.SSpossono essere erogatepossono essere erogate, sentite le OO.SS maggiormente rappresentative, (mediante atti unilaterali) salvo conguagliosalvo conguaglio all'atto della
valerio talamo
stipulazione dei CCNL Dubbi sistematici
Le criticità
Difficoltà accordo sull’inflazione programmata (sottostima al “ribasso”) e quantificazione “perplessa” del conguaglio biennaleribasso ) e quantificazione perplessa del conguaglio biennale da recuperare (TIR-TIP);Conseguenti accordi sindacali per il rifinanziamento dei CCNL;Conseguenti accordi sindacali per il rifinanziamento dei CCNL;Sganciamento dinamica salariale dall’Accordo di luglio;Ritardi (il ruolo della legge finanziaria);Ritardi (il ruolo della legge finanziaria);Retribuzione di fatto (asimmetria della contrattazione integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato);integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato);Dinamica retributiva pubblica più accelerata nel settore pubblico rispetto a quello privato (cd. slittamento)p p q p ( )
(b) Poteri “sostitutivi” in caso di paralisi del negoziato in sede integrativa(art. 40, c. 3-ter)
Al fine di assicurare la continuità e il migliore continuità e il migliore svolgimento della funzione pubblicasvolgimento della funzione pubblica, qualora non qualora non g pg p , qqsi raggiunga l’accordo per la stipulazione di un si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativocontratto collettivo integrativo, gg ,l’amministrazione interessata può l’amministrazione interessata può provvedere, provvedere, in via provvisoriain via provvisoria, sulle , sulle p ,p , pp ,,materie oggetto del mancato accordo o materie oggetto del mancato accordo o contratto, contratto, fino alla successiva fino alla successiva
valerio talamo
,,sottoscrizionesottoscrizione.
Il potere di decisione unilaterale non è contro pl’ordinamento giuridico (…a determinate condizioni)
1) Cass., 11 marzo 2005, n. 5343;2) Cass., 9 gennaio 2008, n. 212
Senza finalità discriminatorieRiassorbibilità con CCNL futuriDestinati a percentuali elevate di dipendenti
Rifiuto di instaurare trattative espressamente previste da norme di legge
valerio talamo
Articolo 39 cost.L’organizzazione sindacale è libera.
Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le g p ,norme di legge.
È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati i di t i t b d tisanciscano un ordinamento interno a base democratica.
I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono rappresentati unitariamente in proporzione dei loroPossono, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro
iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali
valerio talamo
il contratto si riferisce. Corte cost., n. 141 del 1989n.1027 del 1960
Parte III: la contrattazione nazionalela contrattazione nazionale (assetti di diritto positivo… al netto della riforma)
Durata contratti collettivi;;Struttura contrattazione;Ambiti: comparti e aree; Soggetti (comitati di settore; Aran;Soggetti (comitati di settore; Aran; organizzazioni sindacali);Procedimento di contrattazione collettiva
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collettiva.
difi h ll d llmodifiche alla struttura della contrattazione
Dalla durata quadri-biennale del CCNL alla durata biennale;biennale;Riduzione comitati di settore;Si t di i tibilità l’ARANSistema di incompatibilità per l’ARAN;Diversi spazi di garanzia per il sistema delle
t i l li i lautonomie locali e regionale;Riduzione ex lege numero comparti/aree di
t tt i ll tti (i l i t 70 4contrattazione collettiva (inclusione ex art. 70,c.4, d.lgs. N. 165 del 2001)P di t di t tt i l C t tiProcedimento di contrattazione e ruolo Corte conti
DurataDurata dei contratti (accordo di luglio)
i ii i
g
4 anni per la parte normativa4 anni per la parte normativa
2 anni per la parte economica2 anni per la parte economica
parte normativa 2006-2009 Contratti dell’attuale quadriennio 2006/09:
I biennio economico 2006-2007
valerio talamo
II biennio economico 2008-2009
Accordi del 22 gennaio e 30 aprile 2009g
Durata triennale tanto per la parte Durata triennale tanto per la parte p pp peconomica che normativaeconomica che normativa
D.lgs. N. 150/09D.lgs. N. 150/09La durata viene stabilita in modo che vi sia
coincidenza fra la vigenza della disciplina giuridicacoincidenza fra la vigenza della disciplina giuridica e di quella economica
(l t i lità t )valerio talamo
(la triennalità …presunta)
SISTEMA DI RELAZIONI SINDACALI
CONTRATTAZIONE COLLETTIVA (modello bipolare e specializzato)NAZIONALE- NAZIONALE
- QUADRO - DI COMPARTO O AREA- DI COMPARTO O AREA
- INTEGRATIVA
PARTECIPAZIONE SINDACALE (SUGLI ATTI AVENTI RIFLESSO SUL RAPPORTO DI LAVORO)
INFORMAZIONE i d i l- INFORMAZIONE se prevista dai ccnl- CONSULTAZIONE nei casi di legge
valerio talamo
INTERPRETAZIONE AUTENTICA
S d ll iStruttura della contrattazione: i LIVELLI - modello bipolaremodello bipolare
Livello NAZIONALESi svolge i d
CCNQLivello NAZIONALE
(o 1° livello)in sedeARAN.
Dà luogo a: CCNLg
Si svolge in ogniLivello LOCALE
( o 2° livello)
Si svolge in ogni pubblica
Amministrazione. C.I.( o 2 livello) Amministrazione.
Dà luogo a:
I livelli stabiliti dall’Accordo sulla politica dei redditi del 1993 sono confermatidall’Accordo sulla politica dei redditi del 1993 sono confermati
valerio talamo
I livelli stabiliti dall Accordo sulla politica dei redditi del 1993 sono confermati dall Accordo sulla politica dei redditi del 1993 sono confermati dal D.Lgs.n.165/2001 e dai dal D.Lgs.n.165/2001 e dai nuovi accordi con le parti socialinuovi accordi con le parti sociali
Le tipologie di contrattiLe tipologie di contrattiLe tipologie di contrattiLe tipologie di contrattiSede ARANSingola amm.ne
CCNQ CCNL Contratto Integrativo
• Accordi su materie comuni a vari comparti o aree
Riguarda ogni singolo
Integrativo
Si svolge sulle comparti o aree ovvero tra aree e comparti (es. diritti i d li t l l
comparto o area
materie, con le procedure, i soggetti e nei limiti del CCNL sindacali, telelavoro,
lavoro interinale, conciliazione,
nel rispetto dei vincoli di bilancio
arbitrato, etc.).
• Accordo per la definizione dei
valerio talamo
definizione dei comparti ed aree
I soggetti negoziali
di parte pubblica: di parte sindacale:
COMITATO DI
di parte pubblica:
Datoredi lavoro SETTOREdi lavoro
ARAN(Rappresentanza Pubbliche
SINDACATIrappresentativiAgente ( pp
Amministrazioni)rappresentativig
negoziale
valerio talamo
I comitati di settore
II comitaticomitati didi settoresettore sono le istanzerappresentative delle pubbliche amministrazioni(art.41) che tengono il luogo di una vera e(art.41) che tengono il luogo di una vera epropria associazione dei datori di lavoro pubblici(con riferimento alle amministrazioni del(con riferimento alle amministrazioni delcomparto/area di contrattazione)
-Indirizzi per la contrattazione
valerio talamo
-Parere sui CCNL
I precedenti comitati di settore (dopo la II privatizzazione) definiti dalla leggeprivatizzazione) definiti dalla leggee la cui attività è doverosa per legge
Ministro PA di concerto con Ministro dell’economia
SCUOLA e AFAM SCUOLA e AFAM Ministro PA di concerto con Ministro dell’economia e Ministero Istruzione
ENTI PUBBLICI NON ENTI PUBBLICI NON ECONOMICIECONOMICI
Presidenti degli Enti
UNIVERSITA’UNIVERSITA’
RICERCARICERCA
Conferenza dei Rettori
Presidenti degli EntiRICERCARICERCA
REGIONI REGIONI –– AUTONOMIE AUTONOMIE LOCALILOCALI
Presidenti degli Enti
Conferenza Presidenti Regioni, ANCI, UPI Unioncamere
valerio talamo
UPI, Unioncamere
SSNSSN Conferenza Presidenti Regioni
i i dicomitati di settore riduzione a 3 (potere di spesa)
Per tutte le amministrazioni centrali opera come comitato di settore il Presidente del Consiglio dei ministriPresidente del Consiglio dei ministrisettore, il Presidente del Consiglio dei ministri Presidente del Consiglio dei ministri tramite il MPAI e MEFtramite il MPAI e MEF
Gli indirizzi sono emanati secondo modalità di coinvolgimentoGli indirizzi sono emanati secondo modalità di coinvolgimento (parere):
a) per il sistema scolastico, del ministro della pubblicaa) per il sistema scolastico, del ministro della pubblica istruzione;
b) per le Agenzie fiscali, dei direttori delle medesime;c) per l’università, della Conferenza dei rettori;d) per gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, delle
i t t ti d i id ti d li ti
valerio talamo
istanze rappresentative promosse dai presidenti degli enti.e) del Presidente del CNEL
Sistema delle autonomieSistema delle autonomieper uno dei comparti di contrattazione
Per le amministrazioni regionali e il SSN, viene costituito un comitato di settore nell’ambito della Conferenza dei presidenti delle regioni (partecipazione componente Governativo per gli aspetti relative al SSN);Governativo per gli aspetti relative al SSN);
P li ti l li di i i t iPer gli enti locali, camere di commercio e per i segretari comunali e provinciali, viene costituito un comitato di settore nell’ambito dell’ANCI dell’UPI esettore nell ambito dell ANCI, dell UPI e dell’Unioncamere.
Per assicurare il miglior raccordo fra questi comitati di settore ed ARAN viene previsto che a ciasc n comitato co isponda n’apposita st tt a in seno all’ARAN
valerio talamo
a ciascun comitato corrisponda un’apposita struttura in seno all’ARAN
Ratioat o
Ma non è un ritorno all’antico
Prima privatizzazione Contrattazione collettiva –patto del Governo
Rapporto DI MANDATO fra Comitato di settore ed ARAN
EX ART. 1703 E SS. CODICE CIVILECIVILE
(mandato obbligatorio)
valerio talamo
I comparti di contrattazione personale non dirigente (2006-2009)
CCNQ 11-5-6-2007
MINISTERIMINISTERI ENTI PUBBLICI NON ENTI PUBBLICI NON
UNIVERSITA’UNIVERSITA’
ECONOMICIECONOMICI
AGENZIE FISCALIAGENZIE FISCALI
Criterio dell’omogeneità/affinità
ENTI DI RICERCAENTI DI RICERCAP.C.M.P.C.M.
REGIONI REGIONI –– AUTONOMIE AUTONOMIE LOCALILOCALIDefinizione
SCUOLASCUOLA
S. S . N.S. S . N.Accademie e conservatoriAccademie e conservatori --
tramite CCNQ
valerio talamo
Accademie e conservatori Accademie e conservatori --AFAMAFAM
Aree dirigenziali (CCNQ 19.12.2007)
ENTI PUBBLICI NON ENTI PUBBLICI NON ECONOMICIECONOMICI
Area IArea ITrasversalità aree rispetto ai comparti
MINISTERIMINISTERI
ECONOMICIECONOMICI
AGENZIE FISCALIAGENZIE FISCALIArea VIArea VI
UNIVERSITA’UNIVERSITA’ P.C.M.P.C.M.Area Area VIIIVIII
RICERCARICERCA
REGIONI REGIONI –– AUTONOMIE AUTONOMIE LOCALILOCALIA IIA II
Area Area VIIVII
Segretari comunali e provinciali
SCUOLASCUOLA S. S . N.S. S . N.
LOCALILOCALIArea IIArea IIVIIVII
valerio talamo
ACCADEMIE ACCADEMIE –– CONS.CONS. Area III e IVArea III e IVArea VArea V
A 70 4 d l 165 d l 2001Art. 70, comma 4 , d.lgs n.165 del 2001 (enti cosiddetti “monocomparto”)
Enac;U iUnioncamere;CNIPA;CNELASIASI
valerio talamo
I comparti nel d.lgs. n. 150 del 2009I comparti nel d.lgs. n. 150 del 2009gg
quattro soli comparti di contrattazione collettiva nazionale,cui corrispondono altrettante separate aree per la dirigenza
(possibilità di apposite sezionisezioni per specifiche professionalità, di cui una è già prevista ex lege per la dirigenza medica)prevista ex lege per la dirigenza medica)
Nei quattro comparti/aree confluiscono anche gli enti edNei quattro comparti/aree confluiscono anche gli enti ed amministrazioni ex art. 70, comma 4, d.lgs n. 165 del 2001
La composizione è definita tramite appositi accordi tra l'ARAN tramite appositi accordi tra l'ARAN e le confederazioni rappresentative e le confederazioni rappresentative (problema!!!!)(problema!!!!)
valerio talamo
CCNL CCNL
compartoCCNL
Ccnl areaCcnl area
Ccnl area Ccnl area
compartop
CCNL compartoCCNL
comparto
Ccnl area
ARAN
ComitatoSettore
ComitatoSettore
ComitatoSettore Setto e
Regioni e Sanità
Setto eEnti
territorialiAmm.nicentrali
P.A. P.A. P.A. P.A. P.A. P.A.
valerio talamoNuovi comparti di contrattazione e nuovi comitati di settore
L’agente negoziale “ARAN” - art. 46g g
È l’agente negoziale di parte pubblica ed agisce sulla base di un mandato negoziale obbligatorio (ex lege); non è un’amministrazione indipendente
essendo parte contrattuale in rappresentanza delle pp.aa. nella
C i iC i i
essendo parte contrattuale in rappresentanza delle pp.aa. nella contrattazione collettiva nazionale non integrativa (CCNQ e CCNL)
Composizione Composizione (5 componenti tra cui il Presidente)
Depoliticizzazione della contrattazione collettiva
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L d l i di i ilLegge delega: indicazione per il legislatore delegatog g
rafforzamento dell’indipendenza dell’ARAN dalle organizzazioni sindacali anchedalle organizzazioni sindacali anche attraverso la revisione dei requisiti soggettivi e delle incompatibilità dei componenti dei relativi organi, con particolare riferimento ai periodi antecedenti e successivi allo svolgimentoantecedenti e successivi allo svolgimento dell’incarico, e del personale dell’Agenzia
Il presidente dell’ARANNomina: con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del MPAI previo parere Conferenza unificata; è scelto fra esperti anche estranei alla pubblicascelto fra esperti, anche estranei alla pubblica amministrazioneFunzioni: rappresenta l’Agenzia, coordina il collegio di
d d l d d llindirizzo, presiede il Comitato di indirizzo e controllodura in carica 4 anni (può essere riconfermato una sola volta)volta)Regime delle incompatibilità: non possono ricoprire funzioni di presidente persone che rivestano incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici ovvero che ricoprano o abbiano ricoperto nei p p p pcinque anni precedenti alla nomina cariche in organizzazioni sindacali. L’incompatibilità si intende estesa a qualsiasi rapporto di rappresentanza o di consulenza con le predette organizzazioni i d li liti h
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sindacali o politiche.
Collegio di indirizzo e controllogComposizione: quattro componenti scelti tra esperti, anche estranei alla
pubblica amministrazione; D i i d di i d i ti DPCM tDesignazione: due di essi sono designati con DPCM, su proposta,
rispettivamente, del MPAI e MEF e gli altri due, rispettivamente, dall’ANCI e dall’UPI e dalla Conferenza dei Presidenti delle RegioniRegioni.
Funzioni: Il collegio coordina la strategia negoziale e ne assicura l’omogeneità, assumendo la responsabilità per la contrattazione collettiva e
ifi d h l t tt ti i l i l di ttiverificando che le trattative si svolgano in coerenza con le direttive contenute negli atti di indirizzo.
Deliberazioni: nell’esercizio delle sue funzioni il collegio delibera a i t d l id tmaggioranza, su proposta del presidente.
Durata: Il collegio dura in carica quattro anni e i suoi componenti possono essere riconfermati per una sola volta
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Incompatibilità: regime identico a quello del Presidente dell’Agenzia
Altre funzioni dell’ ARAN oltre quella negoziale
può assistere le P.A. nel corso della contrattazione integrativa
Assistenza (pareri) per l’uniforme applicazione dei CCNL
P di i i di t t l ll’ l i d llPredisposizione di un rapporto semestrale sull’evoluzione delle retribuzioni di fatto nel pubblico impiego (collaborazione MEF: accesso ai dati raccolti in sede di predisposizione del bilancio dello Stato, del conto annuale; d l i i l i i d i fl i di l i i li i i d i ildato relativi al monitoraggio dei flussi di cassa e relativi agli aspetti riguardanti il
costo del lavoro pubblico. )
Monitoraggio sull'applicazione CCNL e C.I.; presentazione annuale al DFP, MEF e comitati settore di un rapporto in cui verifica a) l’effettività e la
congruenza della ripartizione fra le materie regolate dalla legge/contratto b)
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g p g gg )quelle di competenza della CCNL/CCNI c) principali criticità emerse in sede di contrattazione collettiva nazionale ed integrativa (non piu sedi paritetiche).
I soggetti della contrattazione nazionale:I soggetti della contrattazione nazionale: sindacati
ARAN SINDACATIARAN(Rappresentanza Pubbliche
Amministrazioni)rappresentativi
SINDACATI DI CATEGORIA
Diritto soggettivo perfetto all’ammissione alle trattative SINDACATI DI CATEGORIA
(che raggiungono il 5% a livello nazionale quale media tra il dato associativo ed
alle trattative
elettorale)
CONFEDERAZIONI sindacali
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cui gli stessi aderiscono
I sindacati rappresentativiai sindacati viene garantita la partecipazioneI sindacati rappresentativi
(dettaglio)garantita la partecipazione alla contrattazione collettiva nazionale in proporzione alla
àrappresentatività, misurata da indici oggettivi di consensoSi fonda così un diritto
dati elettorali(ottenuti nelle elezioni per
COMPARTICOMPARTI: sindacati che raggiungono
Si fonda così un diritto soggettivo perfetto (la cui negazione comporta lesione di diritti soggettivi
d l d )RSU in ogni Amministrazione)
d ti i ti i
5% propri del sindacato), non degradabile ad interesse legittimo
MEDIA MEDIA tratra
dati associativi(dipendono dai contributi lavoratori ai sindacati. Il pagamento è attestato dapagamento è attestato da
ciascuna P.A.)Aree dirigenzaAree dirigenza:
misurazione solo sul
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misurazione solo sul dato associativo in
mancanza RSU5%
TAR Lazio, I 4 b 1996 1748sez. I, 4 ottobre 1996, n. 1748
..la partecipazione al procedimento di stipulazione dei contratti collettivi … continua ad essere riconosciuta ai sindacati maggiormente rappresentativi, non tanto al fine di soddisfare una posizione soggettiva di pretesa individuale, bensì allo scopo di perseguire l’i t bbli h l i di i t tt i t il’interesse pubblico a che la normazione di cui trattasi scaturisca dall’incontro della volontà dell’amministrazione (tutelante l’interesse della collettività) con quella dei soggetti che maggiormente siano inquella dei soggetti che maggiormente siano indella collettività) con quella dei soggetti che maggiormente siano in quella dei soggetti che maggiormente siano in grado di esprimere le esigenze delle categorie dei dipendenti pubblicigrado di esprimere le esigenze delle categorie dei dipendenti pubblici.
Poiché la partecipazione dei sindacati al procedimento di la partecipazione dei sindacati al procedimento di contrattazione si conformacontrattazione si conforma dunque quale interesse legittimoquale interesse legittimo, deve
ff t l i i di i d l i di i i t ti
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essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo ….
L i i i di i i àL i i i di i i àLe sei nozioni di rappresentatività Le sei nozioni di rappresentatività sindacalesindacale
Comma 1 – quantificazione del Ministero dell’Economiadell’onere per la contrattazione collettiva per lep pamministrazioni statali ed indicazione in legge finanziariacon apposita norma.
Comma 2 – le altre amm.ni (nonnon statalistatali) determinano glioneri a carico dei rispettivi bilanci in coerenza con i
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oneri a carico dei rispettivi bilanci in coerenza con imedesimi parametri: leggelegge finanziariafinanziaria TETTOTETTO--LIMITELIMITE
la quantificazione delle risorse (segue)la quantificazione delle risorse (segue)
(Accordo di luglio)
- TIP: Anticipa l’inflazione programmata del successivo biennio contrattuale;successivo biennio contrattuale;
- TIR-TIP: Recupera l’eventuale scarto maturato fra inflazione realmente verificata nel precedenteinflazione realmente verificata nel precedente biennio e inflazione programmata (già anticipata)Stanzia risorse per la contrattazione integrativa- Stanzia risorse per la contrattazione integrativa
(concertazione informale su tali quantificazioni prima durante e dopo la
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(concertazione informale su tali quantificazioni, prima durante e dopo la L.F.)
Autorità di valutazione: 3 classi di merito pp.aa.
CCNL ARAN
Stipendio Le risorse attribuite in modo differenziato alla luce della valutazione di performance, + 30% eventuali risparmi
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p , pdi gestione, finanziano in modo meritocratico l’accessorio (ruolo dirigente e organi controllo)
La procedura dei CCNL
COMITATO DI COMITATO DISETTORE di regioni,
sanità ed enti locali (20gg.)
COMITATO DI
SETTORE delle a. statali
ATTO DI INDIRIZZOATTO DI INDIRIZZO
GOVERNO
INIZIO INIZIO ATTO DI INDIRIZZOATTO DI INDIRIZZOTRATTATIVATRATTATIVA(mandato
all’ARAN)
RISORSE
LINEE DI INDIRIZZO:-rapporto di lavoro del personale-produttività, straordinari
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ECONOMICHE -classificazione del personale-relazioni sindacali
Parere sui CCNL settore autonomie entro 20 giorni (fino all’entrata in vigore dei decreti sul
Ipotesi di ACCORDOfederalismo fiscale)
COMITATO DI SETTORE GOVERNO
CERTIFICAZIONECERTIFICAZIONE POSITIVA CORTE DEI CONTI (entro 15 giorni-
silenzio assenso))
STIPULAZIONE FINALE DEL CCNL (l’ARAN è tenuta a verificare l’adesione del 51%
delle Oo.Ss., calcolato in base alla rappresentatività RSU deleghe o il 60% della
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rappresentatività RSU-deleghe, o il 60% della rappresentatività calcolata sul solo dato elettorale)
Certificazione Corte dei contiCertificazione Corte dei contiQualità dei dati e delle quantificazioni
il procedimento di certificazione dei costi contrattuali si basa su 3 principi:
attendibilità della quantificazione dei costi;valutazione della compatibilità finanziaria;valutazione della compatibilità finanziaria;valutazione della compatibilità economica.
ll l i t i
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sulla relazione tecnica
Eff i d ll ifi i i iEffetti della certificazione non positiva(fino alla modifica del dl 112/08fino alla modifica del dl 112/08))
l’ARAN poteva:assumere le iniziative per una diversa
quantificazione delle risorse;i i l iriaprire le trattative;
sottoscrivere definitivamente il CCNLsottoscrivere definitivamente il CCNL
(la certificazione della Corte, dopo la II privatizzazione, non ha (rectius aveva) carattere impeditivo, ma è ascrivibile ai
t lli d di ti “ ll b ti ”)
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controlli cd. di tipo “collaborativo”).
Ex Art.67, comma 7, decreto legge n.112 del 2008 (ora a regime nell’art. 47 d.lgs. 165/01)
Ridefinizione della procedura di certificazione della procedura di certificazione della contrattazione nazionalecontrattazione nazionale con introduzione di uncontrattazione nazionalecontrattazione nazionale, con introduzione di un potere di veto della Corte dei Conti.
(sia pure limitato alla compatibilità economica e(sia pure limitato alla compatibilità economica e finanziaria)
Dal controllo collaborativo a quello repressivo, impeditivo Dal controllo collaborativo a quello repressivo, impeditivo ed alla funzione di …”deterrenza”ed alla funzione di …”deterrenza”
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Art 67 comma 7 decreto legge n 112 del 2008Art.67, comma 7, decreto legge n.112 del 2008 (trasfusa nel nuovo art. 47 d.lgs. n. 165/01)
Se la certificazione é negativa, l’ARAN non può procedere alla non può procedere alla sottoscrizione del contrattosottoscrizione del contratto ma sentito il comitato di settore osottoscrizione del contrattosottoscrizione del contratto, ma, sentito il comitato di settore o il Presidente del Consiglio dei ministri tramite il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, provvede alla i t d ll t tt tii t d ll t tt ti d ll tt i i ditt i i diriapertura delle trattativeriapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova sottoscrizione di una nuova
ipotesi di accordoipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali secondo quanto previsto dalla certificazione.q pIn seguito alla sottoscrizione della nuova ipotesi di accordo, si riapre la procedura di certificazione.Nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clausole contrattuali, l'ipotesi può essere sottoscritta definitivamente ferma restando l'inefficacia delle clausole
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definitivamente, ferma restando l inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente certificate.
IV parte
Interventi sulla
t tt icontrattazioneIntegrativaIntegrativa
- La legge Brunetta (riduzione risorse; controlli e sanzioni, lotta al piattume premiale; oneri di trasparenza)Il rapporto con il CCNL
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- Il rapporto con il CCNL- il danno da contrattazione collettiva
Retribuzione di fattoRetribuzione di fatto(asimmetria della contrattazione integrativa nel settore pubblico rispetto al settore privato)
Contrattazione integrativa nel settore pubblicosettore pubblico: obbligatoria; finanziata centralmente (dai CCNL)obbligatoria; finanziata centralmente (dai CCNL)o distorcendo risorse a carico dei bilanci; non misuratamisurata
Contrattazione aziendale/territoriale nel settoresettoreContrattazione aziendale/territoriale nel settore settore privatoprivato: eventuale, reperisce risorse individuate localmente e quindi al riscontro di produttivitàlocalmente e quindi al riscontro di produttività
la crisi di produttività del decenniovalerio talamo
la crisi di produttività del decennio
l 2000 l 200 l b d f dTra il 2000 e il 2007 le retribuzioni definite dai contratti nazionali sono cresciute per i dipendenti pubblici un po’ più che per i privati (2,7% contro 2,5% l’anno), e ben più dell’inflazione effettiva (2,3%). Ma soprattutto anche in relazione con la diffusione quasiMa soprattutto, anche in relazione con la diffusione quasi universale della contrattazione decentrata e con i ritardi nel rinnovo dei contratti nazionali, lo “slittamento salariale” è stato molto superiore:1,2 punti l’anno contro 0,3 nel privato.
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DL 112/08: misure per calmierare l’accelerazione della retribuzione di fatto
Riduzione delle RISORSE da destinare ai fondi per la Riduzione delle RISORSE da destinare ai fondi per la produttivitàproduttivitàpp
Finalizzazione a produttività e meritoMaggiori CONTROLLI sulla spesa derivante dai contratti CONTROLLI sulla spesa derivante dai contratti
integrativiintegrativi e sul rispetto dei vincoli finanziari, anche in relazione à àalla verifica di criteri di premialità ed effettiva selettività nelle
progressioni economiche (orizzontali); RUOLO CORTE CONTIObbli hi di TRASPARENZAObbli hi di TRASPARENZA ( i i bbli i )Obblighi di TRASPARENZAObblighi di TRASPARENZA (comunicazione e pubblicazione)
per la contrattazione integrativa;SANZIONISANZIONI
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SANZIONISANZIONI
DL 112/08DL 112/08: riduzione fondi per l’integrativa e // p gcontrolli Corte dei conti: art. 67. I tagli lineari
dall’anno 2009
1. CONGELAMENTOCONGELAMENTO (DISAPPLICAZIONE) DI TUTTE LE DISPOSIZIONI SPECIALI CHE ALIMENTAVANO I FONDI PER L’ACCESSORIO
nelle more di un generale riordino della materia concernente lanelle more di un generale riordino della materia concernente la disciplina del trattamento economico accessorio rivolta a definire una più stretta correlazione di tali trattamenti alle maggiori prestazioni lavorative e allo svolgimento di attività di rilevanzaprestazioni lavorative e allo svolgimento di attività di rilevanza istituzionale che richiedono particolare impegno e responsabilità,
2 P l d i fi lità Rid iRid i d l 10% DELLA CONSISTENZA DEI2. Per le medesime finalità Riduzione Riduzione del 10% DELLA CONSISTENZA DEI FONDI PER IL FINANZIAMENTO DELLA CONTRATTAZIONE INTEGRATIVA DELLE AMMINISTRAZIONI (SULL’AMMONTARE 2004
progressioni orizzontaliprogressioni orizzontali incentivazionei i vvaa
Indennità
Riduzione fondi (continua)
A decorrere dall’anno 2010 le risorse previste fda leggi speciali, che vanno a confluire nei
fondi per il finanziamento della contrattazione i i d ll i i i i liintegrativa delle Amministrazioni statali, sono ridotte del 20% e sono utilizzate sulla base di
d l àd l ànuovi criteri e modalitànuovi criteri e modalitàche tengano conto dell’apporto individuale degli uffici e
dell’effettiva applicazione ai processi di realizzazione degli obiettivi istituzionali indicati dalle predette leggi.
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1) Doverosità e “bipolarità” del modello
derivazione della contrattazione integrativa dalla gcontrattazione nazionale, che stabilisce a tal fine limiti, vincoli, materie, soggetti, procedimento e , , , gg , prisorse economico-finanziarie
I contratti integrativi sono in ogni caso tenuti a rispettare i “vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di co d b a c o su ta t dag st u e t dco d b a c o su ta t dag st u e t dprogrammazione annuale e pluriennale di ciascuna programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazioneamministrazione”.
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Conseguenze…g
Il particolare meccanismo di etero-integrazione àcontrattuale (oltre la nullità) si applica anche ai
contratti integrativi nei casi in cui gli stessi d hderoghino :
disposizioni di legge e disposizioni del d.lgs. n. 165 del 2001 sempre inderogabili per ammissione di legge,
disposizioni del contratto nazionale ovvero disciplinino materie non espressamente
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ovvero disciplinino materie non espressamente devolute a tale livello negoziale.
C l i l l lli àConseguenza ulteriore oltre la nullità(aspetti finanziari)
In caso di superamento dei vincoli finanziarisuperamento dei vincoli finanziari, accertato in ogni momento da:accertato in ogni momento da:
i i i li di t ll d ll C t d i tisezioni regionali di controllo della Corte dei conti, Dipartimento della funzione pubblica o dal Ministero dell’economia e delle finanzedai collegi di controllo internog
è fatto “obbligo di recupero” nella sessione
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è fatto obbligo di recupero nella sessione negoziale successiva.
2) “fi i l i ” fi li i2) “fisiologica” finalizzazionedella c.i. (aspetto obbligatorio della c.i.)g
rispetto dei principio di corrispettività ex art. 7, comma p p p p ,5, del d.lgs. n. 165 del 2001, ai sensi del quale “Le amministrazioni pubbliche non possono erogare p p gtrattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”; p p ;
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Legge 203/08:gg
Art.2, c.32. - A decorrere dall'anno 2009 il ,trattamento economico accessorio dei dipendenti delle pubbliche p pamministrazioni è corrisposto in base alla qualità, produttività e capacitàalla qualità, produttività e capacità innovativa della prestazione lavorativa
norma vigente
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la contrattazione collettiva integrativa è tenuta ad assicuraretenuta ad assicurareadeguati livelli di efficienza e produttività dei serviziefficienza e produttività dei serviziadeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi efficienza e produttività dei servizi pubblicipubblici, incentivando l'impegno e la qualità della performance ai sensi dell’articolo 45, comma 3
(ogni trattamento economico accessorio deve derivare dalla remunerazione di performance individuale; di performance organizzativa con riferimentoperformance organizzativa con riferimento all’amministrazione nel suo complesso e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola l’ i i i ff i l i di i i àl’amministrazione; effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute. Si tratta di altrettantiSi tratta di altrettanti vincolivincoli );
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la salute. Si tratta di altrettanti Si tratta di altrettanti vincolivincoli );
Per tali fini la contrattazione collettiva destina alPer tali fini la contrattazione collettiva destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quotaalla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominatocomplessivo comunque denominato.
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3) Cambia l’oggetto del controllocontrollo(perché cambiano i limiti della c.i.)
il controllo avrà ad oggetto la verifica del rispetto da parte del contratto integrativo:contratto integrativo:
CONTROLLO di compatibilità ma anche di LEGITTIMITA’ E MERITO
) i li d i ti d di l d ll t d la) vincoli derivanti da norme di legge e dello stesso d.lgs. n. 165 del 2001;
b) vincoli derivanti dal contratto nazionale (anche con ) (riferimento alle materie contrattabili);
c) disposizioni sul trattamento accessorio (finalizzazione e quantificazione) secondo i già descritti criteri;quantificazione) secondo i già descritti criteri;
d) compatibilità economico-finanziaria; e) vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di
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) gprogrammazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
ll 39 3 d llcontrollo ex art. 39, comma 3-ter, della legge 27 dicembre 1997, n. 449,ggPp.aa. statali, anche ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici
non economici e gli enti e le istituzioni di ricerca ed ex art. 70, comma 4,con organico superiore a duecento unità (attenzione!!!!)co o ga co supe o e a duece to u tà (atte o e )L’iter del controllo è analogo a quello previgente ma se ne amplia l’oggetto.I contratti integrativi sottoscritti, corredati dalle relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa, certificate dai competenti organi di controllo, sono trasmessi , p g ,al DFP e RGS, i quali, congiuntamente, ne accertano la compatibilità economico-finanziaria ed effettuano le altre verifiche analoghe a quelle di competenza degli organi di controllo interno e che investono anche la legittimità del contratto integrativo (secondo i criteri già esplicitati)legittimità del contratto integrativo (secondo i criteri già esplicitati).Il termine per l’accertamento è fissato in trenta giorni, che decorrono dalla data di ricevimento dell’accordo corredato dalla richiesta documentazione: con l’inutile decorso di tale termine si forma il silenzio assenso Tale terminecon l inutile decorso di tale termine si forma il silenzio assenso. Tale termine, tuttavia, può essere sospeso in caso di richiesta di elementi istruttori. In caso di formazione del silenzio-assenso o di valutazione positiva, la delegazione di parte pubblica può procedere alla stipula del contratto
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g p p p p pintegrativo. Nel caso in cui il riscontro abbia esito negativo, le parti riprendono le trattative
4) obblighi di pubblicazione4) obblighi di pubblicazionegg
… in modo permanente, sul sito istituzionale, con modalità che garantiscono la piena visibilità ed accessibilità dellegarantiscono la piena visibilità ed accessibilità delle informazioni ai cittadini:
i contratti integrativi stipulati;la relazione tecnico-finanziaria; la relazione illustrativa;
certificate degli organi di controllo
le informazioni trasmesse annualmente al Ministero dell’economia, sulla base degli schemi già approntati, ai fini d ll’i l ll C d i i ( i i )dell’inoltro alla Corte dei conti (rinvio)esiti della valutazione, da parte dei cittadini-utenti, sugli effetti attesi sul funzionamento dei servizi pubblici in esito
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effetti attesi sul funzionamento dei servizi pubblici in esito alla contrattazione integrativa
sospensione
Attenzione: art.11, comma 8, d.lgs. N. 150 del g2009:
Pubblicazione di:
Ammontare complessivo dei premi stanziatiAmmontare complessivo dei premi stanziati collegati alla performance
Ammontare dei premi effettivamente distribuitiAmmontare dei premi effettivamente distribuitiDati relativi al grado di differenziazione
nell’utilizzo della premialità sia per i dirigentinell’utilizzo della premialità sia per i dirigenti che per gli altri dipendenti
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oneri di comunicazione ( lt l bbli i ) ( honeri di comunicazione (oltre la pubblicazione) (anche a fini di controllo oltre che di monitoraggio).
all’art. 67, commi 8-10, del decreto-legge n. 112 del 2008. trasmissione alla Corte dei Conti tramite la RGS entro il 31trasmissione alla Corte dei Conti, tramite la RGS, entro il 31 maggio di ogni anno, specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo g , g ginterno. A tale fine, il MEF, d'intesa con la Corte dei conti e con il Dipartimento della funzione pubblica aggiorna annualmenteDipartimento della funzione pubblica, aggiorna annualmente specifici modelli di rilevazione appositamente dedicati alla contrattazione integrativag
Tabella 15 e scheda informativa 2 (nell’ambito della rilevazione del Conto Annuale, ai fini dell’integrazione delle informazioni annualmente richieste con il modello di cui all'articolo 40-bis, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, vecchio
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gtesto, in attuazione del comma 9, dell’art. 67 del DL 112)
informazioni richieste nella schedarispetto dei vincoli finanziari previsti dalla vigente normativa, in ordine:a) alla consistenza delle risorse assegnate ai fondi per la contrattazione ) g p
integrativa;b) all'evoluzione della consistenza degli stessi fondi c) spesa derivante dai contratti integrativi applicati.) p g pp
Inoltre concreta definizione ed applicazione di criteri improntati alla premialità, al riconoscimento del merito ed alla p ,valorizzazione dell'impegno e della qualità della prestazione individuale, con riguardo ai diversi istituti finanziati dalla contrattazione integrativa nonché con riguardo all’applicazione di parametri di selettività (con particolare riferimento alle progressioni economiche)selettività (con particolare riferimento alle progressioni economiche).
Queste informazioni sono utilizzate dalla Corte dei conti, unitamente a quelle trasmesse ai sensi del Titolo V del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai fini del referto sul costo del lavoroai fini del referto sul costo del lavoro.
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2001, n. 165, ai fini del referto sul costo del lavoroai fini del referto sul costo del lavoro. Tuttavia è previsto, in capo alla Corte dei conti, anche un potere sanzionatorio.
Delibere Corte dei contiDelibere Corte dei conti n. 43 del 2008; n. 41 del 2009.
valerio talamo
C i S i i Ri i i d diCorte conti, Sezioni Riunite in sede di controllo, n. 41 del 2009
ambito e la profondità del controllo intestato alle Sezioni regionali, che deve investire:
a) “accertamento del contrasto con i vincoli posti alla contrattazione, al quale la legge ricollega la nullità delle clausole illegittime e la sostituzione automatica di quelle contrastanti con disposizioni imperativesostituzione automatica di quelle contrastanti con disposizioni imperative che pongono limiti alla contrattazione integrativa”,
b) “l’accertamento del superamento di vincoli finanziari, con obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva”recupero nell ambito della sessione negoziale successiva ,
c) “criteri di utilizzazione dei fondi unici di amministrazione”, e la congruenza delle “previsioni che nei contratti stessi e nella legge contemplano i criteri di premialità di efficienza di trasparenza e dicontemplano i criteri di premialità, di efficienza, di trasparenza e di selettività nelle progressioni economiche”.
A tale fine le Sezioni regionali di controllo debbono, di regola, procedere a programmazioni selettive con possibilità tuttavia di attivare
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programmazioni selettive, con possibilità, tuttavia, di attivare indagini di controllo previa acquisizione, ove non disponibili, dei contratti integrativi in relazione ai quali emergano dubbi di irregolarità.
sanzione generale in caso di mancato gadempimento agli oneri di pubblicazione/comunicazione
divieto di qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazionerisorse destinate alla contrattazione integrativa.
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di i icaso di mancato invio:
- del contratto integrativo con le documentazioni richieste all’Aran o al CNEL;all Aran o al CNEL;
- del contratto integrativo, con le documentazioni richieste, al Dipartimento della funzione pubblica-Ministero dell’economia e p pdelle finanze, ai fini del controllo congiunto nei casi in cui lo stesso è previsto (si tratta peraltro in questo caso di una sanzione accessoria che colpisce l’amministrazione inadempiente che si unisce a quella della nullità che colpisce ilcolpisce l amministrazione inadempiente che si unisce a quella della nullità che colpisce il contratto integrativo non assoggettato al controllo previsto dalla legge, in quanto la stessa legge richiede l’accertamento congiunto con esito positivo quale condizione per la stipulazione del contratto medesimo);
- delle specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa al Ministero dell’economia e delle finanze sulla base dell’apposito modello ai fini dell’attività di referto e di controllo della Corte
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modello ai fini dell attività di referto e di controllo della Corte dei conti.
Analogamente ricorrono le medesime sanzioni nei casi di mancata bbli i i i i i i i li d ll i i i ipubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni
interessate:
del contratto integrativo e delle relazioni illustrative edel contratto integrativo, e delle relazioni illustrative e tecnico finanziaria con le certificazioni degli organi di controllo;controllo;
degli esiti della valutazione da parte dell’utenzadegli esiti della valutazione da parte dell utenza dell’impatto della contrattazione integrativa sui servizi pubblici.
Sul complesso di tali adempimenti sono tenuti a vigilare
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gli organi di controllo.
Il danno da contrattazione collettiva
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L i i i L’ 40La contrattazione integrativa. L’art.40, comma 3, d.lgs n.165 del 2001g
L bbli hLe pubblicheamministrazioni attivanoamministrazioni attivano
autonomiautonomi livelli di contrattazione collettiva
i t tii t tiintegrativaintegrativa
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L’autonomia non è l’ “indipendenza” del settore privatol indipendenza del settore privato
(della contrattazione aziendale)
ANZI ANZI
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L l i idi h l iLe regole giuridiche per la contrattazione integrativa EX ART.40, D.LGS N.165 g
La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materiematerie e nei limitilimiti stabiliti dai contrattisulle materiematerie e nei limitilimiti stabiliti dai contratticollettivi nazionali, tra i soggettisoggetti e con leprocedure negozialiprocedure negoziali che questi ultimiprevedono
Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscriverenon possono sottoscrivere in sedeLe pubbliche amministrazioni non possono sottoscriverenon possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali
Le clausole difformi sonosono nullenulle e non possono essereapplicate (sanzioni Corte dei conti: danno da contrattazione collettiva)
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C d ll lli à ( h dConseguenze della nullità (che deve cmq essere accertata dal giudice)g
Imprescrittibilità Insanabilità inesistenza; nullità ab initioinesistenza; nullità ab initioEccepibilità da chiunque abbia interesseResponsabilità per danno erararialedanno erarariale per chiResponsabilità per danno erararialedanno erarariale per chi stipula o applica
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Il d d i ll iIl danno da contrattazione collettiva(specifica tipologia di danno erariale)g
Elementi della responsabilità Elementi della responsabilità amministrativoamministrativo--contabilecontabile:
condotta omissivacondotta omissiva (chi controlla o applica) o apporto causale apporto causale attivoattivo (chi stipula o “pungola”);
(dirigenti che stipulano; giunta, segretario comunale, collegio di revisione)
Le “scriminanti”Le “scriminanti” per i dirigenti che stipulano o applicanoper i dirigenti che stipulano o applicanoIl dissenso espresso; il ragionevole affidamento
La tutela cautelare (a carattere dichiarativo) nel caso di CCNI illegittimo
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g
(1) Corte Conti Lombardia, 14 giugno ( ) g g2006 n. 372
Caso: riduzione orario a 35 ore per tutti con contratto decentratocontratto decentrato
“tale ampliamento viola il divieto legislativo di sottoscrizione in sededecentrata di contratti integrativi in contrasto con i vincoli risultantidai CCNL e le relative clausole erano dunque affette da nullità e comeqtali inapplicabili”
Sussiste colpa grave:delle “parti stipulanti” (parte pubblica e RSU); la Corte per ladelle parti stipulanti (parte pubblica e RSU); la Corte, per laprima volta, riconosce una partecipazione colpevole della partesindacale, riconoscendo uno sconto del danno a carico delladelegazione pubblica; se la RSU fosse stata “evocata in giudizio”
bb t t d t l t d ll t di dsarebbe stata condannata al pagamento della sua quota di dannodella Giunta che ha sollecitato (pungolato) la applicazione del CCDI;del Segretario comunale (“ben avrebbe potuto e dovuto cogliere e
Caso: con accordo decentrato sono state rideterminate lerisorse decentrate con un notevole aumento, calcolando anche,le quote dei posti vacanti in organico
La Corte ha condannato il dirigente titolare dellagdelegazione pubblica (Segretario Generale di enteautonomo) al risarcimento del danno in favore dell’ente
La rilevanza dell’incremento derivante dal nuovo criterio dicalcolo e il notevole aggravio di oneri a carico del bilancio,
bb d t i d t ti i i tiavrebbero dovuto indurre a comportamenti ispirati amaggiore prudenza e ad un maggior approfondimentodel problema Manca un comportamento diligente e
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del problema. Manca un comportamento diligente eprudente
Segue: Corte Conti Trentino Alto Adige
“L’insieme degli atti posti in essere nelcorso della contrattazione denotanocorso della contrattazione … denotanoindubbiamente un comportamentocontrassegnato da colpa grave:contrassegnato da colpa grave:
per la contraddittorietà e inaffidabilità dellasoluzione escogitata economicamentesoluzione escogitata, economicamentepregiudizievole e non adeguatamente valutataoltre che per la non congruità della spesa ….oltre che per la non congruità della spesa ….per il mancato apprestamento di taluneindispensabili misure di accorta cautela, come,
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p , ,prima fra tutte, la espressa richiesta all’ARAN diassistenza alla contrattazione …”
(3) C t C ti C i(3) Corte Conti Campania n. 79 del 25/1/2001
CASO: erogazione di un compenso di L. 5.000 per ogni ora di servizioper rientro pomeridiano “ilil fondofondo inin questionequestione èè aa destinazionedestinazioneper rientro pomeridiano ilil fondofondo inin questionequestione èè aa destinazionedestinazionevincolatavincolata ee l’erogazionel’erogazione deidei compensicompensi èè disciplinatadisciplinatarigorosamenterigorosamente dada normenorme inderogabiliinderogabili.. LaLa violazioneviolazione didi dettedettenormenorme comportacomporta ipsoipso iureiure unauna lesionelesione ingiustaingiusta aa dannodanno dell’entedell’entenormenorme comportacomporta ipsoipso iureiure unauna lesionelesione ingiustaingiusta aa dannodanno dell entedell ente
La assoluta carenza di piani e progetti …. realizza non una meraillegittimità formale, ma sostanzia un illecito amministrativo-gcontabile produttivo di un danno ingiusto …
…. Una illecita elargizione aggiuntiva e generalizzata che siatteggia quale mera non consentita liberalitàatteggia quale mera, non consentita, liberalità …
… nel comportamento dei convenuti sono in concreto individuabili queiprecisi sintomi della colpa grave, quali la violazione di elementari norme
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precisi sintomi della colpa grave, quali la violazione di elementari normedi comportamento e l’inescusabile approssimazione nella cura di interessiistituzionali
(4) Corte dei Conti sez.centrale n. 44 del ( )12 febbraio 2003
CASO: gli amministratori hanno corrisposto compensi all i i l i d ll ti d tt t d ll’ t 6personale in violazione della normativa dettata dall’art. 6
del DPR n. 333/90 (senzasenza preventivapreventiva adozioneadozione didi pianipiani eeprogettiprogetti didi produttivitàproduttività) e tale comportamento èprogettiprogetti didi produttivitàproduttività) e tale comportamento èindiscutibilmente antigiuridico”
È esclusa la compensazione con i vantaggiÈ esclusa la compensazione con i vantaggidell’ente: “i vantaggi non possono essere derivati dallacorresponsione al personale dei compensi contestati, per ilp p p , psemplice fatto che tali compensi sono stati attribuiti aposteriori, nel febbraio 1996 e non possono averi fl t il l lt li i 1994 1995”
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influenzato il lavoro svolto negli anni 1994 e 1995”(retroattività)
Segue: Corte dei conti sezione centrale …
“la lettera del dato normativo non consentiva alcunai t d bbi i t t ti id i dincertezza o dubbio interpretativo, evidenziandoespressamente che doveva escludersi la ‘possibilità dierogazione generalizzata collegata esclusivamente allaerogazione generalizzata collegata esclusivamente allapresenza’ che è quello che è stato fatto nel caso in esame”
i pareri sfavorevoli di due segretari comunali avrebbei pareri sfavorevoli di due segretari comunali, .. avrebbepotuto e dovuto indurre gli appellanti a recedere da taleatteggiamento che ha assunto tutta l’aria di una sfidaggall’ordinamento...
(presenza e retroattività)
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(p )
(5) C t d i ti i t l(5) Corte dei conti sezione centrale 1° settembre 2004
Caso: produttività corrisposta a pioggiapioggia
La produttività nella PA va collegata ad una i bi tti i d i iprogrammazione per obiettivi da raggiungere in un
certo tempo e con determinate risorse” non può “essere erogata indiscriminatamente”erogata indiscriminatamente
“in assenza di questo presupposto si determina una“in assenza di questo presupposto si determina una diminutiodiminutio patrimonialepatrimoniale
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in assenza di questo presupposto si determina una in assenza di questo presupposto si determina una diminutiodiminutio patrimoniale patrimoniale per le finanze dell’ente”per le finanze dell’ente”
Segue (Corte dei conti sezione centrale 1°g (settembre 2004)
Responsabili del danno:La giunta, per aver adottato la delibera che ha autorizzato ipagamenti;
Il segretario comunale, per aver omesso di formularerilievi sulla delibera ma anche per una condotta causativarilievi sulla delibera ma anche per una condotta causativaper l’adozione di una ulteriore delibera
Il dipendente addetto alla contabilità, per aver attivatop , pi pagamenti
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(6) Corte dei Conti Lombardia 10/3/2006, ( )n.172
CASO: finanziamento posizioni organizzativeCASO: finanziamento posizioni organizzativeCASO: finanziamento posizioni organizzative CASO: finanziamento posizioni organizzative a carico del bilancioa carico del bilancio
(segue) Corte dei Conti Lombardia 10/3/2006(segue) Corte dei Conti Lombardia 10/3/2006, n.172
Responsabili del danno:
il direttore generale, autore delle delibere di conferimentodegli incarichi di posizione organizzativa e responsabile dellacorretta gestione delle risorse aziendali;corretta gestione delle risorse aziendali;il direttore amministrativo, in quanto garante della regolarità degli atti ed autore di pareri favorevoli sulle delibere;g p ;i componenti del collegio dei revisori che non avevano rilevato vizi negli accordi negoziali;il dirigente della «unità operativa trattamento economico eil dirigente della «unità operativa trattamento economico e normativo», che – «per la sua specifica preparazione lavoristica», «per la apicale qualifica rivestita e le specifiche mansioni svolte» «doveva essere a doverosa conoscenza»
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mansioni svolte» – «doveva essere a doverosa conoscenza» della non conformità del contratto integrativo a quello nazionale.
(7) Corte dei Conti Toscana 11/11/2009, ( )n.518
Caso: errata applicazione di un istituto contrattuale. Lariduzione del regime di orario da 36 ore a 35 ore per i plessiriduzione del regime di orario da 36 ore a 35 ore per i plessiscolastici dove l’orario di servizio supera le 10 oreResponsabili del danno:pPur essendo formalmente corretta la posizione del PM, in quanto non sidoveva procedere alla sottoscrizione del contratto integrativo, non siritiene di dover procedere in quanto manca l’elemento della colpa grave
l h d l l d l d d l h dColpa Grave – richiede la valutazione del grado di negligenza che deveconnotare la condotta del convenuto;Negligenza – presuppone la consapevole irregolarità o illegittimità del
i t d è t t iù t iù è id t il t tproprio operato ed è tanto più grave quanto più è evidente il contrastotra la norma di condotta prescritta e la scelta gestionale operata;Illegittimità della condotta – compimento di atti, nell’esercizio dipubbliche funzioni completamente avulsi dalle finalità del pubblico
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pubbliche funzioni, completamente avulsi dalle finalità del pubblicointeresse oppure con conformi ai requisiti di legittimità, efficienza,efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.
Sintesi di alcune fattispecie diverse dal danno da pcontrattazione collettiva
ma costituenti cmq. Responsabilità amministrativa
indebita erogazione di indennità superiori al limiti massimo delfondo contrattualmente previsto ([1]); erogazione di sommep ([ ]); gconnesse ai risultati produttivi in assenza di adeguati sistemidi rilevazione e verifica ([2]); l’utilizzazione incentivante disomme ulteriori rispetto a quelle previste dallap q pcontrattazione collettiva provenienti, nella specie, da fondiregionali erogati per promuovere la qualificazione dei servizipubblici ([3]);pubblici ([3]);
[1] Corte Conti, SG Puglia, 13 novembre 2001 n.10571057.[2] Corte Conti, SG Abruzzo, 26 aprile 2006 n. 239.[3] Corte Conti SG Sardegna 14 marzo 2007 n
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[3] Corte Conti, SG Sardegna, 14 marzo 2007 n. 274.
Sintesi di alcune fattispecie (8)
l’inquadramento disposto in contrasto con il sistemacontrattuale ([4]); l’erogazione di trattamenti economici acontrattuale ([4]); l erogazione di trattamenti economici abeneficio di dirigenti in violazione del principio dionnicomprensività della retribuzione ([5]); la retroattivitàp ([ ]);degli effetti economici degli incarichi di responsabilità
([6]).([6]).
[4] Corte Conti, SG Toscana, 15 ottobre 2001 n. 1210.[5] Corte Conti, SG Liguria, 21 maggio 2007 n. 447.
valerio talamo
[6] Corte Conti, SG Sardegna, 9 agosto 2007 n. 869.
La posizione della Corte dei ContiIn tutti questi casi all’origine del dannoerariale non vi è una clausola collettivaerariale non vi è una clausola collettivanulla ma semmai unun attoatto ooprovvedimentoprovvedimento spessospesso unilateraleunilateraleprovvedimento,provvedimento, spessospesso unilateraleunilaterale,produttivo di danno erariale ecaratterizzato da «estrema leggerezza ecaratterizzato da «estrema leggerezza enegligenza nella valutazione del quadronormativo di riferimento» ([7])normativo di riferimento» ([7]).[7] Così Corte Conti, SG Liguria, sent.
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cit.
La posizione della Corte dei Conti«danno da contrattazione collettiva»
si qualifica il danno erariale derivante dalla qstipulazione ed applicazione di clausole
integrative nulle.I f tti l llità ò d i dInfatti, la nullità può derivare da:
dal divieto di stipulare ed applicare clausole riguardanti materie non rimesse dal livello nazionale;materie non rimesse dal livello nazionale;
dal divieto di stipulare ed applicare clausole in contrasto con i limiti del CCNL;
dal divieto di stipulare ed applicare clausole non compatibilicon i vincoli di bilancio
valerio talamo
Corte dei conti, sez. I d’appello, sentenza 7 maggio 2008, n. 199 Illegittimo conferimento di indennità di coodinamento a non aventi diritto - Colpa grave - Sussistenza - Esimenti - Pressione sindacale – Non rilevagrave Sussistenza Esimenti Pressione sindacale Non rileva
Massima:
La pressione delle organizzazionisindacali non costituisce circostanzaesimente della responsabilità contabile, nép ,può influire sulla valutazione della gravitàdella colpa; solo in casi limitati puòdella colpa; solo in casi limitati puòconsentire di far uso del potere riduttivo.
valerio talamo
( ) C d i i I d’ ll(segue) Corte dei conti, sez. I d’appello, sentenza 7 maggio 2008, n. 199gg
La problematica della pressione delle organizzazioni sindacalicertamente esiste ed è stata più volte affrontata dallacertamente esiste, ed è stata più volte affrontata dallagiurisprudenza della Corte dei conti, senza mai decamparedall’affermazione di responsabilità dei convenuti (sez. IIcentrale n 177/2004): solosolo inin alcunialcuni limitatilimitati casicasi l’incidenzal’incidenza delledellecentrale, n.177/2004): solosolo inin alcunialcuni limitatilimitati casicasi l incidenzal incidenza delledellepressionipressioni sindacali,sindacali, perper fenomenifenomeni didi piùpiù ampiaampia portataportata didi quelloquelloinin esame,esame, haha indottoindotto ilil CollegioCollegio aa farfar usouso deldel poterepotere riduttivoriduttivodell’addebitodell’addebito (sez. I centrale, n.180/2002; sez. III centrale, 5dell addebitodell addebito (sez. I centrale, n.180/2002; sez. III centrale, 5luglio 2002, n. 225).
È costante la giurisprudenza nell’affermare che il parereparere oo lalacondottacondotta didi altrialtri organiorgani nonnon costituiscanocostituiscano maimai esimenteesimente didiggresponsabilitàresponsabilità perper gligli autoriautori didi unun comportamentocomportamento illecitoillecito, népossanopossano influireinfluire sullasulla valutazionevalutazione delladella gravitàgravità delladella colpacolpa,,poichépoiché altrimentialtrimenti sisi arriverebbearriverebbe allaalla conseguenzaconseguenza didi abbassareabbassare
…. e la controparte sindacale, firmataria di uncontratto integrativo, può essere incolpata dicontratto integrativo, può essere incolpata didanno erariale?
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Questione aperta: la Cassazione
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affermatoespressamente che «il baricentro per discriminare lagiurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostatodalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato odq gg ( p pun ente pubblico non economico) alla natura del danno edegli scopi perseguiti» ([1]).
[1] Cass. SU 1 marzo 2006 n. 4511, FI 2006, 6 1734: «cosicchésussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di societàprivata che abbia beneficiato di fondi pubblici nazionali e comunitariprivata che abbia beneficiato di fondi pubblici nazionali e comunitarinell’ambito di un programma operativo multiregionale diretto allapromozione dello sviluppo imprenditoriale e abbia realizzato uno
i t d ll fi lità it d ll bbli i i t i
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sviamento dalle finalità perseguite dalla pubblica amministrazionecosì determinando un danno erariale».
L i i il d ll’A d lLe esimenti: il parere dell’Avvocatura del 2002
Non solo viene sancita la nullità delle eventuali clausole, ma viene stabilito anche un generale divieto di applicazione delle g ppstesse: pertanto, la responsabilità riguarda qualunque soggetto che intervenga nelle fasi di formazione ovvero anche d l d (di applicazione di un contratto integrativo (parere Avvocatura dello Stato 2002):
soggetti che hanno condotto la trattativa e stipulato (presidente esoggetti che hanno condotto la trattativa e stipulato (presidente e componenti della delegazione trattante di parte pubblica);altri soggetti che, comunque, a vario titolo hanno partecipato alla procedura negoziale (ad esempio, organo di governo, collegio dei revisori);non tutti i dirigenti che hanno dato applicazione possono essere
valerio talamo
non tutti i dirigenti che hanno dato applicazione possono essere considerati responsabili (affidamento nei confronti di un contratto formalmente legittimo; difficoltà di individuare clausole difformi)
