Lab scuola cosa fanno i comuni

Laboratorio di scuola politica proposte di buon senso per il bene comune

A cura di Giuseppe Carpentieri https://peppecarpentieri.wordpress.com

Piccoli consigli con nozioni di diritto urbanistico e cominciare a scoprire il conflitto fra interessi privati e interesse generale, per tutelare il bene comune.

giugno 2016

Cosa fanno i Comuni? Appunti di urbanistica

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Teoria delle fonti • Fonti del diritto sono tutti gli atti o i fatti da cui

traggono origine le norme giuridiche e che costituiscono l’ordinamento giuridico statale

• Le fonti di produzione sono costituite dal complesso degli atti o dei fatti che lo stesso ordinamento presceglie come costitutivi del diritto soggettivo

• Le fonti di cognizione sono quelle che consentono di conoscere le leggi, sono cioè i documenti come la Gazzetta Ufficiale, un Testo Unico …

Diritto amministrativo

Diritto amministrativo FONTI del nostro ordinamento

Costituzione

Fonti europee

Legge ordinaria

Altri atti legislativi

Fonti secondarie

Fonti non scritte NORME INTERNE

Regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni

Dello Stato, delle Regioni, delle Provincie autonome

Decreti legge, decreti legislativi

regolamenti, ordinanze, statuti degli Enti pubblici

consuetudine

Principi costituzionali contenuti in norme precettive e Norme programmatiche, leggi costituzionali e di revisione, Statuti delle Regioni ad autonomia speciale

Regolamenti interni ordini circolari istruzioni

• Il sistema delle fonti è fondato sul principio gerarchico, in virtù del quale le fonti sottordinate devono rispettare le fonti sovraordinate per la loro contrarietà a legge. Al vertice dell’ordinamento giuridico italiano è collocata la Costituzione, subito dopo sono collegate le fonti comunitarie (Trattati e diritto comunitario).

• Fonti primarie – leggi ordinarie, leggi regionali, i decreti leggi, gli statuti delle Regioni ordinarie - sono soggette soltanto alla Costituzione

• Fonti secondarie – regolamenti, statuti degli Enti pubblici, la consuetudine - sono atti subordinati alle norme di primo grado

Gerarchia delle fonti

Com’è organizzato un Comune?

• Il Comune ha una struttura organizzativa • Il Sindaco è il rappresentante politico e legale • Il Consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo

del Sindaco e dalla Giunta • Sotto il Sindaco si snoda l’organigramma del

Comune

Comune di Roncade


Comune di Vazzola



Comune di Palermo


Comune di Parma

Cosa fanno i Comuni? • SETTORI ORGANICI DEI SERVIZI COMUNALI (TRASFERIMENTO FUNZIONI

EX.DPR.616/1977 ALLE REGIONI) – ORDINAMENTO E ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA – SERVIZI SOCIALI – SVILUPPO ECONOMICO – ASSETTO E UTILIZZAZIONE DEL TERRITORIO

• CONFERIMENTO FUNZIONI IN ATTUAZIONE DELLA LEGGE DELEGA EX L.59/1997 D.LGS 112/1998 – SVILUPPO ECONOMICO ED ATTIVITA’ PRODUTTIVE – TERRITORIO, AMBIENTE E INFRASTRUTTURE – SERVIZI ALLA PERSONA E COMUNITA’ – POLIZIA REGIONALE E LOCALE

Cosa fanno i Comuni? • Artigianato. Competenze a favore del Comune atti di istruzione e certificazione ai

fini dell’iscrizione nell’albo delle imprese artigiane e alla apprestamento funzionale e alla gestione di aree attrezzate per gli insediamenti di imprese artigiane nel rispetto della pianificazione territoriale generale.

• Industria. Funzioni Amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie.

• Energia. Funzioni per i Comuni: controllo sul risparmio energetico e l’uso razionale dell’energia.

• Miniere e risorse geotermiche. Ricezione delle informazioni sulle imprese operanti nel settore, parere nelle procedure di VIA dei progetti di ricerca e di coltivazione delle sostanze minerali

• Fiere e mercati • Commercio • Turismo • Territorio ambiente e infrastrutture

• Il diritto urbanistico è una branca del diritto amministrativo e comprende le norme che si occupano di pianificazione e utilizzazione del territorio (Testo Unico dell’edilizia e L. U. N. 1150/42).

• La pianificazione urbanistica è l’attività finalizzata all’individuazione delle regole da seguire per l’utilizzazione del territorio allo scopo di consentire un uso corretto e rispondente all’interesse generale

• L’attività pianificatoria è discrezionale, cioè libera nei mezzi e vincolata nel fine, pena l’illegittimità dell’azione stessa e del suo risultato.

• Il piano è il provvedimento amministrativo discrezionale.

Governo del territorio

• Cos’è l’interesse generale? – E’ l’applicazione dei principi costituzionali. I principi legati

al governo del territorio sono espressi negli artt. 2, 3, 9 e 42.

• «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità»; «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana»; «tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione»; «la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale»


• Cos’è l’interesse generale? – Dal punto di vista dell’urbanistica, l’applicazione

dell’interesse generale avviene attraverso un corretto uso del territorio e la costruzione dei diritti dei cittadini misurati in quantità minime: i cosiddetti standard urbanistici (DM 1444/68).

– Il corretto uso del territorio è espresso nel piano urbanistico, cioè dal disegno della città e dalla regole costruttive che dipendono dall’interpretazione e quindi dalla cultura politica dei consiglieri comunali e dal progettista. In fine dalla cultura della comunità.

– Sia i consiglieri comunali che il progettista devono rispettare la Costituzione e approvare un piano che applica i principi, cioè l’interesse generale.


Governo del territorio • Cos’è l’interesse generale?

– L’ordinamento istituzionale della nostra società è costituito in una forma di democrazia rappresentativa a tutti i livelli. I cittadini delegano altri cittadini e stipulano un contratto giuridico attraverso il mandato elettorale raccontato nel programma elettorale.

– Nonostante la delega, è compito dei cittadini osservare e giudicare la condotta politica dei rappresentanti eletti. In tal senso è un diritto e un dovere civico e morale dei cittadini pretendere l’applicazione dell’interesse generale attraverso la partecipazione attiva al processo decisionale della politica, utilizzando gli strumenti di democrazia diretta e partecipativa previsti dalla Costituzione e dagli Statuti degli Enti locali.

• Secondo la legge 1150 del 1942, gli scopi dell’urbanistica riguardano «l’assetto e l’incremento edilizio dei centri urbani e lo sviluppo urbanistico»; «assicurare il rispetto dei caratteri tradizionali», «favorire il disurbanamento e di frenare la tendenza all’urbanesimo». I modi di attuazione della disciplina si realizzano attraverso piani regolatori territoriali e piani regolatori comunali e delle norme sull’attività costruttiva edilizia.

• Possiamo già osservare che, trascorsi 74 anni, l’armatura urbana è completamente mutata da rendere anacronistici e obsoleti gli obiettivi di sviluppo ed espansione degli aggregati. L’odierna necessità è recuperare, riusare, rigenerare l’esistente, restano attuali gli obiettivi di frenare l’urbanesimo e valorizzare i caratteri tradizionali.


• La disciplina urbanistica adotta il principio gerarchico dei livelli di pianificazione e il principio temporale

• Piano territoriale di livello regionale (PTR) e provinciale e piano regolatore generale di livello comunale (PRG, PSC, PUC)

• Il livello comunale si suddivide in piano strutturale generale e piano operativo che ha un sottolivello attuativo.


• Cos’è il principio gerarchico? – Al vertice c’è la legge urbanistica nazionale N.

1150/42 e succ. mod. e integr. Testo Unico dell’edilizia.

– Poi ci sono le leggi regionali. I piani regolatori generali devono sottostare sia ai principi e alle regole nazionali e sia regionali. Il PRG deve rispettare il PTR.

• Cos’è il principio temporale? – I piani territoriali e comunali hanno valore a tempo

indeterminato, mentre in ambito comunale i livelli attuativi durano 5 anni. I principi valgono sempre, mentre le previsioni dei piani devono realizzarsi entro un determinato tempo.


• Cosa significa strutturale? – E’ l’indirizzo culturale del piano; individua le linee

guida e gli obiettivi generali del piano

• Cosa significa operativo? – E’ il livello dove si individuano le opere pubbliche

(localizzazioni) e la zonizzazione

• Cosa significa attuativo? – E’ il livello che costruisce il piano negli ambiti

(comparti) di quartiere o di parti di città


• Cosa significa temporale? – Il piano a livello strutturale ha una durata a

tempo indeterminato – A livello operativo ha una durata quinquennale,

cioè i diritti edificatori scadano, ma possono essere rinnovati con una variante.

• Cos’è una variante? – E’ lo strumento giuridico che consente al Consiglio

comunale di apporre modifiche al piano o deliberare un nuovo piano.


• Abbiamo appena osservato che un “principio” della pianificazione è il tempo. L’impostazione del sistema giuridico urbanistico-edilizio indica che l’attività edilizia è finalizzata all’interesse pubblico e al corretto uso del territorio, e quindi all’attuazione degli strumenti urbanistici. Per tale motivo esiste la decadenza del titolo abilitativo (tre anni per il permesso di costruire) cioè legare la possibilità dell’attività edilizia all’attuazione delle scelte urbanistiche e assicurare il soddisfacimento dell’interesse pubblico.

• Nonostante tale indirizzo, in alcuni comuni il numero di opere incompiute appare significativo. La motivazione principale è l’incapacità dei soggetti coinvolti nel fare il proprio lavoro.


• Dal punto di vista del cittadino, il numero di opere incompiute sul proprio territorio comunale è la misura dell’incapacità dell’Amministrazione politica e dirigenziale, da un lato, e dall’attività delle imprese, dall’altro, nel compiere il proprio lavoro. Con l’eccezione di casi particolari, ad esempio gli imprevisti e le calamità naturali è facile osservare questa incapacità.

• Le opere incompiute lasciano cantieri aperti che rappresentano un danno alla collettività. Le opere realizzate entro i tempi stabiliti sono la normalità e il buon andamento dell’attività urbanistico-edilizia, e per fortuna rappresentano la maggioranza. L’anomalia culturale è osservare la lunga vita politica di amministratori incapaci testimoniata dalle incompiute.


Regione Incompiute 2015 Incompiute 2014 Abruzzo 40 33

Basilicata 34 37 Calabria 93 64

Campania 12 10 Emilia Romagna 27 24

Friuli 12 13 Lazio 50 82

Liguria 11 18 Lombardia 35 19

Marche 17 20 Molise 18 18

P.A. Bolzano 8 14 P.A. Trento 0 0 Piemonte 23 25

Puglia 81 59 Sardegna 67 68

Sicilia --- (*) 67 Toscana 35 43 Umbria 11 17

V. d' Aosta 1 1 Veneto 34 25

Mit 40 35 Totale 649 692

Fonte: < http://www.mit.gov.it/mit/site.php?p=cm&o=vd&id=3976 >

Elenco opere incompiute di interesse nazionale

• I territori deturpati dall’attività edilizia incompiuta non assolve la cittadinanza, poiché il governo del territorio è una misura della civiltà dei popoli, e la scarsa attenzione per la protezione del nostro territorio è la misura dell’incapacità dei cittadini nel far rispettare l’interesse generale. L’incuria misura l’egoismo incivile degli abitanti.

• Da un lato c’è l’incapacità di giudizio morale nei confronti della classe politica e dirigenziale, e dall’altro lato c’è la cosa peggiore: apatia nei confronti della politica, cioè della cosa pubblica.


• I Consigli comunali hanno l’autonomia e il potere di mutare i piani urbanistici attraverso lo strumento della variante quando risultano «sopravvenute ragioni che determinano la totale e parziale inattuabilità del piano medesimo» o la «convenienza di migliorarlo».

• Esistono varianti parziali, generali, minori e automatiche. • Rapporti con preesistenti piani di lottizzazione:

– «Il comune in sede di redazione di nuovi strumenti urbanistici, ben può disattendere le previsioni di piani di lottizzazioni esistenti, sempreché siano puntualmente evidenziate le ragioni di pubblico interesse a ciò sottese» (C. Stato, sez. IV, 22 gennaio 1990, n. 24, in Giur. It., 1990, III, 1, 180).

– «L'esistenza di una lottizzazione convenzione non impedisce, per ciò solo, al Comune, di riesaminare e rideterminare le precedenti valutazioni in sede di pianificazione territoriale, esercitando il proprio potere di pianificazione urbanistica, sottratto al sindacato di merito, a meno che non appaia inficiato da errore di fatto ovvero da grave illogicità o contraddittorietà» (C. Stato, sez. IV, 16 marzo 1998, n. 437, in Foro amm., 1998, 674).


• Ricordandoci della gerarchia delle fonti, dobbiamo osservare che le Regioni legiferano sul governo del territorio e così: il piano è adottato dal Comune ma approvato dalla Regione.

• La Regione può approvare, modificare, o bocciare un piano. Il piano è approvato attraverso decreto del Presidente.

• In alcune Regioni la verifica di conformità e legittimità dei piani è delegata alle Province.


• Attraverso i piani regolatori generali, i Consigli comunali regolano lo ius edificandi (diritto a edificare) cioè incidono sul diritto e sul valore della proprietà pubblica e privata dei suoli e degli immobili; individuano gli standard; determinano la qualità di vita degli abitanti; determinano l’impatto ambientale delle attività antropiche; determinano i servizi sociali e culturali; la sicurezza; l’uso dell’energia e la mobilità.

• Un PRG non perfettamente rispondente all’interesse generale favorisce disuguaglianze, danni ambientali, e spreco di risorse. In casi particolari illegalità.


• Cos’è lo standard urbanistico? – Il cosiddetto standard minimo è un diritto, che in

urbanistica si misura quantitativamente in mq/ab. I piani hanno l’obbligo di progettare gli standard se risultano mancare. L’art. 3 del DM 1444/68 prevede che ogni abitante delle città debba avere almeno 18 mq di servizi, così divisi:

• 4,5 mq/ab per l’istruzione; 2 mq/ab per le attrezzature di interesse collettivo; 9 mq/ab di verde pubblico; 2,5 mq/ab parcheggi pubblici.

– Le Regioni possono legiferare per aumentare lo standard minimo.


Confronto vecchi e “nuovi” standard DOTAZIONI PER GLI INSEDIAMENTI RESIDENZIALI

In mq/ab secondo la dimensione demografica dei Comuni Capacità insediativa residenziale teorica

Servizi <10.000 ab.

10-50.000 ab.

40-200.000 ab.

>200.000 ab.

Viabilità e trasporti 3,40 3,60 5,00 7,00

Culto, cultura, vita associativa 1,90 2,00 2,00 2,00

Istruzione 4,50 5,00 5,00 5,00

Assistenza 0,55 0,55 1,20 1,20

Igiene e sanità 1,00 2,60 2,60 2,60

Ricreazione, sport, verde 15,00 31,50 40,50 48,00

Spettacolo 0,15 0,20 2,30 2,30

Commercio e distribuzione 0,50 1,10 1,60 1,60

Servizi tecnologici e annonari 0,55 0,75 0,90 1,00

Sicurezza pubblica 0,10 0,25 0,25 0,30

Attrezzature varie 0,35 0,45 0,55 0,60

Totale mq/ab 28,00 48,00 61,60 71,60

DM 1444/68 -18 mq/ab 4,5 mq/qb per l’istruzione: asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo

2 mq/ab aree per attrezzature di interesse comune: religiose culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi (uffici P.T. protezione civile, ecc.) ed altre

9 mq/ab di aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport, effettivamente utilizzabili per tali impianti con esclusione di fasce verdi lungo le strade

2,5 mq/ab di aree per parcheggi

Tali “nuovi” standard sono suggeriti dalla manualistica per migliorare la qualità dei centri urbani.


• Si assume che, ad ogni abitante insediato o da insediare corrispondano mediamente 25 mq di superficie lorda abitabile (pari a circa 80 mc lordi per abitante) eventualmente maggiorati di una quota non superiore a 5 mq (pari a circa 20 mc lordi per abitante) per le destinazioni non specificamente residenziali ma connesse con le residenze (negozi di prima necessità, servizi collettivi per le abitazioni, ecc).

Governo del territorio standard residenziali

standard

standard

• Gli indici urbanistici indicati negli standard sono strumenti di controllo e di progettazione del territorio. Tali diritti e strumenti non sono sempre esistiti e tutt’oggi molti abitanti vivono in tessuti urbani costruiti prima della loro entrate in vigore (1968).

• In taluni casi, anche dopo il 1968, i Consigli comunali non stati capaci di far rispettare gli standard urbanistici ed edilizi, contribuendo a far espandere il disordine urbano.

• Ancora oggi, certune pubbliche amministrazioni, violando i principi di legge, cedono aree a standard ai privati per favorire i loro profitti, oppure sacrificano aree verdi per costruire altri servizi anziché tutelare l’esistente e realizzare ugualmente il nuovo servizio nelle aree abbandonate.


• Superficie territoriale (St) indica l’area interessata da un intervento urbanistico attuativo o esecutivo.

• Superficie fondiaria (Sf) è l’area direttamente destinata all’edificazione. Essa si ricava sottraendo dalla superficie territoriale quella da riservarsi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

• Superficie utile lorda (Sul) è calcolata tenendo conto del perimetro esterno delle mura, dei singoli piani dell’edificio.

• Superficie utile netta (Sun) • Volume (V) • Indice di fabbricabilità territoriale (It) • Indice di utilizzazione territoriale (Ut) • Indice di fabbricabilità fondiaria (If) • Indice di utilizzazione fondiaria (Uf) • Superficie coperta (Sc) è determinata dalla proiezione, in pianta o in

orizzontale, della superficie utile lorda del piano più del fabbricato.

• Indice di copertura (Ic) • Altezza delle fronti (Hf)

Sono di progetto e li troviamo nel regolamento edilizio

• Attraverso un’analisi quantitativa dei tessuti urbani che misura le densità con gli indici urbanistici dentro le zone A e B si può riscontrare che talune densità superano le soglie limite consentite dal DM 1444/68: – 7 mc/mq per Comuni superiori ai 200 mila abitanti – 6 mc/mq per Comuni tra i 200 mila e i 50 abitanti – 4 mc/mq per Comuni al di sotto dei 50 mila abitanti

• La letteratura giudica intensive le densità individuate dal DM 1444/68:


Fonte immagine: Luca Zevi, Il nuovissimo manuale dell’architetto, Mancosu editore

• PRG non perfettamente aderenti alle norme (L.U. e DM 1444/68) e ai principi costituzionali (artt. 2, 3 e 9) sono già esistiti e hanno costruito il disordine urbano, il degrado e favorito disuguaglianze attraverso l’uso scorretto dei suoli e delle rendite fondiarie e immobiliari, determinando l’espulsione dei ceti meno abbienti dai centri urbani verso le periferie e verso comuni limitrofi ai centri principali.


• Se oggi ereditiamo un’armatura urbana costituita dalle cosiddette città regioni che generano un’enorme consumo del suolo e di risorse, è responsabilità dei Consigli comunali che non hanno voluto e saputo deliberare piani regolatori rispettosi dei principi costituzionali e della legge urbanistica nazionale. – Cos’è l’armatura urbana? E’ la struttura delle aree urbane,

costituita da poche città metropolitane e un’insieme di città.

• Il famigerato degrado urbano delle periferie è responsabilità dei Consigli comunali, incapaci di pianificare in maniera coerente con l’interesse generale


Contenuto del PRG • La rete delle principali vie di comunicazione stradali,

ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti; • La divisione in zone del territorio comunale, con

precisazione delle zone destinate dall’espansione dell’aggregato urbano e la destinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona;

• Le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposte a speciali servitù;

• Le aree da riservare a edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere e impianti di interesse collettivo o sociale;

• I vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale e paesistico;

• Le norme di attuazione del piano.

• Localizzazioni: riguardano l’allocazione sul territorio comunale delle opere pubbliche che si caratterizzano per la loro destinazione all’attività pubblica e che non sono ricomprese nelle opere di urbanizzazione primaria.

• Zonizzazione: è l’effetto dell’attività di suddivisione del territorio comunale secondo le diverse vocazioni o destinazioni urbanistiche, quali individuate dal pianificatore comunale in ossequio alle previsioni dell’art. 7 DM 1444/68. La zonizzazione costituisce il regime giuridico che connota il diritto di proprietà dei suoli ricadenti nelle varie zone (A, B, C, D, E, F).

• Regolamento urbanistico (Norme di Attuazione)

Contenuto del PRG

• Cos’è il regolamento urbanistico? – L’art. 33 della L. 1150/42 descrive il contenuto del

regolamento urbanistico, oggi sostituito dall’art. 4 del T.U. dell’edilizia, ossia regolamento edilizio comunale che descrive «la disciplina delle modalità costruttive, con particolare riguardo al rispetto delle normative tecnico-estetiche, igienico-sanitarie, di sicurezza e di vivibilità degli immobili e delle pertinenze degli stessi».

– Nel regolamento urbanistico, il Comune norma le modalità dello ius edificandi, cioè la facoltà del proprietario a edificare; e dello ius utendi cioè la facoltà del proprietario di usare il proprio bene e compiere l’attività strumentale per assicurare l’usabilità del bene.

Contenuto del PRG

Le zone omogenee (zonizzazione funzionale)

• Zona A: centro storico – Standard minimi (DM 1444/68) e limiti …

• Zona B: aree consolidate, tessuti urbani esistenti o di completamento – Standard minimi (DM 1444/68) e limiti …

• Zona C: nuova espansione – Standard minimi (DM 1444/68) e di progetto

• Zona D: nuovi insediamenti industriali e attività produttive, quartieri artigianali

• Zona E: area agricola – Non edificabile

• Zona F: attrezzature e impianti di interesse generale

Contenuto del PRG

Localizzazione

Zonizzazione

Vincolo urbanistico: inedificabilità o opera pubblica

Vincolo urbanistico: Piano Particolareggiato d’Iniziativa pubblica

Tre fattispecie di vincoli urbanistici: •Vincoli preordinati all’espropriazione; •Vincoli di inedificabilità assoluta: •Vincoli procedimentali o procedurali.

I primi sono quelli che riguardano aree, su cui vengono localizzate le opere pubbliche e per le quali è conseguente l’esproprio per pubblica utilità. I secondi sono quelli in virtù dei quali i fondi vengono riservati all’uso pubblico con la conseguente ed automatica inutilizzabilità. I terzi sono quelli caratterizzati dall’imposizione dell’obbligo di preventiva adozione di un Piano Particolareggiato di Attuazione. Il vincolo preordinato dura 5 anni.

Contenuto del PRG

Procedimento di approvazione del PRG – Sub procedimento comunale

• Sottofase di impulso -> delibera del Consiglio comunale • Sottofase istruttoria -> raccolta informazioni per la formazione del piano • Sottofase decisionale -> il piano viene consegnato all’Amministrazione e si

raccolgono i pareri degli Enti. In questa fase si può avviare una consultazione informale a gruppi di cittadini, associazioni …

• Fase preparatoria e fase costitutiva -> delibera del Consiglio comunale • Il piano adottato è pubblicato mediante deposito per trenta giorni • Scattano le misure di salvaguardia

– Sub procedimento regionale • Sottofase preparatoria e di impulso trasmissione degli atti deliberativi al

Presidente di Giunta regionale • Sottofase istruttoria • Sottofase predecisionale (possibili modifiche)

– Approvazione o diniego • Approvazione con raccomandazione • Approvazione condizionata

• Attraverso il PRG e il suo regolamento edilizio, i Consigli comunali, regolano le destinazioni d’uso e lo ius utendi (diritto a godere del proprio bene) in questo modo si indirizza l’attività architettonica e urbanistica.

• Nel regolamento troviamo i limiti di densità edilizia, le altezze, i limiti di distanza fra i fabbricati e l’uso degli indici urbanistici nelle zone omogenee, e l’attività edilizia soggetta a titoli abilitativi (Permesso di Costruire, Denuncia di Inizio Attività, Segnalazione Certifica di Inizio Attività).

• Se nei nostri comuni riscontriamo disordine urbano e scarsa qualità architettonica, ciò accade poiché l’Amministrazione è incapace di applicare le leggi, i cittadini compiono reati come gli abusi edilizi, e perché la P.A. non ha regolamenti per la bellezza.


• Cosa significa destinazione d’uso? – Nell’accezione giuridica la destinazione d’uso è la funzione

che gli strumenti urbanistici, in base alle previsioni legislative, attribuiscono a porzioni del territorio comunale. Nell’impostazione della legge urbanistica e del DM 1444/68 sono le zone omogenee. Sulla base della previsione urbanistica si determina la destinazione d’uso dei singoli edifici che ne costituirà una caratteristica reale con effetti diretti sul diritto di proprietà. La destinazione d’uso urbanistica è frutto della pianificazione propria di una zona omogenea; e la destinazione d’uso edilizia propria del singolo edificio è definita dal titolo abilitativo in ottemperanza a quanto stabilito dalle norme urbanistiche. La destinazione d’uso come categoria giuridica, è il presupposto legale dell’uso concreto e secondo legge degli immobili.


• La destinazione d’uso come categoria giuridica, è il presupposto legale dell’uso concreto e secondo legge degli immobili. Chi utilizza lo spazio del proprio immobile svolgendo una funzione diversa rispetto alla destinazione d’uso compie un illecito, abuso edilizio poiché l’utilizzo è difforme dal titolo abilitativo originario o successivo. Ad esempio, usare una cantina come una stanza per dormire.

• Il mutamento della destinazione d’uso edilizia può essere determinato dal proprietario, senza alcuna modificazione della struttura (senza opere), e si può avere solo se le disposizioni urbanistiche consento di farlo, e se ammesso nella zona, altrimenti è necessario il titolo abilitativo. Ad esempio, è fatto divieto localizzare nelle Zone C, destinate a civili abitazioni, le strutture produttive.


• Cosa sono i titoli abilitativi? – I titoli abilitativi sono quei documenti che attestano

l’autorizzazione, da parte dell’Ente preposto alla vigilanza, ad attuare determinati interventi nei tempi e con le modalità previste proprio dal titolo abilitativo. Il Testo Unico dell’Edilizia disciplina in tutto il territorio nazionale l’attività urbanistico-edilizia attraverso due tipologie di titoli abilitativi: il Permesso di Costruire (PdC) e la Denuncia di Inizio Attività (DIA). Gli interventi per i quali non è previsto un titolo abilitativo sono considerati Attività Edilizia Libera (AEL). L’introduzione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) non ha abolito del tutto la DIA, in quanto la DIA può essere ancora utilizzata in alternativa al PdC.


• Il mutamento di destinazione d’uso è un vincolo non indifferente poiché ad ogni destinazione d’uso sono collegati obblighi di concorso nelle dotazioni urbanistiche e il pagamento di contributi di costruzione, che varia a seconda della tipologia funzionale degli edifici. Ad esempio, per gli insediamenti residenziali si prevede 2,5 mq di parcheggi pubblici per ogni 25 mq di superficie lorda abitabile, e per quelli commerciali almeno 40 mq di parcheggi pubblici ogni 100 mq di superficie lorda di pavimento.

• Nei casi di cambio di destinazione d’uso e di ampliamento va posta particolare attenzione al calcolo degli oneri secondo le delibere comunali del singolo comune di riferimento.

• La competenza è regionale.


• Nonostante la competenza sia regionale (art. 10, II comma, T. U. edilizia), la legislazione nazionale vigente riconosce rilevanza legale tanto al mutamento strutturale quanto a quello funzionale. Pertanto il regime è assoggettato a titolo abilitativo (PdC, DIA, SCIA) poiché il legislatore nazionale ritiene che si concretizza una «trasformazione urbanistica ed edilizia» del territorio. Sono le leggi regionali che devono definire i mutamenti – strutturali o funzionali – assoggettati alla disciplina dei titoli abilitativi.

• Si deve dedurre che per le ipotesi non contemplate dalle leggi certuni mutamenti d’uso sono liberi, e per il resto può accadere che, in una Regione taluna condotta del proprietario può avere rilievo penale e in un’altra no (dubbia costituzionalità del II co. Dell’art. 10 T.U. Edilizia) .

• In generale, l’uso è quello desumibile dal titolo abilitativo.


• I Consiglieri comunali, attraverso l’adozione del PRG e la sua approvazione da parte della Regione, determinano il valore della proprietà attraverso le destinazioni d’uso.

• Un PRG non adeguato è responsabile di danni sociali, economici, ambientali, sanitari. Un esempio? L’espansione urbana che avviene attraverso il cambio di destinazione d’uso dei suoli, prima erano agricoli e poi diventano edificabili per lottizzazioni private. Se sono vicini a industrie insalubri di prima categoria (inceneritori, cementifici, acciaierie) tali destinazioni d’uso generano rischi. Un altro esempio: l’espansione delle attività produttive commerciali che possono recare danno economico agli esercenti locali dei centri storici, e generano l’aumento dei carichi urbanistici e l’aumento dell’inquinamento (trasporti e mobilità). In fine, la scarsa programmazione per prevenire il rischio sismico e idrogeologico.


• Cos’è il carico urbanistico? – E’ una definizione tecnica utilizzata in urbanistica.

Esprime un concetto che indica la misura dell’attività urbanistico-edilizio sul territorio. Il carico urbanistico si misura con le densità e l’utilizzazione territoriale.

– La densità si misura in ab/ha, mc/mq e in mq/mq. – Maggiore è il carico e più il tessuto urbano può essere

sovraffollato, indice di degrado. Per avere un cattivo uso del suolo devono sussistere anche altre condizioni come il non rispetto dei limiti delle distanze minime tra edifici, il non rispetto dei limiti di altezza, l’inesistenza degli standard e un disequilibrio fra spazio pubblico e privato.


• Come si favorisce un uso scorretto del suolo? – Ad esempio, il piano è sbilanciato sugli interessi dei

privati (aree commerciali, attività produttive, lottizzazioni private); il piano non recupera il centro storico, non ha un’adeguato ambito dei vincoli; il piano ignora l’obbligo di recuperare standard cioè i diritti dei cittadini (standard minimi) e non coinvolge i cittadini nel processo decisionale utile a suggerire nuovi servizi (standard qualitativi).

• Come facciamo a cogliere questo aspetto? – Ad esempio, il piano sbaglia il fabbisogno e l’assegnazione

delle aree standard esistenti; assegna alti indici urbanistici che favoriscono la rendita immobiliare.

– Il regolamento urbanistico non prevede regole e principi di bellezza e decoro, e non prevede la qualità urbanistica e architettonica.


• Cos’è la bellezza? – Nella storia dell’umanità e nella letteratura il tema della

bellezza in architettura e nelle città è antico. La bellezza è stata lentamente e progressivamente abbandonata quando è emersa la società dei consumi che ha distrutto il senso civico delle comunità.

– Gianbattista Vico coniò il concetto di «bellezza civile» riferito alla forma del mondo e delle città. La bellezza è legata al carattere storico dei luoghi urbani composti da piazze e monumenti (C. Sitte); «La bellezza [..] non è un elemento puramente accidentale della vita umana [..] bensì una positiva necessità della vita» (W.Morris). La bellezza nei luoghi urbani è l'armonia data dal disegno urbano che prevede un equilibrio fra volumi e spazi urbani, il colore dei materiali e la cura dei dettagli.


• Come si favorisce un uso scorretto del suolo? – Ad esempio, il piano è sbilanciato sugli interessi dei

privati (aree commerciali, attività produttive, lottizzazioni private) e significa aumento delle Zone C e D e riduzione delle Zone E e F. In letteratura si chiama consumo del suolo agricolo (riduzione Zone E) e aumento dei carichi urbanistici (trasformazione di centri culturali in centri commerciali).

• Come facciamo a cogliere questo aspetto? – Alienazione di beni pubblici a favore dei privati, è la scelta

classica di Amministrazioni che contraddicono la Costituzione e la L.U. nazionale, cioè vendono standard (asili nido, scuole, verde pubblico, teatri).


• Come si favorisce un uso scorretto del suolo? – Una condotta sciagura tipica dei politicastri è quella

di realizzare interventi visibili realizzabili in tempi veloci, mettendo da parte l’applicazione dell’interesse generale per favorire l’interesse politico del Sindaco. E’ facile che i piani siano condizionati dalla scadenza dei mandati elettorali (5 anni), introducendo obiettivi che si possono realizzare entro tempi brevi, non importa quali.

– Con questo approccio si sacrifica l’intera pianificazione urbanistica, che ha tempi molto più lunghi degli interessi personali dei politici.


• Ricordiamolo, è scopo della pianificazione urbanistica promuovere un uso corretto del suolo attraverso un piano che interpreta l’interesse generale. Il fine del piano è favorire l’uso sociale dei suoli, tant’è che, è previsto anche l’esproprio per pubblica utilità. Per quale motivo esistono piani che sembrano fare l’opposto? – Lo Stato e i Comuni rinunciano al modello del regime

giuridico, denominato pubblicizzazione dei suoli per consegnare i proventi delle rendite ai privati.

– Negli anni ’80, lo Stato abdica alla sovranità monetaria, e ricorre al sistema dell’indebitamento nei confronti del mercato per creare moneta.

– Si riducono i Trasferimenti statali verso i Comuni e gli stessi si affidano ai privati per pagare le urbanizzazioni.


• Cosa sono le urbanizzazioni? – Le opere di urbanizzazione primaria sono: le strade

residenziali, gli spazi di sosta o di parcheggio, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, la pubblica illuminazione, gli spazi a verde attrezzato.

– Le opere di urbanizzazione secondaria sono: gli asili nido, le scuole materne, le scuole dell’obbligo e le struttura per l’istruzione superiore all’obbligo, i mercati di quartiere, le delegazioni comunali, le chiese, gli impianti sportivi, i centri sociali, le attrezzature culturali, le aree verdi di quartiere, le attrezzature sanitarie.

– E’ consuetudine prevalente che i costi delle urbanizzazioni siano anticipati da soggetti attuatori (privati-pubblici) dei piani e poi scaricati ai cittadini acquirenti (il mercato).


• Per quale motivo esistono piani che sembrano fare l’opposto [corretto uso del territorio]? – Sin dalla nascita dell’urbanistica si sviluppò un conflitto

politico culturale fra gli ideali socialisti e liberali. Entrambi si muovono all’interno della società capitalista. Ha prevalso la concezione liberale del capitalismo che favorisce il profitto dei privati all’interno del cosiddetto libero mercato e riduce il ruolo dello Stato. Nella società capitalista il territorio è considerato una merce.

– Dal punto di vista del capitalismo, il piano è un processo economico di mercificazione del territorio ove i soggetti privati sono invitati a soddisfare i propri interessi di profitto. Nell’attuale contesto, lo Stato, attraverso i Comuni è incapace di promuovere politiche libere dai ricatti del mercato.


• Per quale motivo esistono piani che sembrano fare l’opposto [corretto uso del territorio]? – Nonostante il prevalere di una concezione liberale e

liberista della pianificazione frutto della consuetudine, la Costituzione non prevede la mercificazione del territorio ma l’esatto contrario. Il fine dell’attività pianificatoria è realizzare l’interesse generale.

– La responsabilità politica della distruzione del territorio per favorire il profitto dei privati è dei politici locali e anche dei cittadini, spesso apatici e disinteressati al bene comune.

– Nella Costituzione e negli strumenti urbanistici esistono le opportunità per rigenerare le aree urbane introducendo una nuova consuetudine, dettata dalla visione culturale bioeconomica.


• Dove mentono i piani? – Può capitare che i piani dichiarino il rispetto degli standard

minimi ma questo non corrisponde alla realtà. In questo modo le cosiddette aree libere possono essere sfruttate dagli interessi privati (centri commerciali, lottizzazioni private, attività produttive).

• Chi dovrebbe controllare? – I dirigenti pubblici del Comune e della Regione, e cittadini.

• Perché non emerge mai questo danno? – Gli ordini professionali, gli organi di valutazione interna alle

istituzioni e Sindacati non hanno il coraggio e la volontà di avviare cause civili e penali.

– I cittadini non si rendono neanche conto di questo danno alla collettività.


• Cos’è il disordine urbano? – Il disordine urbano è: l’aggregazione di elementi

disomogenei isolati e non preordinati (È il caso tipico dello

sviluppo edilizio spontaneo); l’aggregazione di elementi lineari continui disomogenei (Soluzione presente in tutti i tessuti urbani,

specialmente antichi, in carenza di normative edilizie); l’aggregazione complessa di elementi disomogenei discontinui (Soluzione frequente in aree periferiche dove la strumentazione edilizia-urbanistica è più carente); la dispersione urbana (nuove lottizzazioni non integrate nel tessuto edilizio esistente)

– Il concetto disordine è relativo ai nostri tempi poiché aggregati edilizi dei centri storici non corrispondono all’idea compositiva moderna ma rappresentano un’idea di bellezza. E’ disordine la trasformazione urbana non conforme alla corretta composizione urbana. Trasformazione e disordine non sono necessariamente legate, tant’è che esistono anche trasformazioni urbane con corrette composizioni urbane ma sono l’effetto della rendita immobiliare e della speculazione.


• Una sola domanda svela l’orientamento e il senso del piano: sono rispettati gli standard minimi previsti dalle leggi? – Rispettare gli standard significa tener conto dei

bisogni e dei diritti dei cittadini in funzione dall’andamento demografico della città.

• Se la risposta è SI, allora tutte le trasformazioni previste dal piano a chi servono?

• In questo modo si entra nel merito politico delle scelte del piano.


• I piani si dimensionano rispetto ad analisi sociali, ambientali ed economiche approfondite. La fase del dimensionamento del PRG riguarda la definizione della quantità minima di aree (mq) e di volumi (mc) necessari al corretto svolgimento delle principali attività urbane: attività residenziale; servizi connessi alle residenze; servizi generali; altri servizi d’uso pubblico; attività produttiva; attività commerciale.

• Nella nostra realtà è ragionevole osservare che non si costruiscono più città ex novo, ma si dovrebbe privilegiare la manutenzione del territorio esistente.

• La contraddizione culturale sta nel fatto che i Comuni hanno incentivato un approccio di dimensionamento tipico per le città nuove, a volte sbagliando il fabbisogno abitativo e commerciale rispetto al fenomeno della contrazione delle città stesse.


• Un’altra consuetudine disonesta degli ultimi vent’anni: – Spesso i politici locali fanno un uso strumentale politico

dei piani per affermare la propria immagine pubblica e gestire il consenso. Essi sfruttano singoli interventi di trasformazione urbana solitamente firmati dalle cosiddette archistar, per manipolare l’opinione pubblica.

– I cittadini non hanno gli strumenti culturali per giudicare l’architettura e così credono che qualsiasi intervento firmato sia meritevole di sostegno.

– Gli stessi consiglieri comunali sono vittime di questa disonestà intellettuale che approfitta dell’ignoranza delle persone.


– L’egoismo capitalista, la fine dell’epoca industriale, e l’incapacità culturale di governare il territorio sono alle base di una nuova questione abitativa.

– Disagio abitativo: è in affaticamento il ceto medio – che coincide in larga misura con un segmento proprietario composto da 17 milioni di persone (il 71,2% degli italiani) – sia per rischio d’insolvenza del mutuo sia per aumento dell’incidenza del costo della casa sul reddito. 4,4 milioni di persone che vivono oggi in affitto (il 18% degli italiani) sono anche più poveri. In questo segmento solo il 5% gode di un canone concordato ai sensi della legge del 1998 e il costo dell’abitazione, aumentato negli anni della bolla immobiliare, incide sul reddito delle famiglie più povere al 60%.


Fonte: Annunziata, in Città tra declino e sviluppo, a cura di Calafati, Donzelli, 2014

• La strategia dei neoliberali: – La recessione del capitalismo drena risorse alle famiglie

salariate e innesca il disagio abitativo, mentre cattive espansioni urbane e il ciclo vita degli edifici mostrano la necessità di interventi.

– Secondo la cultura liberale, i privati devono avere un profitto dalla mercificazione della città. Poiché il capitalismo ha aumentato le diseguaglianze economiche accadrà che i ricchi esproprieranno i poveri. Il fenomeno è ampiamente in corso e si chiama gentrificazione.

• La Costituzione: – Prevede che lo Stato intervenga per rimuovere ostacoli di

ordine economico e sociale, e quindi finanzi la rigenerazione urbana per favorire lo sviluppo umano.


• E’ importante una regia pubblica con sensibilità culturali sociali e ambientali che controlli il processo e applichi la Costituzione.

• Per evitare la gentrificazione, i cittadini devono diventare i committenti della rigenerazione urbana e partecipare al processo decisionale della politica. Uno strumento giuridico utile sono le cooperative che hanno lo scopo del mutuo soccorso.

• Lo strumento giuridico più efficace è la pubblicizzazione dei suoli che sottrae ai privati la possibilità di speculare. Altri hanno usato le cooperative per evitare l’espulsione dei ceti medi e meno abbienti dai luoghi urbani, e hanno favorito la rinascita di quartieri e parti di città.


• Consigli della letteratura urbanistica: – I piani possono avere un’utilizzazione del territorio

intensiva (oltre i 300 ab/ha) o estensiva (fino a 100 ab/ha); cioè possono realizzare insediamenti urbani con un alto carico urbanistico concentrando funzioni e attività (densità superiori ai 380 ab/ha), oppure possono consentire insediamenti che consumando suolo distribuiscono funzioni e servizi (densità inferiore ai 100 ab/ha).

– Un modo corretto è individuare insediamenti con densità territoriali equilibrate (300 ab/ha) e pianificare la cosiddetta mixité funzionale e sociale.


• Consigli della letteratura urbanistica: – Densità medie 300 ab/ha. – Progettare la cellula urbana che suggerisce di

distribuire i servizi di quartiere entro un raggio di influenza di 400 metri, cosicché gli spostamenti si possono realizzare a piedi.

– Progettare standard superiori a quelli previsti dal DM 1444/68

– Manutenzione del patrimonio edilizio esistente finalizzato alla prevenzione del rischio sismico e progettare l’auto sufficienza energetica realizzando una rete che scambia i surplus energetici di proprietà dei cittadini.


• Cos’è la manutenzione del patrimonio esistente? – Nel concetto di manutenzione rientrano una

tipologia di interventi quali la conservazione del patrimonio storico, la ristrutturazione edilizia e la trasformazione urbanistica finalizzata alla rigenerazione urbana, cioè un’evoluzione del concetto di rinnovo urbano.

– Si intuisce che tali interventi si occupano delle zone A e B, escludendo l’ipotesi di nuove espansioni.


• Quali strumenti a disposizione per rigenerare i luoghi urbani? – I Consigli comunali, attraverso una variante al PRG

possono indicare l’obiettivo della rigenerazione urbana. I progettisti incaricati possono individuare i comparti ove intervenire per conservare, ristrutturare e trasformare tenendo conto dell’obiettivo da perseguire: la qualità urbana e architettonica.

– Ai comparti è possibile associare lo strumento: piano di recupero del patrimonio edilizio esistente (L. 457/78), programma di riqualificazione urbana (art. 2 L.179/92), programma integrato di intervento (art. 16 L.179/92), programmi di recupero urbano (art. 11 DL 398/93 conv. L.493/93).


• Cos’è la rigenerazione urbana? – E’ una tecnica urbanistica per rinnovare i tessuti urbani

esistenti. Il progetto di rigenerazione nasce dall’analisi dei tessuti esistenti in funzione dei diritti e dei bisogni dei cittadini, con lo scopo di aggiustare un ambiente degradato e obsoleto, e per favorire un corretto uso dello spazio e dei luoghi con una qualità urbana e architettonica. Il piano di rigenerazione favorisce i temi sociali, ambientali, e dell’economia locale. Secondo l’approccio bioeconomico che adotta il concetto di metabolismo urbano, l’intervento consente di offrire soluzioni che concorrono a realizzare l’auto sufficienza energetica e la drastica riduzione degli sprechi (suolo, acqua, rifiuti). Il piano realizza modelli insediativi che favoriscono stili di vita più sostenibili.


Cellula urbana e standard

Nella classica e corretta pianificazione urbana i progettisti immaginano la cosiddetta “cellula urbana” degli isolati ove inserire gli standard minimi al fine di consentire una corretta fruibilità dei servizi raggiungibili a piedi (Giorgio Rigotti, Urbanistica. La composizione, UTET, 1973).

Raggio di influenza, 400 mt

Schema urbano con maglia regolare


Governo del territorio Esempi di utilizzazione di un’area con differenti indici

TERMINOLOGIA PRINCIPALE S = superficie, area St = superficie territoriale (area totale) Sf = superficie fondiaria (area edificabile) V = volumetria edificabile It = indice di utilizzazione territoriale If = indice di utilizzazione fondiaria Sc= superficie coperta H = altezza edifici P = numero di piani fuori terra


Esempi di utilizzazione di un’area con differenti indici Fonte immagine: Reale, Densità città residenza: tecniche di densificazione e strategie anti-sprawl, Gangemi, 2008

Fonte < http://www.unich.it/fusero/lezioni%20pdf/08b_ex%20parametri%20urbanistici.pdf >


Fonte <https://www.unirc.it/documentazione/materiale_didattico/597_2008_83_3731.pdf>


• Lo standard è anche una limitazione virtuosa: – Ad esempio nelle zone A (centri storici) non è

consentito superare le altezze degli edifici preesistenti; tale regola vale anche per le B (zone consolidate) con l’eccezione di edifici che rientrano in piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate

– Nelle zone B la distanza minima fra i fabbricati è di 10 mt; e per quanto riguarda la realizzazione delle dotazioni minime obbligatorie (standard urbanistici), i Comuni hanno l’obbligo di dimostrare l’impossibilità di recuperarli (vale sia le zone A e sia le B)


Fonte < http://www.architettura.unina2.it/docenti/areaprivata/206/documenti/indici%20e%20parametri%20utili.pdf >


L’indice di fabbricabilità fondiaria (If) è il volume massimo costruibile sulla superficie Fondiaria unitaria If = mc/mq

L’indice di fabbricabilità territoriale (It) determina il volume massimo costruibile per ogni ettaro (ha) di superficie territoriale

Fonte < http://www.architettura.unina2.it/docenti/areaprivata/206/documenti/indici%20e%20parametri%20utili.pdf >

Governo del territorio L’indice di utilizzazione fondiaria (Uf) indica la superficie utile lorda su ogni mq di superficie Fondiaria Uf=mq/mq

• Un modo corretto per usare il territorio è avere un piano con un regolamento capace di raffigurare un’adeguata morfologia urbana. Un esempio virtuoso fu il piano di Siena di Secchi che introdusse le famose schede norma raffiguranti le tipologie di insediamenti realizzabili. Il New Urbanism suggerisce l’uso di un “codice forma”.


• Le necessità di oggi sono dettate dall’applicare la Costituzione e quindi di realizzare i diritti, oggi negati.

• In che modo? Convertendo i piani espansivi in rigenerativi attraverso la bioeconomia, cioè interpretare la città come un sistema metabolico e realizzare un sistema di monitoraggio dei flussi di energia in entrata e in uscita. Recuperare e riusare i tessuti urbani consolidati introducendo la qualità urbana.

• Abbattere le rendite di posizione e avviare la partecipazione popolare al processo decisionale della politica.


Benessere psicofisico

Cultura (educazione, istruzione, relazioni ...) e carattere della persona

Occupazione utile

Comfort ambientale

Edilizia (benessere termoigrometrico, acustico, efficienza energetica ...)

Urbanistica (morfologia urbana, mixité, servizi, bellezza, rapporto spazio pubblico/privato, verde pubblico, accessibilità, impianto urbano, densità ...)

Territorio (clima, paesaggio, orografia, prevenzione dal rischio idrogeologico e sismico ...)

I progettisti possono occuparsi del comfort ambientale e della "cultura" nel senso di pianificare mq/ab, corrispondenti a determinati usi del suolo per spazi e luoghi dell'educazione e della cultura. Anche in città dove questi spazi (servizi - mq/ab, DM 1444/68) esistono possono esser presenti condizioni di degrado sociale a causa della disgregazione familiare (disoccupazione, basso potere d'acquisto) e della comunità incapace di dare amore e sostegno ai propri figli. Già Rigotti individuava il "fattore umano" come aspetto importante per la progettazione e stabiliva che «per ogni comunità le caratteristiche principali determinanti sono il genere di vita, l'elevatezza dei costumi, le credenze religiose, in una parola la civiltà».


• Possibili obiettivi: – analisi e monitoraggio della morfologia finalizzata alla rigenerazione

urbana (Assetto morfologico/disegno urbano; Conformazione dello spazio pubblico; Rapporto tra edificato, spazio pubblico e spazi collettivi (spazi condominiali, portici, etc.); Considerazione delle caratteristiche climatiche e ambientali del sito per la definizione dell'impianto urbanistico; mix di funzioni; Continuità e coerenza della maglia urbana (strade); Continuità del sistema ambientale (spazi verdi); ...)

– conservazione dei centri storici – rilocalizzazione delle attività produttive (cibo, manifattura, merci e

servizi) – riduzione dell'uso di risorse (acqua, energia,suolo, rifiuti)

• Possibili indicatori: – Indicatori che misurano i flussi di materia ed energia in entrata e in

uscita. – Indicatori per la qualità urbana: morfologia e indici urbanistici.


Modello concettuale del sistema metabolico che osservare i flussi di energia in ingresso e in uscita.

Rileva gli sprechi e li cancella riducendo l’impatto ambientale.

Fonte immagine, Monica Lavagna, Life Cycle Assessment in edilizia, Hoepli


Fonte immagine: Carol Monticelli, Life cycle design in architettura, Maggioli editore, 2013

Fonte immagine: Carol Monticelli, Life cycle design in architettura, Maggioli editore, 2013


• La produzione del cibo dipende da un sottile strato di suolo, profondo da 30 a 100 cm. 500 anni è il tempo minimo necessario dalla formazione di uno spessore di 2,5 cm di suolo: per questo il suolo è riconosciuto come una risorsa non rinnovabile.

• In Italia in soli 14 anni (1998-2012) si sono consumati oltre 360.000 ettari di suoli, prevalentemente agricoli e la superficie urbanizzata è salita oltre il 7% di quella totale, in valore assoluto oltre 21.000 km quadrati.

• Per queste e altre ragioni i Consigli comunali, attraverso una variante, devono trasformare i piani espansivi in rigenerazioni bioeconomiche.


Governo del territorio Consumo di suolo


< http://www.postmetropoli.it/atlante/?p0=B-Usi-e-coperture-del-suolo&p1=B5-Consumo-di-suolo&p2=00Consumo-di-suolo-2012>

Consumo di suolo

• Oltre a fermare il consumo di suolo agricolo è necessario ampliare le aree verdi nei tessuti urbani esistenti poiché le piante hanno la capacità di mitigare il clima e contrastare il fenomeno dell’isola di calore tipica dei centri urbani. L’isola di calore peggiora le condizioni ambientali e reca danno alla salute umana.

• Ricordiamo che il verde pubblico è uno standard (un diritto), e la letteratura consiglia di progettare quantità superiori per offrire un miglioramento della qualità della nostra vita.


• Osservando l’armatura urbana italiana si capisce che l’ambito amministrativo cittadino, per buona parte dei comuni capoluogo, non è più il luogo idoneo dove poter pianificare correttamente il territorio.

• Esiste lo strumento del piano regolatore generale intercomunale da utilizzare per pianificare i territori dei comuni rientranti nei sistemi locali individuati dall’Istat

• Il sistema locale è l’ambito per pianificare le aree urbane attraverso l’approccio metabolico e il concetto di bioregione urbana.



Il piano intercomunale è necessario per le città in contrazione

• Cosa sono le città in contrazione? – La contrazione consiste nella perdita di abitanti, avvenuta

nei centri principali. Il fenomeno delle città in contrazione è innescato dai cambiamenti del capitalismo riassumibili in tre fattori:

• la fine della città fabbrica, inizio epoca postindustriale; • una zonizzazione funzionale che ha favorito alti prezzi degli

immobili; • trasformazioni urbane gestite dal mondo immobiliare che

hanno escluso i ceti abbienti (gentrificazione).

– La conseguenza di questi fattori ha spostato parti consistenti della popolazione nei comuni limitrofi costituendo le cosiddette città regioni e favorendo un ulteriore consumo di suolo.


Elenco città in contrazione

• Priorità: – Piani regolatori generali intercomunali che conservano

le zone A, rigenerano le zone B e non prevedono zone C, riducono le zone D e ampliano le zone E ed F. Introdurre principi di bieconomia e programmare la bio regione urbana che consente di conservare le risorse locali.

– Sviluppare processi di pianificata partecipata e sconfiggere le rendite di posizione

– Piani di recupero del patrimonio edilizio esistente – Programmi di recupero urbano – Programmi di riqualificazione urbana – Aggiornare i regolamenti edilizi con criteri di qualità

architettonica e sostenibilità


Urbanistica, pianificazione ed organizzazione territoriale, insediamenti umani

• Piani regionali, piani territoriali • Piani provinciali, piani territoriali • Piani comunali, piani regolatori, piani operativi

«uso del suolo, risorse, vincoli»

• Piani paesistici (tutela del paesaggio del territorio) • Piani di bacino (difesa delle acque) • Piani delle aree protette • Piani dei parchi

«piano specialistico»

• Piani del traffico • Piani della mobilità • Piani del rumore • Piani delle cave (attività estrattive) • Piani delle coste • Piani dei servizi

«piano di settore»

Il Parlamento italiano nel corso degli anni ha promulgato leggi che hanno distribuito «competenze» e «funzioni», spesso sovrapponendosi, creando una confusione che ha favorito un cattiva gestione delle risorse territoriali. Ecco un elenco dei livelli di competenza e dei piani:

• Piano di massima e previsioni programmatiche, localizzazioni, zonizzazione

• Regolamento edilizio

Piano regolatore generale (Piano

Strutturale C.; Piano Urbanistico C. ..)

• Piani particolareggiati (P.P.) • Piani di lottizzazione (P.L.) • Piani per l’edilizia economica e popolare

(P.E.E.P.) • Piani per gli insediamenti produttivi (P.I.P.) • Piani di recupero • Programmi integrati e assimilati

Piani attuativi


• Al di là delle nozioni di diritto urbanistico e della tecnica, la disciplina è costruita su teorie di modelli spaziali.

• Il padre della scienza urbanistica è Ildefonso Cerdà (1815-1876) teorico dell’eguaglianza spaziale; poi seguono Ebenezer Howard (1850-1928) modello spaziale dell’equilibrio e Garden City; Patrick Geddes (1854-1932) scuola territorialista; Patrick Abercrombie (1879-1957) piano della Grande Londra controllando le densità; Gustavo Giovannoni (1873-1947) scuola del recupero, Giovanni Astengo (1915-1990); Bernardo Secchi (1934-2014) e molti altri.


Programmare l’azione politica • Processo decisionale

1) Analisi dei motivi che spingono alla decisione 2) Individuazione degli obiettivi e delle risorse 3) Individuazione delle alternative: maggiori alternative, più razionale scelta 4) Analisi per ogni alternativa dei livelli di efficacia in relazione agli obiettivi specifici e alla sua attitudine a soddisfare gli obiettivi 5) Confronto alternative in base ai vari criteri (Costi-Benefici,Multi-Criteria) 6) Scelta finale

• Redazione approvazione ed esecuzione operativa del piano - Economico - Investimenti - Patrimoniale

Programmare l’azione politica • Pianificazione e programmazione politica

-Obiettivi generali si individuano attraverso pianificazione degli obiettivi strategici - verifica degli obiettivi attraverso il controllo strategico

• Obiettivi e programmi di breve periodo indicando in modo dettagliato le fonti di finanziamento

• P.E.G. L’organo esecutivo (Giunta) definisce prima dell’inizio dell’esercizio il piano esecutivo di gestione determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie ai Responsabili dei Servizi. Si attua pienamente la separazione tra attività di programmazione e indirizzo (che spetta la Consiglio Comunale grazie al Bilancio di Previsione), l’attività di esecuzione (di competenza della Giunta che la esercita tramite il PEG) e l’attività di gestione ( di competenza dei dirigenti e dei Responsabili dei Servizi che perseguono gli obiettivi specifici individuati dalla Giunta tramite il PEG)

• Risorse di Entrata distinte in Capitoli • Servizi suddivisi in Centri di Costo • Interventi di spesa sono distinti in Capitoli

Trasparenza degli atti

Programma elettorale (Promesse, mercato dei voti, fiducia politica)

Linee programmatiche di mandato [Consiglio]

Piano Esecutivo di Gestione (PEG) e Piano Dettagliato degli Obiettivi (PDO) [Giunta]

Codice comportamento • Nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici • E’ entrato in vigore il 19 giugno il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti

pubblici (D.P.R. 16 aprile 2013, n.62 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 4 giugno 2013), che definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti ad osservare.

• Il dipendente pubblico è tenuto a rispettare i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e ad agire in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi, non usa a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio, ed evita comportamenti che possano nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica amministrazione, orienta l'azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia, in una logica di contenimento dei costi, che non pregiudichi la qualità dei risultati, nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa, assicura la piena parità di trattamento a parità di condizioni, astenendosi da azioni arbitrarie che comportino discriminazioni di qualsiasi tipo.

Focus sul bilancio • ELEMENTI CARATTERISTICI

– Bilancio di Previsione Consiglio fissa gli orientamenti ed i programmi

– Piano esecutivo di Gestione Giunta specifica le singole iniziative

– Controllo di Gestione Verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati

• PRINCIPI DEL BILANCIO. L’art. 162 del Dlgs 267/2000 stabilisce che gli Enti Locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di competenza. Le previsioni di competenza relative alle spese correnti non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata (entrate tributarie, entrate per contributi o trasferimenti statali o di altri enti, entrate extratributarie) e non possono avere altra forma di finanziamento. L’anno finanziario parte dal 1.1. e termina il 31.12 La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione, sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte nel bilancio.

CARATTERISTICHE DEL BILANCIO L’unità elementare del Bilancio per l’Entrata è la Risorsa, per la Spesa è

l’Intervento. In particolare ciascuna risorsa dell’Entrata e ciascun intervento della spesa devono indicare l’ammontare degli accertamenti (risorse) e degli impegni (gli interventi) risultanti dal rendiconto del penultimo anno precedente all’esercizio di riferimento e la previsione aggiornata relativa all’esercizio in corso nonché l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese che si prevede di impegnare nell’esercizio cui il bilancio si riferisce.

• Entrata->Risorsa>Accertamento Uscita->Intervento>Impegno

• Il bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio (fatta eccezione per i servizi conto terzi), svolge una funzione di limite agli impegni di spesa che possono essere assunti.

STRUTTURA DEL BILANCIO • ENTRATE

Titolo I : Entrate Tributarie categoria 1: imposte categoria2: tasse categoria3: tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie Titolo II: Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato,Regione e altri Enti Pubblici categoria1: entrate trasferimenti correnti dallo Stato categoria2: entrate trasferimenti correnti dalle Regioni categoria3: contributi e trasferimenti dalla Regione per funzioni delegate categoria4: contributi e trasferimenti da parte di organismi comunitari e internazionali categoria5:contributi e trasferimenti correnti da altri enti pubblici Titolo III: Entrate extra-tributarie categoria1: proventi dei servizi pubblici categoria2:proventi dei beni dell’Ente categoria3:interessi su anticipazioni e crediti categoria4:utili netti delle aziende partecipate,dividenti società categoria5:proventi diversi

STRUTTURA DEL BILANCIO

• Titolo IV: Entrate da alienazioni, trasferimenti di capitale e riscossione crediti categoria1: alienazioni beni patrimoniali categoria2:trasferimenti di capitali dallo Stato categoria3:trasferimenti di capitali dalla Regione categoria4:trasferimenti di capitali altri Enti Pubblici categoria5:trasferimenti di capitali altri soggetti categoria6:riscossione crediti Titolo V: Entrate derivanti da accensione prestiti categoria1: anticipazioni di cassa categoria2: finanziamenti a breve termine categoria3:assunzione di muti e prestiti categoria4:emissione di prestiti obbligazionari Titolo VI: Entrate da servizi per conto terzi

STRUTTURA DEL BILANCIO • TITOLO DI SPESA • Titolo I: Spese correnti

Titolo II: Spese in conto capitale Titolo III: Spese per rimborso prestiti Titolo IV: Spese per servizi per conto terzi

Studio sulla ripartizione della spesa di un comune medio: • 72% MANTENIMENTO DEI SERVIZI • 21% PERSONALE

51% ACQUISTO BENI E SERVIZI 11% SPESE DI TRASFERIMENTO 17% ATTIVITA’ DI SUPPORTO


Fonte: <http://www.accademiautonomia.it/file/repository/1304922911_24.04.15%20-%20Il%20nuovo%20bilancio%20dell%E2%80%99Ente%20locale%20(Dott.%20Colangelo).pdf>

















Obiettivi riforma PA

Miglioramento delle performance • Controllo strategico interno

Soddisfazione dei destinatari

dei servii • Giudizio dal basso

partecipazione • Far conoscere i dati

delle performance ai cittadini

Valutazione e controllo strategico

• L’attività di valutazione e controllo strategico (art. 6 D, Lgs. 286/1999) mira a verificare, in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed atti di indirizzo politico.

• Le strutture di controllo strategico supportano l’organo politico ai fini della valutazione del personale dirigenziale; nelle amministrazioni statali, detto controllo è affidato ad apposite strutture, denominate «servizi di controllo interno»

• Fonte: Vincenzo Pedaci, Il management pubblico, IV edizione, Simone, 2012, pag.258.

Supporto di indirizzo alle decisioni politiche anche attraverso gli strumenti del controllo di gestione, al fine di fornire indicazioni di indirizzo per rimediare agli scostamenti e

ripensare la strategia

FINALITA’ DEL CONTROLLO STRATEGICO

Verificare se la strategia dell’Ente è giusta: se gli obiettivi

fissati sono stati conseguiti

Analizzare gli eventuali scostamenti e fattori ostatici

cercando possibili rimedi

Identificare la responsabilità politica e gestionale della

mancata attuazione delle scelte

Fonte: Vincenzo Pedaci, Il management pubblico, IV edizione, Simone, 2012, pag.258.

Controllo di qualità nei servizi pubblici

Servizi, modello di riferimento

Qualità prevista

Qualità paragonata

Qualità percepita

Qualità prestata

qualità progettata

Aspettativa che l’utente ha nei confronti del servizio

Livelli standard coi quali dovrebbe essere erogato il servizio

Qualità che il cittadino/utente ritiene di ricevere

Confronto con gli altri Enti

Ciclo e gestione delle performance

• Definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori

• Collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse • Monitoraggio in corso di esercizio e attivazione degli eventuali interventi

correttivi • Misurazione e valutazione delle performance, organizzativa e individuale • Utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito • Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-

amministrativo, ai vertici delle amministrazioni nonché ai componenti degli organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi

Il ciclo della gestione si articola nelle seguenti fasi


Ciclo e gestione delle performance

• Rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione

• Specifici e misurabili in termini concreti e chiari • Tali da terminare un significativo miglioramento della qualità dei

servizi erogati e degli interventi • Riferibili ad un arco temporale determinato • Commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a

livello nazionale e internazionale, • Confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione

con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente • Correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili

Gli obiettivi sono:


Trasparenza

• Governo • Condivisione degli atti: Bilancio

valutazione

• Valutazione politica degli investimenti, spesa pubblica

Proposte dal basso

• Individuazione di eventuali sprechi

http://www.governo.it/rapportiparlamento/documenti/rapporto_spending.pdf

Domanda & offerta

Fondi europei

Priorità

Fonte: Raffaele Parlangeli, Domenico Pellerano, Tecniche di performance management per migliorare la P.A. Franco Angeli, 2012

Fonte: Giorgio Sangiorgi (a cura di), Management e governance nella pubblica amministrazione, Franco Angeli, 2008

bibliografia • Vincenzo Pedaci (a cura di), Il management pubblico, IV edizione, edizioni

Simone, 2012 • Legislazione comunale, XI edizione, in collana Timone [266], edizioni Simone,

2009 • Raffaele Parlangeli, Domenico Pellerano, Tecniche di performance

management per migliorare la P.A. Franco Angeli, 2012 • Giorgio Sangiorgi (a cura di), Management e governance nella pubblica

amministrazione, Franco Angeli, 2008 • Giorgio Pagliari, Corso di Diritto urbanistico, Giuffrè Editore, 2015 • Aldo Fiale, Diritto Urbanistico, Edizioni Simone, XV edizione, 2015 • Diritto amministrativo, ipercompendio, edizioni Simone, 2013 • Colombo, Pagano, Rossetti, Manuale dell’urbanistica. Strumenti urbanistici,

tecnica, disciplina legislativa, procedure e giurisprudenza, 2013 • Paolo Pileri, Che cosa c’è sotto, Altreconomia, 2016 • Paolo Berdini, Le città fallite, Donzelli editore, 2014 • Michelangelo Russo, Urbanistica per una diversa crescita, Donzelli, 2014 • Giuseppe De Matteis, Carla Lanza, Le città nel mondo. Una geografia urbana,

Utet, 2014

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