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Linee Guida per la realizzazione di interventi di efficienza energetica in Partenariato Pubblico Privato

Il settore della Pubblica Illuminazione

1 © 2015 Finlombarda S.p.A.


Linee Guida per la realizzazione di interventi di efficienza energetica in Partenariato Pubblico Privato

Il settore della Pubblica Illuminazione

LINEE GUIDA PPP - IL SETTORE DELLA PUBBLICA ILLUMINAZIONE


Il presente documento e i relativi allegati sono stati redatti a cura di Finlombarda – Finanziaria per lo sviluppo della Lombardia S.p.A. che si è avvalsa, per i contenuti di carattere giuridico, del supporto di Legance - Avvocati Associati.

LINEE GUIDA PPP - IL SETTORE DELLA PUBBLICA ILLUMINAZIONE


Avvertenze Il presente documento è dedicato al tema della riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione attraverso partnership tra soggetti pubblici e privati. L’obiettivo del documento è quello di descrivere in linea generale gli aspetti di maggior rilevo che caratterizzano il Partenariato Pubblico Privato in tale settore, evidenziare i vantaggi che potrebbero derivarne e le principali criticità nonché fornire alcune indicazioni operative per la realizzazione di questo tipo di operazioni. Le indicazioni contenute in questo documento sono di carattere generale e non offrono un quadro esaustivo delle soluzioni che un’amministrazione comunale può adottare per giungere alla messa a norma e alla riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione. Esso intende indicare un possibile approccio attraverso il quale, nell’attuale contesto di limitata capacità di spesa degli enti pubblici territoriali, è possibile sostenere gli investimenti in questo settore. Il presente documento non intende costituire un parere, un suggerimento d’investimento o un giudizio su fatti, persone o società. Finlombarda S.p.A. non si assume alcuna responsabilità per un uso improprio delle informazioni fornite e del contenuto del presente documento. È vietata la riproduzione, totale o parziale, in qualsiasi forma o mezzo e di qualsiasi parte del presente documento senza l’autorizzazione scritta da parte della Regione Lombardia.

Milano, settembre 2015

LINEE GUIDA PPP- IL SETTORE DELLA PUBBLICA ILLUMINAZIONE




Indice

PREMESSA ................................................................................................................................................ 6

PARTE PRIMA: COSA FARE PRIMA DI AVVIARE UN INTERVENTO IN PPP ........................................... 8

Introduzione ............................................................................................................................................... 9

1. Modello di intervento proposto ........................................................................................................10

2. L’investimento che intendo fare si presta ad essere realizzato in PPP? ........................................12 2.1. I presupposti di base per l’affidamento tramite PPP____________________________________ 12 2.2. Implementazione di un intervento economicamente sostenibile __________________________ 12 2.3. La ricognizione dei consumi reali e dei costi di gestione ________________________________ 13 2.4. La valutazione economico - finanziaria _____________________________________________ 14 2.5. Le leve a disposizione della Pubblica Amministrazione _________________________________ 20

3. Come verificare che l’investimento sia contabilizzabile “fuori bilancio”? .....................................22 3.1. Le regole Eurostat______________________________________________________________ 22 3.2. Il rispetto del Patto di Stabilità e del Limite di indebitamento _____________________________ 24

4. Come gestire al meglio un rapporto così complesso con un privato? ...........................................25 4.1. L’analisi dei rischi ______________________________________________________________ 25 4.2. L’allocazione dei rischi - La matrice dei rischi ________________________________________ 25

PARTE SECONDA: AVVIO DELLA PROCEDURA PER L’AFFIDAMENTO DI UN CONTRATTO EPC .....31

5. Il Partenariato Pubblico Privato e l’utilizzo di contratti per gli interventi di efficientamento energetico .................................................................................................................................................32

6. Il contratto EPC e il Finanziamento Tramite Terzi............................................................................33 6.1. La tipologia contrattuale dell’EPC nel quadro normativo di riferimento _____________________ 33 6.2. Le parti ______________________________________________________________________ 34

7. Le modalità di affidamento dell’EPC e i vincoli di finanza pubblica ...............................................36

8. Indicazioni operative per l’affidamento di un contratto EPC per la riqualificazione energetica della pubblica illuminazione .....................................................................................................................40

8.1. Attività preliminari ______________________________________________________________ 40 8.2. Oggetto dell’affidamento _________________________________________________________ 41 8.3. Scelta del criterio di affidamento___________________________________________________ 42 8.4. Individuazione dei requisiti dei partecipanti __________________________________________ 43 8.5. Documenti da porre a base di gara ________________________________________________ 44 8.6. Individuazione dei criteri di selezione delle offerte _____________________________________ 45

9. I principali contenuti di un contratto EPC ........................................................................................48

ALLEGATI..................................................................................................................................................58

Allegato 1: la pubblica illuminazione nel quadro delle smart cities .......................................................59

Allegato 2: la proprietà dell’infrastruttura e la procedura per il riscatto dei pali ...................................60

Allegato 3: la gestione del servizio di illuminazione pubblica nel quadro normativo ...........................62

Allegato 4: la valutazione economico-finanziaria - approfondimenti .....................................................64





Premessa

Le presenti Linee Guida hanno l’obiettivo di dare indicazioni alle Pubbliche Amministrazioni lombarde su come impostare operazioni di Partenariato Pubblico Privato (di seguito anche PPP) per la riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione.

Negli ultimi anni, infatti, l’efficienza energetica ha assunto un’importanza crescente nel dibattito e nelle politiche comunitarie divenendo uno dei principali driver individuati dalla strategia energetica dell’Unione Europea per la lotta ai cambiamenti climatici (Pacchetto Clima-Energia 2020) che pone, entro il 2020, obiettivi in termini di riduzione della CO2 (-20%), aumento della produzione di energia da fonti rinnovabili (+20%) e aumento del risparmio energetico (-20%).

Per efficienza energetica di un sistema s’intende la capacità dello stesso di sfruttare l’energia che gli viene fornita per soddisfare un fabbisogno; nel caso dei sistemi di pubblica illuminazione l’efficienza energetica degli impianti è, pertanto, misurabile in termini di quantità di energia elettrica consumata per soddisfare le funzioni di utilità sociale attribuite al servizio. La possibilità di intervenire nella riqualificazione energetica di impianti di illuminazione pubblica, con differenti opzioni tecnico-ingegneristiche, rappresenta oggi una grande opportunità sotto tre differenti profili:

adeguamento degli impianti agli standard di legge;

riduzione dei consumi e dei costi di energia elettrica;

riduzione dei costi di manutenzione ordinaria e straordinaria del servizio.

L’illuminazione pubblica rientra tra le opere di urbanizzazione primaria che svolgono le seguenti funzioni di pubblica utilità: garantire la visibilità nelle ore buie; garantire la sicurezza per il traffico stradale veicolare; conferire un maggiore "senso" di sicurezza fisica e psicologica alle persone e quindi aumentare la qualità della vita sociale e delle attività serali; valorizzare le strutture architettoniche e ambientali.

La pubblica illuminazione rappresenta, quindi, un investimento dovuto per le Pubbliche Amministrazioni pur non offrendo un ritorno economico diretto. Il servizio rappresenta una voce di spesa significativa nei bilanci delle amministrazioni comunali: i dati ISTAT relativi alle spese delle amministrazioni comunali per funzione (anno 2012) evidenziano come il servizio di illuminazione pubblica incida per il 3% circa sulle spese correnti (a livello di impegni) dei Comuni italiani per un importo annuo di circa 1,4 miliardi di euro, di cui 245 milioni relativi alla Lombardia. Il peso non marginale che questo servizio riveste sulla finanza pubblica e sul bilancio energetico nazionale può essere in parte attribuito alla scarsa efficienza energetica degli impianti e alle ridotte risorse economiche che gli enti locali possono destinare al miglioramento del servizio.

Questo settore rappresenta, tuttavia, un campo di prova per le Pubbliche Amministrazioni per adottare soluzioni tecnologiche innovative che permettano, da un lato, di superare le criticità e i problemi propri di un sistema tecnologicamente obsoleto e molto costoso in termini gestionali, manutentivi, di sicurezza e di impatto ambientale e, dall’altro, di cogliere le opportunità derivanti dal progresso tecnologico che si concretizzano in interventi di adeguamento e riqualificazione energetica degli impianti in grado di elevare gli standard di sicurezza e gestionali e di minimizzare gli impatti ambientali.

Questo documento non entra nel merito di specifiche soluzioni tecnico-ingegneristiche ma, in questa sede, sembra opportuno inquadrare le principali aree di intervento che permettono di aumentare l’efficienza di sistemi per la pubblica illuminazione:

interventi sulle sorgenti luminose;



interventi sui sistemi di gestione del servizio.

Gli interventi che riguardano la sostituzione delle sorgenti luminose possono essere valutati attraverso l’analisi delle caratteristiche di efficienza luminosa, affidabilità e vita utile; invece gli interventi sui sistemi di gestione del servizio riguardano l’impiego di tecnologie che permettono la gestione, anche in tempo reale o per intervalli di tempo, dei parametri illuminotecnici in modo da modulare le prestazioni degli impianti in base agli effettivi fabbisogni di servizio.

Oltre agli interventi che interessano direttamente gli impianti di pubblica illuminazione e che determinano risparmi energetici e di costo derivanti da una maggiore efficienza dell’infrastruttura, si sottolinea che queste operazioni possono comprendere anche la ridefinizione delle condizioni di fornitura di energia elettrica, elemento che, sebbene non direttamente finalizzato alla riduzione dei consumi, può portare benefici in termini economici e quindi di redditività complessiva del progetto di efficientamento energetico.

La rilevanza che ad oggi hanno assunto tali tematiche si scontra tuttavia con la presenza di tre principali barriere agli investimenti per la riqualificazione energetica in ambito pubblico:

conoscitiva, definita come mancanza di consapevolezza nella PA dell’importanza della gestione oculata dei consumi energetici;

finanziaria, legata alla difficoltà da parte degli enti locali di reperire le risorse necessarie per realizzare gli investimenti;

realizzativa, ovvero la difficoltà di regolare in modo equilibrato i rapporti tra le PA e i soggetti che realizzano gli interventi di efficienza energetica.

Obiettivo delle presenti linee guida è quello di fornire indicazioni operative per implementare interventi di efficienza energetica della pubblica illuminazione mediante modelli di Partenariato Pubblico Privato (PPP) che possano aiutare le amministrazioni pubbliche locali a superare le citate barriere agli investimenti.



PARTE PRIMA: Cosa fare prima di avviare un intervento in PPP



Introduzione

Le operazioni di PPP oggetto del presente documento prevedono l’affidamento ad un soggetto privato della riqualificazione energetica, del finanziamento, della gestione e manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione. Affinché tali operazioni siano inquadrabili come PPP, è necessario che la Pubblica Amministrazione trasferisca al soggetto privato una serie di rischi del progetto (e il relativo impatto economico) che, nel caso di gestione diretta del servizio da parte dell’ente, graverebbero interamente sulla Pubblica Amministrazione. La scelta di quest’ultima di avviare un’operazione di PPP deve, tuttavia, essere svolta sin dalla fase di programmazione dell’intervento: il PPP non è, infatti, uno strumento di finanza sostitutiva, né, tantomeno, un meccanismo di allocazione del debito fuori bilancio (sulla base dei parametri indicati da Eurostat nel Manual on Government Deficit and Debt1), quanto, piuttosto, uno strumento che consente un’opportuna allocazione dei rischi tra soggetto pubblico e soggetto privato.

Nel settore della pubblica illuminazione, i benefici per una Pubblica Amministrazione in termini di riduzione dei rischi legati all’intero processo di riqualificazione energetica e gestione riguardano:

la riduzione del rischio di costruzione: la scelta di una procedura di PPP non implica, di per sé, minori tempi o costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione degli impianti ma consente di allocare questo rischio sul soggetto aggiudicatario della procedura di PPP, liberando la Pubblica Amministrazione dal costo legato a ritardi e/o incrementi dei costi di costruzione;

il trasferimento dei principali rischi associati alla fase di esercizio con particolare riferimento alla disponibilità degli impianti e al rispetto degli standard di servizio definiti dalla Pubblica Amministrazione;

la possibilità di non individuare le modalità di copertura finanziaria dell’investimento attraverso le proprie disponibilità finanziarie (se non eventualmente in maniera parziale);

la definizione degli obiettivi di riduzione dei consumi energetici con il trasferimento al partner privato del rischio del loro mancato raggiungimento.

Per ottenere tali benefici, diventa pertanto fondamentale implementare modelli di intervento che si caratterizzano per un approccio integrato che prevede in capo al soggetto privato:

lo sviluppo progettuale;

la realizzazione delle opere di riqualificazione energetica;

il finanziamento delle opere di riqualificazione;

la gestione dei sistemi energetici riqualificati2.

Sulla base di tali premesse, si evidenzia che una corretta analisi di fattibilità dell’investimento in PPP non può prescindere dalla verifica di condizioni di sostenibilità economica e finanziaria dell’operazione e del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, prendendo in esame sia la fase di realizzazione, sia la fase di gestione dell’opera.

1 Documento pubblicato con cadenza periodica da Eurostat. All’interno delle presenti linee guida si fa riferimento alla versione di Agosto 2014.

2 Si fa presente che la Pubblica Amministrazione può anche decidere di affidare ulteriori servizi che esulano dal risparmio energetico agendo in ottica smart city. Per ulteriori approfondimenti, si veda l’allegato 1 al presente documento.



1. Modello di intervento proposto

Nell’ambito della riqualificazione energetica della pubblica illuminazione, l’applicazione del PPP trova espressione nell’Energy Performance Contract (EPC)3 abbinato all’istituto del Finanziamento Tramite Terzi (FTT).

Attraverso l’EPC, infatti, un soggetto (solitamente una società di servizi energetici) si obbliga al compimento - con propri mezzi finanziari o con mezzi finanziari di terzi - di una serie di servizi e di interventi integrati volti alla riqualificazione e al miglioramento dell’efficienza di un sistema energetico (un impianto o un edificio) di proprietà di altro soggetto (beneficiario), verso un corrispettivo (canone) correlato all’entità dei risparmi energetici (preventivamente individuati in fase di analisi di fattibilità) ottenuti in esito all’efficientamento del sistema.

Il FTT, sulla base della definizione contenuta nel D.Lgs. 115/2008, è, invece, uno strumento contrattuale che costituisce una tipica modalità di attuazione del contratto EPC e rappresenta un accordo che comprende un terzo (generalmente un istituto di credito) che fornisce i capitali per l’attuazione della misura di efficientamento energetico.

Va tuttavia considerato che la realizzazione di interventi di efficienza energetica passa attraverso la valutazione di differenti opzioni tecnologiche e gestionali che presuppongono approfondite conoscenze tecnico-ingegneristiche e un’analisi della sostenibilità economica e finanziaria degli investimenti. La crescente attenzione all’efficienza energetica e la complessità intrinseca di questi investimenti ha portato alla nascita e al consolidamento di operatori specializzati: le Energy Service Company (ESCo).

Le ESCo sono definite dal D.Lgs. 115/2008 come “persona fisica o giuridica, che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento di altri criteri di rendimento stabiliti”. Una ESCo quindi è un operatore economico che finanzia, sviluppa, installa e gestisce progetti di efficienza energetica.

Le ESCo sono quindi soggetti specializzati in grado di offrire al loro cliente:

la diagnosi energetica e l’audit energetico, finalizzati ad individuare le opportunità d’intervento;

lo studio di fattibilità degli interventi di miglioramento dell’efficienza energetica;

la progettazione degli interventi;

il reperimento delle risorse finanziarie;

la realizzazione dell’intervento;

la gestione degli impianti realizzati.

Indipendentemente della natura del partner privato al quale viene affidata la gestione e l’efficientamento energetico dell’infrastruttura di pubblica illuminazione, le operazioni descritte nel presente documento si caratterizzano per:

3 Tale modello contrattuale, come si vedrà più in dettaglio nella seconda parte del presente documento, è previsto nel nostro ordinamento all’art. 2, co. 2, lett. n) del D.Lgs. 102/2014.



1. un approccio integrato di tutte le fasi di realizzazione e gestione del progetto, dando la priorità al risparmio energetico;

2. remunerazione del partner privato in funzione del risparmio energetico effettivamente conseguito;

3. finanziamento diretto o indiretto dell’intervento (al riguardo il partner privato sarà libero di reperire le risorse finanziarie nei modi ritenuti più opportuni anche ricorrendo al FTT);

4. garanzia alla PA del risparmio energetico definita contrattualmente.

Tali caratteristiche vengono anche ribadite dallo European PPP Expertise Center (EPEC) della Banca Europea per gli Investimenti (BEI), quali presupposti fondamentali per poter inquadrare l’EPC quale contratto di Partenariato Pubblico Privato.4

Figura 1: Modello di intervento per la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica

4 Guidance on Energy Efficiency in Public Buildings.



2. L’investimento che intendo fare si presta ad essere realizzato in PPP?

2.1. I presupposti di base per l’affidamento tramite PPP

Il ricorso a modelli di PPP per la riqualificazione energetica e la gestione degli impianti di pubblica illuminazione dovrebbe essere il frutto di un attento processo di programmazione volto, in primo luogo, a valutare l’applicabilità di tali modelli al caso concreto.

L’Amministrazione che decide di indire una gara pubblica per la riqualificazione energetica e la gestione del servizio di pubblica illuminazione deve acquisire informazioni sulle caratteristiche dell’infrastruttura da affidare in gestione. Tali informazioni generalmente sono raccolte in un documento che definisce lo stato di consistenza dell’infrastruttura in termini di:

proprietà della rete (proprietà pubblica o proprietà di terzi);

gestore della rete (gestione diretta o di terzi);

numero totale dei centri luminosi e loro tipologia;

tipologia dei circuiti di alimentazione;

età media degli impianti.

La proprietà pubblica della rete rappresenta il primo presupposto fondamentale per poter bandire una gara in PPP. Pertanto, la Pubblica Amministrazione che non dispone della proprietà degli impianti e intende ricorrere al PPP deve avviare la procedura per il riscatto dell’infrastruttura indicata nel DPR 902/86 (Cfr. Allegato 2). Il riscatto degli impianti può risultare più difficoltoso nel caso di linee elettriche promiscue (linee di alimentazione dell’infrastruttura coincidono con la rete di distribuzione dell'energia elettrica). In questi casi la Pubblica Amministrazione, per garantire la continuità del servizio pur senza affidare la gestione per un periodo lungo, potrebbe stipulare una convenzione per la gestione provvisoria dell'impianto e predisporre e attuare tutte le operazioni necessarie per l’eventuale riscatto e separazione degli impianti (c.d. spromisquamento delle linee).

Verificati tali presupposti la Pubblica Amministrazione potrà bandire la gara per affidare il servizio. Per approfondire le possibili modalità di affidamento di un servizio pubblico locale - quale la pubblica illuminazione - è possibile consultare l’Allegato 3 al presente documento.

La Pubblica Amministrazione deve, inoltre, dare evidenza nella determina a contrarre, che è stata compiuta una verifica con riferimento alla possibilità di acquistare tramite Consip. A tal proposito, sarà necessario verificare l’esistenza di convenzioni attive in Lombardia del tipo “Servizio Luce” e, in caso di esito positivo, dimostrare che l’oggetto del servizio che si intende affidare differisce da quello contenuto nelle convenzioni Consip.

2.2. Implementazione di un intervento economicamente sostenibile

La Pubblica Amministrazione, per verificare i presupposti di un PPP nella settore della pubblica illuminazione, deve conoscere a fondo le caratteristiche prestazionali dell’infrastruttura. Ciò rappresenta un elemento fondamentale per comprendere, da un lato, come intervenire dal punto di vista tecnico-ingegneristico per ridurre i costi di gestione del servizio e, dall’altro, per comprendere se le ipotesi progettuali garantiscano la sostenibilità economica e finanziaria dell’investimento per il partner privato e dunque rendano di fatto applicabile il PPP.



Alcune caratteristiche delle infrastrutture di pubblica illuminazione possono rendere più o meno attrattiva la gestione del servizio e le riqualificazioni energetiche per un eventuale partner privato, ad esempio:

il numero di punti luce da riqualificare;

lo stato di obsolescenza dei corpi illuminanti e delle strutture di sostegno;

la rete elettrica che alimenta l’infrastruttura.

Tali aspetti possono impattare sul risparmio energetico potenziale, sul livello di investimento necessario per riqualificare gli impianti e, conseguentemente, sui tempi di rientro dell’investimento e sulla redditività potenziale del partner privato e del progetto. Posto che ogni progetto di riqualificazione energetica presenta specificità che devono essere valutate nel dettaglio, di seguito si riportano alcuni concetti generali che possono aiutare a comprendere, in fase preliminare, se un’operazione di riqualificazione energetica possa soddisfare le condizioni base per un PPP.

Con riferimento al primo aspetto, si evidenzia che, infrastrutture di pubblica illuminazione che contano un numero limitato di punti luce, pur presentando corpi illuminanti obsoleti, possono non presentare un potenziale di risparmio tale da garantire una sufficiente remunerazione al privato. Di norma si tende a considerare attrattiva per un privato la gestione di un’infrastruttura composta da almeno 1.000 – 1.500 punti luce; ciò non esclude che anche infrastrutture con un minor numero di corpi illuminanti possono essere ritenute attrattive da potenziali partner privati o che, viceversa, infrastrutture con un maggior numero di pali non presentino le condizioni per un PPP.

Anche lo stato di obsolescenza dell’infrastruttura rappresenta un elemento di primaria importanza nel valutare l’opportunità di un progetto di riqualificazione energetica in PPP. In linea generale, si può valutare positivamente la presenza di corpi illuminanti obsoleti in quanto, ciò, può significare la presenza di un elevato potenziale. Tuttavia, è possibile che infrastrutture dotate di corpi illuminanti obsoleti non presentino un elevato potenziale di risparmio a causa della necessità di adeguare le nuove installazioni agli standard di legge aumentando il voltaggio dei nuovi corpi illuminanti. Altro aspetto da tenere in considerazione in questa fase preliminare all’avvio della procedura per l’individuazione del partner privato, riguarda lo stato di degrado dei supporti dei corpi illuminanti (lampioni/pali); infatti la sostituzione di questi elementi rappresenta un investimento senza alcun ritorno economico diretto poiché non determina un risparmio energetico.

Come accennato, anche la natura della rete elettrica che alimenta l’infrastruttura è un elemento da considerare per il quale si possono presentare due scenari alternativi:

presenza di una rete elettrica dedicata alla pubblica illuminazione;

presenza di una rete elettrica promiscua (non dedicata).

La mancanza di una rete elettrica dedicata rende impossibile la misurazione delle prestazioni energetiche dei singoli punti luce e, di conseguenza, la rilevazione puntuale dei risparmi energetici ottenibili. Anche in questo caso, i costi necessari per la realizzazione di una rete elettrica dedicata possono incidere negativamente sull’attrattività del progetto, poiché, analogamente agli investimenti sui supporti dei corpi illuminanti, non determina risparmi energetici, ma solo un aumento dei costi di investimento.

Il prossimo paragrafo affronta più nel dettaglio gli elementi da considerare in sede di valutazione preliminare di un PPP.

2.3. La ricognizione dei consumi reali e dei costi di gestione

La valutazione di un’ipotesi progettuale di riqualificazione energetica di un impianto di pubblica illuminazione rende necessaria una ricognizione dei consumi reali di energia elettrica e dei costi di gestione dell’impianto nel suo complesso. L’obiettivo dell’attività ricognitiva è quello di giungere alla determinazione puntuale delle caratteristiche prestazionali del sistema da riqualificare e dei relativi costi di gestione. Tanto maggiore è la conoscenza che l’Amministrazione ha dei dati relativi alla



rete di illuminazione pubblica, specie in ordine alle sue caratteristiche tecniche, ai consumi ed ai costi di gestione, quanto più puntuale e attendibile può essere la valutazione di fattibilità progettuale e di convenienza di un PPP.

La ricognizione degli impianti avrà come contenuti essenziali:

la ricostruzione i dati storici relativi ai consumi e ai costi di energia elettrica;

l’analisi dei contratti in essere (es. modalità di gestione e manutenzione degli impianti);

l’individuazione degli impianti che necessitano di un intervento di riqualificazione, grazie anche ad un’indagine sul campo che valuti il loro stato di conservazione.

Più in dettaglio, ad esito di tale attività ricognitiva l’Amministrazione dovrebbe giungere ad una conoscenza dettagliata delle seguenti caratteristiche dell’impianto:

parametri caratteristici dell’illuminazione;

tipologie di applicazioni;

tipologie di apparecchi illuminanti;

condizioni degli apparecchi illuminanti installati;

tipologia di sorgenti installate;

tipologia di sostegni;

tipologia di linee elettriche;

conformità degli impianti alle norme di legge.

Una problematica che la Pubblica Amministrazione potrebbe affrontare in sede di ricognizione è legata alla determinazione dei consumi reali dell’infrastruttura. Come accennato, può accadere che gli impianti di pubblica illuminazione siano alimentati da linee elettriche non dedicate (c.d. linee promiscue) e che la Pubblica Amministrazione paghi al gestore dell’infrastruttura un prezzo forfettario comprensivo dei costi di manutenzione ordinaria. Quando ricorrono tali circostanze, ai fini della determinazione dei costi di energia elettrica, in alternativa al costo effettivo per punto luce, può essere assunto il costo forfettario pagato dall’Amministrazione alla precedente gestione. Tale dato potrà eventualmente essere verificato mediante una stima dei consumi effettivi sulla base delle caratteristiche tecniche degli impianti. Tale verifica dovrà tenere conto anche del decadimento prestazionale determinato dall’obsolescenza delle installazioni.

Una volta compiuta la ricognizione, la Pubblica Amministrazione potrà opportunamente recepirne gli esiti attraverso un provvedimento formale (nelle forme della determina del Dirigente competente oppure della delibera di Giunta), in modo da cristallizzare i risultati dell’attività istruttoria in un atto a evidenza pubblica.

2.4. La valutazione economico - finanziaria5

Il buon esito di un’operazione di PPP dipende innanzitutto dal fatto che l’oggetto della partnership con il privato, nel caso specifico la riqualificazione energetica e la gestione della rete di pubblica illuminazione, rappresenti per il privato una iniziativa economicamente conveniente o, detto in altri termini, presenti quello che viene normalmente definito equilibrio economico-finanziario. Per questo motivo, prima di intraprendere le attività necessarie per implementare un’ operazione di PPP, la Pubblica Amministrazione deve effettuare una valutazione economico finanziaria preliminare finalizzata a verificare se e a quali condizioni l’intervento individuato è realizzabile mediante l’apporto di capitali privati. Questo si traduce nella verifica di due aspetti:

5 Per approfondimenti in merito agli indicatori di sostenibilità economica e finanziaria menzionati nella presente sezione si rimanda all’Allegato 4 delle Linee Guida.



la convenienza economica intesa come la capacità del progetto di sostenersi economicamente, generando anche un livello di redditività adeguato al capitale investito;

la sostenibilità finanziaria intensa come la capacità di generare flussi di cassa sufficienti a garantire il rimborso del debito e quindi la possibilità di reperire i capitali necessari per intraprendere l’iniziativa (bancabilità).

In allegato al presente documento è riportato un file di lavoro in Excel “PPP per la pubblica illuminazione_PEF preliminare” con relativo manuale di istruzioni che permette di effettuare concretamente un’analisi finanziaria preliminare e verificare quindi questi aspetti mettendo in pratica quanto esposto di seguito.

Convenienza economica del Progetto: analisi dei flussi di cassa operativi del progetto

Per verificare l’equilibrio economico finanziario di un intervento di PPP la Pubblica Amministrazione deve valutare la capacità del progetto di riqualificazione energetica di generare per il privato flussi di cassa operativi, ossia dei flussi di cassa generati dal progetto indipendentemente dalle modalità con cui esso verrà finanziato (senza quindi considerare i flussi di cassa legati ad esempio a finanziamenti bancari). Le attività da svolgere consistono sostanzialmente nella stima delle principali voci di costo e di ricavo e nell’individuazione delle ipotesi generali che permettono di quantificare tali grandezze nel tempo di durata della concessione.

Questa analisi può essere effettuata con livelli di dettaglio crescenti. In una prima fase la Pubblica Amministrazione potrebbe effettuare una analisi preliminare sulla base dei dati facilmente reperibili relativi alla gestione passata. Questa analisi potrebbe essere svolta con l’ausilio del file allegato. Qualora l’esito di questa “fase preliminare” sia positivo, è opportuno avviare una “fase di approfondimento” in cui, eventualmente col supporto di esperti del settore, mettere a punto stime più dettagliate.



Stima dei ricavi e dei costi del progetto di riqualificazione energetica

Le dimensioni economico e finanziarie che devono essere considerate per valutare i flussi di cassa operativi di un progetto di riqualificazione energetica nella pubblica illuminazione attengono alla fase di realizzazione dei lavori (investimento iniziale) e alla fase di gestione degli impianti.

Con riferimento alla fase di realizzazione dei lavori, occorre stimare i costi complessivi d’investimento distinguendo tra:

costi sostenuti per l’adozione di tecnologie più performanti (ad esempio, la sostituzione dei corpi illuminanti) e quindi capaci di generare risparmi diretti nella gestione futura della rete (minori consumi e/o minori costi di gestione e manutenzione);

costi che, al contrario, non garantiscono un risparmio nella gestione futura (quali, ad esempio, i costi per la sostituzione dei sostegni o per lo spromisquamento delle reti elettriche di alimentazione dell’impianto).

Una volta stimati i costi d’investimento, è necessario poi:

attribuire ad essi la relativa aliquota IVA (le aliquote variano in relazione alla tipologia di opere effettuate);

determinare il loro ammortamento (può essere correlato alla vita utile dei beni secondo quanto previsto dalle norme contabili e fiscali o essere calcolato secondo il principio finanziario, ovvero dividendo il costo dell’investimento per il numero di anni dell’affidamento).

Con riferimento alla fase di gestione degli impianti di pubblica illuminazione riqualificati, al fine di stimare i flussi di cassa operativi del progetto, come anticipato, le dimensioni economiche che la Pubblica Amministrazione deve considerare riguardano i ricavi e i costi operativi del partner privato.

I ricavi di un progetto per la riqualificazione energetica e la gestione di un impianto di illuminazione pubblica sono tipicamente rappresentati dal canone annuo corrisposto dalla Pubblica Amministrazione al privato. Tale canone è commisurato alle spese sostenute dalla Pubblica Amministrazione per il servizio prima della riqualificazione energetica (c.d. baseline). La baseline è infatti rappresentata dalla somma dei costi storici per l’approvvigionamento energetico e per la gestione e manutenzione degli impianti.

La sostenibilità degli investimenti individuati per la riqualificazione energetica degli impianti dipende infatti dalla capacità degli stessi di generare un risparmio che, come più volte sottolineato, rappresenta la remunerazione del partner privato. Parte di tale risparmio potrà inoltre essere retrocesso alla Pubblica Amministrazione come meglio illustrato nella seconda parte del presente documento all’interno del paragrafo “Individuazione dei criteri di selezione delle offerte”.

I ricavi di un progetto di efficienza energetica possono, inoltre, derivare dal sistema di incentivazione nazionale dei Titoli di Efficienza Energetica (o TEE) che certificano, appunto, i risparmi di energia primaria conseguiti e implicano il riconoscimento di un contributo economico per ogni Tonnellata di Petrolio Equivalente (TEP) risparmiata6.

6 Ai fini dell’ottenimento dei certificati bianchi, per inviare proposte di progetto, richieste di verifica preliminare e richieste di verifica e certificazione, i soggetti proponenti devono collegarsi al “Sistema Accreditamento Operatori” del GSE e completare una procedura di accreditamento preliminare e propedeutica all’utilizzo dell’applicativo informatico del GSE relativo ai progetti di efficienza energetica. Inoltre, l’art. 16, comma 1 del D. Lgs. 115/2008 prevede che allo scopo di promuovere un processo di incremento del livello di qualità e competenza tecnica per i fornitori di servizi energetici, con uno o più decreti del Ministro dello Sviluppo Economico è approvata, a seguito dell’adozione di apposita norma tecnica UNI-CEI, una procedura di certificazione volontaria per le ESCO. Con riferimento a quanto sopra, l’art. 7, comma 2 del



Con riferimento, infine, ai costi operativi del progetto, devo essere stimati:

i consumi elettrici futuri e i relativi costi; i costi futuri per la gestione e manutenzione degli impianti.

Si sottolinea che, la determinazione dei costi di approvvigionamento energetico va effettuata indipendentemente dal fatto che il partner privato si faccia carico delle bollette energetiche; essa rappresenta infatti requisito fondamentale per la determinazione dei risparmi conseguibili. Si segnala inoltre che, qualora la Pubblica Amministrazione decida di affidare al privato anche l’approvvigionamento energetico, i relativi costi storici possono essere posti quale criterio per la selezione delle offerte in virtù del fatto che i soggetti privati attivi nel settore della riqualificazione energetica possono essere in grado di offrire prezzi più competitivi.

Ai costi operativi vanno poi aggiunte, ai fini della determinazione dei flussi di cassa operativi, le imposte sui redditi (IRES e IRAP)7 che gravano sul privato per l’attività oggetto di PPP. Il loro ammontare è influenzato oltre che dai costi e ricavi operativi, in parte rilevante, anche dalla struttura finanziaria con cui l’investimento è finanziato. Dal momento che in questa fase si effettua una analisi dei flussi di cassa operativi (quindi indipendentemente dalla struttura finanziaria del progetto) si utilizzano le imposte “figurative”, ossia calcolate come se il privato non utilizzasse finanziamenti a supporto dell’investimento.

Evoluzione temporale dei flussi di cassa

Per quantificare il ritorno economico dell’intervento è poi necessario ipotizzare:

tasso di crescita dei costi e dei ricavi: dovendo tenere conto del tasso di crescita nel tempo, i costi e i ricavi possono essere adeguati, su base annua, all’andamento dell’inflazione previsto per l’intero periodo di gestione. L’adeguamento all’inflazione si effettua indicizzando i valori di costi e ricavi facendo riferimento al tasso di inflazione programmata. Nel caso in cui il partner privato provveda anche alla fornitura energetica, sarà opportuno adeguare tale componente del canone annuo sulla base dell’aumento dei prezzi che caratterizza l’energia elettrica;

durata dell’affidamento: è opportuno definire un orizzonte temporale minimo per la gestione. La durata dell’affidamento deve essere congrua, deve cioè consentire, da un lato, un adeguato rientro sul capitale investito al soggetto privato e, dall’altro, evitare che quest’ultimo raggiunga elevati livelli di redditività. Come verrà spiegato successivamente, la durata dell’affidamento rappresenta una della leve a disposizione della Pubblica Amministrazione ai fini del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario del progetto.

Per il calcolo dei flussi di cassa si può ricorrere per semplicità al metodo c.d. diretto che consiste nel calcolare direttamente le entrate e le uscite del progetto nel modo seguente:

decreto ministeriale sui certificati bianchi (decreto del 28 dicembre 2012) indica che “decorsi due anni dall’emanazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico di cui all’art. 16 citato nel paragrafo che precede, le società di servizi energetici, al fine di presentare i progetti utili per l’ottenimento dei certificati bianchi, devono possedere la certificazione di cui alla norma UNI-CEI 11352” .La norma tecnica UNI-CEI 11352, pubblicata ad aprile 2010 e poi modificata nell’aprile 2014, definisce i requisiti generali e una lista di controllo per la verifica dei requisiti delle società che forniscono servizi energetici volti al miglioramento dell’efficienza energetica presso i propri clienti, con garanzia dei risultati. 7 Al momento di chiusura delle presenti Linee Guida l’aliquota IRES è pari al 27,5%e quella IRAP al 3,9%.



Tabella 1: Calcolo dei flussi di cassa operativi

+ Ricavi operativi

- Costi operativi

= Margine Operativo Lordo (MOL o EBITDA) - Investimenti

- /+ IVA

+ Contributo in conto capitale (eventuale)

- Imposte figurative = FCFO (flussi di cassa del progetto o flussi di cassa operativi)

Questo calcolo dovrà essere effettuato per ciascun anno di durata dell’affidamento.

Una volta determinati i flussi di cassa operativi, si può procedere alla valutazione del progetto attraverso il calcolo di indicatori che consentono di esprimere giudizi relativi alla minore o maggiore economicità e redditività dell’intervento.

Gli indicatori tipicamente utilizzati sono il TIR di progetto (Tasso Interno di Rendimento, ossia il tasso medio annuo di rendimento del progetto) e il VAN di progetto (Valore Attuale Netto, ossia il valore dei flussi di cassa attualizzati generati dal progetto durante la gestione).

Il metodo diretto per il calcolo dei flussi di cassa permette con semplicità di verificare in via preliminare se l’intervento oggetto di possibile PPP è in equilibrio economico-finanziario o in che misura, modificando i valori delle “leve” a disposizione della Pubblica Amministrazione, può essere portato in equilibrio.

Questo significa che, una volta definito un livello di remunerazione dell’investimento (sulla base dei valori attuali di mercato potrebbe attestarsi indicativamente tra il 6% e l’8%, ma può essere maggiore in funzione della rischiosità dell’investimento per il privato) è possibile modificare le diverse leve a disposizione della Pubblica Amministrazione (ad es.: durata dell’affidmento, contributo in conto capitale) per verificare che il VAN risulti positivo (o il TIR in linea con i valori indicati).

Al termine di questa analisi è possibile prendere decisioni rilevanti circa l’avvio di tutte le attività successive per implementare l’operazione di PPP. Infatti qualora anche agendo sulle leve di cui sopra (e di cui si parlerà più diffusamente di seguito) il progetto generi un VAN negativo, la Pubblica Amministrazione dovrà valutare come modificare il progetto (rendendolo più conveniente, ad esempio, riducendo i costi d’investimento relativi a spese che non determinano un risparmio diretto nella successiva gestione delle rete di pubblica illuminazione) oppure abbandonare l’ipotesi del PPP.

Un altro indicatore molto utile e intuitivo che può essere utilizzato per valutare la convenienza del progetto è il Payback period: esso esprime l’intervallo di tempo necessario affinché il partner privato recuperi le spese d’investimento. In altre parole indica il numero di anni necessari (a partire dalla conclusione della fase di costruzione) affinché i flussi di cassa cumulati eguaglino l’investimento iniziale. Esso, come descritto all’interno dell’Allegato 4, può essere calcolato sia in maniera “semplice” dividendo l’investimento inziale per i flussi di cassa operativi generati nel corso della fase di gestione8 oppure in maniera attualizzata tenendo conto del valore finanziario del tempo e del costo del capitale (WACC).

8 In questo caso i flussi di cassa non sono scontati ma semplicemente considerati secondo il loro valore nominale.



Come detto, questo processo può essere svolto in due fasi: una fase preliminare ed una fase di approfondimento. Già la fase preliminare può dare indicazioni chiare circa la percorribilità dell’ipotesi di avvio di una operazione di PPP. Se in particolare in seguito alla fase di approfondimento risultano forti evidenze circa la difficoltà a raggiungere l’equilibrio economico finanziario, è bene valutare bene l’opportunità di proseguire nell’operazione. Qualora ci siano invece margini di possibile interesse per l’operazione, può essere utile completare l’analisi finanziaria includendo anche la simulazione dei flussi relativi al finanziamento in capo al privato, in modo da ottenere un’ analisi dei flussi complessivi del progetto.

Convenienza economica del Progetto: analisi dei flussi complessivi del progetto

Una volta accertato che il progetto è in grado di generare un rendimento indipendentemente dalle modalità di finanziamento, potrebbe essere opportuno completare l’analisi economico-finanziaria verificando la redditività dell’investitore privato nell’ipotesi che quest’ultimo ricorra al finanziamento bancario.

In particolare, deve essere ipotizzata una struttura finanziaria intesa come combinazione 9 di capitale di debito (Kd) e di rischio (Ke)10. Con riferimento al capitale di debito (Kd) è necessario ipotizzare (ad esempio sulla base di un confronto con una banca):

la percentuale di debito rispetto all’investimento stimato;

il tasso di interesse;

la durata del piano di ammortamento;

la durata e il tasso di interesse dell’eventuale pre-ammortamento.

Si noti che le stime di queste grandezze sono abbastanza aleatorie sia perché dipendono dall’andamento del mercato finanziario, sia perché, soprattutto sui progetti di piccole dimensioni, sono influenzate in parte rilevante anche dalle caratteristiche del soggetto aggiudicatario.

Con riferimento al capitale di rischio (Ke) si deve ipotizzare il tasso di rendimento atteso dall’investitore privato (anche in questo caso i valori possono variare molto con un ordine di grandezza che si può ipotizzare tra l’8% e il 12%, anche se anche queste sono stime aleatorie).

Il passo successivo da compiere è il calcolo dei flussi di cassa complessivi, ossia destinati all’azionista privato (FCFE) nel modo seguente:

Tabella 2: Calcolo dei flussi di cassa dell’azionista

FCFO

+ Finanziamenti ottenuti

- Servizio del debito (capitale e interessi)

+ Beneficio fiscale

= FCFE (flussi di cassa dell’azionista)

9 Nel caso in cui sia prevista l’erogazione di un contributo in conto capitale, questo va considerato nella determinazione della leva finanziaria. Pertanto, per calcolare l’ammontare del debito complessivo bisogna sottrarre al valore degli investimenti l’ammontare del contributo pubblico e l’equity. 10 In questa sede si considera un Ke pari al 10%.



Partendo dai flussi di cassa operativi (FCFO), va sommato il valore del finanziamento a cui si sottrae il servizio del debito (comprensivo di quota capitale e quota interessi) e si aggiunge il beneficio fiscale11.

Una volta ottenuti i flussi di cassa totali (FCFE) per ciascun anno del progetto (dalla costruzione alla fine della gestione) è possibile calcolare il TIR dell’azionista e viceversa ipotizzando un tasso di attualizzazione pari al Ke di cui sopra, è possibile verificare se il VAN dell’azionista è positivo e prossimo allo zero, condizione che rappresenta in modo sintetico l’equilibrio economico finanziario de progetto.

La sostenibilità finanziaria

L’ultima dimensione di analisi è la valutazione della sostenibilità finanziaria. Infatti, non tutti gli investimenti economicamente convenienti risultano poi fattibili dal punto di vista finanziario. La sostenibilità finanziaria di un progetto può essere espressa anche in termini di bancabilità ricorrendo a indicatori capaci di valutare il margine di sicurezza su cui i soggetti finanziatori possono contare per essere garantiti sul puntuale pagamento del servizio del debito. Gli indicatori maggiormente utilizzati sono il Debt Service Cover Ratio (DSCR) e il Loan Life Cover Ratio (LLCR). Valori positivi (nell’intorno di 1,3) del DSCR indicano la capacità dell’investimento di generare risorse sufficienti a ripagare il sevizio del debito; valori maggiori di 1 del LLCR indicano la liquidità generata dal progetto dopo aver ripagato il debito.

2.5. Le leve a disposizione della Pubblica Amministrazione

Nei casi in cui i risparmi generati tramite gli interventi di riqualificazione energetica ipotizzati non siano sufficienti a garantire l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento è opportuno che la Pubblica Amministrazione agisca su alcune ipotesi alla base dell’intervento di riqualificazione energetica. Nel dettaglio, si potrà agire sulle seguenti “leve”:

durata dell’affidamento: un suo allungamento può contribuire al miglioramento della redditività del progetto; va, tuttavia, considerato che tale leva potrebbe non condurre ai risultati sperati in quanto i flussi finanziari positivi che si generano in un arco temporale molto lungo hanno una ponderazione ridotta per effetto del meccanismo di attualizzazione di tali flussi;

contributo in conto capitale al partner privato: può essere concesso dalla Pubblica Amministrazione a sostegno di quegli investimenti che non determinano un risparmio energetico nella fase di gestione e che pertanto non hanno un ritorno economico. Vale la pena sottolineare già in questa sede che tale contributo deve essere erogato sulla base del reale stato dei lavori e non deve coprire alcun extra-costo in maniera sistematica, pertanto, qualsiasi costo aggiuntivo che non sia riconducibile, ad esempio, a fatti esterni non prevedibili o legati a cause di forza maggiore o a modifiche normative, deve essere sostenuto dal partner privato. Per di più, la corresponsione di un contributo pubblico in conto capitale deve essere attentamente valutata alla luce dei limiti ad oggi esistenti con riferimento al rispetto del Patto di Stabilità e del Limite di Indebitamento di cui si parlerà più diffusamente nel capitolo successivo12;

11 Dal momento che sono state calcolate le imposte figurative, è necessario calcolare il beneficio derivante dalla deducibilità degli oneri finanziari nel limite del 30% del reddito operativo lordo (EBIT) secondo quanto disposto dall’art. 96 del TUIR. Per le SPV (società veicolo) la deducibilità è totale. 12 In ogni caso è necessario che la Pubblica Amministrazione svolga una valutazione di congruità del contributo pubblico sulla base delle analisi finanziarie ed economiche sopra descritte in modo da verificare se il contributo sia in grado di garantire la bancabilità e la redditività del progetto e degli azionisti. Attraverso l’analisi degli indici di redditività (es. TIR) si giunge a determinare il livello ottimale di contribuzione pubblica. Se infatti da tali analisi si evince che il contributo è troppo basso o troppo alto ai fini del raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario, la Pubblica Amministrazione può decidere di modificarlo.



concessione di una garanzia sul finanziamento o sul rifinanziamento del partner privato al fine di garantire al soggetto privato di ottenere dei tassi di interesse più contenuti; anche in questo caso è necessario, come verrà descritto nel capitolo successivo, effettuare un’attenta valutazione circa la compatibilità della garanzia con i vincoli di finanza pubblica13;

livello di risparmi retrocessi alla Pubblica Amministrazione: la caratteristica fondamentale di un contratto EPC risiede nella presenza di un risparmio energetico garantito contrattualmente con l’eventuale retrocessione alla Pubblica Amministrazione di una quota di tale risparmio. Agendo su tale leva in sostanza è possibile determinare l’importo annuo del canone da corrispondere al partner privato quale, come visto in precedenza, fonte principale dei suoi ricavi;

rialzo percentuale degli investimenti posti a base di gara: agendo su tale leva il decisore pubblico valuta la fattibilità di un livello ulteriore di investimenti rispetto a quelli inizialmente previsti; a titolo esemplificativo la Pubblica Amministrazione potrebbe valutare la convenienza e la sostenibilità per il privato nel realizzare interventi che non incidono direttamente sul risparmio energetico. Tale leva può essere utilizzata solo nel caso in cui i risultati economico-finanziari mostrino la presenza di un livello di remunerazione del privato superiore a quello definito e sia precisa volontà del decisore pubblico effettuare ulteriori interventi piuttosto che ridurre il proprio livello di esborso monetario.

13 Gli effetti dovuti al ricorso allo strumento della garanzia non sono modellizzabili all’interno dell’applicativo excel allegato.



3. Come verificare che l’investimento sia contabilizzabile “fuori bilancio”?

L’analisi dell’impatto sui vincoli di finanza pubblica di un progetto di efficientamento energetico degli impianti di pubblica illuminazione rappresenta un altro importante tassello ai fini della verifica dell’opportunità di procedere tramite PPP. Occorre tuttavia tener presente che la decisione di ricorrere al PPP non deve essere mossa da finalità elusive dei vincoli di finanza pubblica, ma deve essere accuratamente motivata da ragioni di effettiva convenienza economica e di miglioramento degli standard qualitativi dei servizi resi.

L’analisi sui vincoli di finanza pubblica si compone di due fasi fondamentali che richiedono alla Pubblica Amministrazione di:

1. verificare che l’investimento per la riqualificazione energetica possa essere contabilizzato fuori dal bilancio della Pubblica Amministrazione, e dunque i relativi costi di realizzazione non contribuiscano all’incremento del debito e del deficit pubblico (c.d. contabilizzazione off-balance);

2. valutare l’impatto delle spese della Pubblica Amministrazione sia sul Patto di Stabilità sia sul Limite di Indebitamento (ex art. 204 del Testo Unico per gli Enti Locali)14.

3.1. Le regole Eurostat

Con riferimento alla possibilità di contabilizzare gli investimenti fuori dal bilancio pubblico, è necessario rispettare le regole stabilite nel “Manual on Government Deficit and Debt” redatto da Eurostat e più volte riprese dalla Corte dei Conti. In base a tali regole, l’investimento di riqualificazione degli impianti di pubblica illuminazione può essere registrato all’interno del bilancio del soggetto privato, anziché della Pubblica Amministrazione, solo se vi è forte evidenza che il privato sopporti la maggior parte dei rischi associati all’operazione.15 In tal modo l’Amministrazione può non iscrivere nel suo attivo patrimoniale l’investimento realizzato evitando l’insorgere di un debito figurativo, di pari importo, tra le fonti del suo conto del patrimonio. I rischi da considerare per un’operazione di efficientamento energetico degli impianti di pubblica illuminazione ai fini della valutazione dell’imputabilità dell’operazione al pubblico o al privato afferiscono, alle seguenti categorie:

rischio di costruzione, connesso alla fase progettuale e di realizzazione dell’investimento;

14 L’art. 204, co. 1 del TUEL e s.m.i. dispone che “l'ente locale può assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate e a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell'articolo 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera […] il 10 per cento, a decorrere dall'anno 2015, delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui”.

15 Per i casi particolarmente complessi, in cui il classico approccio basato sulla valutazione dei rischio non fornisca una chiara indicazione sulla classificazione on/off balance di un’operazione di PPP, il nuovo Manuale Eurostat, sulla base dei contenuti del nuovo Sistema Europeo dei Conti (SEC 2010), introduce l'applicazione del “criterio di controllo”. Si tratta tuttavia di un criterio aggiuntivo e integrativo ai fini dell’allocazione dei rischi di progetto.



rischio di disponibilità, attinente alla fase operativa e connesso ad una scadente o insufficiente gestione degli impianti, a seguito della quale la quantità e/o la qualità del servizio reso risultano inferiori ai livelli previsti nell’accordo contrattuale16.

Da una lettura congiunta del Manual on Government Deficit and Debt e della giurisprudenza della Corte dei Conti che si è andata consolidando nel corso degli anni sul tema del PPP, si forniscono nella tabella successiva delle esemplificazioni legate al rischio di costruzione e al rischio di disponibilità anche facendo riferimento ai casi in cui è invece il soggetto pubblico a sopportare tali rischi.

Tabella 3: I rischi primari da presidiare in un’operazione di PPP

Rischio Definizione Esemplificazioni del rischio

Casistiche che presuppongono un

rischio a carico della Pubblica

Amministrazione

Rischio di costruzione

Rischio connesso alla fase progettuale e di

realizzazione dell’investimento

ritardo nei tempi di consegna; non rispetto degli standard di

progetto; aumento dei costi; inconvenienti di tipo tecnico per le

opere e gli impianti; esternalità negative, compreso il

rischio ambientale; situazioni che comportano il

pagamento di indennizzi a terzi; mancato completamento dei lavori.

La Pubblica Amministrazione copre

sistematicamente i costi aggiuntivi per qualsiasi ragione

oppure è costretta a effettuare i pagamenti

anche in caso di inadempienza della controparte privata

Rischio di disponibilità

Rischio attinente alla fase operativa. E’ connesso ad una

gestione scadente o insufficiente degli impianti, a seguito

della quale la quantità e la qualità del

servizio risultano inferiori ai livelli

previsti nell’accordo contrattuale.

performance quali/quantitativa di erogazione del servizio inferiore alle aspettative;

indisponibilità parziale o totale di determinati servizi;

servizi che non soddisfano i criteri qualitativi specificati nel contratto di PPP (es. riduzione consumi energetici definita contrattualmente).

Gli accordi contrattuali non prevedono

penalità automatiche e significative per i livelli

inadeguati di performance della

controparte oppure nel caso in cui tali penalità non vengano applicate

sistematicamente

Oltre all’analisi sul trasferimento del rischio, per una corretta contabilizzazione dell’investimento, ai sensi Eurostat, è necessario esaminare i seguenti aspetti:

compartecipazione della Pubblica Amministrazione al finanziamento della fase di costruzione: i contributi in conto capitale, se previsti, non possono eccedere il 50% dei costi di realizzazione degli investimenti di riqualificazione, pena la loro completa contabilizzazione on-balance17;

16Secondo Eurostat dall’analisi dei rischi deve emergere che il soggetto privato sopporti il rischio di costruzione e almeno uno tra il rischio di disponibilità e il rischio di domanda. Quest’ultimo rischio è connesso alla variabilità della domanda per un particolare servizio indipendentemente dalla performance del partner privato; esso risulta da fattori quali cambiamenti nelle preferenze dei consumatori, obsolescenza tecnologica, cicli produttivi o tendenze di mercato. Con riferimento al settore della pubblica illuminazione e alle caratteristiche dell’EPC è ragionevole ritenere che si possa realizzare il trasferimento del rischio di costruzione e del rischio di disponibilità. Il rischio di domanda, infatti, non è applicabile in quanto il servizio di pubblica illuminazione non è soggetto a fluttuazioni della domanda. 17 I fondi dell'Unione europea non devono essere considerati all’interno del computo del limite del 50%.



presenza di garanzie pubbliche: se la Pubblica Amministrazione prevede delle garanzie che coprono la maggior parte (>50%) dei costi di costruzione o che assicurano un ritorno economico certo all’investimento del soggetto privato, l’intero importo dell’investimento deve essere contabilizzato all’interno del bilancio della Pubblica Amministrazione; con particolare riferimento alle garanzie per la fase di costruzione, esse vanno considerate congiuntamente ai finanziamenti pubblici per la fase di costruzione stessa (di cui al punto precedente) in modo tale da verificare che il loro effetto combinato non porti al superamento del 50% dei costi di costruzione18;

clausole per la risoluzione anticipata del contratto: è necessario che il contratto preveda il pagamento di penali da parte del privato in caso di risoluzione anticipata del contratto sia durante la fase di realizzazione degli interventi sia durante la fase di esercizio per fatti a esso imputabili direttamente (ad es. ritardi per la conclusione dei lavori, costi addizionali); in assenza di tali penali il rischio di costruzione e/o di disponibilità continua ad essere sostenuto dalla Pubblica Amministrazione e dunque l’importo dell’investimento non può essere contabilizzato all’interno dei bilanci del soggetto privato.

3.2. Il rispetto del Patto di Stabilità e del Limite di indebitamento

Una volta verificato che le caratteristiche dell’operazione consentono di ottenere la contabilizzazione off-balance dell’investimento e attuate, se del caso le necessarie correzioni, è necessario esaminare gli effetti sul Patto di Stabilità e sul Limite di indebitamento di un’operazione di PPP19 per la riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione. È pertanto fondamentale tenere presente che:

il canone versato dalla Pubblica Amministrazione al soggetto privato inciderà sul Patto di Stabilità per il saldo di parte corrente in quanto va contabilizzato tra gli impegni;

eventuali contribuzioni in conto capitale vanno ad impattare sulla spesa in conto capitale ai fini del Patto di Stabilità; se finanziati con indebitamento, i contributi in conto capitale gravano sui limiti percentuali alle forme di finanziamento (con riferimento al limite di indebitamento ex art. 204 del TUEL);

l’erogazione di una garanzia sul finanziamento o sul rifinanziamento del partner privato, incide sul limite di indebitamento: si ricorda che l’art. 207 del D.lgs. 267/2000 stabilisce che gli interessi passivi annui relativi alle operazioni di indebitamento stipulate da terzi e garantite dalla Pubblica Amministrazione con propria fideiussione rilasciata all’istituto finanziatore concorrono:

a) al calcolo del parametro utilizzato per il limite di indebitamento (interessi passivi su entrate correnti) e non possono impegnare più di un quinto di tale limite;

b) ai fini del calcolo dell’obiettivo del Patto di Stabilità, rileva, invece, solo il costo sostenuto dall’Ente per il rilascio di tale garanzia.

18 Il limite del 50% si applica con riferimento a tutte le attività svolte dal privato per una determinata Pubblica Amministrazione e non si riferisce pertanto alle sole attività oggetto di uno specifico contratto di PPP. 19 Gli effetti sul Patto di Stabilità e sul limite di indebitamento di seguito descritti fanno riferimento ad un’operazione che rispetta i parametri Eurostat per la contabilizzazione off-balance dell’investimento.



4. Come gestire al meglio un rapporto così complesso con un privato?

Per una Pubblica Amministrazione, il ricorso ad un PPP per la riqualificazione energetica di un impianto di pubblica illuminazione e la sua successiva gestione può risultare più costoso rispetto ad un appalto tradizionale. Tale maggior costo, tuttavia, può essere giustificato dalla possibilità di trasferire parte dei rischi dell’operazione, che in un appalto tradizionale ricadrebbero sulla Pubblica Amministrazione, sul partner privato. Affinché tali rischi vengano effettivamente trasferiti al partner privato, tuttavia, la Pubblica Amministrazione dovrà essere in grado di regolamentare ex ante nel contratto con il privato tutti i rapporti/fenomeni che si possono generare in fase di esecuzione. Nelle prossime pagine si offrono alcune indicazioni di natura operativa per individuare e gestire i principali rischi legati a questo tipo di operazioni.

4.1. L’analisi dei rischi

Alla luce di quanto esposto, la corretta implementazione di un PPP passa attraverso la definizione ex ante (e di concerto con i principi legati al trasferimento dei rischi richiamati da Eurostat) di una chiara allocazione dei rischi e di uno schema di premi e penali nella documentazione a base di gara.

Da un punto di vista metodologico, occorre in primo luogo procedere all’individuazione dei rischi principali connessi alla realizzazione di progetti di riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione che attengono alle varie fasi di implementazione dell’intervento (gara, costruzione e gestione) e alla quantificazione dell’impatto economico-finanziario degli stessi. In secondo luogo, bisogna analizzare i possibili scenari di allocazione tra i soggetti coinvolti e, infine, individuare le condizioni che garantiscano l’effettivo trasferimento (es. penali). Tale processo trova traduzione in un utile strumento di lavoro che è la matrice dei rischi.

4.2. L’allocazione dei rischi - La matrice dei rischi

La matrice dei rischi è uno strumento utile per individuare i rischi di un PPP e definirne le possibili allocazioni/mitigazioni.

Nell’ambito dell’allocazione dei rischi, un aspetto al quale prestare particolare attenzione è l’individuazione delle ipotesi che incidono sulla redditività dell’investimento per il partner privato. Infatti, per evitare di incorrere in ridefinizioni del contratto che potrebbero risultare particolarmente costose per la Pubblica Amministrazione, è necessario prevedere, come si vedrà in seguito, delle clausole che individuino e circoscrivano (ove possibile) in maniera chiara e puntuale le situazioni in base alle quali si debba procedere alla ridefinizione del contratto. In particolare, vanno previste tutte le circostanze che influiscono positivamente e negativamente sulla redditività del progetto (ad es. eventi straordinari, imprevedibili, non riconducibili alla responsabilità del privato, subentro di nuove disposizioni normative, ecc.) e, nel caso in cui esse si verifichino, l’equilibrio degli obblighi stabilito nel contratto deve essere ripristinato sempre nel rispetto dei parametri di redditività stabiliti in sede di aggiudicazione.

Volendo proporre un esempio di matrice dei rischi con riferimento alla riqualificazione energetica della pubblica illuminazione, si riporta di seguito una classificazione a titolo non esaustivo dei



principali rischi e una esemplificazione delle possibili leve20 che una Pubblica Amministrazione può attivare per mitigarli o per trasferirli concretamente in capo al partner privato. Tabella 4: Matrice dei rischi per un progetto di riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione

Tipologie di rischio

Descrizione Allocazione Strumenti di mitigazione e possibili modalità di trasferimento

Rischi di progettazione e costruzione

Consistenza degli impianti

Rischio che le caratteristiche dell’infrastruttura non siano in linea con l’affidamento di un PPP o che le informazioni sulla consistenza degli impianti non siano complete

Pubblico È necessario che la Pubblica Amministrazione svolga tutte le analisi di natura propedeutica volte a valutare l’applicabilità del PPP e l’attrattività dell’iniziativa per un partner privato e che predisponga uno stato di consistenza degli impianti oggetto dell’affidamento.

Progettazione Rischio che gli elaborati progettuali non rispondano agli standard di servizio desiderati dalla Pubblica Amministrazione (anche in termini di riduzione dei consumi energetici)

Pubblico e privato

Questo rischio è assunto dalla Pubblica Amministrazione fino alla conclusione della procedura di affidamento in quanto la definizione di desiderata non in linea con il potenziale risparmio energetico potrebbe portare alla mancata aggiudicazione della gara. È possibile dunque mitigare questo rischio grazie ad un’attenta analisi dei consumi e dei costi di gestione nonché grazie alla valutazione economico-finanziaria.

Dopo l’aggiudicazione è il soggetto privato che, anche sulla base dell’offerta presentata, dovrà assumere la piena responsabilità della realizzazione dell’opera secondo gli standard, i tempi e i costi previsti.

20Si segnala che il ricorso alle leve va valutato nel contesto di ogni singola operazione.



Costruzione Rischio che il verificarsi di alcuni eventi possa ritardare la realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica con possibile incremento dei costi

Privato Per trasferire concretamente questo rischio è importante che la Pubblica Amministrazione accerti, già in fase di valutazione delle offerte, la veridicità del valore dell’investimento contenuto nel progetto del privato il quale potrebbe “nascondere” ampie marginalità tali da ridurre quasi del tutto il rischio in capo ad esso.

Sulla base poi delle regole Eurostat, bisogna considerare i seguenti aspetti:

qualsiasi costo aggiuntivo (per fatti imputabili al partner privato) deve essere sostenuto dal privato;

se è prevista l’erogazione di un contributo in conto capitale, esso deve essere correlato al reale stato di realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica;

applicazione di penali che scattano in maniera automatica al manifestarsi del ritardo;

previsione che, nel caso di ritardi nello svolgimento dei lavori per cause imputabili al privato, la durata della concessione non può essere modificata;

previsione di sospensione dei lavori da parte della Pubblica Amministrazione nel caso in cui il privato affidatario non ottemperi alle previsioni progettuali e alle prescrizioni contenute nel contratto EPC.

Collaudo Rischio che i lavori di riqualificazione energetica non superino la fase di collaudo

Privato È necessario prevedere nel contratto che nel caso in cui si verifichi questo evento, il partner privato dovrà sopportare tutti i costi necessari per giungere al collaudo.



Modifiche richieste dalla Pubblica Amministrazione

Rischio di un aumento dei costi o ritardi per la progettazione e la realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica a seguito di richieste provenienti dalla Pubblica Amministrazione

Pubblico La richiesta, da parte della Pubblica Amministrazione, di modifiche agli elaborati progettuali e agli interventi di costruzione è un evento le cui conseguenze devono essere sopportate dall’Ente Pubblico. Tali richieste possono essere causa di revisione del contratto soprattutto nel caso in cui conducano ad una riduzione dei risparmi energetici conseguibili.

Rischi finanziari

Aumento dei tassi di interesse

Rischio di un aumento dei tassi di interesse con conseguente aumento del costo dell’iniziativa

Privato Nel caso in cui si verifichi un incremento dei tassi di interesse (esclusi i casi di crisi sistemica) non andrebbe effettuata alcuna revisione del contratto.

Finanziamento non disponibile

Rischio che il capitale di debito o di rischio non siano disponibili per la realizzazione dell’investimento

Privato Facendo riferimento agli elementi distintivi di un PPP, tale rischio deve essere sostenuto dal partner privato. La Pubblica Amministrazione può contribuire alla mitigazione di tale rischio attraverso la corresponsione di un contributo in conto capitale o la prestazione di una garanzia. La Pubblica Amministrazione può tutelarsi prevedendo nel bando di gara che l’affidamento, entro un determinato termine dalla approvazione del progetto definitivo (non superiore a 24 mesi), si intende risolto in caso di mancata sottoscrizione del finanziamento.

Rischi operativi

Fattori produttivi Rischio di incremento dei costi dei fattori produttivi legati all’erogazione del servizio

Pubblico e privato

In genere la Pubblica Amministrazione ha la garanzia dei risparmi di energia e dei costi operativi, che sono definiti ex-ante ma non sulle variazioni dovute a fattori esogeni quali il prezzo dell’energia elettrica e alle variazioni d’uso dell’infrastruttura. Il contratto potrà prevedere meccanismi di adeguamento del canone alle variazioni dei costi legati a tali fattori.



Manutenzioni e ristrutturazioni

Rischio che la qualità della progettazione e degli interventi di riqualificazione non siano adeguati e si traducano in un incremento dei costi di manutenzione

Privato È necessario prevedere nel contratto che questo rischio sia totalmente a carico del privato. Anche in questo caso è opportuno prevedere l’applicazione di penali nel caso in cui il privato non rispetti gli standard e le cadenze definite nel piano delle manutenzioni.

All’interno del contratto può essere previsto un meccanismo di controllo da parte del della Pubblica Amministrazione, esercitato con cadenze periodiche definite, sull’attività svolta dal privato per tutta la durata del contratto.

Cambiamenti nei livelli quali e quantitativi di erogazione del servizio

Rischio che la Pubblica Amministrazione richieda modifiche agli standard pattuiti per l’erogazione del servizio

Pubblico Gli effetti dovuti alle richieste, da parte della Pubblica Amministrazione, di modifiche agli standard di servizio devono essere sopportate dal pubblico. Tali richieste possono essere causa di revisione del contratto soprattutto nel caso in cui conducano ad una riduzione dei risparmi energetici conseguibili.

Rischio di disponibilità

Rischio che il privato gestisca in maniera scadente o insufficiente gli impianti con conseguenza che la quantità e la qualità del servizio risultano inferiori ai livelli previsti nell’accordo contrattuale (es. riduzione consumi energetici definita contrattualmente)

Privato Sulla base delle regole Eurostat, è necessario prevedere l’applicazione automatica di penali a carico del privato.

In generale bisogna prevedere un collegamento tra i canoni versati dalla Pubblica Amministrazione e la garanzia della disponibilità del servizio e degli impianti. Eventuali indisponibilità del servizio devono incidere automaticamente sul canone fino ad azzerarlo in caso di totale indisponibilità per il periodo di riferimento del canone.

Obsolescenza tecnica e tecnologica

Rischio di una più rapida obsolescenza degli impianti

Privato Il privato è legato con la Pubblica Amministrazione da un contratto di rendimento energetico (EPC) e, in virtù di ciò, deve effettuare tutti gli interventi che si rendono necessari (es. sostituzione corpi illuminanti) per il conseguimento dell’obiettivo di risparmio energetico pattuito.



Rischi legislativi e politici

Cambiamenti nel quadro legislativo

Rischio dell’insorgenza di modifiche normative

Pubblico Il rischio di cambiamenti normativi è in capo alla Pubblica Amministrazione in quanto soggetto meglio in grado di gestirlo.

Cambiamenti nel quadro regolamentare

Rischio che possa mutare il quadro regolamentare che disciplina l’erogazione del servizio di pubblica illuminazione

Pubblico e privato

Gli interventi correttivi che riguardano l’adeguamento alle norme regolamentari intervenute nel corso del contratto sono a carico del privato. La Pubblica Amministrazione dovrebbe tuttavia tener presente anche la portata delle modifiche regolamentari che si dovessero presentare, in quanto si potrebbe giungere ad una revisione del contratto.

Cambiamento della disciplina fiscale

Rischio che il progetto sia sottoposto ad un diverso trattamento fiscale

Pubblico e privato

Tale rischio incide sia sulla Pubblica Amministrazione per quanto riguarda il trattamento ai fini IVA del canone, sia sul partner privato con riferimento al trattamento fiscale per l’acquisto dei fattori produttivi.

Forza maggiore

Forza maggiore Rischio che eventi imprevedibili rendano impossibile lo svolgimento degli interventi di riqualificazione energetica o l’erogazione del servizio

Pubblico e privato

Il manifestarsi di tali eventi può essere causa di revisione del contratto. Per mitigarli sarebbe pertanto opportuno prevedere ex ante i presupposti (il più possibile oggettivi e misurabili) il cui verificarsi determina la revisione del contratto.



PARTE SECONDA: Avvio della procedura per l’affidamento di un contratto EPC



5. Il Partenariato Pubblico Privato e l’utilizzo di contratti per gli interventi di efficientamento energetico

La legislazione vigente contempla la possibilità di realizzare interventi di efficientamento energetico attraverso Partenariato Pubblico Privato. In particolare, l’art. 14 del d.l. 7 maggio 2012, n. 52, conv. in l. n. 6 luglio 2012, n. 94, impone alle Pubbliche Amministrazioni di adottare “misure finalizzate al contenimento dei consumi di energia e all’efficientamento degli usi finali della stessa” e, fra gli strumenti che il medesimo d.l. n. 52/2012 identifica espressamente per l’adozione di queste misure, vi è il Partenariato Pubblico-Privato, di cui all'art. 3, comma 15-ter, del Codice dei contratti pubblici.

Anche il D.l. 4 luglio 2014, n. 102 in attuazione della direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica, prevede che l’Enea (Agenzia Nazionale per le nuove tecnologie, l'Energia e lo sviluppo economico sostenibile) favorisca “la partecipazione delle Banche e degli Istituti finanziari al finanziamento di interventi di miglioramento dell'efficienza energetica, anche attraverso la messa a disposizione di dati ed esperienze di partenariato pubblico-privato”.

Del pari, lo stesso legislatore comunitario, ai fini degli acquisti degli enti pubblici, ribadisce la necessità che gli Stati membri incoraggino, per gli appalti di servizi con un contenuto energetico significativo, la possibilità di concludere contratti di rendimento energetico a lungo termine che consentano risparmi energetici a lungo termine.21

Se dunque, per un verso, l’ordinamento ammette, e anzi tende a promuovere, il ricorso ai contratti di rendimento energetico, occorre chiedersi, date le caratteristiche che devono sussistere affinché possa configurarsi un modello di Partenariato, al ricorrere di quali condizioni un intervento di efficientamento energetico può effettivamente essere configurato secondo il modello del PPP. Tali condizioni possono essere sintetizzate, come già accennato nella prima parte del presente documento, nei seguenti punti:

• durata della collaborazione tra pubblico e privato, relativamente ai vari interventi che compongono l’efficientamento energetico nel suo complesso, sufficientemente lunga in modo da consentire di recuperare l’investimento effettuato e remunerare il capitale investito;

• finanziamento dell’intervento garantito dal settore privato: può anche essere ammesso che ai finanziamenti privati si aggiungano quote di finanziamento pubblico, ma il finanziamento privato deve comunque garantire la realizzabilità dell’intervento;

• ruolo centrale e operativo del soggetto privato con l’Amministrazione che si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da raggiungere e sulla verifica del loro raggiungimento;

• ricaduta sul soggetto privato della maggior parte dei rischi che attengono alla realizzazione dell’intervento.

21 Art. 6 Direttiva 2012/27/UE.



6. Il contratto EPC e il Finanziamento Tramite Terzi

6.1. La tipologia contrattuale dell’EPC nel quadro normativo di riferimento

In via preliminare, si segnala che l’EPC è il contratto di rendimento energetico con il quale un soggetto “fornitore” si obbliga al compimento - con propri mezzi finanziari o con mezzi finanziari di terzi soggetti - di un progetto avente lo scopo di migliorare l’efficienza di un sistema energetico (un impianto o un edificio) di proprietà di altro soggetto (beneficiario), verso un corrispettivo correlato all’entità dei risparmi energetici ottenuti.

Inizialmente disciplinati nell’ambito della Direttiva CE/32/2006 (recepita in Italia con il D.lgs. n. 115/2008), attualmente i contratti di EPC sono definiti dalla Direttiva 2012/27/UE come “accordi contrattuali tra il beneficiario e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, laddove siano erogati investimenti (lavori, forniture o servizi) nell'ambito della misura in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari”22.

Rispetto a quanto sopra, si intende per “miglioramento dell’efficienza energetica”, l'incremento dell'efficienza energetica risultante da cambiamenti tecnologici, comportamentali e/o economici23; e per “efficienza energetica” il rapporto tra un risultato in termini di rendimento, servizi, merci o energia e l'immissione di energia 24

Ciò premesso, il legislatore comunitario, ai fini dell’offerta di servizi energetici 25 , segnala la necessità di fornire informazioni sulle migliori pratiche per i contratti di rendimento energetico e di utilizzare contratti tipo per i contratti di rendimento energetico che contengano almeno i seguenti elementi26:

un elenco chiaro e trasparente delle misure di efficienza da applicare o dei risultati da ottenere in termini di efficienza;

i risparmi garantiti da conseguire applicando le misure previste dal contratto;

la durata e gli aspetti fondamentali del contratto, le modalità e i termini previsti;

un elenco chiaro e trasparente degli obblighi che incombono a ciascuna parte contrattuale;

data o date di riferimento per la determinazione dei risparmi realizzati;

un elenco chiaro e trasparente delle fasi di attuazione di una misura o di un pacchetto di misure e, ove pertinente, dei relativi costi;

22 Art. 2.27 della Direttiva 2012/27/UE. 23 Art. 2.6 della Direttiva 2012/27/UE. 24 Art. 2.4 della Direttiva 2012/27/UE. 25 Il servizio energetico è definito come la prestazione materiale, l'utilità o il vantaggio derivante dalla combinazione di energia con tecnologie o operazioni che utilizzano in maniera efficiente l'energia, che possono includere le attività di gestione, di manutenzione e di controllo necessarie alla prestazione del servizio, la cui fornitura è effettuata sulla base di un contratto e che in circostanze normali ha dimostrato di produrre un miglioramento dell'efficienza energetica o risparmi energetici primari verificabili e misurabili o stimabili, Art. 2.7 della Direttiva 2012/27/UE. 26 Art. 18 e Allegato XIII della Direttiva 2012/27/UE.



l'obbligo di dare piena attuazione alle misure previste dal contratto e la documentazione di tutti i cambiamenti effettuati nel corso del progetto;

disposizioni che disciplinino l'inclusione di requisiti equivalenti in eventuali concessioni in appalto a terze parti;

un‘indicazione chiara e trasparente delle implicazioni finanziarie del progetto e la quota di partecipazione delle due parti ai risparmi pecuniari realizzati (ad esempio, remunerazione dei prestatori di servizi);

disposizioni chiare e trasparenti per la quantificazione e la verifica dei risparmi garantiti conseguiti, controlli della qualità e garanzie;

disposizioni che chiariscano la procedura per gestire modifiche delle condizioni quadro che incidono sul contenuto e i risultati del contratto (ad esempio, modifica dei prezzi dell'energia, intensità d'uso di un impianto);

informazioni dettagliate sugli obblighi di ciascuna delle parti contraenti e sulle sanzioni in caso di inadempienza.

Nel recepire la Direttiva 2012/27/UE, il D.Lgs. 102/2014 prevede, tra l’altro: - una definizione di EPC sostanzialmente simile a quella presente nella Direttiva”27;

- il contenuto minimo dei contratti di rendimento energetico sottoscritti con il settore pubblico o nel relativo capitolato d'appalto28.

Nell’ambito di un PPP e, quindi, in considerazione del fatto che il fornitore deve garantire il finanziamento dell’investimento, recuperando lo stesso con i proventi derivanti dal risparmio conseguito, il contratto EPC si combina con il meccanismo del Finanziamento Tramite Terzi (FTT) definito come “un accordo contrattuale che comprende un terzo, oltre al fornitore di energia e al beneficiario della misura di miglioramento dell'efficienza energetica, che fornisce i capitali per tale misura e addebita al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa”29.

Il terzo può essere un Istituto finanziario che mette a disposizione le risorse per realizzare gli investimenti di risparmio energetico, può essere lo stesso fornitore, o più frequentemente, una parte del finanziamento viene fornito da un Istituto finanziario (debito) e una parte viene allocata dal fornitore (equity).

6.2. Le parti

La stipula di un contratto EPC prevede la presenza di un beneficiario e di un fornitore. L’applicazione di tale modello contrattuale per la riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione, vede la Pubblica Amministrazione soggetto beneficiario.

Il fornitore è inteso come persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici o altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali del cliente finale30.Il fornitore stesso o un terzo (istituto finanziatore) sostiene i costi degli investimenti necessari per gli interventi.

27 Art. 2, lett. n) del D.Lgs. 102/2014. “accordo contrattuale tra il beneficiario o chi per esso esercita il potere negoziale e il fornitore di una misura di miglioramento dell'efficienza energetica, verificata e monitorata durante l'intera durata del contratto, dove gli investimenti (lavori, forniture o servizi) realizzati sono pagati in funzione del livello di miglioramento dell'efficienza energetica stabilito contrattualmente o di altri criteri di prestazione energetica concordati, quali i risparmi finanziari 28 Allegato 8 del D.Lgs. 102/2014. Si rinvia all’Allegato 2. 29 Art. 2.1 D.Lgs. 115/2008, art. 3. Lettera k Direttiva 2006/32/CE. 30 Art. 2.24 della Direttiva 2012/27/UE.



E’ possibile prevedere che i soggetti partecipanti posseggano la qualifica di ESCo ai sensi dell’art. 2, c. 1, lett. i), del D.Lgs. n. 115/2008. Tuttavia, tale requisito, come meglio analizzato nel seguito, non è obbligatorio. Ai sensi della citata norma la ESCo è “persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell'utente e, ciò facendo, accetta un certo margine di rischio finanziario. Il pagamento dei servizi forniti si basa, totalmente o parzialmente, sul miglioramento dell'efficienza energetica conseguito e sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti”31.

In definitiva, le società di servizi (come anche eventualmente le persone fisiche) con particolari caratteristiche e che svolgono determinate funzioni possono essere definite ESCo se:

forniscono servizi energetici o altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica;

la remunerazione del servizio è legata al risparmio energetico effettivamente conseguito con la realizzazione del progetto;

gli interventi tecnici necessari ad ottenere i risparmi energetici sono effettuati mediante investimenti sostenuti dalle stesse ESCo.

L’obiettivo delle ESCo è quello di ottenere un risparmio attraverso il miglioramento dell’efficienza energetica. Per tale ragione, l’elemento caratteristico dell’attività delle ESCo è costituito dalle forme contrattuali utilizzate per lo svolgimento dei relativi servizi di tipo EPC. Per mezzo di tali contratti, le ESCo devono svolgere le attività di progettazione, realizzazione, gestione e manutenzione dell’intervento, attraverso l’assunzione del rischio tecnico, del rischio finanziario (almeno parzialmente ad esempio nel caso di corresponsione di contributi in conto capitale) e della garanzia dell’effettivo raggiungimento del livello di risultato ipotizzato32.

La definizione di ESCo, quindi, riguarda le società che forniscono i suddetti servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica con le modalità e nei termini prescritti in precedenza, senza necessità di ulteriori requisiti formali.

31 Art. 2, comma 1, lettera D del Decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115. 32 In particolare, per mezzo dei contratti EPC, la ESCO si obbliga al compimento - con propri mezzi finanziari o finanziamento tramite terzi - di una serie di servizi e di interventi integrati volti alla riqualificazione e al miglioramento dell’efficienza energetica di un sistema energetico (impianto o edificio) di proprietà di altro soggetto (“beneficiario”), verso un corrispettivo correlato all’entità dei risparmi energetici (preventivamente individuati in fase di analisi di fattibilità) ottenuti in esito all’efficientamento del sistema.



7. Le modalità di affidamento dell’EPC e i vincoli di finanza pubblica

Ad oggi l’EPC, pur essendo un contratto nominato in quanto espressamente previsto dal legislatore, resta un contratto atipico poiché privo di una completa disciplina normativa soprattutto con riferimento al suo inquadramento all’interno del Codice dei Contratti Pubblici; mancano infatti delle indicazioni sia per quanto riguarda la modalità di affidamento (appalto o concessione) sia per quanto riguarda l’oggetto (lavori, servizi o forniture).33

Nell’ambito del Codice dei Contratti Pubblici, la figura dell’EPC di cui si discute può, in generale, rientrare nella definizione di PPP come contratti “aventi per oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. Rientrano, a titolo esemplificativo, tra i contratti di partenariato pubblico privato la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto, le società miste”34).

Il partner privato, infatti, identifica, progetta e realizza l’intervento sugli impianti di pubblica illuminazione, provvede al servizio di manutenzione e gestione finanziando il relativo investimento e quindi assumendone il rischio.

Si affrontano nel seguito del paragrafo gli aspetti relativi alla qualifica della struttura contrattuale – appalto o concessione – ai fini della definizione della procedura di affidamento.

La qualificazione dei contratti a prestazioni corrispettive tra operatori economici e amministrazioni aggiudicatrici deve essere valutata alla luce del diritto comunitario. In particolare, di recente il legislatore europeo attraverso la Direttiva 2014/23/UE 35 , alla luce dell’oramai consolidato orientamento giurisprudenziale36 , ha inteso disciplinare: (i) la definizione di concessione e (ii) quello che nella prassi era divenuto il principale elemento di differenziazione tra concessione e appalto: il rischio.

Per quanto riguarda la definizione, la Direttiva precisa che le concessioni sono contratti a titolo oneroso mediante i quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la prestazione e gestione di servizi a uno o più operatori economici. Tali contratti hanno per oggetto l’acquisizione di lavori o servizi attraverso una

33 Con Deliberazione n. 71 del 6 luglio 2011 l’allora Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici già sottolineava “la necessità di colmare alcune lacune normative che, parallelamente a quanto previsto per la finanza di progetto (artt. 152 e 153 del Codice e art. 278 del d.P.R. 207/2010 – Regolamento di attuazione del Codice) dispongano anche […]per il FTT […] la procedura equivalente di affidamento, rispetto alla quale anche le prescrizioni recate dal d.lgs. 115/2008 risultano altamente carenti soprattutto quando si rivolgono ad operatori diversi dalle E.S.Co.”. 34 Art. 3.comma 15ter del Codice dei Contratti Pubblici. 35 Direttiva 2014/23/UE che definisce le concessioni come contratti a titolo oneroso mediante i quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la prestazione e gestione di servizi a uno o più operatori economici. Tali contratti hanno per oggetto l’acquisizione di lavori o servizi attraverso una concessione il cui corrispettivo consiste nel diritto di gestire i lavori o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo. Essi possono, ma non devono necessariamente, implicare un trasferimento di proprietà alle amministrazioni aggiudicatrici o agli enti aggiudicatori, ma i vantaggi derivanti dai lavori o servizi in questione spettano sempre alle amministrazioni aggiudicatrici o agli enti aggiudicatori. 36 Ex multis, Corte di Giust. UE, sent. del 13 ottobre 2005, nella causa C-458/03, Parking Brixen GmbH/Gemeinde Brixen e Stadtwerke Brixen AG, pubblicata in Racc. [2005] I - 8585.



concessione il cui corrispettivo consiste nel diritto di gestire i lavori o i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo (contributo in conto capitale).

Il “fattore rischio” si pone, infatti, come discrimen, in quanto connesso all’incertezza del ritorno economico dell’attività di gestione, che nella concessione grava sul soggetto concessionario. In tal senso, l’art. 5, par. 1, della Direttiva n. 2014/23/UE ha specificato che l’affidamento di lavori o servizi in concessione implica il trasferimento al concessionario del “rischio operativo” legato alla gestione dei lavori o dei servizi.

Tale rischio - che ha natura economica37 - dovrebbe derivare da fattori al di fuori del controllo delle parti.

Secondo la Direttiva, infatti, il concessionario assume il rischio operativo nel caso in cui, in condizioni operative normali38, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione. La parte del rischio trasferita al concessionario dovrebbe comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato, tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia meramente ipotetica o trascurabile e non sia garantito un introito minimo pari o superiore agli investimenti effettuati e ai costi per l’esecuzione del contratto39.

È possibile pertanto affermare che esistono in un contratto EPC alcune caratteristiche quali, ad esempio, la presenza di un contratto complesso di lunga durata40 e l’assunzione, da parte del partner privato, di una serie di rischi solitamente in capo alle Pubbliche Amministrazioni che lo rendono assimilabile all’istituto della concessione.

Ciò premesso, la difficoltà di inquadramento dell’EPC nell’ambito del rapporto concessorio potrebbe derivare dal fatto che le prestazioni energetiche di cui si tratta sono essenzialmente dirette a favore della stessa Amministrazione. In altri termini, nel caso dell’EPC l’obiettivo è quello di realizzare misure di risparmio energetico negli edifici: è, dunque, la Pubblica Amministrazione (e non la collettività) il destinatario del beneficio energetico realizzato dall’imprenditore, mentre il flusso di cassa è originato da proventi spettanti di diritto alla Pubblica Amministrazione stessa e da questa ceduti al concessionario. In tal senso, è opportuno segnalare che in una delibera del 2012, l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (oggi Autorità Nazionale Anticorruzione) ha ritenuto che l’operazione di efficientamento energetico tramite Esco sia ascrivibile allo schema dell’appalto misto piuttosto che a quello concessorio. Secondo l’Autorità, infatti, il rischio, gravante sulla Esco, del mancato ottenimento del risparmio e quindi della mancata copertura dei costi e conseguimento dei profitti, “non si qualifica propriamente come un rischio di gestione giacché il profitto che si realizza non dipende dalla fruizione del servizio da parte dell’utenza o del committente, ma dalla capacità della stessa ESCo di conseguire un maggiore o minore risparmio energetico. In effetti, nell’ambito del contratto di efficientamento energetico, la gestione sembra assumere un aspetto quasi accessorio rispetto all’oggetto principale del rapporto negoziale, che consiste nella

37 La Corte di Giustizia, ha affermato che il rischio di gestione economica del servizio deve essere inteso come rischio di esposizione all’alea del mercato, il quale può tradursi nel rischio di concorrenza da parte di altri operatori, nel rischio di uno squilibrio tra domanda e offerta di servizi, nel rischio d’insolvenza dei soggetti che devono pagare il prezzo dei servizi forniti, nel rischio di mancata copertura integrale delle spese di gestione mediante le entrate o ancora nel rischio di responsabilità di un danno legato ad una carenza del servizio. In tal senso, sentenze 10 settembre 2009, causa C-206/08, Eurawasser, 27 ottobre 2005, causa C-234/03, Contse e a. 38 Volendo fornire un’interpretazione dell’inciso “in condizioni operative normali”, parrebbe che la nuova Direttiva abbia voluto escludere dal rischio operativo quello finanziario sistemico in quanto non controllabile dal partner privato. Il rischio sistemico verrebbe in questo caso assimilato alla forza maggiore e non alla limitata capacità, da parte del concessionario, di gestire complicate situazioni finanziarie. 39 Cfr. considerando 18 della Direttiva 2014/23/UE. 40 Giova ricordare, quale principio già espresso nel presente documento e richiamato anche all’interno della nuova Direttiva (es. Considerando n. 52) sui contratti di concessione, che la durata dell’affidamento deve essere limitata al periodo in cui si può ragionevolmente prevedere che il privato recuperi gli investimenti effettuati e ottenga un ritorno sul capitale investito.



realizzazione degli interventi idonei per il conseguimento della razionalizzazione dell’uso dell’energia e quindi del risparmio” 41.

L’orientamento sopra esposto, tuttavia sembra non considerare l’applicazione della concessione anche per la realizzazione delle opere cd. “fredde” dove l’unico soggetto pagatore è la Pubblica Amministrazione. Nonostante la nuova Direttiva sulle concessioni, abbia di fatto enfatizzato maggiormente rispetto al passato il trasferimento del rischio al soggetto privato, continua ad ammettere la realizzazione di interventi a tariffazione sulla Pubblica Amministrazione parlando di rischio operativo dal lato dell’offerta e non dal lato della domanda. 42

In conclusione, alla luce dell’attuale incertezza normativa, si ritiene che il corretto inquadramento di ciascuna operazione di PPP per la riqualificazione energetica di edifici pubblici dovrebbe essere realizzato sulla base di una valutazione delle singole fattispecie e non anche in termini generali relativi all’intera categoria.

Quanto poi al tema dell’allocazione contabile in bilancio, elemento di rilievo per la Pubblica Amministrazione, analizzando la giurisprudenza contabile della Corte dei Conti con riferimento ai contratti di PPP, si può desumere la sostanziale irrilevanza del nomen iuris di un contratto (appalto o concessione) ai fini della verifica dell’effettivo trasferimento dei rischi necessario per la contabilizzazione off-balance dell’investimento secondo Eurostat.

In particolare la Corte dei Conti, ribadendo anch’essa l’impossibilità di una generalizzazione, ha segnalato (nell’ambito di un PPP in materia di illuminazione pubblica) che, visto che la normativa in materia di partenariato pubblico privato non prevede uno schema rigido o ben definito, il corretto inquadramento dell’operazione di partenariato pubblico privato - anche ai fini contabili di ciascuna operazione - non può che scaturire da un’attenta valutazione, caso per caso, delle singole fattispecie43. Pertanto, gli enti - nella redazione del capitolato prestazionale, del bando di gara e delle conseguenti clausole contrattuali - dovranno utilizzare capacità di valutazione delle diverse 41 Con Deliberazione n. 37 del 4 aprile 2012 l’allora Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici ha ritenuto che l’operazione di efficientamento energetico tramite Esco sia ascrivibile allo schema dell’appalto misto piuttosto che a quello concessorio. In particolare l’Autorità ha indicato che “Uno degli aspetti su cui si è appuntata l’attenzione della Commissione Europea è lo schema giuridico – appalto o concessione – che l’affidamento di servizi ad una Esco realizza, dipendendo da questa variabile l’individuazione delle norme disciplinanti le modalità di affidamento. Il dubbio è giustificato dal fatto che l’operazione presenta alcune caratteristiche, quali l’attribuzione alla Esco del rischio del mancato conseguimento del risparmio e la durata significativa del rapporto contrattuale, che richiamano la concessione. Occorre tuttavia in primo luogo considerare che l’unico riferimento normativo in materia, rinvenibile nell’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 115/2008, qualifica i contratti aventi ad oggetto l’affidamento di servizi energetici alla stregua di “appalti pubblici”, come già evidenziato dalla scrivente Autorità nella Determinazione n. 6 del 26 ottobre 2011. E, in effetti, una attenta analisi della fattispecie conduce a ritenere che il contratto sia qualificabile come appalto. La peculiarità che caratterizza la concessione risiede nella circostanza che il corrispettivo dei lavori (nel caso di concessione di lavori) o dei servizi (per la concessione di servizi) consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera realizzata o il servizio o in tale diritto accompagnato da un prezzo (art. 3, commi 11 e 12, del d.lgs. n. 163/2006). Ciò significa che l’alea della gestione viene trasferita dal concedente al concessionario il quale trae la propria remunerazione dai proventi riscossi dagli utenti dell’opera o del servizio rimanendo esposto al rischio delle dinamiche tipiche della variazione della domanda. Nel caso poi delle opere c.d. fredde, ovvero inidonee a realizzare un flusso di cassa che consenta di ripagare l’investimento e remunerare il capitale, lo schema della concessione si può realizzare se il rischio della gestione rimane a carico del concessionario attraverso l’assunzione, da parte di questi, del rischio di disponibilità, ovvero del rischio legato al livello dei servizi di gestione che il concessionario è tenuto a garantire. Nel caso del contratto avente ad oggetto servizi di efficientamento energetico le prestazioni sono eseguite dalla Esco a favore della pubblica amministrazione che ne fruisce direttamente ottenendo impianti più efficienti e le paga attraverso l’attribuzione di una quota del risparmio conseguito. Per quanto concerne il rischio, gravante sulla Esco, del mancato ottenimento del risparmio e quindi della mancata copertura dei costi e conseguimento dei profitti, esso non si qualifica propriamente come un rischio di gestione giacché il profitto che si realizza non dipende dalla fruizione del servizio da parte dell’utenza o del committente, ma dalla capacità della stessa Esco di conseguire un maggiore o minore risparmio energetico. In effetti, nell’ambito del contratto di efficientamento energetico, la gestione sembra assumere un aspetto quasi accessorio rispetto all’oggetto principale del rapporto negoziale che consiste nella realizzazione degli interventi idonei per il conseguimento della razionalizzazione dell’uso dell’energia e quindi del risparmio. Alla luce di tali considerazioni si può ritenere che l’operazione di efficientamento energetico tramite Esco sia ascrivibile allo schema dell’appalto misto piuttosto che a quello concessorio. 42Cfr., ad esempio, considerando 18 e 20 o art. 5 della Direttiva 2014/23/UE. 43 Sezione Regionale di controllo per la Puglia, Deliberazione n. 66/PAR/2012 del 31/05/2012



categorie di rischio, onde fissare in maniera certa, trasparente e conforme ai criteri elaborati in sede europea la distribuzione dei rischi e dei rendimenti sottostanti il contratto di partenariato pubblico privato 44.

Dettò ciò, risulta di particolare importanza identificare sin dall’inizio (prima quindi dell’avvio della gara) gli obiettivi e le finalità della pubblica amministrazione e la conseguente struttura contrattuale utile a tali scopi. E ciò anche perché una differente successiva qualificazione del contratto (quale appalto o concessione), determinerebbe l’originaria illegittimità della procedura di gara

44 Sezione Regionale di controllo per la Puglia, Deliberazione n. 161 del 31/10/2013.



8. Indicazioni operative per l’affidamento di un contratto EPC per la riqualificazione energetica della pubblica illuminazione

Considerando il dibattito ad oggi esistente con riferimento alle modalità di affidamento di un contratto EPC, le presenti linee guida, anche alla luce delle considerazioni emerse nel paragrafo precedente con riferimento ai vincoli di finanza pubblica, non intendono entrare nel merito degli aspetti prettamente amministrativi riguardanti la procedura di gara, quanto fornire gli elementi essenziali per far sì che la Pubblica Amministrazione giunga all’aggiudicazione di un contratto che:

consenta di realizzare l’obiettivo di efficientamento energetico degli impianti di pubblica illuminazione grazie alle maggiori competenze e all’efficacia nell’erogazione dei servizi che un privato può apportare in un rapporto di PPP;

sia coerente con le regole definite da Eurostat per la contabilizzazione off-balance dei costi d’investimento.

Presentiamo nel seguito una tabella di riepilogo delle attività utili per attivare un contratto EPC comprensive di una fase di identificazione, preparazione, aggiudicazione e realizzazione.

Tabella 5: Attivazione di un contratto EPC - fasi

Attività preliminari

Stabilire obiettivi e priorità della Pubblica Amministrazione Procedere con l’indagine conoscitiva sullo stato di consistenza degli impianti Valutare il livello di riqualificazione/ristrutturazione e il potenziale risparmio energetico Identificare le possibili forme di finanziamento Stabilire la fattibilità tecnico-economica di un contratto EPC + FTT Determina a contrarre

Gara

Identificare l’oggetto dell’affidamento Identificare requisiti e criteri di aggiudicazione Redazione documentazione di gara (capitolato, schema di contratto, allegati tecnici) Pubblicazione Selezione e aggiudicazione

Attività successive

Sottoscrizione contratto Consegna impianti Gestione fase di progettazione/realizzazione Gestione fase operativa /monitoraggio

Presentiamo nel seguito un approfondimento di alcune delle fasi indicate nella tabella di cui sopra.

8.1. Attività preliminari

In via preliminare, come già discusso nella prima parte del presente documento, la Pubblica Amministrazione deve (i) individuare gli impianti sui quali intervenire (valutando anche gli aspetti



legati alla loro proprietà e gestione); valutare il potenziale risparmio energetico e (iii) identificare la forma di affidamento sulla base della fattibilità di un sistema con EPC.

Di particolare rilievo, in tale fase, è la ricostruzione della cd. “baseline”: l’analisi dei consumi e dei costi storici di fornitura e gestione degli impianti di pubblica illuminazione. Sulla base di tali elementi, la Pubblica Amministrazione può effettuare, come già descritto, un’analisi preliminare sulla fattibilità del progetto.

La Pubblica Amministrazione dovrebbe altresì elaborare una “base progettuale” anche al fine di definire in modo più specifico i criteri di valutazione, identificando i parametri idonei a graduare il merito delle singole proposte, nel rispetto dei principi di trasparenza, chiarezza e predeterminazione.

Inoltre, ai sensi dell’art. 11.2 del D. Lgs. 163/2006, prima dell'avvio delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici decretano o determinano di contrarre, in conformità ai propri ordinamenti, individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. L’art. 55 del medesimo decreto stabilisce poi che il decreto o la determina a contrarre, ai sensi dell'articolo 11, indica se si seguirà una procedura aperta o una procedura ristretta. All’interno della determina a contrarre la Pubblica Amministrazione potrà altresì motivare il mancato ricorso alle convezioni Consip45.

Del pari, l’art. 192 del D.Lgs n. 267/2000 stabilisce che “La stipulazione dei contratti deve essere preceduta da apposita determinazione del responsabile del procedimento di spesa indicante: a) il fine che con il contratto si intende perseguire; b) l'oggetto del contratto, la sua forma e le clausole ritenute essenziali; c) le modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni e le ragioni che ne sono alla base”.

8.2. Oggetto dell’affidamento

La procedura che la Pubblica Amministrazione può indire avrà ad oggetto l’affidamento del servizio di pubblica illuminazione e riqualifica degli impianti, mediante il ricorso al finanziamento tramite terzi o, nel caso la Pubblica Amministrazione desideri introdurre servizi innovativi, anche la predisposizione dell’infrastruttura ai servizi smart cities.

A titolo esemplificativo, pertanto, le attività oggetto dell'affidamento possono essere:

• la progettazione e realizzazione degli interventi finalizzati all’incremento dell’efficienza energetica degli impianti di pubblica illuminazione;

• la fornitura delle apparecchiature necessarie e loro installazione;

• la realizzazione degli interventi finalizzati alla messa in sicurezza e a norma degli impianti di pubblica illuminazione e semaforici, quadri elettrici, protezione dei contatti diretti/indiretti e impianti di terra;

• il finanziamento degli interventi.

• la gestione e manutenzione degli impianti di pubblica illuminazione e semaforici;

• l’eventuale ottimizzazione dei contratti di fornitura di energia elettrica o direttamente la fornitura;

• l’eventuale previsione di servizi in ottica smart cities.

In altre parole, la procedura dovrà disciplinare l’erogazione di beni e servizi atti ad assicurare le condizioni ottimali per il soddisfacimento dei fabbisogni dell’Amministrazione pubblica in materia di servizio di pubblica illuminazione, in ottemperanza alla normativa tecnica di settore (norme CEI ed 45 Come già accennato nel paragrafo “I presupposti di base per l’affidamento tramite PPP”, sarà necessario verificare l’esistenza di convenzioni attive in Lombardia del tipo “Servizio Luce” e, in caso di esito positivo, dimostrare che l’oggetto del servizio che si intende affidare differisce da quello contenuto nelle convenzioni Consip.



UNI), nonché la progettazione, l’esecuzione di interventi di carattere impiantistico e gestionale, da intendersi come accessori al servizio richiesto, tesi a migliorare l’efficienza energetica, luminosa e gestionale del servizio medesimo.

Per ulteriori dettagli, si rinvia allo schema di contratto presente nel paragrafo “I principali contenuti di un contratto EPC”.

8.3. Scelta del criterio di affidamento

La selezione del soggetto privato può avvenire attraverso l’adozione, nella lex specialis della procedura, di uno dei criteri di affidamento previsti dalla normativa vigente.

Com’è noto, il Codice dei contratti Pubblici, recependo la normativa europea, prevede quattro differenti criteri:

• Procedura aperta: ogni operatore economico interessato può presentare un’offerta;

• Procedura ristretta: ogni operatore economico può richiedere di partecipare alla fase di gara, ma solo quelli che sono stati successivamente invitati dalla stazione appaltante possono presentare un’offerta;

• Procedura negoziata: le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto; può essere utilizzata solo nei casi e nelle condizioni stabiliti dalla legge (artt. 56 e 57 Codice dei Contratti Pubblici);

• Dialogo competitivo: la stazione appaltante, in caso di appalti particolarmente complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte.

Le due modalità di affidamento cd. standard sono la procedura aperta e la procedura ristretta. La scelta fra queste due modalità è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, potendosi tenere conto, nel compiere questa scelta, di quanto stabilito dall’art. 55 del Codice dei contratti pubblici (ai sensi del quale “Le stazioni appaltanti utilizzano di preferenza le procedure ristrette quando il contratto non ha per oggetto la sola esecuzione, o quando il criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa”) e della segnalazione congiunta al Governo dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici e dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che hanno auspicato con una segnalazione al Governo del 28 marzo 2006 il ricorso a procedure di affidamento caratterizzate da un più elevato livello di competizione.

Si segnala altresì che ai sensi dell’art. 15 del D. Lgs. 115/2008 nel caso di appalti pubblici non riconducibili ai settori speciali disciplinati dalla parte III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed aventi ad oggetto l'affidamento della gestione dei servizi energetici e la realizzazione degli interventi attraverso lo strumento del finanziamento tramite terzi, si applicano le procedure aperta e ristretta per la individuazione degli operatori economici che possono presentare le offerte.

Com’è noto, dalla scelta della modalità di aggiudicazione discende una diversa strutturazione della procedura, poiché:

• in caso di procedura aperta, l’Amministrazione pubblicherà un bando di gara al quale potranno partecipare, presentando offerta, tutte le imprese in possesso dei requisiti da esso previsti;

• in caso di procedura ristretta, invece, l’Amministrazione stabilisce nel bando specifici requisiti di qualificazione (potendo anche indicare il numero minimo e eventualmente anche il numero massimo dei concorrenti), sulla base dei quali saranno invitate a presentare offerta soltanto i soggetti qualificati.

In entrambi i casi, dunque, con il provvedimento amministrativo che indice la procedura ad evidenza pubblica l’Amministrazione approva il bando di gara, ma, mentre nel caso di procedura aperta l’attività successiva è quella di esame e valutazione delle offerte pervenute, nel caso di



procedura ristretta s’interpone la fase di ammissione dei candidati e la successiva spedizione della lettera d’invito a presentare offerta ai soli candidati in possesso dei requisiti stabiliti.

8.4. Individuazione dei requisiti dei partecipanti

In via preliminare, è opportuno segnalare che le peculiarità delle prestazioni da fornire impongono un’attenta definizione dei requisiti di partecipazione. Il partner privato infatti deve possedere le adeguate competenze tecniche e le disponibilità economiche necessarie per realizzare quanto commissionato, assumendosi l’onere dell’investimento e il rischio del mancato risparmio.

Qualunque sia la modalità di aggiudicazione prescelta, è necessario individuare i requisiti di ordine generale e i requisiti minimi di carattere giuridico, economico-finanziario, tecnico e organizzativo.46

L’individuazione dei requisiti deve essere ispirata ai principi di non discriminazione e deve consentire la più ampia concorrenza possibile.

Per quanto riguarda la capacità economico-finanziaria, in considerazione del fatto che l'aggiudicatario dovrà realizzare in proprio significativi investimenti e avere requisiti idonei per l’accesso a finanziamenti terzi, occorrerà prevedere requisiti parametrati all’investimento richiesto al soggetto privato, definendo quindi, per esempio, l’ammontare minimo richiesto di capitale sociale interamente versato, l’ammontare minimo del fatturato attinente ai servizi di efficientamento energetico (come definiti dall'art. 3, lett, e), della direttiva 2006/32/CEE) o comunque ad attività svolte in campo energetico negli ultimi esercizi, nonché la disponibilità di risorse finanziarie proprie o di Linee di credito in misura proporzionale agli interventi da realizzare, da certificarsi, ai sensi dell'art. 41, comma 1, lett. a), del Codice dei contratti pubblici, tramite apposite dichiarazioni rilasciate da istituti bancari o intermediari autorizzati ai sensi del D.Lgs. n. 385/1993, attestanti le capacità finanziarie ed economiche e, più in generale, il merito di credito, per poter realizzare gli interventi. È essenziale che i requisiti inerenti alla capacità economico-finanziaria siano idonei in considerazione dell’investimento richiesto al soggetto privato; allo stesso tempo non devono essere eccessivamente stringenti per non limitare irragionevolmente il numero dei soggetti potenzialmente interessati.

In tale contesto, la struttura dell’EPC con FTT potrebbe prevedere, quale formula di garanzia, la cessione dei crediti all’istituto finanziatore. Accettando la cessione dei crediti, la Pubblica Amministrazione si obbliga a pagare all’istituto finanziatore le somme dovute a valere sui crediti ceduti. Tale operazione consente di ottimizzare i costi del finanziamento, senza però limitare in modo significativo il trasferimento dei rischi. Pertanto, sarebbe auspicabile che le pubbliche amministrazioni prevedessero, nei documenti di gara, la possibilità per il partner privato di utilizzare la cessione dei crediti quale forma di garanzia.

E’ possibile prevedere che i soggetti partecipanti posseggano la qualifica di ESCo accreditate per il conseguimento dei titoli di efficienza energetica presso il Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. (“GSE”)47. Tuttavia, questa previsione, che costituisce una mera facoltà per l’Amministrazione, potrebbe avere come conseguenza un significativo restringimento del novero dei concorrenti, conseguenza che, specie ove s’intenda privilegiare il confronto concorrenziale e consentire la partecipazione anche a soggetti non certificati, potrebbe risultare non corrispondente alle esigenze dell’Ente.

46 Si segnala che in tale sezione non si elencano tutti i requisiti previsti dalla legge ma solo quelli che consentono di meglio selezionare un partner privato dato l’oggetto dell’affidamento. 47Il GSE svolge le attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi correlati a progetti di efficienza energetica condotti nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi. Al fine di presentare un progetto di efficienza energetica al GSE, la prima fase della procedura consiste nell’accreditamento telematico al cd. Sistema Efficienza Energetica che permette di gestire la verifica e certificazione dei progetti. In base alle Linee Guida, di cui alla Deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas 27 ottobre 2011, EEN 9/11 (“Linee Guida”), possono essere accreditate presso il GSE le società di servizi energetici “comprese le imprese artigiane e le loro forme consortili, che alla data di avvio del progetto hanno come oggetto sociale, anche non esclusivo, l’offerta di servizi integrati per la realizzazione e l’eventuale successiva gestione di interventi”.



Occorre quindi che l’Amministrazione valuti caso per caso, anche e specialmente con riguardo alle peculiarità degli interventi da realizzare, l’introduzione di questo requisito.

Infine, per quanto concerne la capacità tecnica e organizzativa, sarà opportuno prevedere pregresse esperienze di affidamento di contratti di tipo EPC o Servizio Energia e così per esempio:

aver eseguito con buon esito negli ultimi 3 anni almeno due incarichi relativi a contratti EPC o Servizio Energia su impianti di pubblica illuminazione;

disporre di competenze ed esperienze progettuali comprovabili nella progettazione di interventi di riqualificazione energetica;

disporre di certificazione di conformità alla norma ISO 9001:2008 nel campo dei servizi energetici o progettazione/costruzione di impianti;

disporre di risorse umane competenti e con esperienze professionali di durata almeno quinquennale nella realizzazione di interventi di efficienza energetica.

Si potrebbe altresì richiedere il requisito di cui alla norma tecnica UNI-CEI 11352 per progettare, eseguire gestire e monitorare gli interventi di miglioramento dell’efficienza energetica48.

Peraltro, come già precedentemente indicato, i requisiti afferenti alla capacità tecnica e organizzativa dovranno essere valutati ed individuati in relazione alle effettive caratteristiche dell’investimento, in modo da non limitare la possibilità di accesso ad aziende di medie dimensioni ma comunque dinamiche e competenti.

Qualora i concorrenti intendano effettuare i lavori oggetto di affidamento con la propria organizzazione di impresa, sarà anche da richiedere la produzione di copia delle attestazioni di qualificazione rilasciate da società di attestazione (SOA regolarmente autorizzata, in corso di validità, per la categoria OG1 o, secondo le classifiche per le lavorazioni richieste dal bando, ovvero per le categorie e le classifiche attinenti alle lavorazioni che i concorrenti intendono eseguire direttamente).

8.5. Documenti da porre a base di gara

La documentazione posta a base di gara deve anzitutto includere tutte le informazioni che possano influire sulla decisione di presentare un’offerta e sulla determinazione del suo contenuto.

In particolare, la documentazione da porre a base di gara per l’affidamento di un contratto di EPC è rappresentata almeno da:

1. schema di contratto;

48 Con particolare riferimento alla norma tecnica UNI-CEI 11352, si segnala che tale norma definisce i requisiti generali e una lista di controllo per la verifica dei requisiti delle società che forniscono servizi energetici volti al miglioramento dell’efficienza energetica presso i propri clienti, con garanzia dei risultati. In particolare, la norma definisce: 1. Requisiti generali; 2. Attività facoltative 3.Lista di controllo per la verifica dei risultati. I requisiti che la ESCo deve possedere sono i seguenti: a) offrire un servizio di efficienza energetica; b) svolgere le seguenti attività: diagnosi energetiche; elaborazione di studi di fattibilità; progettazione e realizzazione degli interventi da realizzare; messa in esercizio e collaudo; conduzione, manutenzione e monitoraggio degli impianti; rendicontazione dei risultati periodici; supporto tecnico e formazione; certificazione energetica degli edifici; c) possedere le capacità organizzative, diagnostiche, progettuali, gestionali, economiche e finanziarie necessarie; d)offrire garanzia contrattuale di miglioramento dell’efficienza energetica attraverso i servizi e le attività fornite, con assunzione in proprio dei rischi tecnici e finanziari connessi con l’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi concordati; e) collegare la remunerazione dei servizi e delle attività fornite al miglioramento dell’efficienza energetica ed ai risparmi conseguiti. La verifica dei requisiti viene effettuata in relazione a quanto indicato nella norma stessa (ad esempio, tramite la verifica della presenza nell’oggetto sociale dell’atto costitutivo delle attività elencate nei paragrafi che precedono e della realizzazione di almeno un contratto di servizio di efficienza energetica con garanzia di risultato). Si segnala inoltre che nell’appendice A, la lista di controllo per la verifica delle capacità, al punto A.2.2 “capacità diagnostica e progettuale” si indica la necessaria presenza nell’organigramma dell’area tecnica, di un responsabile con adeguata competenza nella gestione dell’energia e dei mercati energetici e la presenza di un tecnico con adeguata competenza per la progettazione nelle aree di intervento delle ESCo.



2. capitolato speciale descrittivo e prestazionale, che contenga, oltre a quanto previsto dall’art. 7 dell’Allegato Tecnico XXI, Sezione I, del Codice dei contratti pubblici, tutto quanto non sia pienamente deducibile dagli elaborati grafici; in particolare dovrà fornire indicazioni circa le specificazioni delle caratteristiche del servizio e della gestione e la descrizione delle attività in capo al partner privato e all’Amministrazione (modalità e orari di funzionamento degli impianti, attività di manutenzione, consegna degli impianti, misurazione dei consumi energetici, ecc.);

3. elaborati progettuali dai quali emergano le prestazioni desiderate dalla Pubblica Amministrazione e le modalità di intervento sugli impianti;

4. determinazione dei risparmi e del canone in cui sono descritte le modalità di calcolo dei risparmi energetici, la determinazione del canone periodico, le modalità di monitoraggio, verifica e reporting delle prestazioni;

5. diagnosi energetiche comprensive dei disegni architettonici, delle caratteristiche degli impianti elettrici e di documentazione fotografica.

8.6. Individuazione dei criteri di selezione delle offerte

La valutazione di un’offerta di Partenariato Pubblico Privato deve essere condotta secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e, pertanto, considerare, oltre agli elementi economici dell’ offerta (es. canone periodico, importo dei lavori, percentuale di risparmio conseguibile), anche gli elementi tecnici del progetto (cronoprogramma dei lavori, proposta gestionale, proposta tecnica, ecc.). In particolare, l’art. 15 del D. Lgs. 115/2008 prevede che “agli appalti pubblici non riconducibili ai settori speciali disciplinati dalla parte III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed aventi ad oggetto l'affidamento della gestione dei servizi energetici e che prevedono unitamente all'effettuazione di una diagnosi energetica, la presentazione di progetto in conformità ai livelli di progettazione specificati dall'articolo 93 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché la realizzazione degli interventi attraverso lo strumento del finanziamento tramite terzi, si applica il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa all'articolo 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, anche in mancanza di progetto preliminare redatto a cura dell'Amministrazione”.

Il bando di gara dovrà prevedere l'invio, quindi, da parte dei concorrenti, di un'Offerta Tecnica e di un'Offerta Economica, con precisa indicazione degli elementi che la Pubblica Amministrazione intende considerare in sede di valutazione delle stesse.

Offerta tecnica

La Pubblica Amministrazione dovrà porre particolare attenzione alla definizione dei criteri di valutazione delle offerte tecniche che dovranno consentire la comparazione e la valutazione oggettiva di differenti ipotesi tecnico-ingegneristiche e gestionali.

Un esempio dei criteri di valutazione delle offerte tecniche adottabili in una gara per il l’affidamento del servizio di pubblica illuminazione e riqualifica degli impianti è riportato nell’elenco che segue:

i) proposta gestionale; ii) progetto tecnico.

Tali aree di valutazione dovranno a loro volta essere articolate in sotto-criteri di valutazione. Nella proposta gestionale degli impianti (i.), si dovranno descrivere tutti gli elementi proposti per lo svolgimento del servizio, dettagliando e referenziando gli aspetti qualificanti ai fini del bando; a titolo esemplificativo:

modalità di conduzione e manutenzione degli impianti, dando evidenza delle modalità di pianificazione del servizio e delle operazioni di manutenzione (specifiche e frequenze)



proposte per l’espletamento del servizio, comprensive delle procedure di monitoraggio che consentano il controllo delle prestazioni e il rispetto dei livelli di servizio assicurati;

modalità organizzative del servizio di reperibilità e pronto intervento, dando indicazione dei tempi previsti, delle attività proposte, delle modalità organizzative, ad esempio, di un servizio Call Center, delle modalità di aggiornamento e messa a disposizione dei dati su di un sistema informativo, dei tempi di esecuzione delle prestazioni ordinarie e straordinarie e dei tempi di esecuzione delle opere e degli interventi previsti.

struttura organizzativa proposta, completa di prospetto recante il numero di persone impegnate specificatamente per le prestazioni proposte, la loro qualifica professionale e la relativa dotazione di mezzi operativi;

caratteristiche e funzionalità del sistema informativo utilizzato per la gestione del servizio al fine di garantire la trasparenza della gestione e la condivisione con la struttura tecnica comunale delle informazioni e dei dati relativi alle attività eseguite e ai risultati conseguiti.

Con riferimento al progetto tecnico (ii.), ad esempio il concorrente dovrà presentare:

lo stato di fatto e la diagnosi energetica degli impianti di pubblica illuminazione;

gli elaborati progettuali che descrivano gli interventi di riqualificazione energetica, di adeguamento normativo e, se richieste, le proposte migliorative;

il cronoprogramma delle fasi di intervento. Offerta economica

L’Offerta Economica richiesta ai concorrenti ha come obiettivi, da un lato, quello di definire il livello degli investimenti che il privato si impegna a realizzare e a finanziare e, dall’altro, quello di definire il canone periodico da corrispondere al privato quale corrispettivo per i servizi prestati.

La Pubblica Amministrazione potrà definire già nel Bando di gara gli elementi minimi da richiedere al Partner Privato quali, ad esempio, il livello minimo di risparmio energetico garantito, il livello minimo di investimenti richiesti al privato e il livello minimo di risparmi che il privato si impegna a retrocedere periodicamente alla Pubblica Amministrazione. Nel definire tali valori, tuttavia, la Pubblica Amministrazione dovrà verificare la coerenza degli stessi con un’operazione di PPP e, cioè, verificare che questi non compromettano l’equilibrio economico-finanziario del progetto e consentano una marginalità in linea con le aspettative del privato. Ciò, ovviamente, per scongiurare la possibilità che la gara vada deserta.

Come già evidenziato, tuttavia, per dare vita ad un’operazione di PPP e pertanto trasferire parte dei rischi del progetto sul partner privato, il corrispettivo per i servizi prestati (canone periodico) deve essere strettamente legato all’effettivo raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico garantiti contrattualmente: il mancato raggiungimento degli obiettivi deve comportare una riduzione del canone e, allo stesso modo, il superamento degli stessi un eventuale incremento dello stesso.

Come già evidenziato, la definizione del canone periodico parte dall’analisi dei costi storici di gestione dell’infrastruttura (c.d. baseline). Nel caso in cui si preveda di affidare al partner privato sia l’approvvigionamento energetico sia la gestione e manutenzione degli impianti riqualificati, è consigliabile richiedere la scomposizione del canone dando evidenza della quota attribuibile alla fornitura di energia elettrica. Ciò, infatti, in sede di monitoraggio delle prestazioni contrattuali, permetterebbe di valutare separatamente il risparmio economico derivante dalle riqualificazioni energetiche e dalla gestione, esercizio e manutenzione degli impianti, dal risparmio economico riconducibile all'eventuale ottimizzazione dei contratti di fornitura di energia elettrica.

Attraverso l’Offerta Economica, pertanto, la Pubblica Amministrazione dovrà giungere alla definizione di tutti gli elementi sopra indicati e pertanto:

l’importo degli investimenti da realizzare sull’infrastruttura di pubblica illuminazione;

i risparmi garantiti contrattualmente calcolati sulla baseline;



la percentuale di risparmi garantiti che il privato si impegna a retrocedere periodicamente alla pubblica amministrazione;

l’extra risparmio periodico riconosciuto alla Pubblica Amministrazione (eventuale);

il periodo di durata dell’affidamento.

Tra i criteri di valutazione delle offerte economiche, l’Amministrazione Pubblica, potrà stabilire di valutare il rialzo offerto sul livello degli investimenti minimi richiesti nel Bando di gara. Gli investimenti offerti dovranno comprendere gli oneri per la sicurezza ed essere esposti al netto di IVA.

I risparmi garantiti contrattualmente, calcolati sulla baseline, rappresentano l’elemento centrale dell’offerta economica anche perché definiscono le soglie di applicazione di penali ed eventuali premialità sul canone periodico. La Pubblica Amministrazione, in sede di definizione dei criteri di valutazione delle offerte economiche, potrà stabilire di valutare l’eventuale maggior risparmio garantito rispetto a quanto indicato come livello minimo nel Bando di gara.

La percentuale di risparmi garantiti che il privato si impegna a retrocedere periodicamente alla pubblica amministrazione è, infine, l’elemento che determina l’ammontare del canone periodico in riduzione alla baseline posta a base di gara. Anche in questo caso, la Pubblica Amministrazione, in sede di definizione dei criteri di valutazione delle offerte economiche, potrà stabilire di valutare l’eventuale maggior risparmio garantito che il privato si impegna a retrocedere periodicamente alla Pubblica Amministrazione.

L’extra risparmio è rappresentato dall’eventuale quota di risparmio in eccesso rispetto al risparmio minimo garantito contrattualmente dal soggetto privato che può essere ottenuto periodicamente grazie a buone performance della gestione. Anche in questo caso, la Pubblica Amministrazione, in sede di definizione dei criteri di valutazione delle offerte economiche, potrà stabilire di valutare l’eventuale maggior quota di extra-risparmio che il privato si impegna a retrocedere periodicamente alla pubblica amministrazione.

Altro elemento di valutazione economica che può adottare la Pubblica Amministrazione è rappresentato dalla durata dell’affidamento, definito come il numero di anni di durata del PPP, a partire dal momento della consegna dei lavori. Anche in questo caso la pubblica amministrazione potrà stabilire una durata massima dell’affidamento e valutare positivamente una proposta di riduzione del rapporto di partenariato.

Si segnala, infine, che un ulteriore elemento di valutazione dell’offerta economica potrebbe essere rappresentato dal ribasso sul contributo in conto capitale concesso dalla Pubblica Amministrazione (quest’ultimo se previsto).



9. I principali contenuti di un contratto EPC

In via preliminare, è opportuno segnalare che il contratto deve individuare in maniera dettagliata le obbligazioni e le responsabilità del partner privato con particolare riferimento a quanto segue: responsabilità per progettazione, realizzazione e successiva gestione e manutenzione; responsabilità per il finanziamento degli interventi e l’erogazione dei servizi; responsabilità per il corretto adempimento di tutte le obbligazioni assunte con la sottoscrizione del contratto, dei suoi allegati e delle norme ivi richiamate; nonché per l’adozione di sistemi di tutela dei dati sensibili. Di particolare rilievo, le obbligazioni legate alle performance energetiche degli impianti di pubblica illuminazione riqualificati.

Inoltre, ai fini del trasferimento del rischio di costruzione secondo le regole Eurostat è necessario considerare che:

eventuali incrementi dei costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica, per fatti non imputabili alla Pubblica Amministrazione, sono a carico del privato;

gli extra-costi derivanti dal mancato rispetto degli standard definiti dalla Pubblica Amministrazione e delle specifiche tecniche (all’interno dei documenti di gara) sono a carico del soggetto privato;

i ritardi nell'esecuzione dei lavori attribuibili al privato devono trovare esplicita trattazione anche attraverso la previsione di penali automatiche49 e l’assunzione da parte del privato degli eventuali costi aggiuntivi: a tal proposito è opportuno inserire una chiara definizione delle cause di ritardo e di quelle che non costituiscono oggetto di penali.

Con riferimento al finanziamento dell’iniziativa, è necessario specificare che tutti i costi relativi alla progettazione, all’esecuzione, alla gestione del servizio ed alla manutenzione degli impianti saranno a completo carico dell’aggiudicatario che potrà finanziarli anche a mezzo di soggetti terzi ai sensi dell’art. 2, lett. m), D. Lgs. 115/2008 (cd. Finanziamento Tramite Terzi).

Inoltre, sempre nel rispetto delle regole Eurostat, con riferimento alla fase di esercizio degli impianti, occorre che il sistema di obblighi in capo al soggetto privato tenga conto dei seguenti elementi:

previsione di un collegamento tra i canoni versati dalla Pubblica Amministrazione e la garanzia della disponibilità degli impianti. Eventuali indisponibilità devono incidere automaticamente sul canone 50 fino ad azzerarlo in caso di totale indisponibilità per il periodo di riferimento del canone;

adozione del principio “no service - no fee”: nessun canone sino all'erogazione del servizio (nel caso della pubblica illuminazione si tratta ovviamente di un principio generale dato che il servizio non può essere interrotto; ad ogni modo è uno standard che impegna il privato inteso come obbligo di mantenere in funzione gli impianti nonostante gli interventi di riqualificazione);

49Il carattere automatico delle penali consiste nel fatto che l’obbligo del soggetto privato di pagare delle somme di denaro all’Amministrazione in conseguenza del mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati (es. degli obiettivi cronologici o di quelli qualitativi) nasce nel momento stesso in cui si accerta che tali obiettivi non sono stati conseguiti, senza la necessità di dimostrare per quali ragioni questo mancato conseguimento si sia verificato. 50 Cfr. nota sopra.



chiara definizione, all’interno dei documenti di gara, delle clausole e degli standard qualitativi di servizio (gestione, manutenzione, servizi connessi, pronto intervento, messa in sicurezza) con previsione di penali automatiche ed eventualmente di idonee garanzie in caso di mancato rispetto dei medesimi;

chiara definizione delle cause di indisponibilità del servizio imputabili al privato e di quelle che non costituiscono inadempimento oggetto di penali;

definizione dei livelli attesi di risparmio energetico con annessa previsione di penali a carico del privato in caso di mancato raggiungimento dei livelli di efficienza previsti;

previsione che il soggetto privato si faccia carico dei rischi di aggiornamento tecnologico;

assunzione da parte del privato dei costi aggiuntivi, anche derivanti da manutenzioni, per il rispetto dei volumi quali-quantitativi definiti nei documenti di gara;

previsione di penali in caso di inadempienza agli obblighi, penali che saranno automatiche e che non dovranno essere oggetto di negoziazione;

penalità per il mancato rispetto degli standard qualitativi proporzionali al servizio non erogato e dal valore non puramente simbolico.

Da ultimo, è opportuno rammentare che la durata relativamente lunga del contratto potrebbe comportare l’insorgere di situazioni non previste all’interno dello stesso. Pur sempre considerando che l’affidamento deve sempre avere una durata minima tale da consentire al soggetto privato un adeguato rientro sul capitale investito, è consigliabile strutturare contratti abbastanza flessibili e dotarsi internamente, o grazie al supporto di legali, di adeguate competenze giuridiche e negoziali che saranno successivamente necessarie nella fase di stipula del contratto.

Presentiamo nella tabella che segue i principali contenuti di un contratto EPC. Vengono nel dettaglio affrontati gli aspetti ai quali prestare particolare attenzione per la strutturazione di tale tipologia contrattuale senza entrare nel merito di disposizioni universalmente valide con riferimento ai contratti pubblici.



Tabella 6: I principali contenuti di un contratto EPC

Clausole Contenuto

Parti La Pubblica Amministrazione e il partner privato

Premesse

Nelle premesse si possono richiamare: (i) i principi base della politica energetica nazionale diretta alla riduzione del consumo energetico; (ii) le esigenze di riqualificazione energetica degli impianti di pubblica illuminazione per come identificati dalla pubblica amministrazione; (ii) l’iter amministrativo che ha condotto all’aggiudicazione della gara; (iii) i principali atti amministrativi che precedono la stipulazione del contratto tra la Pubblica Amministrazione e il privato affidatario. Gli atti richiamati nelle premesse costituiscono parte integrante e sostanziale del contratto, per cui l’Amministrazione sarà tenuta alla puntuale ricognizione degli atti che intende introdurre nel rapporto contrattuale con il privato.

Finalità

Lo scopo è la riqualificazione energetica e la gestione degli impianti di pubblica illuminazione, al fine di garantire un miglioramento delle prestazioni energetiche, fornire un efficace servizio di gestione e manutenzione ordinaria e straordinaria nonché conseguire un risultato in termini di prestazione e risparmio energetico.

Documenti allegati Offerta tecnica (comprensiva, tra l’altro, della progettazione e del cronoprogramma nonché della proposta gestionale) ed economica (in ragione degli impegni presi dal partner privato)

Oggetto

In termini generali, il contratto ha ad oggetto:

a) Progettazione e realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica degli impianti allo scopo di migliorarne la funzionalità ottenendo una riduzione dei consumi di energia elettrica (ad esempio, installazione di nuovi sistemi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, e di implementazione di sistemi di gestione);

b) Esercizio e conduzione degli impianti; c) Manutenzione ordinaria e straordinaria (quest’ultima se prevista) degli

impianti esistenti o realizzati durante il periodo contrattuale e delle eventuali opere realizzate.

d) Finanziamento degli interventi di cui sopra.

All’interno dell’oggetto dovranno essere altresì individuati i servizi aggiuntivi che potranno essere affidati in gestione al privato (nel caso in cui si decida di agire in logica smart cities).

E’ preferibile distinguere, nell’ambito dell’oggetto, le attività relative alla progettazione51, la direzione dei lavori e la realizzazione degli interventi costruttivi da quelle attinenti alla gestione. In particolare, andranno identificate con precisione le attività relative alla gestione degli impianti con particolare riferimento alla manutenzione ordinaria, programmata e straordinaria (se prevista).

51 Gli elaborati progettuali che il soggetto privato deve produrre in seguito alla firma del contratto variano in funzione dei documenti posti a base di gara dalla Pubblica Amministrazione e della procedura di affidamento selezionata.



Progettazione

Il partner privato, a seconda del livello progettuale richiesto in sede di presentazione dell’offerta tecnica, provvede ad elaborare gli ulteriori elaborati progettuali. A fronte di eventuali commenti/osservazioni della Pubblica Amministrazione, il partner privato presenterà la versione finale del progetto. Nel contratto saranno poi definite le modalità e le tempistiche:

- per l’ottenimento delle necessarie autorizzazioni da parte delle Autorità competenti (ad esempio, Vigili del fuoco).

- per la consegna e definizione degli elaborati progettuali (comprensivi di cronoprogramma aggiornato).

I documenti di progettazione ed il cronoprogramma dovranno essere predisposti nel rispetto di tutte le normative applicabili, tenuto conto di eventuali prescrizioni e indicazioni fornite dalla pubblica amministrazione. La consegna degli impianti dovrà essere effettuata quanto prima al fine di consentire l’avvio delle attività di progettazione/esecuzione.

Con particolare riferimento alla progettazione, il contratto dovrà specificare che gli elaborati progettuali predisposti dal partner privato devono essere realizzati in modo tale che gli interventi di riqualificazione energetica consentano il raggiungimento dell'obiettivo di risparmio energetico richiesto. Ogni extra-costo sui lavori di riqualificazione energetica derivante da errori negli elaborati progettuali è a carico del partner privato.

Realizzazione

Modalità di esecuzione dei lavori - I lavori dovranno essere eseguiti a regola d’arte e in conformità alle prescrizioni degli elaborati tecnici, grafici e prestazionali di cui constano i documenti di progettazione, nonché nel rispetto di ogni normativa applicabile, incluse quelle in materia ambientale, di sicurezza e di igiene e ogni disposizione, condizione o adempimento la cui osservanza sia necessaria ad ottenere i permessi. I lavori dovranno essere programmati ed eseguiti in modo tale da non compromettere la normale operatività e funzionalità degli impianti.

Rispetto del cronoprogramma – il partner privato dovrà svolgere i lavori in conformità al cronoprogramma e dovrà completare l’opera entro la data di completamento ivi prevista. Per ogni giorno di ritardo rispetto alla data garantita di completamento, ove ciò sia imputabile all’affidatario, dovrà essere applicata una penale.

Ultimazione lavori e collaudo – nel contratto saranno definite le attività di collaudo e di accettazione dell’opera da parte della Pubblica Amministrazione, prevedendo anche la verifica della capacità degli interventi di riqualificazione di soddisfare i parametri prestazionali richiesti. In caso esito negativo del collaudo, gli eventuali costi per le modifiche/integrazioni utili al superamento dello stesso saranno a carico del partner privato.

Gestione e manutenzione

Il partner privato si impegnerà ad erogare i servizi di gestione per tutta la durata del contratto secondo le modalità indicate nel capitolato, in modo tale da non compromettere la normale operatività e funzionalità degli impianti e da raggiungere gli obiettivi di risparmio energetico previsti nel contratto

Modalità di gestione degli impianti di pubblica illuminazione

Tra le attività che rientrano nella gestione degli impianti si possono richiedere: - esercizio e conduzione di tutti gli impianti affidati in gestione o installati

comprese le apparecchiature accessorie e le linee elettriche di alimentazione (ove applicabile);

- accensione e spegnimento degli impianti secondo le modalità e le durate indicate nel capitolato e nel progetto gestionale presentato in sede di offerta anche a mezzo di orologi astronomici, fotocellule o timer;

- fornitura di energia elettrica per l’alimentazione degli impianti (se prevista).

Procedure di controllo delle prestazioni e del conseguimento dei risparmi energetici



Tra le attività previste: i sistemi di misura, monitoraggio e reporting.

Attività di manutenzione

Il partner privato dovrà curare la manutenzione ordinaria e straordinaria (quest’ultima se prevista) degli impianti, delle linee elettriche di alimentazione, dei quadri elettrici dei sostegni e degli apparecchi di illuminazione in modo da assicurare la migliore conservazione ed il più efficiente grado di funzionamento degli stessi.

Gestione degli impianti con sistemi telematici

La conduzione ed il controllo degli impianti potranno essere effettuati per mezzo di sistemi telematici qualora previsti nel progetto presentato dal partner privato.

Servizio di reperibilità e pronto intervento Il partner privato dovrà garantire un servizio di pronto intervento e reperibilità organizzato in modo tale da assicurare l’intervento presso l’impianto secondo i tempi indicati nel contratto.

Gestione dei titoli di efficienza energetica

Il partner privato si occuperà delle attività utili al conseguimento dei titoli di efficienza energetica. Garanzie – Il partner privato garantirà la gestione degli impianti anche in termini di livelli di performance e conseguimento del risparmio energetico per tutto il periodo della gestione. In tale contesto dovranno essere definite anche le procedure per gestire le modifiche delle condizioni che incidono sul contenuto e i risultati del contratto (ad esempio, modifica dei prezzi dell'energia, intensità d'uso degli impianti).

Prestazioni garantite

Nel contratto dovranno essere inseriti gli impegni dell’offerta economica e quindi anche i risparmi garantiti da conseguire applicando le misure ivi previste, le date di riferimento per la determinazione dei risparmi realizzati, oltre alle procedure utili per la quantificazione e verifica dei risparmi garantiti.

In particolare, dovranno essere disciplinate le procedure per effettuare il monitoraggio sui risultati e predisporre eventuali azioni correttive per ripristinare o mantenere la performance.

Obblighi salute e sicurezza

Tutti i soggetti coinvolti nelle attività oggetto del contratto saranno tenuti all’osservanza delle misure generali di tutela di cui al D.Lgs. 81/2008, nonché ad adottare ogni altra cautela e/o presidio previsto dalla normativa in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

Subappalto Il subappalto dovrà essere previsto nei limiti e con le modalità di cui all’art. 37 e 118 del Codice dei Contratti Pubblici e della normativa di settore, compresa quella in materia di tracciabilità finanziaria.

Durata del contratto

La durata dovrebbe corrispondere al tempo in cui si può ragionevolmente prevedere che il partner privato recuperi gli investimenti effettuati nell’esecuzione dei lavori/servizi, insieme con un ritorno sul capitale investito tenuto conto degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici.

Per questo motivo, il soggetto privato dovrà poter ottenere una proroga della durata del contratto ogni qualvolta subisca dei ritardi (in particolare, durante il periodo di costruzione) per fatti allo stesso non direttamente imputabili (es. ulteriori richieste da parte della Pubblica Amministrazione, insorgenza di modifiche legate a nuove leggi, ecc.). Al contrario, sono escluse modifiche della durata del contratto per eventuali



ritardi per cause imputabili al partner privato.

Obbligazioni Pubblica

Amministrazione

E’ evidente che gli oneri posti in capo alla Pubblica Amministrazione riguardino principalmente lo specifico dovere di leale cooperazione nell’espletamento delle attività contrattuali. Nel caso di specie, questi obblighi si sostanziano nel compimento entro il minor tempo possibile delle attività amministrative di propria competenza che si rendessero necessarie alla realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica previsti nel contratto ed alla relativa fase di gestione.

Il contratto dovrà individuare in maniera dettagliata anche le obbligazioni e le responsabilità della Pubblica Amministrazione. In particolare, andranno precisati: un impegno a garantire un utilizzo degli impianti nei modi, forme e tempi in base ai quali sono stati in primis elaborati i documenti a base di gara e poi approvati quelli oggetto di offerta; obblighi d’informazione a favore del partner privato; la responsabilità per l’erogazione dei contributi pubblici eventualmente previsti; gli obblighi derivanti dalla presentazione di modifiche sugli interventi di riqualificazione e sugli standard di servizio, ecc.

Forza Maggiore

Il contratto dovrà prevedere adeguata disciplina degli eventi di forza maggiore, individuandoli e specificando le conseguenze del loro ricorrere, in termini di diritto alla revisione del contratto, ovvero di idonee cause di giustificazione per ritardi e/o proroghe dei termini di realizzazione ed ultimazione dei lavori, o addirittura, nei casi più gravi, di risoluzione del contratto.

In particolare è auspicabile che sia chiara la disciplina dei presupposti in base ai quali si può giungere ad una revisione del contratto che, qualora si verifichi, dovrà in ogni caso prevedere che il privato assuma la maggior parte dei rischi legati all'operazione.

Penali

Salva la eventuale applicazione della clausola di risoluzione e il risarcimento dei maggiori danni subiti, la Pubblica Amministrazione potrà applicare delle penali in caso di:

- ritardi nella consegna del progetto definitivo/esecutivo/cronoprogramma per fatti imputabili al partner privato;

- ritardo rispetto alle date indicate nel cronoprogramma e quindi di superamento della data garantita di completamento per fatti imputabili al partner privato;

- sospensione/interruzione lavori per un determinato periodo; - violazioni delle prescrizioni presenti nel capitolato posto a base di gara con

riferimento alla fase di realizzazione degli interventi e di gestione; - sospensione/interruzione servizi per un determinato periodo; - mancato o intempestivo intervento da parte del partner privato o mancata o

intempestiva segnalazione di eventuali inconvenienti alla Pubblica Amministrazione;

- mancato rispetto degli standard qualitativi e del cronoprogramma del piano manutenzioni;

- mancato raggiungimento dei livelli di efficienza previsti nel contratto; - mancato raggiungimento degli standard qualitativi relativi all’erogazione del

servizio previsti nel contratto; - mancato rispetto degli orari di funzionamento degli impianti; - violazioni gravi della normativa sulla sicurezza e salute lavoratori.

Di particolare rilievo il fatto che:

- il meccanismo di applicazione delle penali deve essere automatico; le stesse saranno quindi applicate al verificarsi del singolo evento

- il valore delle penali, anche se graduato sulla base della gravità delle



violazioni, dovrà comunque risultare significativo

Esclusione di applicazione di penali - Per quanto riguarda i ritardi nell’esecuzione dei lavori, si potrà indicare che gli stessi non comporteranno l’applicazione di penali nel caso di ritardi dovuti a: (i) forza maggiore; (ii) modifiche legislative che rendano necessarie varianti in corso d'opera; (iii) fatto della Pubblica Amministrazione che affida il contratto; (iv) mancato rilascio o ritardo nell'ottenimento dei permessi rispetto ai termini previsti dal cronoprogramma, per cause non imputabili al partner privato; o (v) annullamento giurisdizionale o revoca dei permessi per fatto non imputabile al partner privato.

Equilibrio economico-finanziario

Il contratto dovrebbe contenere una chiara definizione di equilibrio economico e finanziario (che faccia possibilmente riferimento a parametri di natura finanziaria), anche al fine di consentire di verificarne con certezza il raggiungimento, nonché una chiara identificazione degli eventi c.d. “destabilizzanti” che danno diritto al partner privato di chiedere la revisione contratto. Il contratto deve altresì definire con altrettanta chiarezza la procedura che le parti dovranno seguire per l’eventuale revisione (esempio: identificazione dei tempi di presentazione della proposta di riequilibrio da parte del privato, dei tempi di risposta da parte della Pubblica Amministrazione; procedura e protocolli da seguire, etc.) e dei diritti spettanti al privato in caso di mancato accordo sulla revisione.

La revisione del contratto è comunque da escludere nel caso di rischi finanziari, quali l’aumento dei tassi di interesse (a meno di crisi sistemiche) o più in generale il rischio di indisponibilità del finanziamento.

Si potrebbe invece prevedere che il rischio c.d. di “change in law” (anche di natura regolamentare) determini, a seconda della sua portata sull’equilibrio economico-finanziario, la revisione del contratto.

Come previsto dal D. L. 102/2014 il contratto dovrebbe altresì fornire una indicazione chiara e trasparente delle implicazioni finanziarie del progetto e la quota di partecipazione delle due parti ai risparmi pecuniari realizzati.

Contributi e garanzie

L'eventuale contributo in conto capitale non può superare il 50% dei costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica (tale limite percentuale deve essere rispettato per tutta la durata del contratto e non si applica al caso di risorse finanziarie provenienti da fondi comunitari52) e non deve essere versato nel caso in cui si verifichino inadempienze del privato in fase di costruzione.

Le garanzie sul debito del privato e tutte le altre forme di garanzia che forniscono al privato un livello predeterminato di ricavi o di rendimento non possono eccedere il 50% dei costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica.

Le garanzie e il contributo in corso d'opera non possono eccedere complessivamente il 50% dei costi di realizzazione degli interventi di riqualificazione energetica.

Pare utile sottolineare che nella prassi corrente è frequente la possibilità che la Pubblica Amministrazione, al fine di consentire al partner privato l’ottenimento del finanziamento, possa costituire specifiche garanzie su richiesta degli istituti finanziatori. Trattandosi di un elemento molto rilevante ai fini dell’ammissione del progetto ai finanziamenti bancari, a tutela della par condicio tra gli operatori concorrenti, l’Amministrazione deve indicare nel bando se è disponibile a fornire tali garanzie e in che limite (tenendo conto dei vincoli ai fini Eurostat e ai fini del rispetto del Limite di indebitamento).

52 Valgono le precisazioni riportate nella prima sezione del presente documento.



Strumenti di controllo/Standard

di qualità

Il contratto dovrà prevedere come assicurare la vigilanza/sorveglianza dell’Amministrazione Pubblica nelle varie fasi (realizzazione, gestione). In particolare, andranno previste modalità per la raccolta delle informazioni e la loro trasmissione, individuando una specifica modalità in termini anche di gestione trasparente delle informazioni. Si potrebbero prevedere tipologie di standard qualitativi/quantitativi, carte dei servizi o altri impegni che disciplinino la qualità dei servizi offerti.

Di particolare importanza il tema della misurazione dei consumi energetici. Tale attività dovrà essere svolta dal partner privato nell’ambito di una procedura oggetto di controllo e supervisione da parte della Pubblica Amministrazione.

Adeguamento tecnologico

Nel contratto, anche in ragione della durata dello stesso, dovranno essere previste forme di adeguamento del servizio agli standard tecnico-regolamentari che dovessero sopravvenire. Adeguamenti tecnico-prestazionali da sviluppo tecnologico devono rientrare nelle responsabilità del privato che rimane sempre legato da un obbligo di performance.

Canone

Il corrispettivo degli interventi di riqualificazione energetica, è rappresentato dalla corresponsione di un canone unico e periodico (solitamente annuo). Tale canone è rivedibile annualmente in base ad un indice di rivalutazione monetaria (es. ISTAT — FOI) e al costo dell’energia (nel caso in cui sia previsto che il soggetto privato si occupi della sua fornitura).

Resta inteso che, sulla base dei principi esemplificati per quanto riguarda gli obblighi dell’affidatario, il canone periodico sarà ridotto o annullato in caso di indisponibilità del servizio o di mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio energetico.

Nel caso in cui non siano previsti contribuiti in conto capitale, il contratto dovrà specificare che nessun altro corrispettivo sarà corrisposto all’infuori del canone, così come risultante dall’offerta economica aggiudicataria.

Cessione crediti

Come indicato nel paragrafo relativo ai requisiti di gara, il contratto potrebbe prevedere che i crediti del privato siano liberamente cedibili agli istituti finanziatori (in caso di FTT) e che, nel limite massimo consentito dalle norme inderogabili di legge, il privato possa concedere privilegi e costituire garanzie sui beni del progetto.

Proprietà degli impianti

Per quanto riguarda la proprietà degli impianti, le varie formule di contratto EPC prevedono che durante l’esecuzione del contratto tutti gli impianti e gli altri materiali eventualmente installati per migliorare le prestazioni energetiche rimangano in capo al partner privato. Alla scadenza contrattuale la Pubblica Amministrazione diventerà proprietaria delle opere eseguite. La proprietà degli impianti rileva anche nell’ambito delle garanzie a tutela dell’eventuale finanziamento. Nella prassi infatti le banche richiedono la costituzione di privilegi generali e/o speciali su tali beni.

Termine anticipato

Il contratto dovrebbe disciplinare i casi di cessazione anticipata, con riferimento, alla risoluzione per fatto della Pubblica Amministrazione o del privato, alla revoca per pubblico interesse e al recesso, compreso il recesso per mancato accordo sulla revisione del piano economico- finanziario.

Nel seguito un possibile elenco di clausole di risoluzione:

- grave negligenza nell’esecuzione dei lavori e del servizio; - sospensione/interruzione lavori oltre un determinato periodo; - violazioni gravi delle prescrizioni presenti nel capitolato posto a base di gara; - sospensione/interruzione servizi oltre un determinato periodo; - violazioni gravi della normativa sulla sicurezza e salute lavoratori;



- mancata attivazione delle garanzie/coperture assicurative; - per reiterate violazioni che comportano l’applicazione di penali superiori a un

determinato importo; - violazione delle disposizioni in materia di subappalto.

Nei suddetti casi saranno altresì previste delle penali.

Fallimento del partner privato

Nel caso in cui – in corso di esecuzione del contratto – sopraggiunga il fallimento del partner privato, risultano applicabili le disposizioni di cui agli artt. 37 e 140 del Codice.

In particolare, l'art. 140 del Codice dei Contratti sancisce la possibilità, per la Pubblica Amministrazione, di dare corso al riaffidamento delle prestazioni non eseguite dall'aggiudicatario in caso di fallimento di quest’ultimo. Nello specifico, la norma consente alla stazione appaltante di interpellare i concorrenti in graduatoria – dal secondo al quinto classificato – per l’ultimazione dei lavori, con affidamento alle medesime condizioni economiche proposte dall’aggiudicatario.

Nel caso di raggruppamenti temporanei e consorzi, il Codice specifica poi che in caso di fallimento del mandatario ovvero, qualora si tratti di imprenditore individuale, in caso di morte, interdizione, inabilitazione o fallimento del medesimo ovvero nei casi previsti dalla normativa antimafia, la Pubblica Amministrazione può proseguire il rapporto con altro operatore economico che sia costituito mandatario nei modi previsti dal Codice purché abbia i requisiti di qualificazione adeguati ai lavori o servizi o forniture ancora da eseguire; non sussistendo tali condizioni la Pubblica Amministrazione può recedere dal contratto. In caso di fallimento di uno dei mandanti ovvero, qualora si tratti di imprenditore individuale, in caso di morte, interdizione, inabilitazione o fallimento del medesimo ovvero nei casi previsti dalla normativa antimafia, il mandatario, ove non indichi altro operatore economico subentrante che sia in possesso dei prescritti requisiti di idoneità, è tenuto alla esecuzione, direttamente o a mezzo degli altri mandanti, purché questi abbiano i requisiti di qualificazione adeguati ai lavori o servizi o forniture ancora da eseguire.

A prescindere dalle ipotesi specifiche di fallimento, nell’ipotesi di una concessione e in una fase anche eventualmente antecedente al fallimento, rileva altresì l’art. 159 del Codice ai sensi del quale in tutti i casi di risoluzione di un rapporto concessorio per motivi attribuibili al soggetto concessionario, gli enti finanziatori ivi inclusi i titolari di obbligazioni e titoli similari emessi dal concessionario del progetto potranno impedire la risoluzione designando una società che subentri nella concessione al posto del concessionario e che verrà accettata dal concedente (Pubblica Amministrazione) a condizione che:

a) la società designata dai finanziatori abbia caratteristiche tecniche e finanziarie sostanzialmente corrispondenti a quelle previste nel bando di gara o negli atti in forza dei quali la concessione è stata affidata, avendo comunque riguardo alla situazione concreta del progetto ed allo stato di avanzamento dello stesso alla data del subentro;

b) l'inadempimento del concessionario che avrebbe causato la risoluzione cessi entro un determinato termine.

Restituzione degli impianti al termine

del contratto

Alla fine del rapporto contrattuale, gli impianti dovranno essere riconsegnati alla Pubblica Amministrazione e dovrà essere redatto un verbale di riconsegna.

Legge Applicabile Andrà precisata l’applicabilità della legge italiana, nonché il richiamo alle disposizioni (ad esempio a quelle del Codice dei Contratti), eventualmente rilevanti per l’esecuzione del contratto.





Allegati



Allegato 1: la pubblica illuminazione nel quadro delle smart cities

La definizione di smart city (o di città intelligente) è molto ampia e si concretizza nella possibilità di trasformare le strutture urbane esistenti attraverso tecnologie innovative per abilitare l’erogazione di servizi in differenti ambiti della vita economica e sociale di un territorio. Lo sviluppo di una smart citiy consiste cioè nella riprogettazione del contesto urbano mediante lo sviluppo di un sistema di reti interconnesse che permetta di gestire in modo integrato tecnologie ed informazioni. I sistemi di smart city permettono, infatti, di adottare decisioni in modo dinamico, sulla base di milioni di informazioni che insorgono e variano nel tempo: traffico, precipitazioni, domanda di energia, inquinamento, disponibilità di parcheggi, disponibilità e posizione dei mezzi di trasporto pubblico, stato di riempimento dei cassonetti dei rifiuti sono solo alcuni esempi delle informazioni che, adeguatamente processate e correlate, permetterebbero di organizzare in modo più efficace ed efficiente molteplici attività.

Le infrastrutture di pubblica illuminazione risultano particolarmente adatte a tale scopo proprio per la loro distribuzione capillare sul territorio che le rende un elemento urbano particolarmente adatto all’implementazione di questi modelli innovativi di sviluppo urbano. Una pubblica Amministrazione che intraprende investimenti sulla rete di pubblica illuminazione può quindi decidere di non limitarsi all’adeguamento e al miglioramento dell’efficienza energetica del sistema, ma anche, di includere la progettazione di soluzioni in ottica smart cities. L’analisi delle opportunità derivanti dall’integrazione di tecnologie per lo sviluppo di servizi innovativi nelle infrastrutture di pubblica illuminazione e la relativa valutazione di sostenibilità economica e finanziaria non vengono trattate nel presente documento. Le soluzioni tecnologiche adottabili sono, infatti, molteplici e altrettanto numerosi sono i modelli di business adottabili per implementare servizi di questa natura; ne deriva che tali valutazioni devono essere condotte caso per caso dalle pubbliche amministrazioni competenti. Si sottolinea, tuttavia, che non tutte le soluzioni possibili per implementare una strategia di sviluppo di città intelligente presentano un profilo di sostenibilità dal punto di vista economico e finanziario e che pertanto, tali interventi possono, in alcuni casi, migliorare il business plan di un intervento, in altri, peggiorarlo. A tale riguardo si sottolinea che l’implementazione di un progetto di smart cities non si limita alla necessità di dotare strutture urbane già esistenti di sensori per la raccolta delle informazioni dal territorio ma anche alla necessità di collegare tali sensori a reti di telecomunicazione che abilitino la trasmissione delle informazioni raccolte sul territorio.



Allegato 2: la proprietà dell’infrastruttura e la procedura per il riscatto dei pali

Qualora le Amministrazioni locali intendano affidare ad un soggetto terzo la gestione del servizio di efficientamento energetico, va anzitutto considerato il tema della proprietà dell’infrastruttura esistente.

Com’è noto, non tutti gli impianti esistenti sono necessariamente di proprietà dell’Amministrazione; anzi, normalmente nel tempo si sono sedimentate molte opere realizzate da ENEL, e rimaste in sua proprietà, così come interventi realizzati dai singoli gestori del servizio di illuminazione pubblica e parimenti rimaste nella proprietà di questi ultimi.

Affinché l’Amministrazione locale possa esternalizzare la gestione del servizio e le opere di riqualificazione energetica, tuttavia, la proprietà pubblica costituisce un presupposto necessario, perché, diversamente, un confronto competitivo per l’individuazione del gestore non sarebbe praticabile, data l’asimmetria di partenza in forza della quale il proprietario privato sarebbe l’unico a potersi candidare per la gestione del servizio.

L’Amministrazione che non dispone della proprietà degli impianti può, tuttavia, decidere di avviare la procedura di riscatto dell’infrastruttura seguendo le modalità indicate dal DPR 902/86.

La finalità del riscatto non è solo quella di consentire ai Comuni l’assunzione diretta dei servizi, ma anche, e soprattutto se non esclusivamente, quella di garantire la disponibilità degli impianti in modo da individuare la migliore modalità di gestione del servizio mediante l’indizione di una gara pubblica.

Pur se riguardante il settore del gas, anche la giurisprudenza costituzionale conferma che il riscatto è uno strumento finalizzato alla riorganizzazione del servizio in vista di un assetto più confacente alle esigenze della collettività (Corte Cost., 14 maggio 2008, n. 132).

La legge individua una precisa sequenza procedimentale per giungere al riscatto della proprietà degli impianti che include una metodologia per l’analisi dello stato di consistenza dell’infrastruttura e la definizione di un indennizzo per il gestore-proprietario.

La procedura per il riscatto della proprietà dell’infrastruttura di cui al DPR 902/86 è articolata come segue:

• per l’avvio della procedura e per la sua notifica è necessaria una delibera consiliare che dà mandato alla Giunta e all’Ufficio Tecnico per procedere ;

• entro 30 giorni dalla data della deliberazione, la Pubblica Amministrazione deve notificare al proprietario l'atto di preavviso a mezzo ufficiale giudiziario;

• entro 30 giorni dalla notifica, il proprietario deve redigere lo stato di consistenza degli impianti e trasmetterlo all’Amministrazione che a sua volta(entro 30 giorni) deve comunicargli il proprio accordo o le eventuali osservazioni e proposte di rettifica;

• nel caso in cui il proprietario non provveda, l’Amministrazione può redigere lo stato di consistenza entro 120 giorni dalla scadenza del termine fissato per il proprietario il quale ha poi 15 giorni di tempo per presentare eventuali controdeduzioni in assenza delle quali lo stato di consistenza si intende accettato;

• se il proprietario presenta controdeduzioni, l’Amministrazione ha 15 giorni per verificarle e per redigere una lettera di accordo che comunica al proprietario;



• il proprietario ha 30 giorni per presentare eventuali ulteriori controdeduzioni.

Lo stato di consistenza costituisce la base per la determinazione dell'indennità di riscatto, tenuti presenti i criteri fissati dall'art. 24 del testo unico 15 ottobre 1925, n. 2578. Ove fra le parti non sussistono contestazioni circa la determinazione della predetta indennità, l'accordo relativo deve risultare da una convenzione stipulata in forma pubblica amministrativa fra la Pubblica Amministrazione e il proprietario.

Nei giorni successivi all’accordo, il proprietario deve presentare il conto economico per il riscatto dell’impianto con indicazione del valore degli impianti a titolo di indennizzo.

Per valutare tale indennizzo l’Amministrazione deve considerare il degrado che gli impianti hanno subito nel tempo, lo stato di obsolescenza degli apparecchi di illuminazione e la loro rispondenza agli standard definiti dalla legge. Non è raro che il valore residuo degli impianti sia pari a zero.

A questo punto, la Pubblica Amministrazione può alternativamente :

accettare l’indennizzo ed acquisire gli impianti;

accettare l’indennizzo proposto riservandosi di procedere, in seguito a verifiche di natura tecnico-economica sugli impianti, alla decurtazione dell’indennizzo proposto;

effettuare una propria valutazione sugli impianti e comunicare formalmente la propria offerta al proprietario: in tal caso e indipendentemente dalla ricezione della comunicazione di accettazione della proposta da parte del proprietario, la Pubblica Amministrazione può procedere ad acquisire la proprietà degli impianti.

Ovviamente nel secondo e nel terzo caso, aumentano le probabilità che venga avviata una procedura arbitrale con conseguente nomina di periti per la valorizzazione economica degli impianti.



Allegato 3: la gestione del servizio di illuminazione pubblica nel quadro normativo

In base a quanto unanimemente sostenuto dalla più recente giurisprudenza amministrativa, l’illuminazione pubblica rappresenta un servizio pubblico locale a rilevanza economica, posto che le attività afferenti alla messa a norma, adeguamento, manutenzione e gestione della rete e degli impianti di illuminazione pubblica insistenti sul territorio comunale configurano un servizio pubblico locale, attesa la loro utilità per obiettive esigenze della collettività e la loro funzionalità al perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile.

La stessa qualifica vale anche per le attività connesse alla realizzazione di nuove reti e impianti strumentali all’erogazione del servizio comunale di pubblica illuminazione, e ciò alla luce del fatto che trattasi comunque di attività caratterizzate, sul piano soggettivo, dal perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile, selezionati in base a scelte di carattere eminentemente politico, quanto alla destinazione delle risorse economiche disponibili ed all’ambito di intervento, e, su quello soggettivo, dalla riconduzione diretta o indiretta ad una figura soggettiva di rilievo pubblico.

Pertanto, sulla base del quadro normativo attualmente vigente (che, dopo l’abrogazione dell’art. 23bis, d.l. n. 112/2008, e della sentenza della Corte costituzionale n. 199/2012, è rappresentato dalle disposizioni dell’ordinamento comunitario), il servizio di illuminazione pubblica può essere in astratto affidato:

in house;

ad una società mista affidataria del servizio in cui il socio privato sia scelto mediante procedure ad evidenza pubblica;

a un soggetto terzo, mediante procedura ad evidenza pubblica.

L’affidamento in house è ammesso in presenza di due rigorose condizioni: la prima è che l’ente affidatario sia assoggettato da parte dell’amministrazione affidante ad un “controllo analogo” a quello esercitato sui propri organi, requisito che implica, anzitutto, che i soci pubblici detengano la totalità delle partecipazioni e, in secondo luogo, che siano dotati di poteri decisionali (direttivi, ispettivi e di nomina) idonei a determinare una influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti della società; la seconda richiede che la società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti soci.

L’affidamento a società mista consiste nel fatto che il servizio viene affidato ad una società di cui sono parte l’ente pubblico (o gli enti pubblici) nel cui territorio il servizio dovrà essere reso, nonché uno o più soci privati. Questi soci dovranno essere scelti con una procedura ad evidenza pubblica a doppio oggetto: l’ente affidante non dovrà infatti limitarsi alla mera ricerca del socio ma dovrà altresì indicare: il tipo di società, il valore dell’apporto societario richiesto, il modello di governance pubblico-privato, i compiti operativi connessi alla gestione del servizio, la durata della concessione, le modalità di uscita del socio privato una volta rimesso a gara il servizio.

Infine, la terza modalità prevede l’affidamento del servizio a un soggetto terzo scelto mediante gara. Secondo la definizione normativa di partenariato pubblico privato, sia la società mista, sia l’affidamento a un soggetto terzo, individuato con gara, delle attività rivolte alla progettazione,



costruzione, la gestione o la manutenzione di un’opera pubblica o alla fornitura di un servizio si possono configurare come PPP.53

Per scegliere la modalità di organizzazione del servizio di illuminazione pubblica, pertanto, la Pubblica Amministrazione dovrà tenere in considerazione che:

(1) esiste uno specifico obbligo per le Amministrazioni pubbliche di adottare misure di contenimento dei consumi e di efficientamento energetico:

(2) questo implica di prescegliere quelle modalità di organizzazione del servizio che non includano soltanto le attività volte a fornire illuminazione, ma che contengano anche specifici interventi volti all’efficienza energetica;

(3) fra queste modalità, la stessa norma che impone l’adozione di misure di efficientamento (d.l. n. 52/2012) indica lo strumento del partenariato pubblico privato come forma per adempiere a questo obbligo;

(4) le caratteristiche del partenariato pubblico privato, come qualificato dall’ordinamento vigente, si rinvengono anche in alcune modalità di affidamento del servizio attualmente ammesse e in particolare nella società mista e nell’affidamento a terzi, laddove entrambe queste forme comprendano il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni.

53 Tenendo conto delle complessità che caratterizzano la costituzione e la successiva gestione di una società mista pubblico-privata, come visto, l’intero documento è incentrato sulla strutturazione di modelli di partenariato cd. contrattuale e non istituzionalizzato.



Allegato 4: la valutazione economico-finanziaria - approfondimenti

La convenienza economica: indici di redditività

La valutazione della convenienza economica associata ad un’operazione di PPP si basa sul calcolo di due indicatori: il TIR ed il VAN.

IL TASSO INTERNO DI RENDIMENTO (TIR)

E’ il tasso di attualizzazione che rende nulla la somma algebrica dei flussi di cassa in un dato periodo;

Indica il massimo costo del capitale che rende un progetto economicamente conveniente;

Formula:

n

t

n

tt

tt

t

TIRCF

TIRCF

0 00

)1()1(

Dove:

CFt= Flussi di cassa nel periodo t-esimo (Cash Flows)

TIR= tasso interno di rendimento

n= ultimo anno considerato nel piano previsionale

Criterio del TIR per decisioni di investimento: un’opportunità di investimento è economicamente conveniente quando il TIR supera il suo costo del capitale, ovvero il costo delle fonti necessarie per finanziare l’investimento. Va rifiutato un investimento in cui il TIR sia inferiore al costo del capitale.

TIR DI PROGETTO:

Esprime in termini percentuali la redditività di un progetto di investimento, intesa come capacità dello stesso di generare flussi di cassa futuri positivi;

Si basa sul calcolo dei flussi di cassa operativi (Project Cash Flows o FCFO-unlevered).

TIR DEGLI AZIONISTI:

Esprime in termini percentuali la redditività dei flussi di cassa relativi agli azionisti, ovvero la capacità dell’investimento di pagare il servizio del debito e di remunerare gli azionisti;

Si basa sul calcolo dei flussi di cassa degli azionisti (Shareholders Cash Flows o FCFE-levered).



IL VALORE ATTUALE NETTO (VAN)

Esprime in termini monetari il valore creato o distrutto dal progetto di investimento ed il suo contributo alla creazione di valore per gli azionisti;

Il VAN è calcolato come somma algebrica del valore di ogni flusso di cassa futuro attualizzato impiegando il costo del capitale del progetto (i) .

Formula:

n

tt

i

CFn

tt

i

CF ttVAN00 )1()1(

Dove:

CFt= Flussi di cassa nel periodo t-esimo (Cash Flows)

i= Tasso di attualizzazione

n= ultimo anno considerato nel piano previsionale

Criterio del VAN per decisioni di investimento: un progetto di investimento infrastrutturale è economicamente conveniente quando presenta un VAN maggiore o uguale a zero. Un intervento non è economicamente conveniente se presenta un VAN negativo. Tuttavia, nella prassi si accettano valori del VAN prossimi allo zero.

VAN DI PROGETTO

Esprime in termini monetari il valore creato o distrutto dal progetto nel momento della valutazione.

Nel calcolo del VAN di progetto, si considerano i FCFO attualizzati. Il tasso di attualizzazione usato è il WACC (costo medio ponderato del capitale) dato da:

EDEKe

EDDKdWACC

)1(

Dove: Kd = costo del debito

Ke = costo dell’equity

D = Debito

E = Equity

EDD leva finanziaria

= aliquota fiscale

VAN DEGLI AZIONISTI

Esprime in termini monetari il valore creato o distrutto dall’investimento effettuato dagli azionisti.

Nel calcolo del VAN degli azionisti, si considerano i FCFE attualizzati. Il tasso di attualizzazione è il costo dell’equity (Ke), ossia il rendimento atteso dall’investitore54:

)( RfRmRfKe

Dove: Rf= Tasso di rendimento delle attività prive di rischio

(Risk Free Rate) Rm= Tasso di rendimento medio del mercato azionario Rm-Rf= Premio per il rischio generale di mercato β= coefficiente di volatilità o di rischiosità sistematica

dell’azienda.

54 Si segnala che all’interno del modello excel allegato il costo dell’equity, per esigenze si semplificazione, rappresenta un dato di input.



IL PAYBACK PERIOD

Può essere altresì utilizzato il Payback period al fine di ricercare l’intervallo di tempo necessario per recuperare integralmente, grazie ai ricavi della fase di gestione, le spese di investimento iniziali.

Il Payback period semplice è dato dalla seguente formula:

푃퐵푃푠푒푚푝푙푖푐푒 =퐼푛푣푒푠푡푖푚푒푛푡표푖푛푖푧푖푎푙푒

퐹푙푢푠푠푖푑푖푐푎푠푠푎푚푒푑푖푎푛푛푢푖푑푒푙푝푒푟푖표푑표푑푖푔푒푠푡푖표푛푒

Il Payback attualizzato viene invece calcolato secondo la seguente formula:

퐹( )(1 + 푘) −퐹 = 0

dove:

F(t)=flussi di cassa operativi del periodo di gestione

k= costo del capitale (WACC)

F0= investimento inziale

La sostenibilità finanziaria: indici di bancabilità

Per sostenibilità finanziaria di un’operazione di PPP, si intende la capacità di un progetto di investimento infrastrutturale di generare flussi di cassa tali da garantire il rimborso dei finanziamenti accesi e la remunerazione degli investitori privati coinvolti nella realizzazione e gestione dell’opera (c.d. azionisti). Gli indicatori di bancabilità convenzionalmente usati nella verifica delle condizioni di sostenibilità sono: il DSCR e il LLCR.

DEBT SERVICE COVER RATIO (DSCR)

Esprime la capacità dell’investimento di rimborsare il servizio del debito in ciascun anno di gestione operativa del progetto, per tutta la durata del finanziamento.

L’indicatore è calcolato su base annua, come rapporto tra il flusso di cassa operativo del progetto ed il servizio del debito (somma tra la quota capitale e la quota interessi).

Formula:

tt

t

IKFCODSCR

Dove:

FCOt= Flussi di cassa operativi nell’anno corrente t-esimo

Kt= quota capitale da rimborsare nell’anno t-esimo

It= quota interessi da ripagare nell’anno t-esimo



LOAN LIFE COVER RATIO (LLCR)

Esprime la capacità del progetto di generare flussi di cassa positivi (i.e. risorse finanziarie) dopo aver ripagato il servizio del debito.

L’indicatore esprime il rapporto tra il valore attualizzato dei flussi di cassa operativi per il servizio del debito sommati alla riserva di cassa per il servizio del debito, sul debito residuo (outstanding).

Formula:

t

ms

stt

t

D

Ri

FCO

LLCR

)1(

Dove:

s= periodo di valutazione dell’indicatore s+m=ultimo periodo di rimborso del debito FCOt= flusso di cassa per il servizio del debito D= debito residuo (outstanding) al periodo t-esimo i= tasso di attualizzazione dei flussi di cassa R= eventuale riserva a servizio del debito accumulata al periodo di valutazione (Debt Reserve)

La raccolta delle informazioni relative alla valutazione economico-finanziaria del progetto di investimento è propedeutica non solo alla determinazione della volontà della PA di procedere nell’operazione di PPP, ma costituisce altresì la base per la selezione del tipo e dell’entità del contributo pubblico più congruo alla specifica operazione.



Date post:	22-Jan-2016
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