sentenza 17 febbraio 1987, n. 43 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 25 febbraio 1987, n. 9);Pres. La Pergola, Rel. Ferrari; Introini ed altri c. Tacchi. Ord. App. Milano 5 marzo 1986 (G. U.,1 a s.s., n. 34 del 1986)Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1988), pp. 61/62-63/64Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23181015 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

seduta di convalida degli eletti (25 maggio 1985), durante la quale la causa di ineleggibilità non è emersa.

Si deve dunque ritenere che il consiglio comunale di Camisano

non potesse il 19 ottobre 1985 annullare la deliberazione di con

valida nella parte relativa al Boffelli e adottare la conseguente deliberazione di surrogazione, perché la causa di ineleggibilità,

esistente al momento delle elezioni, ma non dedotta in sede di

convalida, né denuciata con rimedio giurisdizionale, non era più in atto e non avrebbe potuto essere fatta valere, per il principio

della commutazione, nemmeno come causa di decadenza.

Le deliberazioni del 19 ottobre 1985 sono state prese illegitti

mamente e hanno leso in tale modo il diritto di elettorato passivo

del Boffelli.

La determinazione del tribunale, in punto illegittimità delle de

liberazioni del 19 ottobre 1985, deve pertanto essere confermata,

con diversa motivazione (potere di annullamento, in sede di auto

tutela, esistente, contrariamente a quanto i primi giudici hanno

ritenuto, ma non esercitabile in concreto).

5) Restano assorbite le questioni relative alla osservanza delle

norme relative alla forma del voto (palese o segreto) e all'obbligo

del preventivo esperimento della procedura amministrativa previ

sta dall'art. 7 1. n. 154 del 1981.

6) La regola che vieta al giudice ordinario di annullare l'atto

amministrativo fuori di una espressa e specifica investitura del

relativo potere, sancita dall'art. 4 della legge di abolizione del

contenzioso amministrativo e dall'art. 113, 3° comma, Cost., non

opera in materia di contenzioso elettorale amministrativo (v. nel

la motivazione Cass., sez. un., 17 luglio 1973 n. 2077, cit.; 10

marzo 1973, n. 664, id., 1973, I, 1388). Il tribunale ha ritenuto diversamente, ma contro la pronuncia

non vi è specifica censura dell'Abbiati. Non è dunque consentito

modificare il dispositivo.

7) Il Fusi ha dedotto nel controricorso di primo grado e nel

l'atto di appello che l'ineleggibilità del Boffelli è in ogni caso

certa e documentata.

Si può ritenere, leggendo e interpretando la proposizione nel

modo più favorevole per il deducente, che il Fusi abbia investito

della questione di ineleggibilità del Boffelli il giudice ordinario,

proponendo l'azione di decadenza come autonoma azione popo

lare, subordinatamente all'accoglimento dell'azione di impugna

zione dell'Abbiati contro la delibera del 19 ottobre 1985 (che per

essere di annullamento, e non di conferma, della deliberazione

di convalida dell'eletto, escludeva l'interesse del Fusi all'azione

autonoma e, quindi, l'obbligo da parte sua di proporla nel termi

ne breve, in mancanza di impugnativa della deliberazione di an

nullamento). La commutazione della causa di ineleggibilità, esistente al mo

mento della elezione e non dedotta in sede di convalida dell'elet

to, in motivo di decadenza, da un lato, e il non permanere di

questo motivo, dall'altro, rendono inaccoglibile la domanda di

decadenza proposta come autonoma azione popolare.

8) L'impugnazione deve pertanto essere rigettata.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 17 febbraio 1987, n. 43

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 25 febbraio 1987, n. 9);

Pres. La Pergola, Rei. Ferrari; Introini ed altri c. Tacchi.

Ord. App. Milano 5 marzo 1986 (G. U., la s.s., n. 34 del 1986).

Elezioni — Consigliere comunale — Cause di ineleggibilità —

Dirigenti e coordinatori di Usi mono o subcomunali — Incosti

tuzionalità (Cost., art. 3, 51; 1. 23 aprile 1981 n. 154, norme

in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di con

sigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ed

in materia di incompatibilità degli addetti al servizio sanitario

nazionale, art. 2).

È illegittimo, per violazione degli art. 3 e 51 Cost., l'art. 2, 1°

comma, n. 8, l. 23 aprile 1981 n. 154, nella parte in cui non

dispone l'ineleggibilità dei dipendenti dell'Usi facenti parte del

l'ufficio di direzione e dei coordinatori dello stesso, per i consi

gli dei comuni che concorrono a costituire l'unità sanitaria da

cui dipendono. (1)

(1) Dopo le critiche sollevate dalla dottrina per l'insensibilità dimostra

ta in precedenza — cfr. Rampulla, Le incompatibilità alle cariche comu

nali del personale sanitario: una mancata risposta delia corte, in Regioni,

Il Foro Italiano — 1988.

Diritto. - 1. — In esito alle elezioni amministrative del maggio

1985, fra i consiglieri del comune di Quasso al Monte (Varese)

risultava eletto tale Tacchi Giorgio, di cui il consiglio comunale

convalidava l'elezione, eleggendolo successivamente sindaco.

Senonché, alcuni elettori, avvalendosi della facoltà concessa dal

l'art. 82, 1° comma, 1. 23 dicembre 1966 n. 1147 (modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale amministrativo) a «qualsiasi

cittadino elettore del comune», impugnavano la deliberazione di

convalida del Tacchi, proponendo ricorso al competente Tribu

nale di Varese e, quindi, gravame dinanzi alla Corte d'appello

di Milano, la quale, in accoglimento dell'eccezione formulata dai

ricorrenti, ha sollevato questione di legittimità costituzionale del

l'art. 2, 1° comma, n. 8, 1. 23 aprile 1981 n. 154 in riferimento

agli art. 3, 1° comma, e 51, 1° comma, Cost. Lamentavano i

ricorrenti che il Tacchi era ineleggibile ai sensi dell'impugnata

disposizione, in quanto dipendente, membro dell'ufficio di dire

zione e coordinatore amministrativo dell'Usi che comprende un

dici comuni, fra cui Quasso al Monte, e che, ciò nonostante, aveva

1985, 582, e più in particolare Pinto, Le «dimenticanze» della corte, in Giur. it., 1986, I, 1, 511, entrambi a commento di Corte cost. 8 marzo

1985, n. 59, Foro it., 1986, I, 636, che non aveva ritenuto fondata la

questione di costituzionalità sollevata nei confronti dell'art. 8 1. n. 154

del 1981, in quanto non prevede l'incompatibilità a sindaco di comuni

con più di trentamila abitanti dei professionisti convenzionati con l'Usi — la cotte, con una sentenza additiva, cerca di «riavviare la grande sta

gione degli interventi riformatori». Non vi è dubbio che il piano sul quale ora si è mossa la corte si riconduca ad un rigore di impostazione e ad

una correttezza nozionale che appariva abbandonata nella citata sentenza

n. 59 del 1985. Partendo dall'assunto che la limitazione dell'elettorato

passivo nei confronti dei dirigenti e coordinatori di Usi mono o subcomu

nali è tesa ad evitare un turbamento ed un inquinamento della campagna

elettorale, con un condizionamento indebito delle scelte degli elettori, la

corte ha evidenziato come lo stesso pericolo non possa non sussistere

nei confronti della stessa categoria di soggetti quando le Usi sono pluri comunali: anche se limitato ad una parte sola degli assistiti il turbamento

si realizza ugualmente e va evitato. Peraltro questo sillogismo, ineccepibi le nella sua conseguenzialità, trova il suo punto debole nella premessa

maggiore, la cui veridicità la corte si è ben guardata dal riscontrare, ma

che costituisce uno dei nodi centrali della nuova normativa elettorale e

sul quale prima o poi la corte dovrà prendere posizione. Le stesse incertezze emerse in sede parlamentare — in un primo mo

mento il senato aveva approvato un testo che escludeva l'ineleggibilità dei dipendenti dell'Usi, ritenuti solamente incompatibili con le cariche

elettorali amministrative. Successivamente la camera, in sede di esame

della legge organica, ripropose l'ineleggibilità estesa ai dirigenti e coordi

natori di tutte le Usi. In ultimo il senato, con un emendamento, ha limi

tato l'ineleggibilità ai soli dirigenti o coordinatori di Usi mono o

subcomunali, in contrasto con il parere espresso dalla 12a commissione

permanente, che non riteneva opportuno comprendere nella fattispecie delle ineleggibilità le categorie in oggetto, più propriamente riconducibili

nel catalogo delle incompatibilità — unitamente ad una obiettiva precisa zione delle funzioni svolte dai componenti l'ufficio di direzione o dai

coordinatori delle Usi porterebbero a far dubitare della rispondenza di

questa categoria di ineleggibilità alla ratio ad essa ricollegabile. Impostata

la problematica su questo piano, un intervento della corte avvierebbe ve

ramente la grande stagione riformatrice!

Da ultimo, sull'ambito di applicazione dell'art. 2, 1° comma, n. 8, 1. n. 154 del 1981, nel senso che va esclusa l'ineleggibilità nell'ipotesi di unità sanitarie pluricomunali, Cass. 18 ottobre 1986, n. 6126, Foro

it., Rep. 1986, voce Elezioni, n. 140; ma per interpretazioni restrittive

della norma, cfr. Militerni, Saporito, La nuova legge elettorale, Napo

li, 1982, 40 ss. Per altre prospettazioni di incostituzionalità della legislazione elettorale

relativa a soggetti in rapporto con le Usi, cfr. App. Bari 5 novembre

1985, Foro it., Rep. 1986, voce cit., n. 132, che pur ritenendo la questio ne non rilevante, sottolinea l'irrazionale disparità operata dal legislatore tra i farmacisti, ritenuti ineleggibili, e i medici convenzionati, nei con

fronti dei quali dovrebbero sussistere analoghe limitazioni. La medesima

questione è stata peraltro ritenuta manifestamente infondata da Trib. Fermo

20 settembre 1985, ibid., n. 133.

In dottrina adde: Secondino, L'ineleggibilità ed incompatibilità a con

sigliere comunale conseguenti ad incarichi nelle unità sanitarie locali, in

Stato civile it., 1983, 724; Bevilacqua Dileo, Ineleggibilità e incompati

bilità alla carica di consigliere comunale e incompatibilità degli addetti

al servizio sanitario nazionale, in Nuova rass., 1983, 754; Manfredi, Eleg

gibilità a consigliere comunale di appartenenti alle Usi, id., 1981, 926.

Per una fattispecie particolare: Fedriga, Dipendenti comunali nominati

amministratori delle Usi. ineleggibilità? Ipotesi sulla natura giuridica del

le Usi, in Comuni d'Italia, 1983, 291.

Sulle funzioni dell'ufficio di direzione dell'Usi e dei coordinatori, cfr.

Mor, Il personale dell'Usi nel d.p.r. 761/79, Milano, 1981, 60 ss. [V.

Messerini] Mor, Il personale dell'Usi nel d.p.r. 761/79, Milano, 1981, 60 ss. [V.

Messerini]

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PARTE PRIMA

partecipato alla competizione elettorale senza rimuovere la sud

detta causa di ineleggibilità. 2. — La menzionata 1. n. 154 del 1981 stabilisce all'art. 2,

1° comma, n. 8, che «non sono eleggibili a consigliere. . . comu

nale. . . i dipendenti dell'unità sanitaria locale facenti parte del

l'ufficio di direzione. . . ed i coordinatori dello stesso per i consigli

del comune il cui territorio coincide con il territorio dell'unità

sanitaria locale da cui dipendono o lo ricomprende». Stando al

dato testuale, la disposizione si riferisce, sia all'ipotesi in cui ter

ritorio del comune e territorio dell'Usi coincidono (tali sono le

Usi c.d. monocomunali), sia all'ipotesi in cui il comune, stante

la notevole dimensione del suo territorio e della sua popolazione,

comprenda più Usi (che perciò sono dette subcomunali), ma ignora

la residua ipotesi, cioè quella in cui sia l'Usi a comprendere più

comuni (tali sono le c.d. Usi pluricomunali). Dall'espressa inclu

sione nel tracritto disposto esclusivamente delle due prime ipotesi

e dell'esclusione di quest'ultima si dedurrebbe, secondo un ele

mentare canone ermeneutico, che la ineleggibilità colpisce solo

i dipendenti delle Usi monocomunali e subcomunali, non anche

quelli delle Usi pluricomunali; insomma, questi ultimi sarebbero

eleggibili in qualsiasi dei comuni che concorrono a costituire l'Usi.

E non è pensabile che la rilevata omissione sia casuale; siffatta

congettura trova smentita negli atti parlamentari, i quali mostra

no che proprio questo — ineleggibilità per i dipendenti di Usi

monocomunali e subcomunali, eleggibilità per i dipendenti di Usi

pluricomunali — ha inteso statuire il legislatore. Dagli atti in pa

rola si apprende, infatti, che, mentre la camera aveva approvato

(seduta del 13 gennaio 1981) un testo, il quale prevedeva come

ipotesi terminale pure quella di più «comuni che concorrono a

costituire l'Usi» — disponeva, cioè, l'ineleggibilità anche per i

dipendenti delle unità sanitarie locali pluricomunali — il senato,

invece, approvando un apposito emendamento soppressivo (sedu

ta del 18 marzo 1981), depennò l'ipotesi di che trattasi.

3. — La quaestio legitimatis di cui è investita la corte è se

sia costituzionalmente legittima la disposizione la quale, per un

verso, nega la eleggibilità ai dipendenti delle unità sanitarie mo

nocomunali e subcomunali e, per altro verso, la riconosce ai di

pendenti delle unità sanitarie pluricomunali. L'ineleggibilità per

gli uni è disposta al fine di evitare il turbamento e l'inquinamen

to della campagna elettorale. Tale finalità, che in genere è alla

base delle limitazioni dell'elettorato passivo, già rilevata dall'or

dinanza di rimessione ed approfondita dalla difesa dei ricorrenti,

risulta, con riguardo alla specie, chiaramente ribadita in sede di

dibattito parlamentare. Ma «le possibilità di turbamento e di in

quinamento della campagna elettorale» — cosi argomenta il giu

dice a quo — «sussistono in eguale, se non in maggiore, misura

per il dirigente o coordinatore di Usi pluricomunale», e perciò

il trattamento preferenziale riservato ad esso «non può essere ri

tenuto razionalmente giustificato e appare quindi in contrasto con

gli art. 3, 1° comma, e 51, 1° comma, Cost.».

4. — La questione è fondata.

Il dipendente di una Usi, che sia membro dell'ufficio di dire

zione e coordinatore dello stesso, non può essere eletto, in osse

quio al principio della libertà del voto, consigliere di un comune, i cui elettori siano assistiti da quella Usi. In questa proposizione si sintetizza e si esprime la ratio della disciplina in esame. Esem

plare è la disposizione riguardante l'unità sanitaria monocomu

nale, ove coincidenza fra territorio del comune e territorio di questa

significa coincidenza fra tutti gli elettori e tutti gli assistiti. Ma

tale coincidenza non sempre e non necessariamente dev'essere to

tale; non va, cioè, intesa nel senso che tutti gli elettori siano assi

stiti, bastando che lo sia una parte di essi. Che questo sia il pensiero del legislatore, ne offre conferma positiva la disposizione relativa

alla Usi subcomunale: il dipendente di questa non può essere elet

to consigliere del comune che comprenda altre unità sanitarie,

nonostante che solo una parte degli elettori — ed una parte mini

ma, se nel territorio comunale, stante la sua estensione, risultino

istituite parecchie unità sanitarie — siano assistiti da quella Usi.

In entrambe le ipotesi di ineleggibilità testé esaminate è dato ri

scontrare la medesima ratio — consistente nel vietare che un can

didato possa, grazie alla posizione occupata in una struttura

pubblica, influire sulla libera espressione del voto — ed il parti colare rigore con cui essa è fatta valere a riguardo delle unità

sanitarie subcomunali. La ineleggibilità viene, invece, esclusa uni

camente nel caso di una unità sanitaria pluricomunale, in cui gli elettori coincidano solo con una parte degli assistiti da quella Usi;

solo nel caso, a ben vedere, in cui tutti gli elettori di ogni singolo

Il Foro Italiano — 1988.

comune compreso nell'unità sanitaria sono assistiti da questa. Ma

è agevole rilevare l'affinità — beninteso, in subiecta materia —

fra unità sanitaria pluricomunale e monocomunale, giacché il ca

so in cui la coincidenza si verifica fra tutti gli elettori ed una

parte degli assistiti non è dissimile, alla stregua della suddetta

ratio, dal caso in cui si verifichi fra tutti gli elettori e tutti gli

assistiti.

Conseguentemente, poiché la esclusione in parola comporta di

sparità di trattamento fra i dipendenti delle unità sanitarie, non

si giustifica sotto il profilo della razionalità, la disposizione im

pugnata deve dichiararsi costituzionalmente illegittima — in rife

rimento agli invocati parametri costituzionali — nella parte in

cui prevede l'ineleggibilità a consigliere comunale solo per i di

pendenti delle unità sanitarie monocomunali e subcomunali, omet

tendo di stabilire analoga limitazione all'elettorato passivo per

i dipendenti delle unità sanitarie pluricomunali. 5. — Le ragioni che, mentre non è intervenuta l'avvocatura

dello Stato, risultano addotte in contrario dalla parte privata,

peraltro non comparsa all'udienza, non valgono ad infirmare la

conclusione cui si è pervenuti. Che l'eleggibilità sia la regola e

l'ineleggibilità l'eccezione è principio certamente incontestabile ed

incontestato, che altrettanto certamente, tuttavia, legittima il le

gislatore a prevedere eccezioni, ma non ingiustificate discrimina

zioni nel loro ambito. Né sembra avere maggior pregio

l'affermazione che l'emendamento soppressivo di cui si è detto

sub 2) sarebbe in linea con i principi che hanno informato la

riforma del servizio sanitario nazionale e, quindi, volta a garanti

re il corretto funzionamento delle Usi. Ma a proposito di tale

andamento, giova ricordare che esso ottenne l'approvazione (se

duta del senato 18 marzo 1981) senza alcuna discussione, nono

stante che, secondo il governo, non sembrasse «inquadrarsi

nell'intero complesso del provvedimento», come a proposito del

la legge giova ricordare che essa, dopo una lunga e travagliata

spoletta fra i due rami del parlamento, venne alla fine approvata

«per non dilazionare» — come ebbe a dire il relatore alla camera

(seduta del 15 aprile 1981) — la sua «entrata in vigore. . . nel

l'imminenza di un ciclo importante di elezioni amministrative».

Indipendentemente, tuttavia, da tali rilievi, l'affermazione che l'e

mendamento in parola avrebbe mirato, in attuazione dei principi

della riforma sanitaria, a non «compromettere» — come già si

disse in sede di illustrazione dell'emendamento — «il corretto fun

zionamento della Usi stessa» non resiste all'obiezione che, cosi

argomentando, il discorso viene spostato dall'ineleggibilità all'in

compatibilità. Da ultimo, alla stessa obiezione soggiace il richia

mo all'art. 8, n. 2, il quale statuisce, infatti, che i dipendenti delle Usi «non possono ricoprire» le cariche ivi indicate.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegittimità

costituzionale, in riferimento agli art. 3 e 51 Cost., dell'art. 2,

1° comma, n. 8, 1. 23 aprile 1981 n. 154 («norme in materia

di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere re

gionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ed in materia

di incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale»),

nella parte in cui non dispone l'ineleggibilità dei dipendenti del

l'Usi facenti parte dell'ufficio di direzione ed i coordinatori dello

stesso, per i consigli dei comuni che concorrono a costituire l'uni

tà sanitaria da cui dipendono.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 15 luglio 1985, n. 201

(Gazzetta ufficiale 24 luglio 1985, n. 173 bis); Pres. e rei. Roehrssen; Pres. regione Veneto (Avv. Pancino, Viola); in

terv. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato P. G. Ferri). Con

flitto di attribuzione.

Miniera e cava — Esercizio di attività estrattiva — Zona sottopo sta a vincolo idrogeologico — Autorizzazione dell'autorità fo

restale — Rilascio — Competenza della regione (Cost., art. 117,

118; r.d. 30 dicembre 1923 n. 3267, riordinamento e riforma

della legislazione in materia di boschi e terreni montani, art.

7; d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, attuazione della delega di cui

all'art. 1 1. 22 luglio 1975 n. 382, art. 66, 68, 69).

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