sentenza 22 giugno 1990, n. 308 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 27 giugno 1990, n. 26);Pres. Saja, Est. Corasaniti; Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Zotta) c. Regione Liguria (Avv.Sorrentino)Source: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1991), pp. 1393/1394-1395/1396Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23185440 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

può avvalersi di procuratori legali, ma soltanto dei suoi funzio

nari. Nella specie, né la parte né il suo procuratore sono com

parsi, eccependo solo il secondo, e tardivamente, un grave ma

lore coevo allo svolgimento dell'udienza, ma non dedotto in

quella sede, mentre l'opponente pur potendo comparire non è

comparso avendo fatto affidamento sulla presenza del suo pro curatore legale.

Deve, pertanto, ritenersi che il ricorso per cassazione avverso

l'ordinanza pretorile che convalida l'ordinanza-ingiunzione del

l'autorità amministrativa di pagamento di una sanzione pecu niaria per non essersi presentato l'opponente o il suo procura tore alla prima udienza di comparizione, può essere limitato

ai soli presupposti in base ai quali l'ordinanza di convalida è

stata emessa, e cioè il controllo sulla correttezza della valutazio

ne da parte del pretore del fatto che sia stato ivi dedotto come

legittimo impedimento a comparire, e la regolarità della notifi

ca del provvedimento di fissazione d'udienza di comparizione con i connessi adempimenti. Compito della corte infatti è quel lo di verificare la legittimità della decisione del pretore. Conse

guentemente, il ricorso è inammissibile quando con esso si de

ducono censure inerenti al merito dell'infrazione in base alla

quale era stata emessa l'ingiunzione e che, proposte con l'oppo

sizione, non poterono essere vagliate dal pretore a causa della

mancata comparizione (cfr. Cass. 10 dicembre 1987, n. 9125, Foro it., Rep. 1987, voce Sanzioni amministrative, n. 87), ovve

ro si deducono impedimenti che avrebbero dovuto essere segna lati al giudice a quo. Ed infatti gli impedimenti non addotti

tempestivamente e ritualmente davanti al pretore, impediscono all'unico giudice, deputato a valutarne la legittimità, di effet

tuare la predetta valutazione, richiesta dal 5° comma dell'art.

23 1. 689/81, con la conseguenza che la presenza di tutti i pre

supposti normativamente previsti, quali l'assenza dell'opponen te (personalmente o a mezzo del procuratore costituito) e la

mancata allegazione di un impedimento, di cui solo il pretore

può valutare la legittimità, non può che dar luogo all'ordinanza

di convalida.

Il legislatore, evidentemente ricollegando tale effetto alla man

cata comparizione dell'opponente e del suo procuratore, non

ché alla mancata allegazione di un legittimo impedimento —

la norma esige, infatti, sia l'esistenza di un legittimo impedi

mento, sia la sua comunicazione al pretore durante il corso del

la prima udienza perché sia possibile dare luogo alla prosecu zione del giudizio — ha volutamente tracciato una disciplina

processuale, notevolmente differenziata, rispetto all'ordinario

processo civile. Tale nuova disciplina, ispirata all'esigenza di

differenziare i meccanismi processuali per una più adeguata tu

tela della situazione sottostante dedotta in giudizio, non deter

mina un contrasto con le norme costituzionali (cfr. art. 3 e 24

Cost.), come già è stato ritenuto in presenza di norme come

l'art. 663 c.p.c., in tema di convalida di sfratto (cfr. Corte cost.

18 maggio 1972, n. 89, id., 1972, I, 1525). Ed infatti la mancata comparizione, non tempestivamente giu

stificata, costituisce un comportamento processuale volontario

del soggetto interessato che, o per la riconosciuta infondatezza

dei motivi dedotti nell'atto di opposizione o per qualsiasi altra

ragione fa presumere che è cessato l'interesse a coltivare l'op

posizione o a proseguire il relativo giudizio, per non avere ra

gioni da far valere o interesse a ulteriormente difendersi (cfr.

pure Corte cost. 18 marzo 1957, n. 46, id., 1957, I, 1393). Sif

fatta normativa che non consente la prosecuzione del giudizio in questione non contrasta con l'inviolabilità del diritto di dife

sa, perché il diverso modello del processo ordinario di cognizio ne civile non è il solo che assicuri la tutela giurisdizionale; ag

giungasi che il procedimento di opposizione all'ordinanza

ingiunzione è un procedimento speciale predisposto dal legisla tore per determinate finalità tra le quali quella di definire il

giudizio in tempi solleciti, consentendo all'opponente di stare

in giudizio personalmente, anche senza il ministero del procura tore legale. In questi casi è perciò consentito al legislatore di

differenziare la tutela giurisdizionale con riguardo alla partico larità del rapporto da regolare. Il fatto poi che la mancata com

parizione dipenda da un impedimento del difensore, ritorna co

munque ascrivibile ad una scelta all'ingiunto, che — pur in pre senza di una norma che ricollega alla mancata comparizione la convalida dell'ingiunzione — ometta di assicurarsi che il di

fensore adempia al suo mandato e di segnalare, in caso contra

rio, l'impedimento. Alla stregua di queste considerazioni il ricorso non può che

essere dichiarato inammissibile.

Il Foro Italiano — 1991.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 22 giugno 1990, n. 308

(<Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 27 giugno 1990, n. 26); Pres. Saja, Est. Corasaniti; Pres. cons, ministri (Avv. dello

Stato Zotta) c. Regione Liguria (Avv. Sorrentino).

Regione — Liguria — Personale dipendente delle Usi — Com

missioni esaminatrici — Criteri di composizione — Incostitu

zionalità (Cost., art. 117; 1. 23 dicembre 1978 n. 833, istitu

zione del servizio sanitario nazionale, art. 47).

È illegittima, per violazione dell'art. 117 Cost., in relazione al

l'art. 47, 3° comma, I. 23 dicembre 1978 n. 833, la l. reg.

Liguria riapprovata il 15 novembre 1989, nella parte in cui

determinando i criteri di composizione delle commissioni esa

minatrici dei concorsi presso le unità sanitarie locali interferi sce nella disciplina dello stato giuridico del personale delle

stesse, disciplina riservata alla legislazione statale. (1)

Diritto. — 1. - Il presidente del consiglio dei ministri ha im

pugnato in via principale la legge della regione Liguria riappro vata il 15 novembre 1989, con la quale, all'art. 1, è stato dispo sto che ai fini della composizione delle commissioni esaminatri

ci dei concorsi presso le unità sanitarie locali, ai sensi del d.m.

30 gennaio 1982 e successive modificazioni, sia utilizzato per il sorteggio (oltre ai ruoli nominativi regionali del personale di

pendente dal servizio sanitario nazionale) anche l'elenco nomi

nativo del personale dell'ospedale Galliera allegato ai ruoli no

minativi regionali si sensi dell'art. 14 1. reg. 5 maggio 1980 n.

22, e che tale elenco sia altresì utilizzato per garantire la rappre sentanza della regione nei concorsi sanitari ai sensi dell'art. 9, 2° comma, 1. 20 maggio 1985 n. 207 (recante disciplina transi

toria per l'inquadramento diretto nei ruoli nominativi regionali del personale non di ruolo delle unità sanitarie locali).

Secondo il ricorrente, la norma impugnata interferisce nella

disciplina dello stato giuridico del personale dipendente dal ser

vizio sanitario sia per l'oggetto (cioè per il fatto stesso di rego lare la composizione delle commissioni di concorso), che per il contenuto (cioè per il fatto di prevedere che di tali commissio

ni faccia parte, oltre al personale dipendente dal servizio sanita

rio nazionale iscritto nei ruoli nominativi regionali ai sensi del

l'art. 7, 2° comma, d.m. 30 gennaio 1982 e dell'art. 9, 2° e

6° comma, 1. 207 del 1985, anche personale estraneo al servizio

sanitario nazionale, cosi limitando l'accesso alle medesime del

personale dipendente).

Orbene, secondo il ricorrente la detta disciplina è riservata

allo Stato dall'art. 47, 3° comma, 1. 23 dicembre 1978 n. 833, che conferisce in proposito delega legislativa al governo, ed è

dettata, per quanto concerne la composizione delle commissioni

esaminatrici dei concorsi, dall'art. 7, 2° comma, d.m. 30 gen naio 1982 (richiamato dalla stessa legge regionale impugnata) in attuazione del d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761 (concernente lo stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali) ema

nato in forza della delega legislativa suindicata, e particolar mente dell'art. 12 del detto d.p.r., che, al 5° comma, prevede

appunto l'emanazione di un decreto del ministero della sanità,

previa consultazione con le organizzazioni di categoria maggior mente rappresentative su base nazionale, per la regolamentazio

ne, fra l'altro, della composizione delle commissioni esaminatrici.

Di qui l'illegittimità costituzionale della legge regionale im

pugnata. 2. - La questione è fondata.

Non vi è dubbio che la legge regionale impugnata, in quanto

(1) In precedenza, v. Corte cost. 18 luglio 1989, n. 407, Foro it.,

1990, I, 805, con nota di richiami, che ha dichiarato incostituzionale l'art. 5, 1° comma, 1. 29 dicembre 1988 n. 554, nella parte in cui preve deva che le assunzioni di personale in deroga, per le Usi e per gli enti

pubblici non economici dipendenti dalla regione, fossero disposte con

provvedimenti della giunta regionale: la corte affermò, in quell'occasio ne, che la ripartizione delle competenze fra i vari organi regionali rien

tra nella materia dell'organizzazione interna, riservata allo statuto re

gionale. In materia di composizione delle commissioni d'esame per concorsi

pubblici regionali, v., successivamente alla presente, Corte cost. 15 ot

tobre 1990, n. 453, id., 1991, I, 395, con nota di richiami e osservazioni

di Cariola, La composizione delle commissioni per i concorsi pubblici davanti alla Corte costituzionale: un'applicazione zoppa del principio di imparzialità?

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1395 PARTE PRIMA 1396

regola la composizione delle commissioni esaminatrici dei con corsi presso le unità sanitarie locali, e quindi la materia dei con corsi stessi, interferisca nella disciplina dello stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali, che è riservata alla legisla zione statale delegata dall'art. 47, 3° comma, della legge di isti tuzione del servizio sanitario nazionale n. 833 del 1978. Riser

va, che è formulata in vista delle esigenze fortemente unitarie cui è ispirata la legge sia per quanto concerne il fine da perse guire (art. 1, 2° comma, e 4, 1° comma: mantenimento e recu

pero della salute di tutta la popolazione in misura eguale; uni formità di condizioni e garanzia di salute per tutto il territorio

nazionale) che per quanto riguarda i mezzi, ivi compresi quelli personali (art. 47, 3° comma, n. 1: un unico ordinamento del

personale in tutto il territorio nazionale), e che è confermata dal 4° comma dello stesso art. 47, là dove si demanda al legisla tore delegato l'emanazione di norme per la disciplina dei con corsi pubblici che saranno banditi dalle regioni su richiesta delle unità sanitarie locali.

Sono, dunque, vane le obiezioni della regione, secondo le quali: a) la previsione dell'art. 47 1. n. 833 del 1978 non sarebbe

idonea a costituire una riserva di legge statale nel senso o con la portata di cui al ricorso, vale a dire nel senso di ricompren dere la disciplina della composizione delle commissioni esami natrici dei concorsi in quella attinente allo stato giuridico del

personale;

b) in ogni caso la legge impugnata non conterebbe una disci

plina del genere bensì una disciplina di tipo organizzatorio o di mero adeguamento dei moduli procedimentali di fronte a esi

genze concrete di funzionamento degli stessi e, comunque, a situazioni peculiari e di rilievo regionale: una disciplina, quindi, consentita alle regioni, tanto più che ad esse è affidata, per un verso, la formazione degli elenchi nominativi regionali e, per altro verso, la stessa nomina delle commissioni esaminatrici.

È da replicare anzitutto che la definizione delle competenze e la loro distribuzione fra Stato e regione quanto alla disciplina del personale del servizio nazionale sanitario è operata dalla

legge statale suindicata, e cioè dall'art. 47, 3° e 4° comma, 1. n. 833 del 1978 (legge delegante) — che reca una normativa

interposta rispetto all'art. 117 Cost. — nel senso di considerare la materia dei concorsi come compresa in quella dello stato giu ridico del personale e di riservarla allo Stato. Oltre a quella di cui all'art. 47 ora richiamato, rientra nella normativa inter

posta la disciplina di cui al d.p.r. n. 761 del 1979 (legge delega ta), che valuta analogamente la materia stessa (titolo II, capo I e capo II), sempre riservandola allo Stato (cfr. l'art. 12, re cante norme sui concorsi e particolarmente il 5° comma di tale

disposizione, concernente la composizione delle commissioni esa

minatrici). Nessuna dimostrazione, poi, la regione ha dato dell'assunto,

con il quale ha preteso di giustificare comunque la legge stessa, che questa risponda a peculiari esigenze di rilievo regionale, quale quella di snellire le procedure e di sopperire alla frequente in sufficienza degli elenchi sui quali effettuare il sorteggio.

È infine senza rilievo tanto che la regione abbia il compito di formare gli elenchi nominativi dei dipendenti regionali (art. I d.p.r. n. 761 del 1979) — dai quali, ai sensi degli art. 7, 2° comma, d.m. 30 gennaio 1982 e 9, 1°, 2° e 6° comma, 1. n. 207 del 1985, devono essere sorteggiati tutti i componenti le commissioni esaminatrici — quanto che ad essa sia affidata la nomina delle commissioni esaminatrici (art. 6 e 7 d.m. 30

giugno 1982). Invero si tratta di operazioni amministrative, che non implicano la competenza normativa che la regione ha pre teso di esercitare con la legge impugnata: nell'assetto delle com

petenze delineato dalla 1. n. 833 del 1978 non vi è puntuale corrispondenza della competenza regionale amministrativa a quel la normativa (d'altra parte la regola generale del riparto con sente di ritenere la competenza amministrativa là dove ricorra

quella normativa, e non viceversa). 3. - Inesattamente, poi, la regione resistente sostiene, al fine

di legittimare altrimenti la legge impugnata, che questa costitui sce l'attuazione di un principio della legislazione statale nel sen so della piena equiparazione del personale dell'ospedale Gallie ra — pur nella salvaguardia dell'autonomia dell'ente (art. 41 1. n. 833 del 1978 che assimila l'ospedale a quelli aventi ordina mento speciale) — al personale del servizio sanitario nazionale e della pari dignità fra i due ordini di personale. Tale principio, sempre secondo, la regione resistente, emergerebbe fra l'altro:

II Foro Italiano — 1991.

a) dall'art. 25 d.p.r. n. 761 del 1979, vale a dire dall'equipa razione, con esso sancita, dei servizi e dei titoli acquisiti nell'o

spedale Galliera ai corrispondenti servizi e titoli acquisiti presso le unità sanitarie locali (purché, a tal fine, l'ente adeguasse, per la parte compatibile, il proprio ordinamento del personale alle disposizioni introdotte dal d.p.r. n. 761 per il personale delle unità sanitarie locali: adeguamento in realtà avvenuto);

b) dall'art. 7 1. 20 maggio 1985 n. 207, che, nel disporre, in via transitoria, l'inquadramento diretto nei ruoli nominativi

regionali del personale non di ruolo delle unità sanitarie locali, ha stabilito l'applicazione della normativa, in quanto compati bile, al personale in servizio presso le strutture di cui all'art. 41 d.p.r. n. 761 del 1979, fra le quali è l'ospedale Galliera (in quanto fosse stato provveduto all'adeguamento previsto dall'art. 25 d.p.r. n. 761 del 1979: adeguamento in realtà avvenuto).

Ora l'art. 25 d.p.r. n. 761 del 1979 (emanato sulla delega conferita con l'art. 47 1. n. 833 del 1978) stabilisce l'equipara zione dei servizi (prestati) e dei titoli acquisiti nelle cliniche e negli istituti universitari di ricovero e cura, negli organi degli enti di ricerca di cui all'art. 40 1. n. 833 del 1978, negli ospedali equiparati ai sensi dell'art. 129 d.p.r. 27 marzo 1969 n. 130, nell'ospedale Galliera, negli ospedali dell'ordine Mauriziano di

Torino, negli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e negli ospedali militari, ai corrispondenti servizi (prestati) e ai titoli acquisiti presso le unità sanitarie locali. Ma ciò ai soli fini degli esami d'idoneità, dei concorsi d'assunzione, e dei tras

ferimenti, vale a dire al solo fine di agevolare chi aspiri a soste nere esami d'idoneità, concorsi di assunzione e trasferimenti pres so le unità sanitarie locali. La disposizione, cioè, riguarda il

personale esaminando o valutando; non, dunque, le commissio ni esaminatrici, per le quali rimane ferma la riserva statale di cui all'art. 12 dello stesso d.p.r. n. 761 del 1979. E allo stesso fine vengono adattati gli ordinamenti dell'ospedale Galliera e

degli altri enti o istituti come previsto dal 2° comma dello stes so art. 25.

Analogamente dispone l'art. 7 1. n. 207 del 1985 ai fini del

l'inquadramento diretto nei ruoli nominativi regionali del per sonale in servizio presso gli enti e istituti di cui all'art. 41, 2°

comma, 1. n. 833 del 1978 (1. n. 207, che peraltro, all'art. 9,

pur prevedendo, al 1 ° comma, che per un certo tempo i concor si sono indetti dalle unità sanitarie locali, anziché dalle regioni, come previsto dall'art. 12 d.p.r. n. 761 del 1979, fa riferimento, al 4° comma, per la composizione delle commissioni esamina

trici, al decreto del ministro della sanità 30 gennaio 1982 e «suc cessive modificazioni e integrazioni», emanato ai sensi del detto art. 12 d.p.r. n. 761 del 1979, come modificato dal 3° comma dello stesso art. 7).

Del resto la stessa 1. reg. n. 22 del 1980 richiamata dalla re

gione resistente, là dove, all'art. 14, prevede la formazione e

l'aggiornamento dell'elenco nominativo del personale dipenden te del Galliera e la sua allegazione ai ruoli nominativi regionali del personale del servizio sanitario nazionale, stabilisce che tale

allegazione è fatta ai fini della copertura dei posti resisi vacanti nelle unità sanitarie locali, nonché di quanto previsto nell'art. 25 d.p.r. n. 761 del 1979 (cioè sempre ai fini dell'accesso e delle successive vicende presso le unità sanitarie locali del personale esaminando, non già ai fini della composizione delle commis sioni esaminatrici).

4. - Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale della

legge regionale impugnata (oltre all'art. 1, il cui contenuto è stato sopra esaminato, la legge comprende un art. 2, che con cerne la dichiarazione d'urgenza ai sensi dell'art. 127, 2° com

ma, Cost.). Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illgittimi

tà costituzionale della legge della regione Liguria riapprovata il 15 novembre 1989 (utilizzazione dell'elenco del personale del

l'ospedale Galliera ai fini della composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi presso le unità sanitarie locali).

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