sentenza 24 maggio 1991, n. 212 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 29 maggio 1991, n. 21);Pres. Corasaniti, Est. Spagnoli; Granelli ed altri (Avv. Vaiano) c. Regione Lombardia (Avv.Onida, Pagano). Ord. Tar Lombardia 11 luglio 1990 (G.U., 1 a s.s., n. 5 del 1991)Source: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1991), pp. 1633/1634-1635/1636Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23185491 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 24 maggio 1991, n. 212

(<Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 29 maggio 1991, n. 21); Pres. Corasaniti, Est. Spagnoli; Granelli ed altri (Avv. Vaia

no) c. Regione Lombardia (Avv. Onida, Pagano). Ord. Tar

Lombardia 11 luglio 1990 (G.U., la s.s., n. 5 del 1991).

CORTE COSTITUZIONALE;

Regione — Lombardia — Promozione della ricettività alber

ghiera in occasione dei mondiali di calcio — Approvazione dei progetti edilizi — Procedimento speciale — Violazione di

competenze comunali — Incostituzionalità (Cost., art. 128; 1. 16 maggio 1970 n. 281, provvedimenti finanziari per l'at

tuazione delle regioni a statuto ordinario, art. 17; 1. 28 feb

braio 1985 n. 47, norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

edilizie, art. 1, 4; 1. 8 giugno 1990 n. 142, ordinamento delle

autonomie locali, art. 3; 1. reg. Lombardia 4 luglio 1988 n.

39, norme a sostegno della promozione e incentivazione della

ricettività turistica alberghiera ed extralberghiera in occasione

dei mondiali di calcio 1990, art. 3, 5, 6).

Sono illegittimi, per violazione dell'art. 128 Cost., gli art. 3,

2° comma, 5, 1° comma, 6 l. reg. Lombardia 4 luglio 1988

n. 39, nella parte in cui, allo scopo di promuovere ed incenti

vare la ricettività turistico-alberghiera ed extralberghiera in

occasione dei mondiali di calcio 1990 nel comune di Milano

e nei comuni confinanti, introducono un procedimento spe

ciale, in deroga alla ordinaria disciplina urbanistica, per l'ap

provazione dei relativi progetti edilizi. (1)

Diritto. — 1. - Il Tar della Lombardia dubita che la 1. reg.

Lombardia 4 luglio 1988 n. 39 sia costituzionalmente illegittima

per contrasto, per un verso, con gli art. 117, 5, 114 e 128 Cost.,

per altro verso, con il principio di ragionevolezza tratto dal

l'art. 97 Cost.

La legge impugnata, allo scopo di promuovere e incentivare

la ricettività turistica alberghiera ed extralberghiera in occasio

ne dei mondiali di calcio 1990 nel comune di Milano e nei co

muni confinanti, introduce un procedimento speciale, in deroga

alla ordinaria disciplina urbanistica, per l'approvazione dei re

lativi progetti edilizi. Tale procedimento in sostanza si snoda

nelle seguenti fasi: presentazione dei progetti al comune e alla

giunta regionale (art. 1,1° comma); parere del comune, vinco

lante se espresso, da pronunziarsi entro e non oltre i successivi

trenta giorni (art. 3, 2° comma); valutazione dell'ammissibilità

dei progetti da parte della giunta regionale in relazione a stan

dards specificamente indicati (art. 4); approvazione dei progetti

da parte della stessa giunta regionale, motivando in relazione

sia all'intervenuto parere comunale o, in assenza di questo, al

l'eventuale assenso al progetto, sia alla concessione edilizia in

deroga agli strumenti urbanistici (art. 5, 1° comma); rilascio

della concessione edilizia ad opera del sindaco, con la forma

zione del silenzio-accoglimento in caso di mancata pronuncia

(1) La corte nel motivare la dichiarazione di incostituzionalità della

1. reg. lombarda 39/88 fa interamente riferimento alla precedente sent.

4 aprile 1990, n. 157 (Foro it., 1990, I, 2134, con nota di richiami)

con cui è stata dichiarata l'incostituzionalità della 1. reg. Piemonte 5

ottobre 1989, nella parte in cui, stabilendo una procedura speciale per la presentazione e l'approvazione dei progetti edilizi finalizzati alla co

struzione di nuove strutture turistiche ed alberghiere o al recupero ed

al miglioramento di quelle dismesse o in esercizio in vista dello svolgi

mento dei campionati del mondo di calcio del 1990, viola le competenze attribuite ai comuni.

Per altre questioni di legittimità costituzionale relative a presunte vio

lazioni della competenza comunale in materia edilizia da parte della re

gione, v. Corte cost. 11 febbraio 1991, n. 73, che sarà riportata nel pros

simo fascicolo, con nota di richiami; sent. 27 aprile 1988, n. 499, Foro

it., 1989, I, 3085, con nota di richiami, commentata da Teresi, in Giur.

costit., 1988, I, 2228 e da Vesperini, in Riv. giur. urbanistica, 1989, 199.

Per la legittimità costituzionale della legislazione regionale lombarda

in materia di rilascio di concessioni edilizie, v. Corte cost., ord. 23

giugno 1988, n. 714, Foro it., Rep. 1989, voce Regione, n. 356, che

ha ritenuto manifestamente infondata la questione di costituzionalità

dell'art. 3, lett. b, 1. reg. Lombardia 7 giugno 1980 n. 93, in ordine

alla subordinazione del rilascio di concessione a favore del titolare, le

gale rappresentante dell'impresa agricola, al versamento di contributi.

Circa i presupposti, con riguardo alla regione Lombardia, per il rila

scio di una concessione di costruzione in deroga, v. Tar Lombardia,

sez. I, 8 marzo 1990, n. 157, id., 1991, III, 89, con nota di richiami.

Il Foro Italiano — 1991 — Parte 1-30.

entro trenta giorni dalla pubblicazione dell'elenco dei progetti

approvati nel bollettino regionale (art. 6, 1° e 2° comma); pre visione della possibilità per il concessionario di ottenere una

nuova concessione per la parte di lavori non ultimata entro il

30 aprile 1990 (art. 6, 3°, 4° e 5° comma). 2. - La difesa del presidente della giunta ha eccepito l'inam

missibilità della questione per genericità, non avendo provvedu

to il giudice a quo ad indicare specificamente le disposizioni

oggetto delle censure.

L'eccezione non può essere accolta. Infatti, nonostante che

l'impugnativa sia formulata nei confronti dell'intera legge, dal

la prospettazione delle censure e dai riferimenti alla fattispecie

oggetto del giudizio a quo, è agevole dedurre che la questione

coinvolge in realtà soltanto l'art. 3, 2° comma, l'art. 5, 1° com

ma, e l'art. 6.

3. - Il primo gruppo di censure ha al centro, in sostanza,

l'asserita lesione dell'autonomia comunale nella materia, pro

spettata sia come violazione di principi fondamentali della legis

lazione statale — che garantirebbero ai comuni la signoria del

proprio territorio, attribuendo alle regioni meri poteri program

matori, di indirizzo e di supporto — sia come autonoma ragio

ne di contrasto con la generale garanzia dell'autonomia comu

nale, tratta dagli art. 5, 114 e 128 Cost.

La lamentata compressione dell'autonomia comunale consi

sterebbe nell'avere attribuito alle regioni ogni potere decisorio

in relazione sia all'approvazione dei progetti, sia alla concessio

ne edilizia in deroga e nell'avere corrispondentemente ridotto

l'intervento del comune ad un semplice potere consultivo nel

primo caso, e a un mera attività esecutiva, senza alcun margine

di discrezionalità, nel secondo caso.

4. - La questione è fondata, per le stesse ragioni che hanno

indotto questa corte ad adottare la sentenza n. 157 del 1990

(jForo it., 1990, I, 2134). La legge oggi impugnata infatti ha, per quanto qui interessa,

un contenuto analogo a quello della legge della regione Pie

monte oggetto di tale sentenza, mentre le differenze pur sussi

stenti tra i due atti non sono rilevanti né comunque tali da sot

trarre la presente questione all'applicazione degli stessi criteri

di decisione allora adottati. Nel caso precedente infatti questa

corte giudicò illegittima la legge impugnata in riferimento al

l'art. 128 Cost., per avere sottratto ai comuni competenze ad

essi già affidate dalla legge statale e fatte salve dall'art. 2 d.p.r.

n. 616 del 1977, e ciò, in sostanza, perché nello speciale proce

dimento ivi previsto «tutti i poteri decisionali spettanti in tale

materia agli organi comunali vengono... trasformati in semplici

poteri consultivi e di proposta o in mere attività esecutive, men

tre la regione con l'approvazione dei progetti assume in proprio

una competenza di natura provvedimentale attinente alla sfera

edilizia che esula dall'ambito delle attribuzioni più generali rela

tive alla disciplina dell'uso del territorio, affidate alla stessa re

gione dagli art. 80 ss. d.p.r. n. 616 del 1977».

Tali considerazioni si attagliano perfettamente al modello di

ripartizione di funzioni tra regione e comune disegnato nella

legge lombarda.

Non convince infatti l'obiezione della difesa della regione,

secondo la quale qui non potrebbe ravvisarsi una compressione

illegittima dell'autonomia comunale perché, a differenza che nella

legge della regione Piemonte, il parere del comune avrebbe ca

rattere vincolante.

Invero — come del resto ammette la stessa difesa — il sudde

to parere presenterebbe tale carattere soltanto in una limitata

ipotesi, e cioè quando sia ad un tempo espresso e negativo;

il medesimo parere invece non avrebbe la stessa efficacia se fa

vorevole, potendo essere superato dalla valutazione negativa di

ammissibilità effetuata dalla regione secondo i parametri indi

cati dall'art. 4 della legge; infine, la mancata espressione di qual

siasi parere nel termine non impedirebbe alla regione di prestare

egualmente il proprio assenso al progetto e di concludere dun

que in senso positivo il procedimento di approvazione.

Ora, a parte il fatto che anche al parere del comune previsto

dalla legge della regione Piemonte avrebbe potuto riconoscersi

un carattere limitatamente vincolante — essendo necessario l'av

viso favorevole dell'ente locale perché l'approvazione regionale

dei progetti potesse costituire, tra l'altro, variante agli strumen

ti urbanistici e deroga ai regolamenti edilizi (art. 5, 2° comma)

sembra comunque decisivo osservare che un potere che si atteg

gia nel modo sopra illustrato non può certo considerarsi equi

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1635 PARTE PRIMA 1636

valente al potere decisionale che spetta al diverso soggetto che

rimane dominus del procedimento e titolare dell'atto finale.

Le ragioni, prima testualmente citate, poste a sostegno della

sentenza n. 157 del 1990 restano, pertanto, del tutto appropria te per ritenere sussistente la lamentata violazione dell'autono

mia comunale anche nel caso attuale, e ciò tanto più ove si

consideri che la legge impugnata consente alla regione, nell'ipo tesi di mancata pronunzia di qualunque parere da parte del co

mune, di esercitare, in sostanza, un potere sostitutivo non espres samente attribuito e disciplinato, e privo di qualsiasi garanzia

procedurale.

Quanto poi al potere del sindaco circa il rilascio delle conces

sioni in deroga, non sono stati addotti argomenti convincenti

per contestare che esso, ridotto ad una attività meramente ese

cutiva del provvedimento regionale di approvazione dei proget

ti, si atteggi in modo identico a quello già ritenuto illegittimo dalla ripetuta sentenza n. 157 del 1990.

Infine, non potrebbe negarsi l'illegittimità della disciplina in

oggetto, sempre sotto il profilo fin qui considerato, facendo

richiamo all'art. 3 1. n. 142 del 1990, poiché da questo non

può trarsi l'attribuzione alla regione del potere di disporre del

contenuto e dell'estensione delle funzioni dei comuni, per di

più senza tenere conto del modo in cui esse si atteggiano nella

legislazione statale già vigente. Le disposizioni impugnate debbono, pertanto, essere dichia

rate costituzionalmente illegittime per le ragioni sopra illustrate,

considerandosi assorbito ogni ulteriore motivo di censura.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti mità costituzionale degli art. 3, 2° comma, 5, 1° comma, e 6

1. reg. della Lombardia 4 luglio 1988 n. 39 (norme a sostegno della promozione e incentivazione della ricettività turistica al

berghiera ed extralberghiera in occasione dei mondiali di calcio

1990).

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 5 aprile 1991, n. 142

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 10 aprile 1991, n. 15); Pres. Gallo, Est. Granata; Druidi c. Enpaia (Avv. Scogna

miglio); interv. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato D'Ama

to). Ord. Pret. Bologna 4 agosto 1990 (G.U., la s.s., n. 50

del 1990).

Lavoro (rapporto) — Trattamento di fine rapporto — Antici

pazione — Definitività dell'acquisto documentata da atto no

tarile — Incostituzionalità (Cost., art. 3, 45; cod. civ., art.

2120; 1. 29 maggio 1982 n. 297, disciplina del trattamento

di fine rapporto e norme in materia pensionistica, art. 1).

È illegittimo, per violazione dell'art. 3 Cost., l'art. 2120, 8°

comma, lett. b), c.c., come novellato dall'art. 1 l. n. 297 del

1982, nella parte in cui non prevede la possibilità di conces

sione dell'anticipazione (del trattamento di fine rapporto per

l'acquisto della prima casa di abitazione) in ipotesi di acqui sto in itinere comprovato con mezzi idonei a dimostrarne l'ef

fettività. (1)

(1) Aderendo motivatamente all'interpretazione restrittiva della nor ma di cui all'art. 2120, 8° comma, lett. b), c.c. fornita dalla Corte di cassazione (sent. 21 gennaio 1988, n. 448, Foro it., Rep. 1988, voce Lavoro (rapporto), n. 2367 e Riv. it. dir. lav., 1988, II, 657, con nota di M. Mariani, Le anticipazioni del trattamento di fine rapporto), la Corte costituzionale, con la sentenza riportata, ne ha dichiarato l'ille

gittimità costituzionale in parte qua, per violazione dell'art. 3 Cost,

(il profilo in relazione all'art. 45 è stato ritenuto assorbito). Per le posizioni della giurisprudenza di merito e della dottrina, in

aggiunta alle note di richiami a Pret. Firenze 27 novembre 1985 e Pret.

Cagliari 21 maggio 1985, Foro it., 1986, I, 823 e 1985, I, 3034, e alla citata nota di Mariani, cfr., da ultimo in vario senso e su profili vari, Pret. Legnano 3 ottobre 1989, Pret. Milano 3 giugno 1989, Pret. Mila no 22 dicembre 1988, Pret. Monsummano Terme 24 ottobre 1988, id.,

Rep. 1989, voce cit., nn. 2059, 2061, 2064, 2066; Pret. Rho 16 gennaio 1989, ibid., n. 2063 e Riv. it. dir. lav., 1989, II, 817, con nota di

Il Foro Italiano — 1991.

Diritto. — 1. - È stata sollevata questione incidentale di co

stituzionalità dell'8° comma, lett. b), dell'art. 2120, come no

vellato dall'art. 1 1. 29 maggio 1982 n. 297, che prevede il dirit

to del lavoratore di ottenere un'anticipazione del trattamento

di fine rapporto per l'acquisto della prima casa di abitazione

per sé o per i figli, documentato con atto notarile, ove interpre tato nel senso che tale forma documentale non ammetta equi

pollenti e che occorra l'acquisto definitivo, escludendosi in tal

modo dal beneficio — in contrasto con gli art. 3 e 45 Cost. — i lavoratori che stiano per acquistare (ma non abbiano anco

ra definitivamente acquistato) la proprietà dell'alloggio anche

attraverso una fattispecie negoziale diversa dalla compravendita

(come nell'ipotesi di alloggi assegnati ai soci di cooperativa). 2. - Va preliminarmente respinta l'eccezione di difetto di rile

vanza della questione di costituzionalità sollevata dalla difesa

dell'Enpaia, atteso che è pregiudiziale alla valutazione della le

gittimità del regolamento dell'ente previdenziale (peraltro mera

mente riproduttivo, in parte qua, dell'8° comma dell'art. 2120

c.c.) lo scrutinio di costituzionalità della norma censurata, la

cui dichiarazione di incostituzionalità comporta conseguenzial

mente vuoi la disapplicazione del regolamento da parte del giu

dice ordinario (ex art. 5 1. 20 marzo 1865 n. 2248, ali. E), se

atto di normazione secondaria, vuoi l'invalidità parziale dello

stesso se atto di autonomia privata (ex art. 2120, 11° comma,

c.c., che per l'anticipazione del trattamento di fine rapporto consente solo condizioni di miglior favore rispetto a quelle di

legge). 3. - La questione è fondata.

La premessa interpretativa da cui parte il giudice a quo trova

puntuale riscontro nell'orientamento della giurisprudenza della

Cassazione, ancorché espressa dall'unica pronuncia sul tema.

Ha infatti ritenuto detta corte nella sentenza n. 448 del 21 gen

naio 1988 (Foro it., Rep. 1988, voce Lavoro (rapporto), n. 2367)

che costituisce requisito dell'anticipazione del trattamento di fi

ne rapporto la «completa realizzazione dell'acquisto definitivo

formalmente documentato al momento della richiesta di antici

pazione»; quindi l'atto notarile, che il lavoratore è tenuto ad

allegare a fondamento della sua richiesta di anticipazione, deve

«documentare inequivocabilmente l'avvenuto acquisto» talché

non è sufficiente un acquisto meramente in itinere.

Questa esegesi trova conforto nella lettera della norma, che

riferisce l'onere di documentazione mediante atto notarile, non

già alla «necessità» (di acquistare), bensì ali'«acquisto», intro

ducendo cosi nel precetto legale una rigidità lessicale difficil

mente superabile in via interpretativa, tanto più se si considera

che — nella concorrente ipotesi delle «spese sanitarie» (che, se

condo il disposto dell'8° comma, lett. a, art. 2120 cit., giustifi cano anch'esse l'anticipazione del trattamento di fine rapporto) —

Mariani, Le anticipazioni del trattamento di fine rapporto dopo la sen

tenza della Cassazione n. 448 del 1988; Trib. Torino 23 maggio 1987 e Pret. Livorno 18 febbraio 1988, Foro it., Rep. 1988, voce cit., nn.

2368, 2370; in dottrina, G. Pera, Diritto del lavoro4, 1991, 572. Oltre alle articolate ragioni che hanno portato il giudice delle leggi

a ritenere ingiustificata la limitazione del riconoscimento del diritto al

l'anticipazione del trattamento di fine rapporto ai soli lavoratori che avessero acquistato, con atto notarile, la prima casa di abitazione per sé o per i figli, sembra utile sottolineare i seguenti aspetti della decisio ne in epigrafe:

a) la corte, coerentemente con la ratio decidendi ed il decisum, ha

precisato che l'acquisto in itinere può atteggiarsi «in ogni possibile fat

tispecie acquisitiva a realizzazione progressiva»;

ti) ha ritenuto strettamente legato alla ricostruzione restrittiva della Cassazione il requisito formale dell'atto notarile di cui all'art. 2120, 8° comma, lett. b), c.c. consentendo, quindi, tutti i mezzi probatori che dimostrino l'effettività, ossia «la serietà dell'operazione negoziale in corso e quindi la sua attendibile idoneità al raggiungimento del fine

dell'acquisto», da accertarsi prudentemente dal giudice; c) ha «coperto» l'evenienza della mancata, successiva realizzazione

dell'acquisto individuando l'esistenza di obblighi restitutori, sia espressi (e ciò previa la configurazione della concessione dell'anticipazione co me accordo bilaterale a contenuto patrimoniale suscettibile di apposi zione di condizione risolutoria o sospensiva), sia taciti (...«come in ap plicazione dell'istituto, di elaborazione giurisprudenziale, della presup posizione...»).

Sull'anticipazione del trattamento fine rapporto ex art. 2120, 8° com

ma, lett. a), cfr., da ultimo, Cass. 11 aprile 1990, n. 3046, Riv. giur. lav., 1990, II, 461.

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