sentenza 26 luglio 1988, n. 876 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 3 agosto 1988, n. 31); Pres.Saja, Est. Caianiello; Comune di Baselga di Piné ed altri (Avv. Mari) c. Provincia di Trento (Avv.Benvenuti, Pototschnig). Ord. Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 1984 (G.U. n. 62 bis del 1985)Source: Il Foro Italiano, Vol. 112, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1989), pp. 1393/1394-1395/1396Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23183954 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 26 luglio 1988, n, 876

(iGazzetta ufficiale, la serie speciale, 3 agosto 1988, n. 31); Pres.

Saja, Est. Cajaniello; Comune di Baselga di Piné ed altri (Avv.

Mari) c. Provincia di Trento (Avv. Benvenuti, Pototschnig). Ord. Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 1984 (G.U. n. 62 bis

del 1985).

Trentino-Alto Adige — Provincia di Trento — Comprensori —

Elezione diretta dell'organo assembleare — Legge provinciale — Incostituzionalità (Cost., art. 5, 114, 128; 1. prov. Trento

26 aprile 1982 n. 8, disciplina per l'elezione dell'assemblea com

prensoriale).

È illegittima, per violazione degli art. 5, 114 e 128 Cost., la l.

prov. Trento 26 aprile 1982 n. 8 che ha disposto l'elezione a

suffragio universale dell'assemblea dei comprensori già istituiti

con I. prov. 2 marzo 1964 n. 2. (1)

(1) L'ordinanza del Consiglio di Stato, sez. IV, 7 febbraio 1984, massi

mata in Foro it., 1986, III, 93, è riportata in Giur. costit., 1985, II, 534.

In parte scontato il dispositivo della sentenza, riconducibile ad un prin

cipio già espresso in Corte cost. 6 maggio 1976, n. 107, Foro it., 1976,

I, 1788, menzionata in motivazione, secondo il quale l'elezione a suffra

gio universale determina l'autonomia politica dell'organo che viene eletto

e quindi dell'ente cui quest'organo si riferisce, indipendentemente dalle

attribuzioni che ad esso possano essere riservate. Nella precedente occa

sione l'affermazione era stata formulata con riferimento ai consigli di

quartiere, istituiti dalla 1. reg. sic. 21 maggio 1975 e ritenuti costituzional

mente illegittimi proprio perché se ne prevedeva l'elezione a suffragio universale: la corte asserisce di poterla adattare anche ai comprensori, ritenendone tuttora validi i presupposti argomentativi, nonostante le criti

che avanzate dalla dottrina (cfr. in particolare Teresi, I consigli di quar tiere nella regione siciliana, in Regioni, 1976, 1061). Pur se non

puntualmente esplicitato, come nella sentenza n. 107 del 1976, cit., il

ragionamento del supremo giudice delle leggi si riconduce ancora al du

plice asserto: 1) che il suffragio universale, costituendo la forma più squi sitamente politica di esercizio di quella sovranità che l'art. 1 Cost, attribuisce

al popolo, conferisce comunque la natura di ente autonomo alla struttura

alla quale si ricollega; 2) che il regime degli enti locali, secondo il dispo sto degli art. 5 e 128 Cost., è riservato alle leggi della repubblica e che,

pertanto, esula dalla competenza legislativa regionale, di qualsiasi tipo essa sia, e quindi anche dalla competenza delle province autonome di

Trento e di Bolzano, un'eventuale modifica dell'assetto di queste autono

mie quale configurato dal legislatore statale. Ed anche se nella sua nuova

formulazione quest'ultima asserzione sembra espressa in termini più sfu

mati rispetto al passato, forse per aggirare le giuste critiche che aveva

suscitato in dottrina (cfr. Teresi, cit., 1075) — la corte, infatti, anziché

in termini positivi tende ad esprimersi in negativo, sostenendo che esula

dalla potestà legislativa della provincia di Trento attribuire ai nuovi enti

dotati di autonomia politica compiti che spesso si sovrappongono a quelli dei comuni, o si diversificano da quelli delle province, finendo per realiz

zare la sottrazione di competenze agli enti territoriali di base secondo

l'assetto definito dalle leggi dello Stato — nella sostanza non ne viene

mitigato il rigore. Merita ricordare a questo proposito come non fosse

sfuggito agli osservatori più attenti che l'affermazione di questa riserva

di legge statale, in una materia in cui alcune regioni, nella specie la Sici

lia, hanno una competenza di tipo esclusivo, avrebbe comportato un ap

piattimento della legislazione regionale, degradandola ad una di tipo concorrente o addirittura integrativo.

Con riferimento a questa riconfermata riserva di legge statale, occorre

sottolineare infine, come la corte eviti nuovamente di definirne i confini,

pronunciandosi in modo contraddittorio. Da una parte, quando richiama

l'art. 114 Cost, in quanto dispone la ripartizione della repubblica in re

gioni, province e comuni, sembra propendere per la tassatività di questo

elenco, non modificabile dal legislatore ordinario. Dall'altra parte, soste

nendo che esula dalla potestà legislativa della provincia di Trento l'attri

buzione ai nuovi enti di compiti che spesso si sovrappongono a quelli dei comuni, o si diversificano da quelli della provincia, e che finiscono

per realizzare la sottrazione di competenze agli enti territoriali di base,

sembra ammettere che questa potestà spetti allo Stato, che, pertanto, può anche alterare l'assetto di questi enti, creandone dei nuovi. La questione,

ampiamente dibattuta in passato, attualmente sembra peraltro aver perso molta della sua rilevanza pratica in quanto i più recenti progetti, ed in

particolare quello in discussione alla camera (il testo delle più recenti

proposte di legge in materia è riportato in Nuova rass., 1988, n. 4, 493

e n. 12, 1408) non puntano più sui comprensori, quali enti intermedi

fra comuni e province, bensì' valorizzano le amministrazioni provinciali

(su questo aspetto, cfr. Paladin, Diritto regionale, Padova, 1985, 404;

per una critica al progetto di riforma delle autonomie locali in discussio

ne al parlamento, Pototschnig, Le forme associative tra i comuni: una

riforma senza obiettivi, in Regioni, 1985, 680; Cammelli, Le forme asso

ciative tra i comuni, in Quaderni costituzionali, 1986, 89).

Il Foro Italiano — 1989.

Diritto. — 1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità costituzionale della 1. prov. Trento 26 aprile 1982 n. 8, che disci

plina l'elezione a suffragio universale e diretto dell'assemblea, co

stituente l'organismo rappresentativo di base dei comprensori di

comuni.

Ad avviso del giudice a quo tale previsione sarebbe in contra

sto con i principi già affermati da questa corte in riferimento

all'art. 5 Cost., che riserva alla legislazione statale i principi ed

i metodi dell'autonomia e del decentramento e più specificamente in riferimento all'art. 128 Cost., il quale dispone che le province ed i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati

dalle leggi generali della repubblica che ne determinano le funzio

ni. Se le autonomie locali sono costituzionalmente garantite dalla

Comunque, affermata questa riserva di legge statale in materia di as

setto degli enti locali dotati di autonomia politica, la corte non esita ad

ammettere uno spazio alla legislazione locale in materia di comprensori — a quella della provincia di Trento, nella specie, ma, per i termini gene rali in cui la questione è posta, anche a quella delle regioni, sia a statuto

speciale che ordinario — fornendo cosi una risposta ad un interrogativo da tempo sollevato in dottrina (cfr., da ultimo, Gizzi, Manuale di diritto

regionale, Milano, 1986, 267; Paladin, op. cit., 401; Pizzetti, Il sistema

costituzionale sulle autonomie locali. Milano, 1979, 552; per una panora mica di questi problemi, v. anche Bartole, in Commentario alla Costitu

zione a cura di G. Branca, Bologna-Roma, 1985, 12, sub art. 114). In

precedenza la Corte costituzionale solo marginalmente aveva affrontato

la questione, fornendo una risposta ambigua che sembrava far leva sulla

distinzione tra comprensori facoltativi e obbligatori: sent. 20 maggio 1976, n. 126, Foro it., 1976, I, 2078, riconosceva infatti la competenza regiona le all'adozione del provvedimento di approvazione della costituzione di

un consorzio facoltativo tra enti locali avente scopi riconducibili ad una

delle materie indicate nell'art. 117 Cost. Ora la corte non richiama più

questa differenziazione tra i comprensori, per definire la competenza del

le regioni, ma prospetta un altro tipo di distinzione che si riconduce alla

natura dell'ente comprensoriale. Se questo si configura come ente auto

nomo — tale viene considerato quello che, indipendentemente dalle fun

zioni conferite, presenta un collegamento diretto ed immediato con il corpo elettorale — la sua istituzione non può essere lasciata all'iniziativa della

regione. Se l'ente comprensoriale, facoltativo o obbligatorio che sia, si

presenta come stumento di raccordo funzionale tra gli enti locali di base, rientra nella sfera di autonomia legislativa regionale.

È opportuno ricordare come il problema della competenza legislativa

regionale ad istituire comprensori si è posto ed ha assunto pratico rilievo

in considerazione del fatto che la quasi totalità degli statuti regionali con

tengono disposizioni che riconoscono la competenza delle regioni ad isti

tuire comprensori, senza che peraltro venga chiarita la natura di queste

strutture, configurabili o come strumenti di partecipazione degli enti lo

cali alla programmazione regionale o come sedi di decentramento di certe

funzioni amministrative della regione ad enti delegati dalla regione mede

sima ai sensi dell'art. 118, 3° comma, Cost. L'attuazione di queste nor

mative, operata essenzialmente in via sperimentale, si è venuta in seguito ad esaurire anche in considerazione dell'opposto orientamento seguito dal

citato progetto di legge delle autonomie locali, in discussione alla camera, e dei dubbi di costituzionalità avanzati in dottrina.

Su quest'ultimo aspetto, oltre agli autori già citati, cfr. con riferimento

alle singole esperienze regionali ed ai vari sistemi di collegamento tra le

amministrazioni locali e la struttura associativa, Rampulla, Le associa

zioni di comuni tra autonomia locale e autarchia regionale, Padova, 1984, 141; sul ruolo delle province nel nuovo ordinamento delle autonomie lo

cali: Antinori, La provincia nel quadro del nuovo ordinamento degli enti locali. Ricerche, proposte, esame dei lavori parlamentari, prospetti

ve, in Ammin. it., 1986, 563, 740, 948; Brunori, Le vecchie province e le nuove autonomie locali, in Regioni, 1985, 496; Caruso, Circondari,

comprensori e la nuova provincia, in Ammin. it., 1985, 195; Mancino, La nuova provincia, in Regioni, 1984, 173. In specifico sulle associazioni

intercomunali, Cammelli, Le forme associative tra i comuni, in Quaderni costituzionali, 1986, 89; Cerulli Irelli, Regioni ed associazioni di comu

ni nel testo di riforma: ovvero i perdenti e gli assenti, in Reg. gov. loc.,

1986, I, 76; Melandri, Associazioni di comuni; caratteri generali, in Nuova

rass., 1986, 993; sulla natura del comprensorio e sulla difficoltà ad una

sua certa definizione, cfr. altresì' Meale, Principi di diritto regionale, Ba

ri, 1983, 95 ss.; Roversi Monaco, La provincia e l'ente intermedio. Rela

zione alla tavola rotonda sul tema: riforma dell'amministrazione locale,

Torino, 1977; D'Albergo, Lo strumento comprensorio, in Democrazia

e diritto, 1977, 848; Pugliese, Le attuali prospettive dei comprensori, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1095; Merusi, Organizzazione e funzione dei comprensori, in Studi comprensori, 1977, 5; Rampulla, Le leggi re

gionali sui comprensori: primo avvio di un modello di amministrazione

locale, ibid., 83; Pototschnig, Il comprensorio e il riassetto generale del

l'amministrazione locale, in Regioni, 1977 , 426. Per una rassegna della

legislazione regionale in materia, AA. VV., I comprensori nella legista

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1395 PARTE PRIMA 1396

repubblica, si soggiunge nell'ordinanza di rinvio, i vincoli deri

vanti dalla Costituzione (art. 114 e 128) impediscono di concepire

livelli di governo locale intermedi tra provincia e comuni, quando

il loro assetto non si identifichi nel modulo associativo e consor

tile dei comuni, mentre, in virtù del suffragio universale diretto,

la loro costituzione può determinare situazioni di conflittualità,

con pregiudizio dell'esercizio delle funzioni proprie degli enti ter

ritoriali in cui la repubblica si riparte. La disciplina dettata con

la legge provinciale impugnata sarebbe altresì in contrasto con

l'art. 5 dello statuto speciale di autonomia, perché interferisce

in una materia riservata alla potestà amministrativa regionale, in

quanto con essa vengono sottratte funzioni ai comuni, il che può

essere giustificato solo se permangono i raccordi tra ente com

prensoriale e comuni che lo compongono, perché solo in questo

modo sono lasciate integre le autonomie locali istituzionali.

2. - La questione sollevata in riferimento alle norme della Co

stituzione invocate è fondata.

Preliminarmente va rilevato che nel dispositivo della ordinanza

di rimessione vengono richiamati, come parametri costituzionali

di riferimento, gli «art. 5, 114 ss.» Cost., nonché l'art. 5 dello

statuto speciale di autonomia. Al riguardo va però rilevato che,

in mancanza di un preciso richiamo delle norme costituzionali

che si assumono violate, può ricercarsi, nel contesto dell'ordinan

za, il concreto significato delle proposte censure (sent. n. 12 del

1965, Foro it., 1985, I, 603; n. 153 del 1969, id., 1970, I, 1007; n. 6 del 1970, ibid., 361; e n. 1 del 1971, id., 1971, I, 322) onde il riferimento «agli art. 5, 114 ss. Cost.», tenuto conto dei più

precisi richiami contenuti nella motivazione dell'ordinanza, può

correttamente essere individuato negli art. 5, 114 e 128 Cost.,

cui appunto nella sostanza si riferiscono le censure di legittimità

costituzionale prospettate nell'ordinanza di rinvio.

Ciò premesso, è opportuno osservare che, come ricordato nella

ordinanza del giudice a quo, la corte, sia pure in un diverso con

testo, ha già avuto modo di occuparsi, nella sentenza n. 107 del

1976 (id., 1976, I, 1788) del problema della elezione diretta, da

parte dell'intero corpo elettorale di volta in volta interessato, del

l'organo rappresentativo di figure soggettive esponenziali di co

munità locali, diverse dagli enti nominativamente previsti dall'art.

114 Cost., dichiarando l'illegittimità costituzionale della legge re

gionale siciliana che, nell'istituire i consigli di quartiere, ne aveva

previsto l'elezione a suffragio universale e diretto. In tale occa

sione la corte ebbe appunto a rilevare che, a togliere ogni dubbio

circa la natura di vero e proprio ente autonomo a tale organi

smo, era appunto la sua elezione a suffragio universale, ossia

attraverso la forma più squisitamente politica di esercizio di quel

la sovranità che l'art. 1 Cost, attribuisce al popolo.

Con la previsione, da parte della legge della provincia di Tren

to oggetto dell'incidente di costituzionalità, della nomina a suf

fragio universale diretto dell'organo rappresentativo del

comprensorio, si è dato quindi luogo non già alla istituzione di

mere strutture operative dei comuni e della provincia, come so

stenuto dalla difesa della provincia di Trento, bensì' alla istituzio

ne di un nuovo ente dotato di autonomia politica, e ciò in contrasto

con l'art. 114 Cost, che prevede, invece, la ripartizione della re

pubblica in regioni, province e comuni.

In tal modo l'attribuzione ai nuovi enti, come previsto sulla

base di altre leggi provinciali, di compiti che spesso si sovrappon

gono a quelli dei comuni o si diversificano da quelli della provin

cia, finisce per realizzare la sottrazione di competenze agli enti

territoriali di base, il che, secondo gli art. 5 e 128 Cost., esula

dalla potestà legislativa della provincia di Trento.

zione regionale, Roma, 1976, a cura del servizio documentazione dell'I

stituto di studi sulle regioni. Sui problemi relativi alla partecipazione dei cittadini alla amministra

zione locale con riferimento ai comprensori, in specifico: Sorace, La

partecipazione nella riforma dell'amministrazione locale, in Regioni, 1978,

587; Bassanini, Prefazione, in Per la repubblica delle autonomie, Roma,

1978, 42.

Sulla connessione tra elezione a suffragio universale diretto dell'organo assembleare e autonomia politica dell'ente, con riferimento all'esperienza

siciliana, cfr. altresì' Corso, Il decentramento urbano in Sicilia, in I con

sigli di quartiere in Sicilia. Atti del Seminario del 28-29 ottobre 1975

della lega siciliana per le autonomie e i poteri locali, Palermo, 1975, 5

ss. [V. Messerini]

Il Foro Italiano — 1989.

La legislazione provinciale in tema di comprensori appare, di

fatti, compatibile con i principi costituzionali invocati solo in pre

senza della formula consortile, come del resto prevista dalle leggi

provinciali anteriori alla emanazione di quella oggetto dell'inci

dente di costituzionalità. Tale formula presuppone però necessa

riamente l'elezione indiretta dell'assemblea comprensoriale da parte

degli organi dei comuni facenti parte del comprensorio, perché

solo in questo modo può realizzarsi quel raccordo funzionale,

idoneo a far configurare il comprensorio come struttura operati

va dei comuni che lo compongono, lasciando inalterato, in un

quadro collaborativo configurato dall'esercizio congiunto di po

teri attinenti a comuni interessi, l'assetto delle competenze degli

enti territoriali di base, come definito dalle leggi dello Stato.

3. - La fondatezza delle questioni prospettate con riferimento

agli art. 5, 114 e 128 Cost, è assorbente della questione di legitti

mità costituzionale, sollevata con riferimento all'art. 5 dello sta

tuto speciale di autonomia per il Trentino-Alto Adige. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegittimità

costituzionale della 1. prov. Trento 26 aprile 1982 n. 8 («discipli

na per l'elezione dell'assemblea comprensoriale»).

I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 23 giugno 1988, n. 700

(iGazzetta ufficiale, la serie speciale, 29 giugno 1988, n. 26); Pres. Saja, Est. Greco; Proietti c. Soc. Elicotteri meridionali;

interv. Pres. cons, ministri. Ord. Pret. Frosinone 16 luglio 1984

(G.U. n. 42 bis del 1985).

Lavoro (rapporto) — Titolare di pensione di invalidità — Opzio ne per la prosecuzione fino al sessantacinquesimo anno di età — Diritto — Insussistenza — Questione infondata di costitu

zionalità (Cost., art. 3, 38; d.l. 22 dicembre 1981 n. 791, dispo sizioni in materia previdenziale, art. 6; 1. 26 febbraio 1982 n.

54, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 22 dicem

bre 1981 n. 791, art. unico).

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,

1° comma, ultimo periodo, d.l. 22 dicembre 1981 n. 791, con

vertito, con modificazioni, in l. 26 febbraio 1982 n. 54, nella

parte in cui esclude il titolare di pensione di invalidità dal dirit

to ad optare per la prosecuzione del rapporto di lavoro fino al sessantacinquesimo anno di età, in riferimento agli art. 3,

1° e 2° comma, e 38, 2° comma, Cost. (1)

II

CORTE DI CASSAZIONE; sezione lavoro; sentenza 11 gennaio

1988, n. 71; Pres. Antoci, Est. Vaccaro, P. M. Gazzara

(conci, conf.); Tarro (Avv. Giallombardo, Di Gloria, Are

na) c. Soc. Genal (Avv. Sciortino). Conferma Trib. Palermo

10 settembre 1984.

Lavoro (rapporto) — Titolare di pensione di invalidità — Opzio ne per la prosecuzione Ano al sessantacinquesimo anno di età — Diritto — Insussistenza (Cost., art. 3, 4, 35, 38; d.l. 22

dicembre 1981 n. 791, art. 6; 1. 26 febbraio 1982 n. 54, art.

unico).

Non ha diritto di optare per la prosecuzione del rapporto di lavo

ro fino al sessantacinquesimo anno di età, ai sensi dell'art. 6

l. 54 del 1982, il lavoratore che già goda della pensione di inva

lidità. (2)

(1-2) La Cassazione conferma l'orientamento, già fatto proprio con

la sentenza 6 febbraio 1987, n. 1242, Foro it., Rep. 1987, voce Lavoro

(rapporto), n. 510 (e per esteso in Giust. civ., 1987, I, 802, con osserva

zioni di V. A. Poso; Riv. giur. lav., 1987, II, 255, con osservazioni di M. Granato; Dir. lav., 1988, II, 132, con nota di Santangelo), secondo

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