sentenza 31 gennaio 1991, n. 37 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 6 febbraio 1991, n. 6); Pres. Conso, Est. Spagnoli; Province autonome di Bolzano (Avv. Panunzio, Riz) e Trento (Avv. Onida) e Regione Lombardia (Avv. Onida) c. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Onufrio) Source: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE (1991), pp. 2329/2330-2341/2342 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23185598 . Accessed: 24/06/2014 19:59 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 185.44.78.76 on Tue, 24 Jun 2014 19:59:42 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sentenza 31 gennaio 1991, n. 37 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 6 febbraio 1991, n. 6);Pres. Conso, Est. Spagnoli; Province autonome di Bolzano (Avv. Panunzio, Riz) e Trento (Avv.Onida) e Regione Lombardia (Avv. Onida) c. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Onufrio)Source: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1991), pp. 2329/2330-2341/2342Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23185598 .
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Diritto. — 1. - Il Tar per la Lombardia ha proposto questio ne di legittimità costituzionale dell'art. 6 1. 24 maggio 1951 n.
392 (distinzione dei magistrati secondo le funzioni. Trattamento
economico della magistratura nonché dei magistrati del Consi
glio di Stato, della Corte dei conti, della giustizia militare e
degli avvocati e procuratori dello Stato) e dell'art. 188 r.d. 30
gennaio 1941 n. 12 (ordinamento giudiziario), nella parte in cui
si riferiscono alla nomina di procuratore generale della corte
d'appello, per violazione degli art. 107, 3° e 4° comma, 112
e 108, 1° comma, Cost.
Ad avviso del tribunale rimettente le norme denunciate ver
rebbero a contrastare:
à) con il principio della riserva di legge in materia di ordina mento giudiziario, in quanto non detterebbero alcuna effettiva
disciplina suscettibile di individuare criteri idonei a delimitare
la discrezionalità del Consiglio superiore della magistratura nel
conferimento degli uffici direttivi del pubblico ministero (con riferimento particolare alla nomina di procuratore generale presso le corti d'appello);
ti) con la particolare posizione di indipendenza riconosciuta
dalla Costituzione al pubblico ministero, avendo stabilito iden
tici criteri di scelta per il conferimento di tutti gli uffici diretti
vi, senza porre alcuna distinzione tra uffici direttivi giurisdizio nali e uffici direttivi del pubblico ministero.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 108, 1° comma, Cost, stabilisce — a garanzia dell'indi
pendenza della magistratura — una riserva di legge in materia
di ordinamento giudiziario. Ed alle norme sull'ordinamento giu diziario rinvia l'art. 107, 4° comma, Cost, per l'individuazione
delle garanzie riconosciute al pubblico ministero, che, nel nostro
ordinamento, è «magistrato appartenente all'ordine giudiziario, collocato come tale in posizione di istituzionale indipendenza ri
spetto ad ogni potere» (v. sent. 190/70, Foro it., 1971, I, 8). La riserva di legge che è stata posta dalla Costituzione a fon
damento della disciplina sull'ordinamento giudiziario al fine di
garantire lo status di indipendenza della magistratura sia giudi cante che requirente concerne non solo l'esercizio delle funzioni
giudiziarie, ma anche il momento dell'investitura in tali funzio
ni, ivi compresa la nomina dei magistrati negli uffici direttivi.
Con specifico riguardo al conferimento di tali uffici, dalla riser
va di legge discende la necessità che sia la fonte primaria a
stabilire i criteri generali di valutazione e di selezione degli aspi ranti e le conseguenti modalità della nomina. La riserva non
implica, invece, che tali criteri debbano essere predeterminati dal legislatore in termini cosi analitici e dettagliati da rendere
strettamente esecutive e vincolate le scelte relative alle persone cui affidare la direzione degli stessi uffici, annullando di conse
guenza ogni margine di apprezzamento e di valutazione discre
zionale, assoluta o comparativa, dei requisiti dei diversi candi
dati. Pertanto, nella materia in esame, la riserva di legge sanci
ta dalla Costituzione può dirsi rispettata ove il legislatore abbia
provveduto ad enunciare criteri sufficientemente precisi in gra do di orientare la discrezionalità dell'organo decidente verso la
scelta della persona più idonea.
Ora, l'art. 6 1. 24 maggio 1951 n. 392 prevede che, per il
conferimento degli uffici direttivi in esso elencati (tra cui rien
tra quello di procuratore generale presso la corte d'appello), si deve tener conto dei criteri dell'«anzianità» e del «merito».
A sua volta l'art. 193 r.d. 30 gennaio 1941 n. 12, nel dettare
disposizioni sull'assegnazione delle sedi per promozione, opera
di regolamentazioni in merito ai requisiti di nomina e di legittimazione a partecipare alle selezioni, v. Tar Veneto, sez. I, 12 agosto 1987, n.
762, Foro it., Rep. 1989, voce Giustizia amministrativa, n. 197.
In tema di nomina ad uffici direttivi superiori, v., da ultimo, Corte
cost. 30 dicembre 1987, n. 612, id., 1990, I, 2158, con nota di richiami, circa la decorrenza della dichiarazione di idoneità ad essere valutati ai
fini della successiva nomina alle funzioni direttive superiori. Sui criteri di scelta del procuratore generale presso la Corte dei conti,
v. Corte cost. 15 maggio 1990, n. 242, ibid., 2093, con nota di richia
mi, circa la riserva al governo di tale scelta. In ordine alla riserva di
legge di cui all'art. 108, 1° comma, Cost., v., in dottrina, Bartole, Autonomia e indipendenza dell'ordine giudiziario, Padova, 1964, 248;
Devoto, Costituzione del giudice e Consiglio superiore della magistra
tura, in Giur. costit., 1975, 3459; Pizzorusso, L'organizzazione della
giustizia in Italia, Torino, 1990, 26 ss. e in Commentario della Costitu
zione, sub art. 108, 1° comma, Bologna-Roma, in corso di pubblicazione.
Il Foro Italiano — 1991.
un esplicito riferimento alle «attitudini» del magistrato in rela
zione al posto da assegnarsi. Ed alle attitudini all'esercizio di
funzioni direttive fa anche riferimento il nucleo precettivo tut
tora valido dell'art. 188 del citato r.d. n. 12 del 1941, come
sostituito dall'art. 41 r.d.leg. 31 maggio 1946 n. 511. I criteri
cosi delineati si presentano — rispetto agli uffici da coprire —
definiti e razionali, idonei cioè a condurre, attraverso una loro
valutazione sia analitica che globale, alla corretta individuazio
ne del più idoneo degli aspiranti.
Va, pertanto, escluso che le norme impugnate siano tali da
incorrere nella violazione degli obblighi derivanti dalla riserva
di legge disposta dalla Costituzione in tema di ordinamento giu
diziario, sotto il profilo dell'insufficiente delimitazione della di screzionalità del Consiglio superiore della magistratura.
2. - Anche la censura di incostituzionalità riferita alla manca
ta previsione di una disciplina differenziata per la nomina del
procuratore generale della corte di appello rispetto a quella pre vista per il presidente della stessa corte non risulta fondata.
E, invero, il fatto che i criteri per la nomina degli uffici diret
tivi requirenti siano identici a quelli previsti per il conferimento
di uffici direttivi giurisdizionali è frutto di una scelta del legisla tore che non contrasta con la Costituzione, ove si consideri che
l'art. 107, ultimo comma, Cost., non impone, per questo aspet
to, un trattamento differenziato tra magistratura giudicante e
magistratura requirente. Del resto, risulta anche evidente come
l'identità dei criteri generali fissati dal legislatore non venga ne
cessariamente a tradursi nell'uniformità delle valutazioni con
crete, dal momento che lo spazio riservato al giudizio del Con
siglio superiore della magistratura consente pur sempre di effet
tuare valutazioni differenziate per le due categorie di funzioni, tenendo conto delle attitudini e dell'idoneità dei candidati al
l'assolvimento dei compiti di direzione connessi, rispettivamen
te, agli uffici giurisdizionali e agli uffici requirenti. Di qui l'infondatezza delle censure di legittimità costituziona
le prospettate, sotto il profilo in esame, in riferimento agli art.
107, 3° e 4° comma, e 108 Cost.
Del tutto inconferente rispetto alla normativa impugnata ap
pare, infine, il riferimento al principio costituzionale di obbli
gatorietà dell'azione penale sancito dall'art. 112 Cost., che at
tiene all'esercizio delle funzioni del pubblico ministero e non
all'organizzazione ed alla direzione degli uffici del settore re
quirente. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fonda
ta la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 1. 24 mag
gio 1951 n. 392 (distinzione dei magistrati secondo le funzioni.
Trattamento economico della magistratura nonché dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, della giustizia mili
tare e degli avvocati e procuratori dello Stato) e dell'art. 188
r.d. 30 gennaio 1941 n. 12 (ordinamento giudiziario), nella par te in cui si riferiscono alla nomina all'ufficio di procuratore
generale della Corte d'appello, sollevata, in riferimento agli art.
107, 3° e 4° comma, 112 e 108, 1° comma, Cost., dal Tar
per la Lombardia con l'ordinanza di cui in epigrafe.
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 31 gennaio 1991, n. 37
(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 6 febbraio 1991, n. 6);
Pres. Conso, Est. Spagnoli; Province autonome di Bolzano
(Avv. Panunzio, Riz) e Trento (Aw. Onida) e Regione Lom
bardia (Aw. Onida) c. Pres. cons, ministri (Aw. dello Stato
Onufrio).
Sanità pubblica — Interventi contro la diffusione dell'Aids —
Questioni fondate e infondate di costituzionalità (Cost., art.
117, 118; d.p.r. 31 agosto 1972 n. 670, approvazione del t.u.
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, art. 8, 9, 16, 52, 78, 79, 83, 84, 89,
99, 100, 101, 104; d.p.r. 1° febbraio 1973 n. 49, norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige relative agli organi della regione e delle province di Trento
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e Bolzano, art. 19; 1. 30 novembre 1989 n. 386, norme per
il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adi
ge e delle province autonome di Trento e di Bolzano con la
riforma tributaria, art. 4, 5; 1. 5 giugno 1990 n. 135, pro
gramma di interventi urgenti per la prevenzione e la lotta con
tro l'Aids, art. 1, 2, 3, 4, 9).
È infondata la questione di legittimità costituzionale della I. 5
giugno 1990 n. 135, contenente interventi urgenti per la pre
venzione e la lotta contro l'Aids, in quanto il relativo disegno di legge era stato approvato dal consiglio dei ministri senza
la partecipazione del presidente della giunta provinciale di Bol
zano, in riferimento all'art. 52, 4° comma, statuto Trentino
Alto Adige, in relazione all'art. 19 d.p.r. 1° febbraio 1973
n. 49. (1) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1,1° comma, lett. b), c), d), e), f), /. 5 giugno 1990 n. 135,
nella parte in cui, all'interno delle misure volte a fronteggiare la diffusione dell'Aids, prevede la predisposizione di un pia no ministeriale di interventi per la costruzione e ristruttura
zione dei reparti di ricovero per le malattie infettive, per l'as
sunzione di relativo personale e per lo svolgimento di corsi
professionali, in riferimento agli art. 8, nn. 17 e 29, 9, n.
10 e 16 statuto Trentino-Alto Adige, in relazione agli art.
4 e 5 l. 30 novembre 1989 n. 386, nonché in riferimento agli art. 117 e 118 Cost. (2)
È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1,2° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui disci
plina il servizio di trattamento domiciliare dei malati di Aids,
(1-13) La sentenza, la prima relativa alle misure legislative in tema
di lotta alla diffusione dell'Aids, sembra per più versi ricollegarsi ad
una precedente pronuncia della corte (26 febbraio 1990, n. 85, Foro
it., 1990, I, 1778, con nota di richiami e osservazioni di E. Rossi) che, sebbene relativa a diversa materia (la precedente si riferiva a interventi dello Stato in materia di acque pubbliche), tuttavia offre vari motivi
di assonanza sia per il fatto di toccare un'ampia gamma di profili atti
nenti ai rapporti tra Stato e regioni in materia di sanità pubblica, sia
in quanto con entrambe le pronunce la corte sostanzialmente «riscrive» alcune disposizioni della legge impugnata: nel primo caso, attraverso un abbondante ricorso a dispositivi interpretativi di rigetto, nel caso
presente utilizzando invece per tre volte lo strumento dell'interpretativa di accoglimento. La sent. 85/90 è commentata da Pototschnig, Pasto
ri e Bartoie, in Regioni, 1991, 19 ss. Relativamente al profilo di cui alla prima massima (il mancato invito
al presidente della provincia di Bolzano a partecipare alla seduta in cui fu deliberato il disegno di legge), v. Corte cost. 13 ottobre 1988, n. 966, Foro it., 1990, I, 407.
Circa la competenza dello Stato (ed in particolare del ministro della
sanità) ad avvalersi di personale comandato, da reperire prioritariamen te fra i dipendenti delle Usi, al fine di svolgere le ispezioni previste dalla 1. 1° febbraio 1989 n. 37, v. Corte cost. 27 luglio 1989, n. 452, id., Rep. 1989, voce Sanità pubblica, n. 139, commentata da Cicconi, Le prestazioni sanitarie fra esigenze di normalizzazione della spesa e diritti fondamentali della persona, in Regioni, 1990, 1755.
Sul principio di leale collaborazione fra Stato e regioni (che motiva la corte a dichiarare fondate tre questioni di costituzionalità nella parte in cui non prevedono la previa consultazione delle regioni interessate all'esercizio del potere sostitutivo), v. Corte cost. 15 giugno 1989, n.
338, Foro it., 1990, I, 814, con nota di richiami. In ordine al potere attribuito al commissario del governo di nominare
un commissario ad acta qualora le regioni o le province autonome non
provvedano a bandire il concorso per l'assegnazione delle farmacie va
canti o di nuova istituzione di cui alla 1. 22 dicembre 1984 n. 892, v.
Corte cost. 18 febbraio 1988, n. 177, ibid., 2707, con nota di richiami, che ha dichiarato incostituzionale la disposizione che prevedeva tale potere.
Sulla legittimazione dello Stato ad intervenire con provvedimenti re lativi a tutto il territorio nazionale e tendenti a garantire il fondamenta le diritto alla salute, v., citate in motivazione, Corte cost. 16 ottobre
1990, n. 455, id., Rep. 1990, voce Trentino-Alto Adige, n. 91; 6 giugno 1989, n. 324, id., Rep. 1989, voce Sanità pubblica, n. 286; 3 novembre
1988, n. 1011, id., 1989, I, 3377, con nota di richiami. In materia di proporzionale etnica, v. Corte cost. 28 luglio 1988,
n. 927 ed altre, id., 1989, I, 994, con nota di richiami e osservazioni di P. Carrozza. In dottrina, v. Nizza, Questioni inerenti l'applicazio ne del principio della proporzionale etnica nel Trentino-Alto Adige, in
Riv. amm., 1988, 1583; Id., Ancora in tema di proporzionale etnica o bilinguismo, in Regioni, 1989, 116.
Per una precedente pronuncia della Corte costituzionale in materia di sanità pubblica emessa in sede di conflitto di attribuzioni sollevato dalla provincia di Trento, v. sent. 30 ottobre 1990, n. 512, Foro it., 1991, I, 6, con nota di richiami.
Ir Foro Italiano — 1991.
con indicazione anche del tetto massimo dei posti da ripartire tra le regioni, in riferimento agli art. 8, n. 1, 9, n. IO, 16,
89, 99, 100, 101 statuto Trentino-Alto Adige, 117 e 118
Cost. (3) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, 3° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui de
manda al ministro della sanità, mediante l'emanazione di atti
di indirizzo e coordinamento, il potere di disciplinare l'attivi
tà di trattamento a domicilio e di assistenza a ciclo diurno
negli ospedali per i soggetti colpiti da Aids, in riferimento all'art. 9, n. 10, statuto Trentino-Alto Adige, in relazione al
l'art. 80 l. 23 dicembre 1978 n. 833, ed in riferimento agli art. 117 e 118 Cost. (4)
È illegittimo l'art. 2, 2° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella
parte in cui nell'attribuire al ministro della sanità il potere sostitutivo da esercitarsi, sentita la commissione nazionale anti
Aids, nel caso in cui le regioni o le province autonome man
chino di determinare, entro trenta giorni dall'entrata in vigo re della legge, la distribuzione e localizzazione delle opere di
ristrutturazione e costruzione edilizia e di edificazione di nuo
ve strutture per malattie infettive, non prevede che le regioni e le province autonome interessate siano preventivamente sentite. (5)
Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale degli art. 1,4° comma, 2, 2°, 3°, 4°, 5° e 7° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui stabiliscono le modalità di pre
disposizione di programmi di costruzione e ristrutturazione
delle strutture ospedaliere per malattie infettive, in riferimen to agli art. 8, nn. 3, 5, 6, 17, 22, 16 statuto Trentino-Alto
Adige, 117 e 118 Cost. (6) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
1,5° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui di
spone che i finanziamenti per la costruzione e ristrutturazione
dei reparti di ricovero per malattie infettive siano iscritti in
apposito capitolo dello stato di previsione del ministero della
sanità, in riferimento agli art. 83 e 84 statuto Trentino-Alto
Adige, in relazione all'art. 5, 1° comma, l. 30 novembre 1989
n. 386. (7) È illegittimo l'art. 3, 4° comma, I. 5 giugno 1990 n. 135, nella
parte in cui, attribuendo alla conferenza regionale il giudizio di compatibilità dei progetti di ristrutturazione e costruzione
dei reparti di ricovero per malattie infettive, e stabilendo il
potere sostitutivo del presidente del consiglio dei ministri co
me rimedio per il mancato raggiungimento dell'unanimità, non
prevede che siano preventivamente sentite le regioni o le pro vince autonome. (8)
È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
3, 1° 2°, 3° e 5° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui prevede l'istituzione della conferenza regionale quale sede per una valutazione complessiva dei progetti di ristruttu
razione e costruzione dei reparti di ricovero per malattie in
fettive, in riferimento agli art. 8, nn. 3, 5, 6, 17, 22, e 16
statuto Trentino-Alto Adige, e 117 e 118 Cost. (9) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui disciplina l'assunzione di nuovo personale in deroga alle leggi vigenti ed affida alle Usi l'organizzazione di corsi di aggiornamento e formazione del personale sanita
rio, in riferimento agli art. 8, n. 29, 9, n. 10, 16, 89, 99,
100, 101 statuto Trentino-Alto Adice, 117 e 118 Cost. (10) È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
4, 1° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui pre vede il potere sostitutivo del ministro della sanità per l'ema
nazione del bando di concorso per personale medico di labo
ratorio in caso di inattività regionale oltre il termine previsto, in riferimento agli art. 8, n. 29, 9, n. 10, 16, 89, 99, 100, 101 statuto Trentino-Alto Adige, 117 e 118 Cost. (11)
È illegittimo l'art. 9, 1° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella
parte in cui attribuendo al ministro della sanità la nomina
di commissari nel caso di mancata predisposizione, da parte delle regioni e delle province autonome, dei programmi per l'assunzione di personale sanitario e lo svolgimento dei corsi
di formazione e aggiornamento professionale, nonché il po tenziamento di determinati servizi, non prevede la previa au
dizione delle regioni e province interessate. (12) Sono infodate le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
9, 2° comma, l. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui pre
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vede l'istituzione di centri di riferimento per i servizi e le strut
ture anti-Aids, in riferimento agli art. 9, n. 10, e 16 statuto
Trentino-Alto Adige, 117 e 118 Cost. (13)
Diritto. — 1. -1 tre ricorsi investono alcune norme della me
desima legge statale, prospettando censure identiche, analoghe o connesse: essi, pertanto, possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
2. - La 1. 5 giugno 1990 n. 135 autorizza l'attuazione di una
vasta gamma di interventi «allo scopo di constatare la diffusio
ne dell'infezione da Hiv mediante le attività di prevenzione e
di assicurare idonea assistenza alle persone affette da tale pato
logia» (art. 1, 1° comma). Come risulta dalla relazione governativa al disegno di legge,
la commissione nazionale per la lotta contro l'Aids, istituita
presso il ministero della sanità, ha predisposto un programma
organico di interventi destinato ad essere recepito nel futuro
piano sanitario nazionale; in attesa dell'approvazione di que
st'ultimo, ritenuta la straordinaria gravità ed urgenza della si
tuazione, con la legge impugnata si è provveduto ad adottare
le misure reputate indispensabili ed indilazionabili dalla stessa
commissione.
In precedenza, nella materia oggetto della legge attuale, esi
steva soltanto la previsione di un finanziamento straordinario
a carico del ministero della sanità con indicazione solo somma
ria della relativa destinazione.
L'art. 5 d.l. 8 febbraio 1988 n. 27, convertito nella 1. 8 aprile 1988 n. 109, infatti, tra le misure urgenti per gli organici ospe dalieri e per la razionalizzazione della spesa sanitaria, ha previ
sto, nei limiti degli stanziamenti disposti a vantaggio del sud
detto ministero per programmi di lotta e prevenzione dell'Aids,
l'erogazione di somme, anche in deroga alle leggi vigenti, «per la costruzione o per la ristrutturazione di appositi reparti o se
zioni ospedaliere», nonché per programmi di informazione e
prevenzione a carattere nazionale o concernenti strutture di grandi comunità.
La legge in esame è dunque la prima a disporre un piano
dettagliato, analitico e organico di misure per contrastare la pa
tologia in questione. Tali misure consistono essenzialmente — oltre che in inter
venti poliennali di prevenzione, informazione, ricerca e sorve
glianza epidemiologica e sostegno al volontariato (art. 1.1° com
ma, lettera a) — nella costruzione e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive e nel potenziamento dei labo
ratori di analisi (lettera b); nell'assunzione di nuovo personale
(lettera c); nello svolgimento di corsi di addestramento profes sionale (lettera d)\ nel potenziamento dei servizi di assistenza
ai tossicodipendenti e di quelli per le malattie a trasmissione
sessuale (lettere e, f); nel rafforzamento dell'organico dell'isti
tuto superiore di sanità (lettera g). È poi prescritta l'attuazione
di servizi di assistenza domiciliare e di ospedale diurno dei sog
getti affetti da Aids e patologie correlate (art. 1, 2° e 3° com
ma). Per tutti gli interventi sono previsti finanziamenti a carico
dello Stato (5°, 6° e 7° comma). Una disciplina particolareggiata concerne le attività di costru
zione e ristrutturazione (art. 2); l'intervento di conferenze re
gionali nel procedimento di realizzazione degli interventi (art.
3); le modalità di assunzione del personale (art. 4); le garanzie di riservatezza e non discriminazione dei soggetti colpiti dall'in
fezione da Hiv (art. 5, 6, 7); l'istituto di un comitato intermini
steriale per la lotta all'Aids (art. 8); l'affidamento alle regioni e province autonome del potere di predisporre i programmi per l'assunzione del nuovo personale, per lo svolgimento dei corsi
di addestramento e per i servizi di assistenza domiciliare e in
ospedale diurno (art. 9, 1° comma); l'attribuzione alle medesi
me del potere di istituire i centri di riferimento per il coordina
mento della lotta contro l'Aids, per la sorveglianza epidemiolo
gica e l'attività informativa e formativa (2° comma). 3. - Le province di Bolzano e Trento e la regione Lombardia
hanno investito la legge con numerose censure, lamentando, in
sostanza, che alcuni degli interventi previsti, e specialmente le
modalità prescritte per la loro attuazione, si risolvono in una
ingiustificata espropriazione o comunque in una illegittima com
pressione di competenze ad esse medesime riservate in via esclu
siva e/o concorrente dalle norme costituzionali.
Prima di prendere in esame le specifiche questioni proposte,
occorre, in una prospettiva di carattere generale e complessiva, osservare che la legge impugnata si presenta effettivamente, co
me risulta anche dai lavori preparatori, come intesa a dare una
Il Foro Italiano — 1991.
prima risposta seria e non frammentaria all'eccezionale situa
zione di emergenza sociale determinata dall'allarmante diffusio
ne dell'infezione da Hiv, patologia nuova e gravissima in espan sione a livello non solo nazionale, ma mondiale, e ciò tenendo
conto anche delle numerose iniziative esistenti in capo interna
zionale; si può ben dire dunque che tale legge vuole perseguire un interesse non frazionabile, ma concernente l'intera collettivi
tà nazionale e che richiede, per essere soddisfatto, misure e in
terventi di dimensioni corrispondenti.
Inoltre, si tratta di un interesse che si presenta come partico larmente stringente e imperativo, essendo connesso all'indila
zionabile necessità di contrastare, con mezzi adeguati, gli effetti
eccezionali di un fenomeno morboso devastante, nell'intento di
fornire uno standard minimo irrinunciabile di garanzia, in con
dizioni di eguaglianza in tutto il territorio della repubblica, ad
un valore, la salute, che, protetto dalla Costituzione come fon
damentale diritto dell'individuo e interesse della collettività (art.
32), è stato costantemente riconosciuto come primario da que sta corte sia per la sua inerenza alla persona umana sia per la sua valenza di diritto sociale, caratterizzante la forma di Sta
to sociale disegnata dalla Costituzione (v. spec., tra le tante, le sentenze 455/90, Foro it., Rep. 1990, voce Trentino-Alto Adi
ge, n. 91; 324/89, id., Rep. 1989, voce Sanità pubblica, n. 286;
1011/88, id., 1989, I, 2715; 294/86, id., 1987, I, 2346; 177/86, ibid., 365).
Il perseguimento di un interesse siffatto, secondo la giuris
prudenza di questa corte, giustifica in principio la compressione da parte del legislatore statale di ogni tipo di competenza regio nale o provinciale, e ciò anche con interventi di dettaglio, pur ché si tratti di misure necessarie e proporzionate rispetto alla
id., 1990, I, 2707; 217/88, id., Rep. 1988, voce Trentino-Alto
Adige, n. 14; 399/89, id., Rep. 1990, voce Edilizia popolare, n. 14; 459/89, id., Rep. 1989, voce Edilizia e urbanistica, n.
168; 21/91, id., 1991, I, 1998). Naturalmente, ciò non implica necessariamente che le provvi
denze regionali o principali debbano essere comunque escluse,
ma, al contrario, consente che esse siano fatte salve ove siano
compatibili con le modalità e gli scopi dell'intervento nazionale
e possano essere adeguatamente coordinate e utilizzate al mede
simo fine.
Tutto ciò premesso, si deve riconoscere che la legge impugna ta effettivamente incide nei diversi settori che le province auto
nome e la regione Lombardia rispettivamente rivendicano come
attribuiti a vario titolo alla propria competenza, non potendo accedersi — dati i molteplici aspetti della normativa in esame — alla tesi dell'avvocatura dello Stato che vorrebbe ricompren derne l'oggetto nell'angusto e inappropriato ambito delle «epi
demie», peraltro sottratto alle sole regioni ordinarie (art. 6, 1 °
comma, lett. b, 1. n. 833 del 1978), ma non, come risulta dalle
relative norme di attuazione statutaria, alle province autonome.
Tuttavia, tale riconoscimento non può per sé solo indurre
a concludere per l'illegittimità delle norme impugnate, dovendo
ancora verificarsi, secondo i ricordati criteri di giudizio, se le
singole misure adottate siano tali, nel loro contenuto e modalità
di realizzazione, da collegarsi o meno effettivamente e ragione volmente con le esigenze unitarie sopra descritte.
4. - Passando ora alla valutazione delle diverse censure, si
può innanzi tutto notare che i tre corsi, nella maggioranza dei
casi, concernono le medesime disposizioni (art. da 1 a 4 e 9
della legge). La sola provincia di Bolzano, impugna l'intera legge per con
trasto con l'art. 52, ultimo comma, statuto Trentino-Alto Adi
ge e l'art. 19 d.p.r. n. 49 del 1973, in quanto all'approvazione del disegno di legge relativo non avrebbe partecipato il presi dente della giunta provinciale, perché non invitato all'apposita
seduta del consiglio dei ministri.
Tale questione non è fondata.
Questa corte ha infatti costantemente ed anche di recente ri
badito che l'intervento del presidente della giunta provinciale
in consiglio dei ministri «quando si trattano questioni che ri
guardano la provincia» (art. 52, ultimo comma, statuto) in tan
to è da ritenere necessario in quanto l'interesse su cui incide
la disciplina legislativa contestata sia un interesse differenziato,
e cioè proprio e peculiare della provincia medesima (v., da ulti
Nella specie l'esigenza che la legge in esame vuole soddisfare non può dirsi cosi qualificata, concernendo invece essa, per le caratteristiche del fenomeno che intende combattere, l'intera col
lettività nazionale in modo indifferenziato.
Di conseguenza, non possono dirsi violate le norme invocate a parametro della provincia di Bolzano.
5. - Non fondata è pure la questione proposta dalla provincia di Trento e dalla regione Lombardia nei confronti dell'art. 1, 1° comma, lettere b), c), d), e),f), per violazione delle rispetti ve competenze in tema di edilizia ospedaliera, organici e assun zioni del personale e formazione professionale, in quanto tale normativa prevederebbe un programma di interventi da realiz zare mediante un piano ministeriale ad hoc, aggiuntivo rispetto al piano sanitario nazionale, per di più senza alcuna partecipa zione effettiva delle regioni e province.
In contrario si può osservare — anche a non voler considera re che, dato l'interesse perseguito, è del tutto coerente che l'in
dividuazione e la pianificazione degli interventi avvenga in sede nazionale — che in ogni caso nella disposizione in esame il «piano ministeriale» non è un vero e proprio strumento programmato rio operativo ma una mera indicazione di massima di obiettivi e finalità da raggiungere, mentre la determinazione concreta dei
singoli programmi è poi rimessa, in successive disposizioni, a
specifici atti di soggetti diversi (rispettivamente: art. 2, 2° e 3°
comma, art. 9, 1° comma), tra l'altro con la partecipazione, in modi e gradi diversi, delle stesse regioni e province.
Di conseguenza, tale disposizione, non stabilendo di per sé una ripartizione di competenze tra Stato e regioni, non può con siderarsi invasiva delle attribuzioni delle ricorrenti (v. in tal sen so anche la sentenza n. 85 del 1990).
6. - Sia le province autonome sia la ragione Lombardia impu gnano il 2° comma del medesimo art. 1.
La provincia di Bolzano lamenta che tale disposizione disci
plini in modo dettagliato il servizio di trattamento domiciliare dei malati di Aids, con indicazione anche del tetto massimo dei posti da ripartire tra le regioni, cosi invadendo la sua com
petenza in materia, tra l'altro già esercitata con l'individuazione di una struttura centralizzata facente capo all'ospedale di Bolzano.
La questione non è fondata.
La norma censurata infatti contiene solo criteri di larga mas sima cui deve ispirarsi il servizio, la cui concreta e graduale attivazione, peraltro, è assoggettata ad «indirizzi regionali» e deve avvenire comunque secondo programmi formulati dalle stes se regioni e province autonome (art. 9, 1° comma); d'altra par te, l'indicazione del numero massimo dei posti da realizzare in tutto il territorio nazionale e da ripartire tra le regioni e provin ce «secondo le rispettive esigenze» discende da valutazioni tec niche formulate dalla commissione ministeriale in relazione al
fabbisogno complessivo ed al minimum di prestazioni ritenuto
indispensabile nella stessa sede, compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili allo scopo. Infine, secondo quanto si è detto più sopra, la norma impugnata non esclude che possano essere utilizzate misure provinciali già esistenti, se adeguate.
Sempre in relazione allo stesso art. 1, 2° comma, la provincia di Bolzano da un lato, quella di Trento e la regione Lombardia
dall'altro, contestano la legittimità dell'attribuzione al ministe ro del potere di definire le modalità per il convenzionamento
degli enti ed il personale autorizzati a svolgere il servizio di trat tamento a domicilio dei soggetti affetti da Aids.
Secondo la prima, tale previsione sarebbe illegittima per inva sione delle proprie competenze anche esclusive in materia (art. 8, n. 1, statuto) e per violazione dei principi della proporzionale etnica e del bilinguismo. Ad avviso delle seconde, invece, la medesima previsione sarebbe in contrasto con il principio di
legalità e della riserva di legge, poiché non vi sarebbero prede terminati i criteri di svolgimento del potere ministeriale.
Le censure non sono fondate.
L'attribuzione al ministro del potere di discussione è infatti resa necessaria dall'esigenza di assicurare con la dovuta tempe stività l'uniformità del servizio per l'intera collettività nazionale secondo precisi requisiti d'idoneità e standards tecnici, peraltro strettamente commisurati alle finalità e caratteristiche del servi zio medesimo indicate nella prima parte della disposizione im
pugnata. L'atto del ministro non è dunque privo di fondamento giusti
ficativo né di linee-guida per la sua adozione.
Il Foro Italiano — 1991.
La sua previsione infine non viola i principi della proporzio nale etnica e del bilinguismo poiché, come questa corte ha già più volte osservato, le norme statutarie in proposito sono sem
pre immediatamente operative senza necessità di espresso richia mo da parte delle singole leggi (v., da ultimo, le sentenze 85 e 224 del 1990) e quindi costituiscono anche nella specie un limite naturale inderogabile del potere ministeriale.
7. - Tutte e tre le ricorrenti impugnano poi il 3° comma dello stesso art. 1 perché demanda al ministro il potere di disciplinare l'attività di trattamento a domicilio e quella di assistenza a ciclo diurno negli ospedali mediante atti di indirizzo e coordinamen to assertitamente privi di contenuto predeterminato.
La provincia di Bolzano inoltre prospetta la tesi che la stessa funzione di indirizzo e coordinamento in materia sanitaria, di cui all'art. 5 1. n. 833 del 1978, non possa essere validamente esercitata nei suoi confornti poiché la medesima legge, nel suc cessivo art. 80, farebbe salva la sua autonomia anche rispetto alla detta funzione.
Tale ultima tesi è inaccettabile, soprattutto perché non tiene conto del principio consolidato della giurisprudenza costituzio nale per cui, in via generale, la funzione di indirizzo e coordina
mento, dato il suo fondamento costituzionale, concerne anche la provincia di Bolzano, sia pure con i limiti peculiari derivanti dai valori propri della autonomia di questa (cfr. spec, sentenza n. 242 del 1989, id., 1989, I, 2065), e non potrebbe, pertanto, essere esclusa da una semplice legge ordinaria quale è la n. 833 del 1978 (ammessa e non concessa la correttezza della prospet tata interpretazione del suddetto art. 80).
Per quanto concerne il preteso contrasto della norma impu gnata con il principio di legalità, si può osservare che la legge indica il soggetto competente (mediante il riferimento all'art. 5 1. n. 833 del 1978), e circoscrive adeguatamente il contenuto
degli atti, descrivendo sia le attività da coordinare sia i rispettivi fini e criteri, e precisamente, nel 2° comma, prima parte (per quanto concerne il trattamento domiciliare) e nel comma suc cessivo (per l'attività di ospedale diurno) nei quali sono suffi cientemente specificate le caratteristiche dei servizi che si vo
gliono attuare.
Pertanto, anche le censure concernenti l'art. 1, 3° comma, non sono fondate.
8. - Il nucleo centrale delle impugnative di tutte e tre le ricor renti è poi costituito da un nutrito gruppo di doglianze che in vestono le previsioni concernenti in vario modo i programmi di costruzione e ristrutturazione delle strutture ospedaliere per malattie infettive (art. 1, 4° e 5° comma; art. 2, commi dal 2° al 7°; art. 3).
Le ricorrenti lamentano in sintesi che, mediante una discipli na eccessivamente analitica e, specialmente, mediante una so stanziale sottrazione dell'intera operazione alla disponibilità delle
regioni e province autonome, la normativa impugnata incida
illegittimamente, per profili diversi, in competenze ad esse riser vate e precisamente: per quanto concerne le province, nella loro
competenza esclusiva in tema di urbanistica, tutela del paesag gio, lavori pubblici, espropriazione per pubblica utilità (art. 8, nn. 5, 6, 17 e 22 statuto), nella competenza concorrente sull'i
giene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 9, n. 10, statuto), nonché nella loro autonomia finanziaria (spec. art. 78 e 79 statuto) e di bilancio (art. 83, 84 statuto); per quanto ri
guarda la regione Lombardia, nella competenza concorrente per l'assistenza sanitaria ed ospedaliera e per i lavori pubblici di interesse regionale (art. 117 Cost.) e nella relativa autonomia di spesa.
Prima di affrontare le specifiche questioni, è necessario ricor dare che il piano di interventi in questione nasce dalla necessità di adeguare le strutture ospedaliere per malattie infettive al fab
bisogno di posti letto per il 1992, indicato, in relazione al previ sto andamento epidemiologico dell'Aids, dall'apposita commis sione ministeriale; che le particolari modalità di attuazione del
piano sono stabilite in considerazione dell'eccezionale urgenza degli interventi (art. 2, 1° comma).
Non sembra dubbio dunque che, per questo aspetto, il piano medesimo sia uno degli strumenti previsti per fronteggiare la fondamentale esigenza unitaria collegata all'interesse nazionale
sopra illustrato, in relazione alla situazione eccezionale in atto
(v. par. 3). Lo stesso piano inoltre deve essere realizzato tenen do presenti anche le necessità poste da altre malattie infettive, diverse dall'Aids.
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Ciò nonostante, la previsione del potere in questione non può considerarsi legittima poiché essa non è rispettosa del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, non dettando allo
scopo idonee garanzie procedimentali. Infatti, non può conside
rarsi tale la previa audizione, da parte del ministro, della com
missione nazionale anti-Aids, trattandosi di un organo tecnico
ministeriale, come tale non legittimato a rappresentare le ragio ni degli enti autonomi. Di conseguenza, l'attribuzione del pote re in contestazione deve ritenersi illegittima nella parte in cui
non prevede che siano preventivamente sentite le regioni e le
province sulle ragioni del mancato adempimento (v. spec, sen
tenze nn. 304 del 1987, 830 del 1988, 85 del 1990). Viceversa, non può considerarsi illegittima l'attribuzione delle competenze
sopra indicate ad organi statali (Cipe) o a soggetti da questi individuati (concessionari), né la partecipazione di rappresen tanti ministeriali alla commissioni giudicatrici delle gare di ap
palto, né la designazione ministeriale dei membri delle commis
sioni di collaudo, né, infine, l'esercizio, da parte del ministero
dei lavori pubblici, del potere d'alta sorveglianza: si tratta in
fatti di opere essenziali alla tutela del ricordato interesse nazio
nale, la cui uniformità e tempestività di realizzazione esige l'uso
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di mezzi straordinari commisurati all'eccezionalità della situa
zione di specie, come del resto questa corte ha già riconosciuto
in ipotesi analoghe (v. spec, sentenze nn. 533 del 1988, id., Rep.
1988, voce Edilizia e urbanistica, n. 223; 324 e 459 del 1989). D'altra parte si deve considerare che le competenze delle re
gioni e province non sono del tutto escluse, poiché spetta pur
sempre ad esse di determinare (sia pure nell'ambito delle indica
zioni tecniche della commissione nazionale anti-Aids) la distri
buzione e localizzazione degli interventi, determinazione desti
nata a confluire nel programma complessivo da approvarsi dal
Cipe e che quest'ultimo non potrebbe, senza violare anche il
principio di leale cooperazione, arbitrarianente e senza giustifi cazione disattendere. Inoltre, le istanze regionali e provinciali
possono essere fatte valere in seno al consiglio sanitario nazio
nale, in relazione alla prescritta previa audizione di quest'ulti mo in ordine alla approvazione del Cipe e, più ancora, nella
conferenza permanente Stato-regioni, sentita in sede di elabora
zione delle indicazioni periodiche sulle linee generali del piano
di emergenza fa ritenere non irragionevoli la brevità del termine
di adempimento imposto alle regioni (v. in tal senso sentenza
n. 459 del 1989), che, peraltro, risulta in fatto sostanzialmente
rispettato. Le questioni concernenti l'art. 2, 3°, 4°, 5°, 6° e 7° comma,
nonché l'art. 1, 4° comma, debbono perciò ritenersi non fondate.
10. - L'affermata competenza statale sugli interventi in que
stione, induce a ritenere di conseguenza (v. anche le sentenze
nn. 800 del 1988, id., Rep. 1988, voce Trentino-Alto Adige, n. 80; 324, 399, 459, 505 del 1989, id., 1990,1, 1140) egualmen te non fondate le questioni concernenti l'asserita violazione del
l'autonomia finanziaria regionale e provinciale da parte dell'art.
1, 5° comma, e ciò tanto più perché qui — come, peraltro, la corte ha già espressamente affermato proprio in materia sa
nitaria (sentenza n. 64 del 1987, id., 1987, I, 2642) — le regioni e province autonome partecipano alla definizione dei program mi da finanziare; per le province autonome è da aggiungere che le modalità di finanziamento contestate sono conformi an
che al dettato dell'art. 5, 1° comma, delle norme di attuazione
poste, con d.p.r. n. 386 del 1989. Da tutto ciò discende che
le norme in esame non contrastano neppure con gli art. 83 e
84 dello statuto del Trentino-Alto Adige.
Infine, non sembra mostrare aspetti di illegittimità, contra
riamente alla prospettazione della provincia di Trento e della
regione Lombardia, il particolare meccanismo di finanziamento
mediante ricorso a fondi già attribuiti e non utilizzati nell'ambi
to della precedente erogazione per il 1988, concernente analogo
tipo di intervento di lotta contro l'Aids: il riassorbimento e l'im
piego nello stesso settore e per gli stessi scopi di fondi che le
regioni non avevano ritenuto di dover utilizzare non può infatti
ritenersi lesivo di competenze, tra l'altro non tempestivamente esercitate.
12. - Oggetto di impugnativa da parte di tutte e tre le ricor
renti è poi l'art. 3, che istituisce la conferenza regionale quale sede per una valutazione complessiva dei progetti di ristruttura
zione e costruzione da parte di tutti i soggetti comunque chia
mati ad esprimere intese, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta.
L'approvazione espressa all'unanimità sostituisce tutti tali atti
(art. 3, 3° comma). Se invece l'unanimità non è raggiunta nel
breve termine previsto, si provvede, su richiesta motivata del
ministro della sanità e previa deliberazione del consiglio dei mi
nistri, con decreto del presidente del consiglio medesimo. Tale
decreto ha i medesimi effetti dell'atto di approvazione unanime
da parte della conferenza, cui si sostituisce.
La provincia di Bolzano contesta il fatto che sia attribuita
alla conferenza — con eventuale sostituzione ministeriale — una
competenza che, invece, spetterebbe ad essa medesima. La pro vincia di Trento e la regione Lombardia criticano invece soprat tutto il fatto che l'atto sostitutivo del presidente del consiglio dei ministri possa, da un lato, surrogare anche l'autorizzazione
paesistica di competenza delle regioni e province sulla quale, nella conferenza, queste abbiano invece espresso in concreto una
valutazione negativa; dall'altro, che esso possa sovrapporsi agli strumenti urbanistici provinciali e regionali, pur trattandosi di
opere di competenza regionale. La doglianza della provincia di Bolzano non può essere ac
colta: lungi dal potersi dire illegittima, la previsione di un orga no misto in cui, nell'esercizio di funzioni amministrative, siano
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rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi coinvolti nel
procedimento di realizzazione delle opere, in modo che tali sog
getti possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro po
sizioni, trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzio
ni di corretto ed idoneo contemperamento delle diverse esigen
ze, deve invece considerarsi, oltre che un mezzo di semplificazione e snellimento dell'azione amministrativa, anche un adeguato stru
mento di realizzazione del principio di leale cooperazione tra
Stato e regioni. Il medesimo strumento del resto è stato già
valutato positivamente da questa corte anche in precedenti ipo tesi in cui, come nel caso presente, riconosciuta l'esistenza di
un interesse nazionale a fondamento dell'ingerenza statale in
settori materiali attribuiti alle regioni, si presentava come parti colarmente fitto l'intreccio dei poteri statali con le attribuzioni
rimaste a queste ultime (v. spec, sentenza n. 85 del 1990 e 337
del 1989, id., Rep. 1989, voce Parchi nazionali, n. 8). D'altra parte, istituti del genere, sia pure variamente struttu
rati e con compiti diversi, sono previsti anche in leggi recentissi
me sia di portata più generale, come quelle di riforma dell'ordi
namento delle autonomie locali (1. n. 142 del 1990, art. 27) e
del procedimento amministrativo (1. n. 241 del 1990, art. 14) — destinata espressamente, quest'ultima, nelle sue «norme fon
damentali» o nei suoi «principi», a limitare e conformare la
potestà legislativa, rispettivamente, delle regioni ad autonomia
speciale e di quelle ordinarie (art. 29) — sia in provvedimenti
puntuali concernenti settori determinati (v. per esempio, da ul
timo, la 1. n. 380 del 1990 sulla istituzione del sistema idroviario
padano-veneto, art. 3). Né potrebbe ritenersi, come invece vuole la provincia di Bol
zano, che la sua autonomia non sia adeguatamente salvaguar data dalla prevista sua partecipazione alla conferenza mediante
un semplice funzionario; ciò perché la conferenza è chiamata
ad esercitare funzioni meramente amministrative, mentre le even
tuali altre istanze, anche di ordine politico, della provincia stes
sa in relazione al piano edilizio hanno modo di esprimersi so
prattutto nella conferenza permanente Stato-regioni che, come
si è ricordato, deve essere sentita dalla commissione anti-Aids
prima di dare le sue indicazioni periodiche circa il fabbisogno di strutture ospedaliere per la lotta contro la malattia (v. sul
punto anche il sistema introdotto per gli organi misti Stato -
regioni dal d. leg. n. 418 del 1989 (spec. art. 5) in attuazione
dell'art. 12, 7° comma, 1. n. 400 del 1988). La medesima conferenza regionale è inoltre promossa dal mi
nistro, previa intesa con la regione (o provincia).
Infine, la richiesta dell'unanimità come criterio di decisione
non è una condizione vessatoria, ma vale a garantire l'autono
mia dei singoli enti partecipanti e specialmente quella costitu
zionalmente rilevante delle regioni e province autonome, impe dendo che queste siano costrette ad adeguarsi a decisioni da
esse non condivise, ma imposte dalla maggioranza. Per quanto poi concerne l'intervento sostitutivo del presiden
te del consiglio dei ministri come rimedio per il mancato rag
giungimento dell'unanimità (art. 3, 4° comma), premesso che
l'intervento in questione risponde per i suoi requisiti formali
ai principi posti dalla giurisprudenza di questa corte, deve no
tarsi altresì' che, nel caso particolare, esso appare espressione di un potere statale connesso all'improrogabile necessità di rea
lizzare un interesse nazionale urgente ed essenziale; si tratta quindi di un potere che, «non tollera, per sua natura, limitazioni in
nome di interessi di altri enti pubblici o procedure che ne posso no paralizzare o rallentare irragionevolmente il compimento»
(cosi sentenza n. 337 del 1989). Di conseguenza, le caratteristiche proprie del caso di specie
inducono a ritenere che la previsione del potere di sostituzione
ora contestata possa ritenersi in se e per se non illegittima, poi ché anche il possibile sovrapporsi della decisione governativa all'eventuale contrario avviso espresso dalla regione o provincia nella conferenza risulta qui giustificato, per un verso, dalla pre valenza e inderogabilità dell'interesse che l'atto sostitutivo è volto
a realizzare; per altro verso, dall'attribuzione del potere medesi
mo non già al ministro della sanità — abilitato soltanto a pre sentare una «motivata richiesta» — ma, in sostanza, al consi
glio dei ministri, la cui deliberazione costituisce il presupposto essenziale per l'adozione dell'atto mediante decreto del presi dente del consiglio medesimo.
Tuttavia, proprio in vista di tale eventuale sovrapposizione,
particolarmente pressante è l'esigenza che l'adozione di un simi
li Foro Italiano — 1991.
le atto avvenga con le adeguate garanzie procedurali del princi
pio di leale cooperazione, con strumenti cioè che, in particola
re, stante la specificità del caso, consentano alle regioni (o pro
vince) anche di esplicitare all'organo governativo le ragioni del
proprio dissenso.
A tanto non provvede l'art. 3, 4° comma: pertanto, esso,
nella parte in cui non prevede che siano preventivamente sentite
le regioni o le province autonome deve ritenersi costituzional
mente illegittimo. 13. - Infondata è l'impugnativa proposta dalla provincia di
Bolzano circa l'art. 4, commi dal 1° al 6°, nella parte in cui
disciplina l'assunzione di nuovo personale in deroga alle leggi
vigenti e in cui affida alle Usi l'organizzazione di corsi di ag
giornamento e formazione del personale sanitario, per asserito
contrasto con i principi della proporzionale etnica e del bilin
guismo: come si è più sopra ricordato infatti (v. part. 6), poiché tali principi debbono essere comunque immediatamente appli
cati indipendentemente da espressi richiami nelle singole leggi, è del tutto irrilevante il silenzio sul punto della normativa impu
gnata, mentre è evidente che, trattandosi di principi di grado
costituzionale, essi non possono certo essere derogati neppure da disposizioni di legge ordinaria che, in vista di situazioni straor
dinarie, introducono strumenti atipici. 14. - La questione posta dalla provincia di Trento e dalla
regione Lombardia circa la legittimità del potere sostitutivo mi
nisteriale nell'emanazione del bando di concorso per personale medico di laboratorio, in caso di inattività regionale oltre il ter
mine perentorio (art. 4, 1 ° comma) non può essere accolta: in
fatti, considerando sempre lo scopo perseguito dalla legge, non
si può negare che si tratti, al contrario di quanto ritengono le
ricorrenti, di attività regionali vincolate nelI'an, trattandosi di
integrare gli organici dei reparti ed istituti addetti alla lotta con
tro l'Aids, nei limiti delle dotazioni organiche e di spesa di cui
all'art. 1, 1° comma, lettera c).
Egualmente non fondata è la censura relativa alla brevità del
termine di adempimento, per le ragioni già dette, come pure
quella concernente il potere ministeriale di disciplinare l'istitu
zione e l'effettuazione dei corsi di addestramento del personale sanitario (art. 4, 3° comma): l'intervento ministeriale è infatti
volto, e limitato, a fissare i necessari criteri uniformi circa le
particolari condizioni e agevolazioni della frequenza imposte al
personale, nonché i requisiti di preparazione tecnico professio nale necessaria per la lotta all'Aids, mentre non si deve trascu
rare il fatto che è lasciato alle regioni di formulare i programmi
per l'attività relativa (art. 9, 1° comma). 15. - È fondata invece la questione proposta da tutte e tre
le ricorrenti a proposito dell'art. 9, 1° comma, laddove prevede
che, ove le regioni, o le province autonome, non provvedano entro un certo termine a predisporre i programmi per l'assun
zione di personale sanitario lo svolgimento dei corsi di forma
zione e aggiornamento professionale, il potenziamento dei ser
vizi di assistenza ai tossicodipendenti e dei servizi per le malat
tie a trasmissione sessuale, nonché il servizio di trattamento
domiciliare (art. 1, 2° comma), il ministro della sanità procede alla nomina di commissari per il compimento degli atti necessari.
Infatti, pur trattandosi sempre di un potere statale collegato alla soddisfazione del medesimo interesse primario che è sotteso
a tutta la legge, la sua previsione nel caso particolare deve rite
nersi illegittima poiché, oltre a non contemplare garanzie proce durali di tipo cooperativistico quali quelle indicate più sopra, affida in sostanza l'adozione degli atti sostitutivi ad autorità
non governative. Non potrebbe dirsi infatti che anche qui, co
me nel caso risolto dalla sentenza n. 460 del 1989 di questa
corte, i commissari intervengono come «meri organi tecnici»
di supporto dell'organo governativo: infatti la norma impugna
ta, in relazione per di più ad attività regionali dotate di un no
tevole margine di discrezionalità e non meramente esecutive, af
fida al ministro la pura e semplice nomina dei commissari, ma
non la concreta determinazione degli atti sostitutivi né la fissa
zione di direttive, idonee comunque a far rientrare l'intervento
previsto sotto il suo controllo e la sua responsabilità politica. Di conseguenza, l'art. 9, 1° comma, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede l'ado
zione di atti sostitutivi ad opera di organi non governativi senza
la previa audizione delle regioni e province interessate.
16. - Quanto infine alle censure relative al 2° comma dello
stesso art. 9, deve innanzi tutto riconoscersi che si tratta, anche
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qui, di fattispecie (i centri di riferimento) attribuite alla compe tenza regionale (v. in tal senso sentenza n. 467 del 1990, id., 1991, I, 690). La disposizione impugnata però non contiene nor me che eccedono le mere indicazioni di carattere generale; essa
non è dunque tale da limitare illegittimamente l'esercizio di questa
competenza, né, per il suo contenuto, può impedire la sopravvi venza di discipline regionali già esistenti e non incompatibili.
Per questi motivi, la Corte costituzionale 1) dichiara l'illegit timità costituzionale dell'art. 2, 2° comma, 1. 5 giugno 1990
n. 135 (programma di interventi urgenti per la prevenzione e
la lotta contro l'Aids), nella parte in cui non prevede che le
regioni e le province autonome interessate siano preventivamen te sentite in ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi previsti; 2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, 4° comma, 1. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui non prevede che
le regioni e le province autonome interessate siano preventiva mente sentite in ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi pre visti; 3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, 1° com
ma, 1. 5 giugno 1990 n. 135, nella parte in cui affida a commis
sari nominati dal ministro della sanità l'adozione degli atti
sostitutivi ivi previsti, e nella parte in cui non prevede che le
regioni e le province autonome siano in proposito preventiva mente sentite; 4) dichiara non fondata la questione di legittimi tà costituzionale dell'intera 1. 5 giugno 1990 n. 135, sollevata, in riferimento all'art. 52, ultimo comma, dello statuto Trentino
Alto Adige e all'art. 19 d.p.r. 1° febbraio 1973 n. 49, dalla
provincia di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe; 5) di
chiara non fondata la questione di legittimità costituzionale del
n. 135, sollevata, rispettivamente, dalla provincia di Trento, in
riferimento agli art. 8, nn. 17 e 29, 9, n. 10, e 16 dello statuto
speciale, e relative norme di attuazione, e dalla regione Lom
bardia, in riferimento agli art. 117 e 118 Cost., con i ricorsi
indicati in epigrafe; 6) dichiara non fondate le questioni di le
gittimità costituzionale dell'art. 1, 2° comma, 1. 5 giugno 1990
n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle province di Bolzano e
di Trento, in riferimento agli art. 8, n. 1, 9, n. 10, 16, 89,
99, 100, 101 dello statuto speciale, e relative norme di attuazio
ne; dalla regione Lombardia, in riferimento agli art. 117 e 118
Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe; 7) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,3° comma, 1. 5 giugno 1990 n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle provin ce di Bolzano e di Trento, in riferimento agli art. 9, n. 10, 16 dello statuto speciale e all'art. 80 1. 23 dicembre 1978 n.
833; dalla regione Lombardia, in riferimento agli art. 117 e 118
Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe; 8) dichiara non fondate
le questioni di legittimità costituzionale degli art. 1, 4° e 5°
comma, 2, 3°, 4°, 5° 6° e 7° comma, 1. 5 giugno 1990 n. 135,
sollevate, rispettivamente, dalle province di Bolzano e di Tren
to, in riferimento agli art. 8, nn. 3, 5, 6, 17, 22, 9, n. 10,
16, 78, 79, 83, 84, 104 e titolo VI dello statuto speciale, e relati
ve norme di attuazione; dalla regione Lombardia, in riferimen
to agli art. 117 e 118 Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, 1°, 2°, 3° e 5° comma, 1. 5 giugno 1990 n. 135,
sollevate, rispettivamente, dalle province di Bolzano e di Tren
to, in riferimento agli art. 8, nn. 3, 5, 6, 17, 22, 16 dello statuto
speciale; dalla regione Lombardia, in riferimento agli art. 117
e 118 Cost., con i ricorsi indicati in epigrafe; 10) dichiara non
fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4, 1°,
2°, 3°, 4°, 5° e 6° comma, 1. 5 giugno 1990 n. 135, sollevate,
rispettivamente, dalle province di Bolzano e di Trento, in riferi
mento agli art. 8, n. 29, 9, n. 10, 16, 89, 99, 100, 101 dello
statuto speciale, e relative norme di attuazione; dalla regione
Lombardia, in riferimento agli art. 117 e 118 Cost., con i ricor
si indicati in epigrafe; 11) dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 9, 2° comma, 1. 5 giugno 1990
n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle province di Bolzano e
di Trento, in riferimento agli art. 9, n. 10, e 16 dello statuto
speciale; dalla regione Lombardia, in riferimento agli art. 117
e 118 Cost.
Il Foro Italiano — 1991.
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 28 dicembre 1990, n. 587 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 9 gennaio 1991, n.
2); Pres. Conso, Est. Corasaniti; Bruscia c. Soc. Compa gnia italiana prestiti; interv. Pres. cons, ministri. Ord. Pret. Orvieto 13 giugno 1990 (G.U., la s.s., n. 33 del 1990).
Titoli di credito — Opposizione a precetto cambiario — So
spensione degli atti esecutivi — Imposizione di idonea cauzio ne — Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 3, 24; r.d. 14 dicembre 1933 n. 1669, norme sulla cambiale e sul vaglia cambiario, art. 64).
È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.
64 r.d. 14 dicembre 1933 n. 1669, nella parte in cui, in caso di opposizione a precetto cambiario, prevede che il presidente del tribunale o il pretore competente per valore, su ricorso
dell'opponente che disconosca la propria firma o la rappre sentanza oppure adduca gravi e fondati motivi, possa sospen dere gli atti esecutivi soltanto imponendo idonea cauzione, in riferimento agli art. 3 e 24 Cost. (1)
(1) Con la sentenza in epigrafe la Corte costituzionale sancisce la
legittimità del meccanismo in base al quale, nell'ipotesi di opposizione a precetto cambiario, il debitore, ai sensi dell'art. 64 legge cambiaria, può ottenere la sospensione di un'esecuzione (non ancora iniziata), solo in casi tassativi (disconoscimento della firma o della rappresentanza ov vero allegazione di gravi e fondati motivi) e, soprattutto, prestando la cauzione «necessaria» prevista dalla norma citata (la cui lettera non si presta a manipolazioni interpretative, come notato dal giudice rimet tente; infatti, che nella ipotesi in questione, la sospensione sia subordi nata alla condicio iudicialis della cauzione è punto praticamente pacifi co in giurisprudenza come in dottrina, tanto che vale la pena ricordare soltanto l'isolata opinione contraria di F. Ferrara jr., La girata della
cambiale, Roma, 1935, 391, nel senso che la cauzione sia facoltativa). Appunto quest'ultimo profilo della riassunta disciplina speciale, secon do l'avviso del giudice a quo, si porrebbe in rotta di collisione con i precetti di cui agli art. 3 e 24 Cost. La risposta della Consulta è nega tiva e, di conseguenza, la morale implicita della conclusione del giudi zio di legittimità costituzionale dovrebbe essere che il potere discrezio nale del giudice rimane limitato al quantum ed al quomodo della cau zione imposta dall'art. 64 legge cambiaria, quand'anche le eccezioni del debitore gli appaiano, ictu oculi, confortate da un serio fumus boni iuris (si pensi all'ipotesi in cui l'opposizione sia basata sulla falsità della
firma, come nel caso che ha dato luogo al giudizio di costituzionalità, e l'opponente esibisca scritture di comparazione assistite da efficacia
probatoria privilegiata). In definitiva, il presidente del tribunale o il
pretore, secondo i casi, nel determinare il modo e la misura della cau
zione, potrà tener conto di quanto esposto in ricorso dal debitore (e nella allegata citazione in opposizione notificata, ai sensi dell'art. 615, 1° comma, c.p.c.; cfr., sul punto, Cass. 9 settembre 1986, n. 5495, Foro it., Rep. 1986, voce Esecuzione forzata in genere, n. 74; 10 agosto 1963, n. 2275, id., 1963, I, 1624, nonché in Banca, borsa, ecc., 1964, II, 209, con nota di G. Tarzia, Le opposizioni all'esecuzione cambiaria e la sospensione del processo esecutivo), essendo evidente che le ragioni difensive dell'opponente non mancheranno di esercitare, almeno a tal
fine, il loro peso (già non è poco; per aver un'idea delle spiacevoli conseguenze cui può dar luogo il subordinare la sospensione dell'esecu zione alla prestazione di una cauzione di ammontare determinato, nella
specie, «almeno uguale all'ammontare della condanna, degli interessi, e delle spese», secondo Tex. Rule Civ. Proc. 363 (b), si dia uno sguardo a U.S. Supreme Court 6 aprile 1987, Foro it., 1987, IV, 297, con nota di R. Pardolesi, Per un pugno di (miliardi di) dollari, caso nel quale per tentare di impedire il disastroso esborso di una favolosa cauzione, era stata invocata — si noti — la violazione del diritto di difesa e di altri principi garantiti dalla Costituzione e da leggi federali; su un diver so problema di costituzionalità di casa nostra, in tema di cauzione di misura determinata, cfr. Corte cost. 1° luglio 1986, n. 170, ibid., I, 691, con commento di G. Scarselli, Limiti al diritto di azione e inter venti della Corte costituzionale nel processo civile).
È stato osservato, di recente, che la dichiarazione di incostituzionali tà della cautio pro expensis di cui all'art. 98 c.p.c., per contrasto con
gli art. 3 e 24 Cost. (Corte cost. 29 novembre 1960, n. 67, id., 1960, I, 1873), avesse indotto, ilio tempore, le aspettative di una caducazione
per illegittimità di ogni onere patrimoniale imposto o consentito a titolo di cauzione processuale (cfr., in dottrina, F. Trifone, Cauzione (dir. proc. civ.), voce dell' Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1988, VI;
per uno svelto confronto con l'istituto di diritto sostanziale, v. G. Tuc
ci, Cauzione, voce del Digesto civ., Torino, 1988, II, 258; peraltro, il legislatore della riforma del processo civile ha fatto un uso piuttosto parco dell'istituto: con riferimento alla nuova disciplina generale dei
procedimenti cautelari, sull'art. 669 undecies c.p.c., in combinato di
sposto con l'art. 669 novies, 3° comma, c.p.c. — ma v. anche l'art. 669 terdecies, ultimo comma, c.p.c. —, si veda A. Proto Pisani, La
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