sezioni unite civili; sentenza 7 luglio 1988, n. 4476; Pres. Bile, Est. Cantillo, P.M. Di Renzo(concl. conf.); Min. tesoro, Min. lavoro e previdenza sociale e Min. sanità (Avv. dello StatoAzzariti) c. Panzeri e altri (Avv. Berliri, Furlani, Grasso, Lorini), Inps (Avv. Romoli, Fonso,Lironcurti). Regolamento di giurisdizioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 112, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1989), pp. 131/132-133/134Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23183735 .

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PARTE PRIMA

le che trattasi di un interesse soltanto indiretto; e, sempre per

quel fine di esemplificazione di cui si è poc'anzi detto, trasferen

do il rapporto su un piano meramente civilistico si potrebbe dire,

adoperando la tradizionale terminologia, che quell'interesse rap

presentava il motivo del negozio, non la causa giuridica. Certo

è, comunque, che il proprietario odierno ricorrente non ha titolo

per dolersi, davanti al giudice ordinario, di quella mancata utiliz

zazione dell'area, cioè di un fatto che dipende dalle scelte discre

zionali della pubblica amministrazione; ed esula dal compito cui

è oggi chiamata questa corte ipotizzare se e in quali termini quel l'interesse possa essere qualificato da una qualche «differenzia

zione» e possa, perciò, trovare tutela davanti al giudice amministrativo. Ma il rilievo è comunque importante per sottoli

neare che in base al titolo giuridico che concretamente è stato

fatto valere non può essere domandata la «inefficacia della

cessione».

Con l'ottenimento della licenza, il proprietario ha soddisfatto

il proprio interesse; ma poiché l'ottenimento di tale licenza è or

mai, già col vigore della citata legge del 1967, diventato — nei

sensi di cui si è detto — un fatto oneroso, la legittimità dell'ono

re sostenuto può essere correlata solo al fatto di tale ottenimento, non al soddisfacimento di altri interessi che, se pure connessi o

derivati, sono elementi del tutto estranei alla fattispecie. Se cosi è, come la corte ritiene, cade tutto il discorso sviluppa

to dal ricorrente con i quattro motivi di censura.

3. - In conclusione, quindi, il ricorso deve essere respinto.

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 7 luglio

1988, n. 4476; Pres. Bile, Est. Cantillo, P.M. Di Renzo (conci,

conf.); Min. tesoro, Min. lavoro e previdenza sociale e Min.

sanità (Avv. dello Stato Azzariti) c. Panzeri e altri (Avv. Ber

liri, Furlani, Grasso, Lorini), Inps (Avv. Romoli, Fonso,

Lironcurti). Regolamento di giurisdizione.

Giurisdizione civile — Regolamento — Provvedimento di urgen za — Ammissibilità (Cod. proc. civ., art. 41, 367, 700).

Giurisdizione civile — Regolamento — Inammissibilità — Fatti

specie (Cod. proc. civ., art. 41, 367).

Il regolamento di giurisdizione può essere proposto sia prima sia

dopo l'emissione del provvedimento di urgenza. (1) È inammissibile il regolamento di giurisdizione quando non ven

ga prospettata questione attinente ai limiti esterni della giuris dizione (nella specie, i ricorrenti avevano contestato non l'ap

partenenza alla giurisdizione ordinaria della domanda di meri

to, bensì l'eccesso di potere giurisdizionale da parte del pretore, che avrebbe esercitato poteri riservati alla Corte costituzionale e al legislatore; la corte ha dichiarato inammissibile il regola mento di giurisdizione in quanto tale censura è estranea al te

ma della giurisdizione e prospetta invece un error in iudicando

della decisione). (2)

(1) La Suprema corte ribadisce l'orientamento, criticato da parte della dottrina (v. in vario senso, fra gli altri, Andrioli, Diritto processuale civile, Napoli, 1979, I, 131; Cipriani, Il regolamento di giurisdizione, Napoli, 1981, 255; Id., La Corte costituzionale, il regolamento di giuris dizione e iprovvedimenti d'urgenza, in Foro it., 1985,1, 652; Tommaseo, Ancora sul «diritto vivente» in materia di processo cautelare ed effetti sospensivi del regolamento di giurisdizione, in Giur. it., 1987, I, 2, 345; Trisorio Liuzzi, La sospensione del processo civile di cognizione, Bari, 1987, 658 e ivi ulteriori indicazioni), per il quale il regolamento di giuris dizione è ammissibile sia nel corso di un procedimento d'urgenza ex art. 700 c.p.c. (Cass. 27 giugno 1987, n. 5743, Foro it., 1987, I, 2705, con nota di richiami), sia dopo l'emanazione del provvedimento d'urgenza (Cass. 20 gennaio 1987, n. 459, id., 1988, I, 574, con nota di richiami).

(2) Il principio riassunto in massima (in senso conforme, v. Cass. 1° febbraio 1988, n. 925, Foro it., Mass., 148), è importante perché costitui sce una riprova del carattere di stretto diritto positivo della nozione di

giurisdizione accolta dall'art. 37 c.p.c., e della inammissibilità di qualsia si operazione ermeneutica diretta ad ampliarne la nozione allo scopo di estendere il raggio di applicazione del rimedio eccezionale costituito dal

regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c.

Il Foro Italiano — 1989.

Svolgimento del processo. — Si tratta di ricorso per regola mento di giurisdizione proposto dal ministero del tesoro, dal mi

nistero del lavoro e dalla previdenza sociale e dal ministero della

sanità in relazione ad un'ordinanza resa dal Pretore di Lecco ex

art. 700 c.p.c., con la quale, confermando precedenti decreti adot

tati in via immediata, ha autorizzato numerosi liberi professioni sti di quella città a pagare il contributo sanitario previsto dall'art.

31 1. 29 febbraio 1986 n. 41, invece che nella misura del 7,50%

del reddito complessivo, nei limiti dell' 1,35% e fino a concorren

za di cento milioni. Con il ricorso al pretore quale giudice del lavoro, i professioni

sti sostenevano di non essere tenuti al pagamento del contributo

nei sensi di legge, formulando gradatamente tre richieste, cioè

che: a) il contributo medesimo andava determinato per ciascun

ricorrente ai sensi degli art. 57 e 63 della legge istitutiva del servi

zio sanitario nazionale; b) la contribuzione previdenziale doveva

essere calcolata non sul reddito complessivo, ma su quello netto

imponibile ai fini Irpef, dettatto altresì' il debito di imposta; c) in caso di rigetto di queste tesi, il giudizio andava sospeso per demandare alla Corte costituzionale l'esame di varie questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 31 1. n. 41.

Successivamente, in conseguenza della scadenza del termine per il versamento, i professionisti chiedevano allo stesso giudice, ai

sensi dell'art. 700 c.p.c., di essere in via provvisoria autorizzati

a sospendere il pagamento dei contributi, argomentando l'urgen za del provvedimento da ciò che erano esposti al pericolo o di

versare cospicue somme senza prospettive di sollecito rimborso

o di essere tenuti, in caso di mancato pagamento, a gravose sanzioni.

Il pretore, con distinti decreti resi inaudita altera parte, auto

rizzava la sospensione del pagamento del contributo nella misura

stabilita dalla legge, liquidandolo nel modo innanzi precisato; e

argomentava sommariamente tale provvedimento in relazione a

(non precisate) questioni di legittimità costituzionale, che riteneva

fondate.

Successivamente confermava i detti decreti con ordinanza, in

contraddittorio delle parti.

Premesso che la competenza pretorile trovava fondamento nel

carattere lato sensu previdenziale del contributo in questione, il

pretore riteneva ammissibile la tutela cautelare delle posizioni giu ridiche soggettive in via di riconoscimento da parte della Corte

costituzionale, posto che le sentenze della medesima hanno carat

tere dichiarativo e che i precetti costituzionali debbono prevalere sulla legislazione ordinaria.

Osservava, poi, che la disciplina normativa del contributo sani

tario non era in regola con i precetti costituzionali tanto se ad

esso si attribuisse carattere mutualistico quanto se si attribuisse

natura tributaria, in forza del principio solidaristico.

Nel primo caso l'illegittimità derivava dalla violazione del prin

cipio di controllabilità del rapporto tra spese ed entrate comples sive ed altresì dall'adozione di una percentuale sul reditto non

fissa e tale da realizzare in concreto discriminazione fra gli ob

bligati. Nel secondo caso era illegittimo, perché irrazionale, il riferi

mento al reddito complessivo lordo e non risultavano rispettati né il principio di capacità contributiva né quello di progressività della tassazione, in quanto l'art. 31 stabiliva aliquote addirittura

regressive; e la previsione di un minimale, infine, contrastava con

l'esenzione dei redditi più bassi dall'Irpef. Hanno proposto regolamento di giurisdizione le amministra

zioni suddette, in base ad unico complesso motivo. Resistono le

controparti con controricorso. Sono state presentate memorie.

Motivi della decisione. — 1. - Con l'unico motivo a sostegno del regolamento, denunziando la violazione degli art. 101, 134

e 136 Cost., dell'art. 1 1. 9 febbraio 1948 n. 1, e degli art. 23

Sostanzialmente nello stesso senso si sono mosse le sezioni unite allor ché con la decisione 15 giugno 1987, n. 5256, id., 1987, I, 2015, con osservazioni di Cipriani, mutando il precedente orientamento, hanno di chiarato la inammissibilità del regolamento di giurisdizione in ipotesi di c.d. improponibilità della domanda tra privati per assenza di una norma dell'ordinamento astrattamente idonea ad attribuire giuridica rilevanza all'interesse fatto valere in giudizio come diritto dall'attore (v., nello stes so senso, Cass. 26 gennaio 1988, n. 620, id., Mass., 99; 20 giugno 1987, nn. 5449, 5450, id., Rep. 1987, voce Giurisdizione civile, nn. 103, 104).

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

e 241. 11 marzo 1953 n. 87, le amministrazioni ricorrenti deduco

no il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per avere il Pretore di Lecco concesso il provvedimento ex art. 700 c.p.c., con il quale autorizzava i ricorrenti a versare il contributo in mi

sura inferiore a quella stabilita dalla legge, sul presupposto che

questa, per essere in contrasto con precetti costituzionali, andasse

disapplicata; sostengono che in tal modo il pretore ha esorbitato

dai limiti della giurisdizione, esercitando, quanto all'asserita in

costituzionalità delle norme sulla c.d. tassa della salute, poteri

spettanti alla Corte costituzionale e, quanto alla riduzione del

l'entità del contributo dal 7,50% all'art. 1,35%, poteri spettanti al legislatore.

2. — Non è fondata l'eccezione di inammissibilità del regola

mento, formulata dai resistenti perché questo — essendo stato

proposto dopo che il provvedimento di urgenza, reso con decreto

inaudita altera parte, era stato confermato con ordinanza in con

traddittorio delle parti — troverebbe ostacolo nel disposto del

l'art. 41 c.p.c., per cui il regolamento medesimo non è più

proponibile quando sia intervenuta una pronuncia di merito.

Secondo il consolidato indirizzo di queste sezioni unite, riguar dante anche gli altri procedimenti a contraddittorio differito, a

cognizione sommaria o cautelari, caratterizzati dalla duplicità delle

fasi e dall'emanazione di un provvedimento provvisorio conclusi

vo della prima, nel procedimento instaurato ai sensi dell'art. 700

c.p.c. il regolamento di giurisdizione è ammissibile tanto se pro

posto prima quanto se proposto dopo l'emissione del provvedi mento di urgenza, a nulla rilevando che questo sia stato adottato

con decreto e confermato con ordinanza; e ciò perché esso ha

sempre natura ed effetti meramente provvisori e strumentali, sic

ché non integra una decisione definitiva di merito e conseguen zialmente non impedisce che la questione di giurisdizione possa formare oggetto di regolamento preventivo in prosieguo del giu dizio (v., fra altre, sent. nn. 5063 e 5998 del 1983, Foro it., 1983,

I, 2108 e id., Rep. 1983, voce Giurisdizione civile, n. 133; n. 3082 del 1982, id., 1982, I, 2861; n. 3659 del 1980, id., Rep. 1980, voce cit., n. 119).

3. — Tuttavia nella specie l'eccezione di inammissibilità coglie nel segno per un diverso motivo, cioè perché non si configura una questione attinente ai limiti esterni della giurisdizione, che

possa formare oggetto di regolamento. Non si contesta, infatti, che appartenga alla giurisdizione ordi

naria la domanda di merito proposta dagli attuali ricorrenti, di

retta a fare accertare — eventualmente previa dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 31 1. n. 41 del 1986 — l'inesi

stenza o la diversa entità dell'obbligazione contributiva sancita

da tale disposizione, rispetto alla quale la posizione degli obblighi

ha, manifestamente, consistenza di diritto soggettivo. Di conseguenza, un problema di giurisdizione non si riscontra,

sotto questo profilo, neppure in ordine al procedimento inciden

tale proposto ex art. 700 c.p.c., in quanto la domanda di tutela

provvisoria investe la medesima posizione soggettiva: come altre

volte hanno chiarito le sezioni unite, rispetto ad una stessa situa

zione soggettiva non può accadere che esista giurisdizione diversa

per il procedimento principale e per quello incidentale cautelare

(sent. n. 5063 del 1983, cit.; n. 3666 del 1979, id., Rep. 1979, voce cit., n. 24; n. 693 del 1975, id., Rep. 1975, voce cit., nn.

20, 171; n. 3870 del 1974, id., Rep. 1974, voce cit., n. 168, e

altre). Né v'è ragione di dubitare che provvedimenti di urgenza

e, in genere, cautelari possano essere chiesti in funzione della tu

tela di un diritto soggettivo il cui riconoscimento, nel giudizio

principale, dipenda da una norma di cui contestualmente si chie

da il controllo di legittimità da parte della Corte costituzionale.

Consapevoli di ciò, le amministrazioni ricorrenti — come si

è detto — prospettano la questione di giurisdizione sotto il profi

lo dell'eccesso di potere giurisdizionale, in quanto il pretore, nel

rilevare il contrasto dell'art. 31 cit. con precetti costituzionali,

avrebbe esercitato poteri giurisdizionali riservati alla Corte costi

tuzionale e, autorizzando il pagamento del contributo in base ad

una percentuale del reddito diversa da quella prevista dalla legge, avrebbe svolto non già opera di interprete, ma di legislatore.

Senonché è evidente l'estraneità di quest'ultima censura al te

ma della giurisdizione. Il giudice che disattende le norme di legge dettate per il rappor

to di cui deve conoscere e lo regola, invece, sia pure provvisoria

mente, in base ad una diversa disciplina (arbitrariamente desunta

Il Foro Italiano — 1989.

da altre disposizioni e ritenuta più consona agli interessi in gio

co), rende una decisione contra legem, viziata da errore in indi

cando, ma non eccede dai limiti esterni della sua potestà giurisdizionale.

Quanto all'altro argomento, poi, tenuto conto che, ai sensi del l'art. 41 c.p.c., il regolamento preventivo di giurisdizione è dato

nelle fattispecie indicate nell'art. 37 — cioè quando si discuta

se il potere giurisdizionale a conoscere della controversia spetti al giudice ordinario o ad un giudice speciale, ad uno o ad altro

giudice speciale ovvero non appartenga ad alcun giudice, per es

sere la domanda assolutamente improponibile — è anzitutto for

temente opinabile che una questione siffatta si possa ravvisare

nei confronti della Corte costituzionale nei casi in cui un giudice ordinario o speciale, esercitando competenze riservate alla prima in tema di sindacato di legittimità delle leggi, accerti direttamente

l'illegittimità di una norma e la disapplichi nella concreta contro

versia. Al riguardo, a parte i dubbi relativi all'inquadramento della Corte costituzionale fra gli organi giudiziari (più volte nega to in passato dalla stessa corte; v. sent. n. 13 del 1960, id., 1960,

I, 717), va considerato che la giurisdizione costituzionale — pur avendo carattere incidentale, perché presuppone un giudizio di

merito cui inerisca la questione di costituzionalità — presenta ca

ratteristiche affatto diverse da ogni altra, posto che il relativo

processo è circoscritto alla conformità delle leggi ai principi della

Costituzione, si svolge nell'interesse generale (una volta instaura

to è svincolato dalle vicende di quel giudizio: v., da ultimo, Cor

te cost. n. 52 e n. 88 del 1986, id., 1986, I, 857 e 1765) ed è

diretto alla caducazione, con efficacia invalidante erga omnes, delle norme confliggenti con i principi suddetti. Si tratta, cioè, di una giurisdizione che non ha ad oggetto rapporti materiali e

che conseguenzialmente non incide sulla potestà giurisdizionale del giudice adito di decidere la controversia, limitando i poteri del medesimo nell'unico senso che, in presenza di una questione di legittimità costituzionale, deve solo valutarne la non manifesta

infondatezza e, ove non ritenga assolutamente certa la conformi

tà alla Costituzione della disciplina applicabile, deve provocare il giudizio costituzionale.

Indubbiamente, il giudice che — negligendo tali limiti — esa

mini incidenter tantum la questione di legittimità e pervenga a

disapplicare la norma ritenuta non in regola con i precetti costi

tuzionali, rende una pronuncia invalida perché viziata da eviden

te eccesso di potere; ma è arduo sostenere che tale esorbitanza

dia luogo ad una questione suscettibile di regolamento di giuris

dizione, intesa quest'ultima nell'accezione di cui all'art. 41 c.p.c., correlata alla cognitio del rapporto sostanziale.

Nella specie, però, non è necessario prendere posizione sul punto, in quanto l'esistenza di una tale questione va negata per una ra

gione preliminare e assorbente, cioè perché — contrariamente a

quanto si deduce in ricorso — il pretore non ha ritenuto incosti

tuzionale l'art. 31 1. n. 41 del 1986, bensì' ha affermato che, in

vista della verosimile dichiarazione di incostituzionalità della nor

ma da parte della Corte costituzionale, gli istanti potessero medio

tempore essere autorizzati a corrispondere una somma inferiore

a quella stabilita dalla legge, nei sensi innanzi precisati. L'idea da cui muove il provvedimento, quindi, è che la tutela

di un diritto soggettivo direttamente implicato dalla dichiarazione

di incostituzionalità di una norma possa essere realizzata in via

provvisoria dal giudice ex art. 700 c.p.c., consentendo l'inosser

vanza della disciplina medesima per ciò che sarebbe destinata ad

essere cancellata ex tunc dall'ordinamento.

L'errore che inficia questo convincimento e la gravità della pro nuncia resa non hanno bisogno di essere dimostrati, posto che

un organo investito di funzioni giurisdizionali non può mai legit

timare, neppure in via provvisoria, la violazione di una norma

dotata di forza di legge, sia pure di fronte alla più evidente ragio ne di incostituzionalità.

Ma è altrettanto chiaro che il vizio del provvedimento non at

tiene alla giurisdizione, bensì' ai limiti interni della stessa, precisa mente alla natura dei provvedimenti che possono essere adottati

in via di urgenza, ai sensi dell'art. 700 c.p.c., i quali non possono mai consistere, ancorché la domanda sia formulata direttamente

o indirettamente sul presupposto di incostituzionalità di una nor

ma, nel legittimare comportamenti contrastanti con il contenuto

precettivo della stessa.

In definitiva, il ricorso va dichiarato inammissibile.

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