sezioni unite civili; sentenza 27 giugno 1987, n. 5736; Pres. Bile, Est. Sammartino, P. M. Caristo (concl. conf.); Min. interno (Avv. dello Stato Palatiello) c. Muglio ed altro (Avv. Ferrari). Cassa Trib. Genova 6 maggio 1980 Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE (1988), pp. 855/856-867/868 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23181146 . Accessed: 28/06/2014 10:02 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 91.213.220.173 on Sat, 28 Jun 2014 10:02:27 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sezioni unite civili; sentenza 27 giugno 1987, n. 5736; Pres. Bile, Est. Sammartino, P. M. Caristo(concl. conf.); Min. interno (Avv. dello Stato Palatiello) c. Muglio ed altro (Avv. Ferrari). CassaTrib. Genova 6 maggio 1980Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE PRIMA: GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE(1988), pp. 855/856-867/868Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23181146 .
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banca aveva sempre onorato gli assegni emessi dalla soc. Alma,
cosi mostrando di consentire ad un fido nei limiti suddetti.
La fragilità logico-giuridica di tale motivazione si coglie prima facie, tanto se la corte abbia inteso riferirsi — come risulta dal
tenore letterale dello scritto — alla tacita stipulazione di una vera
e propria apertura di credito, quanto se, impropriamente usando
questa denominazione, abbia inteso riferirsi ad un affidamento
sorretto da facta concludentia.
In relazione a quest'ultima ipotesi, basta rilevare che il diniego di una situazione di scoperto di conto contrasta con i principi innanzi ricordati, per cui, in mancanza di un vincolo della banca
alla concessione del credito, non esiste un rapporto rispetto al
quale le rimesse possano essere apprezzate, invece che quali atti
estintivi del saldo debitore, come mere variazioni quantitative della
disponibilità. Sotto il primo profilo, poi, è altrettanto agevole osservare che
un'apertura di credito non è evincibile dalla mera tolleranza di
una situazione di scoperto, posto che siffatto comportamento della
banca, comunque motivato e ancorché protrattosi per un consi
stente periodo, non implica affatto un vincolo della stessa a con
cedere credito per un tempo convenuto (e a tempo indeterminato), a certe condizioni e per un determinato ammontare massimo; ciò
senza dire che l'apertura di credito, pur essendo a forma libera
(art. 1842 ss. c.c.), vive nella realtà sociale come contratto stipu lato in forma scritta, mediante l'impiego di moduli predisposti dalla banca.
La sentenza impugnata non ha addotto, a prova della stipula zione dell'apertura di credito, elementi ulteriori e diversi dalla
prolungata situazione di scoperto; e non ha neppure individuato
il preciso ammontare della somma di cui il correntista avrebbe
avuto la disponibilità, essendosi limitata ad affermare che non
poteva essere inferiore a lire 42.000.000 solo perché questo era
stato in concreto l'importo del massimo scoperto. Al qual propo sito non si è neppure resa conto che il limite del fido derivante
dall'apertura di credito, cioè l'ammontare della somma posta a
disposizione dell'accreditato, nulla ha da vedere con il saldo pas sivo del conto corrente di corrispondenza, sicché l'identificazione
del primo con il secondo risulta arbitraria.
L'accoglimento del motivo in esame comporta l'assorbimento
del secondo, relativo alla domanda di revoca della cessione di
credito ai sensi dell'art. 67, 2° comma, 1. fall.
4. - Con il terzo motivo, denunziando la violazione dell'art.
67, 1° comma, n. 2, 1. fall., e vizi della motivazione, la curatela
fallimentare sostiene che erroneamente la sentenza impugnata ha
escluso che la banca nazionale del lavoro fosse a conoscenza del
lo stato di insolvenza della società debitrice, laddove: a) essa ri
corrente non aveva l'onere di provare tale requisito dell'azione
revocatoria, che nella specie doveva ritenersi presunto, ai sensi
della norma suddetta, trattandosi di pagamento con mezzo anor
male (la cessione di credito); b) in ogni caso, la prova della cono
scenza dello stato di insolvenza, rilevante agli effetti della domanda
subordinata di revoca ex art. 67, 2° comma, 1. fall., risultava
da un complesso di elementi ritualmente dedotti e documentati, ma inopinatamente non considerati dai giudici di appello.
La censura sub a) non va esaminata, in quanto assorbita dal
l'accoglimento di quella relativa all'omessa motivazione in ordine
alla domanda di revoca dell'atto di cessione del credito.
La censura sub b) è fondata. La corte d'appello, pur dando
genericamente atto della pendenza, all'epoca dell'operazione di
cui si discute, di istanze di fallimento e di esecuzioni nei confron
ti dell'Alma, ha affermato, senza alcuna motivazione, che tali
elementi non erano idonei a dimostrare la conoscenza dello stato
di insolvenza e che, comunque, questa doveva escludersi perché la banca, dopo il «preteso pagamento con cessione di credito», aveva continuato ad onorare gli assegni della società, laddove, se avesse avuto notizia del dissesto, non avrebbe mancato di re
vocare il fido; e in base a questa considerazione ha ritenuto su
perflua anche l'assunzione di una prova testimoniale articolata
dalla curatela.
Senonché il fatto valorizzato dalla corte, cioè la mancata inter
ruzione del rapporto con la società debitrice, è solo un elemento
indiziario, che può costituire un argomento di prova o essere as
sunto, al limite, come uno dei termini a quo di una presunzione, ma certamente non è di per sé idoneo ad escludere la scientia
decoctionis, senza considerare altri elementi che, in ipotesi, per essere gravi, precisi e concordanti, potrebbero fondare un ragio namento presuntivo di segno opposto; e non è dubbio che le pro
li. Foro Italiano — 1988.
cedure esecutive, i protesti e le istanze di fallimento sono, in astrat
to, validi elementi presuntivi della conoscenza del dissesto, specie
con riferimento ad un istituto di credito, cui deve attribuirsi una
possibilità di informazione sulla situazione patrimoniale dei pro
pri debitori certamente superiore a quella comune.
I giudici d'appello, quindi, non potevano disattendere immoti
vatamente gli elementi in base ai quali il tribunale aveva ritenuto
provata la conoscenza dello stato di insolvenza, ma avrebbero
dovuto considerarli specificatamente, prendendo in esame le ese
cuzioni e le istanze di fallimento in relazione al numero, all'entità
degli inadempimenti e ad ogni altra circostanza rilevante per il
tema della prova; e nel contesto di tali elementi avrebbero dovuto
valutare l'unico fatto in concreto valorizzato, dando conto delle
ragioni per le quali ritenevano di attribuire ad esso rilievo preva
lente rispetto ad ogni altro.
In definitiva, il ricorso merita accoglimento anche in relazione
al motivo ora esaminato e conseguenzialmente la sentenza impu
gnata deve essere cassata con rinvio ad altro giudice, che si desi
gna in una diversa sezione della stessa Corte d'appello di Genova,
la quale procederà a nuovo esame della controversia, attendendo
si ai principi di diritto e ai rilievi innanzi svolti.
I
CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 27 giu
gno 1987, n. 5736; Pres. Bile, Est. Sammartino, P. M. Cari
sio (conci, conf.); Min. interno (Avv. dello Stato Palatiello)
c. Muglio ed altro (Avv. Ferrari). Cassa Trib. Genova 6 mag
gio 1980.
Impiegato dello Stato e pubblico — Inservienti presso comandi
di pubblica sicurezza — Natura del rapporto — Pubblico im
piego — Giurisdizione amministrativa (R.d. 30 novembre 1930
n. 1629, approvazione del nuovo regolamento per il corpo de
gli agenti di pubblica sicurezza, art. 303; 1. 6 dicembre 1971
n. 1034, istituzione dei tribunali amministrativi regionali, art.
7; 1. 11 luglio 1980 n. 312, nuovo assetto retributivo-funzionale
del personale civile e militare dello Stato, art. 33)
Il rapporto di lavoro degli inservienti assunti presso i comandi
di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 303 r.d. 30 novembre
1930 n. 1629, è di pubblico impiego e, pertanto, la cognizione delle relative controversie spetta al giudice amministrativo. (1)
(1-4) Sui criteri per la determinazione della natura pubblica o privata del rapporto di lavoro con la p.a., v. Cass. 14 gennaio 1987, n. 194 ed altre, Foro it., 1987, I, 1789, con ampia nota di richiami.
Sull'inquadramento del personale trasferito ad altro ente pubblico e la legittimità dell'accorpamento o eliminazione o riduzione delle qualifi che, v. Corte cost. 3 aprile 1987, n. 99 e 31 dicembre 1986, n. 317, ibid., 1676, con nota di richiami.
Sui singoli rapporti oggetto delle decisioni in epigrafe, cfr.: per il per sonale del lotto, in riferimento all'equiparazione col personale statale, Cons. Stato, sez. Ili, 20 novembre 1984, n. 1413, id., Rep. 1986, voce
Lotto, nn. 1-9; commiss. spec. 31 marzo 1980, n. 122/769/78, id., Rep.
1982, voce cit., n. 3; sez. IV 11 dicembre 1981, n. 1061, ibid., n. 4 (con fermata da Cass. 5723/87 in epigrafe); Pret. Genova 16 novembre 1978, id., 1979, I, 1639; in generale, sul servizio del lotto, v. S. Piasco, Lotto
pubblico (dir. amm.), voce del Novissimo digesto, appendice, Utet, Tori
no, 1983, IV, 1059; per il personale a contratto assunto dal ministero
degli esteri, in riferimento alla natura privata del rapporto istituito ex 1. 1222/71, v. Cass. 19 gennaio 1987, n. 408, id., Mass., 75, nonché, in riferimento ai limiti di valutazione del servizio prestato ai fini dell'inse rimento in ruolo, Cons. Stato, sez. VI, 20 novembre 1986, n. 856, Cons.
Stato, 1986, I, 1808; T.A.R. Lazio, sez. I, 22 ottobre 1984, n. 914, Foro
it., Rep. 1985, voce Istruzione pubblica, n. 356; 10 novembre 1982, n.
937, id., Rep. 1983, voce Sanitario, n. 236; Cons. Stato, sez. I, 20 otto bre 1978, n. 965/78, id., Rep. 1981, voce cit., n. 15; in riferimento alla natura pubblica degli altri rapporti a termine istituiti con l'amministra
zione degli affari esteri in forza di normative speciali (quali il d.p.r. 5
gennaio 1967 n. 18, la 1. 9 marzo 1961 n. 157, la 1. 30 giugno 1956 n. 775), Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 1982, n. 269, id., Rep. 1982, voce Impiegato dello Stato, nn. 110, 140; 18 novembre 1980, n. 1067,
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Motivi della decisione. — Sostiene l'amministrazione ricorren
te che nella specie non può in alcun modo ritenersi costituito
un rapporto di pubblico impiego per la mancanza dell'indispen sabile requisito dell'atto formale di nomina. Il principio, ritenuto
in sentenza, che tale atto non è necessario quando risulti l'inseri
mento del dipendente nell'apparato organizzativo della p.a. è sta
to, infatti, affermato dalla giurisprudenza con riferimento ai soli
enti pubblici ed è inapplicabile nell'ipotesi di impiego statale nel
quale per l'assunzione del dipendente è previsto un procedimento
formale, che si conclude con un formale atto di nomina. E tale
atto non può ravvisarsi nei provvedimenti dell'intendente di fi
nanza, che autorizzano i gestori delle ricevitorie del lotto ad av
valersi «a proprie spese e sotto la propria responsabilità» di persone «estranee al personale del lotto» in quanto manca in tali atti la
necessaria, ùnivoca manifestazione di volontà di costituire il rap
porto di pubblico impiego. Sostiene poi la ricorrente che la figura del commesso avventi
zio, prevista dall'art. 74 della legge sul lotto, fu soppressa con
1. 27 giugno 1946 n. 122 che previde il passaggio di detti commes
si ad aiuto ricevitori automaticamente per coloro che avevano
il necessario titolo di studio e previo esame pratico per tutti gli altri e con il d.l. 7 aprile 1948 n. 262 sul blocco dell'assunzione
di personale non di ruolo. Perciò, a partire dalla 1. 4 febbraio
1958 n. 40, si parlò di «commessi volontari» di quel personale cioè che, autorizzato in base all'art. 74 suddetto, era estraneo
alla p.a. e che era richiesto e retribuito dal ricevitore a titolo
meramente privato, soprattutto per raccogliere il gioco dei con
corsi pronostici (Totocalcio, Enalotto, Totip) che il ricevitore me
desimo, quale impiegato dello Stato, non avrebbe potuto esercitare.
Le lavoratrici resistenti con la memoria difensiva rilevano l'inam
missibilità della censura rivolta dal ministero delle finanze alla
decisione impugnata nella parte in cui, in difetto di un atto for
male di nomina, aveva ritenuto sufficiente anche per la costitu
zione di un rapporto di pubblico impiego con lo Stato l'inserimento
del dipendente nell'apparato organizzativo della p.a.: con tale cen
sura, infatti, si denuncerebbe, secondo le resistenti, un error in
iudicando, un vizio cioè che è estraneo al controllo dei limiti esterni
della giurisdizione, affidato dalla legge a queste sezioni unite sul
le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.
L'eccezione è però infondata. In effetti per il combinato dispo sto degli art. 48 t.u. delle leggi sul Consiglio di Stato 26 giugno 1924 n. 1054, 360, n. 1, e 362, 1° comma, c.p.c. e 111 Cost., detto sindacato è circoscritto all'osservanza di limiti esterni della
giurisdizione, per cui possono essere proposti solo vizi attinenti;
a) all'esistenza stessa della giurisdizione, il che si verifica quando il Consiglio di Stato afferma la propria giurisdizione in casi in cui nessun giudice può conoscere della controversia o al contrario
quando neghi la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la ma teria non possa formare oggetto in modo assoluto di funzione
giurisdizionale; b) ai limiti alla giurisdizione, il che si verifica quan do il Consiglio di Stato giudichi su materia attribuita alla giuris dizione ordinaria o ad altra giursdizione speciale, oppure quando neghi la propria giurisdizione nell'erroneo presupposto che essa
appartenga ad altri; oppure ancora quando in materia attribuita alla propria giurisdizione effettui un sindacato di merito in casi in cui la sua potestas iudicandi è limitata alla sola indagine sulla
legittimità dell'atto amministrativo; c) all'erronea costituzione del
colloquio giudicante dato che la mancanza dei presupposti costi tutivi essenziali dell'organo si inquadra anch'essa nel difetto di
giurisdizione. Perciò, se con la censura proposta dal ricorrente si fosse intesa
denunciare di per sé l'erronea interpretazione delle disposizioni legislative in materia di assunzione di impiegati statali, si sarebbe fatto valere un errato processo logico di pervenire alla risoluzione del caso controverso o un'errata interpretazione della norma da
applicare, vizi questi che sono fuori del controllo sulla giurisdi zione in quanto attengono al contenuto della decisione: non vi è dubbio alcuno, infatti, che rientri proprio nella funzione del
giudice, che ha giurisdizione in materia, la ricerca del significato della norma in discussione e l'individuazione della sua portata in relazione al caso concreto.
Ma nella specie l'error in iudicando viene dedotto in quanto incide sui limiti della giurisdizione del giudice amministrativo, so stenendosi da parte del ministero ricorrente che la mancanza di un atto formale di nomina ha impedito la costituzione di un rap
ii. Foro Italiano — 1988.
porto pubblico impiego e ha fatto sorgere un rapporto di lavoro
privato fra le attrici e i ricevitori del lotto, che le hanno assunte:
in tal modo la questione attiene ai limiti esterni della giurisdizio ne di detto giudice ed è pertanto deducibile in questa sede.
Ciò premesso, va rilevato che la censura proposta dal ricorren
te non ha fondamento. È ben vero che, ai fini della configurabili tà di un rapporto di pubblico impiego, l'irrilevanza dell'indagine sull'emanazione di un formale atto di nomina del dipendente,
quando consti l'inserimento di esso nell'organizzazione dell'ente, è stato affermato da queste sezioni unite con riferimento agli enti
pubblici diversi dalle amministrazioni statali, mentre per quanto
riguarda quest'ultima è stata ritenuta la necessità di tale provve
dimento, in quanto la legislazione vigente ha predisposto, per l'as
sunzione del dipendente, un procedimento formale che si conclude
con un atto di nomina (vedi in questo senso Cass. 6 aprile 1983, n. 2430, Foro it., Rep. 1983, voce Impiegato dello Stato, n. 116; 7 ottobre 1982, n. 5129, id., 1983, I, 1852; 19 luglio 1982, n.
4198, ibid., 734). Tuttavia tale questione è nella specie irrilevante.
La stessa amministrazione delle finanze riconosce, infatti, che
i commessi avventizi costituiscono personale (non di ruolo) del
lotto. E che sia così è dimostrato dal fatto che a) la loro assun
zione può avvenire solo in caso di comprovata mancanza di aiuto
ricevitori disposti a coprire i relativi posti, fissati obbligatoria mente per ciascuna ricevitoria (art. 74 legge sul lotto r.d.l. 19
ottobre 1938 n. 1933 convertito nella 1. 5 giugno 1939 n. 973
e art. 194 del relativo regolamento di esecuzione approvato con
r.d. 25 luglio 1940 n. 1077 e successive modificazioni); b) che
i commessi avventizi possono essere nominati coadiutori dei rice
vitori (art. 85 della legge e 193 del regolamento) e come tali ge stori delle ricevitorie vacanti in mancanza di aiuto ricevitori disposti ad assumere dette ricevitorie (art. 209 reg.); c) che l'intendenza
di finanza è tenuta ad avere un elenco di tali commessi (art. 202
reg.); d) che i commessi avventizi sono iscritti al fondo per gli
assegni vitalizi e straordinari al personale del lotto (art. 1 1. 4
febbraio 1958 n. 39), iscrizione prima prevista per i soli ricevitori
(art. 99 legge sul lotto) e per gli aiuto ricevitori (art. 1 d.leg. 27 giugno 1946 n. 122), vedi su questo punto anche la 1. 6 agosto 1967 n. 699 che trasforma detto fondo in «fondo trattamento
quiescienza e assegni straordinari al personale del lotto»; in que sta legge si precisa all'art. 2 che una parte della ritenuta da versa
re al fondo è a carico dello Stato; agli art. 6 e 7 si fissano i
limiti minimo e massimo per il collocamento in pensione dei com
messi avventizi e all'art. 25 si concede la possibilità di riscattare
il servizio prestato come avventizio dalla data di autorizzazione
dell'intendente di finanza; e) che le retribuzioni dei commessi av
ventizi sono determinate per legge (art. 8 d.l.c.p.s. 10 dicembre
1947 n. 1741 e art. 6 1. 4 febbraio 1958 n. 40) ed ultimamente
sono state equiparate a quelle della qualifica iniziale prevista per il personale della carriera esecutiva amministrativa degli impiega ti civili dello Stato (vedi art. 32 d.p.r. 28 dicembre 1970 n. 1079);
f) che infine, a seguito del nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato, i commessi avventizi sono stati inquadrati nella IV qualifica funzionale (vedi art. 27
1. 11 luglio 1980 n. 312). Se dunque non può sussistere dubbio alcuno che i commessi
avventizi appartengono al personale statale del lotto, evidente
mente per tale categoria di impiegati non è affatto indispensabile un atto formale di nomina né una manifestazione di volontà da
parte dello Stato di voler costituire un rapporto di impiego (ne cessari invece, secondo la legge, per l'assunzione di ricevitori e aiuto ricevitori), in quanto, in base all'art. 74 della legge sul lotto
e 194 del relativo regolamento, i commessi avventizi vengono sem
pre assunti dai ricevitori, previa semplice autorizzazione che vie ne rilasciata solo quando manchi personale di carriera (aiuto
ricevitori) disposto a prestare servizio nella predetta ricevitoria. E l'autorizzazione dell'intendente di finanza quindi che, consen tendo l'assunzione di detto personale, costituisce il rapporto di
pubblico impiego non di ruolo con lo Stato, e infatti con decor
renza dalla data di tale autorizzazione l'art. 25 1. 6 agosto 1967 n. 699 consente il riscatto del servizio del commesso avventizio ai fini dell'iscrizione al fondo trattamento quiescenza.
Né a questo proposito ha molto rilievo il fatto che i decreti d'autorizzazione riguardanti le attrici specifichino espressamente che la spesa di detto personale è a carico dei rispettivi ricevitori,
perché, come ha messo in rilievo la decisione impugnata, la spesa per i commessi avventizi, come quella per gli aiuto ricevitori, è
per legge a carico del ricevitore (art. 95 legge sul lotto e 191 regol.).
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L'espressa previsione dell'accollo della spesa del commesso av
ventizio al ricevitore nel particolare ordinamento del lotto non
può quindi ritenersi incompatibile con la costituzione del rappor to di pubblico impiego, perché altrimenti bisognerebbe discono
scere la qualifica di pubblici impiegati anche agli aiuto ricevitori, nominati con decreto del ministro per le finanze previo supera mento di un pubblico concorso (vedi art. 67 e 75 legge sul lotto
e art. 172 ss. del regolamento), solo perché anche le retribuzioni
di detto personale di carriera erano a carico del ricevitore (art. 191 regol.): tale situazione è successivamente mutata, ma ciò non
interessa ai fini della soluzione del problema dell'inquadramento del personale del lotto nell'impiego statale.
Superato il problema della mancanza di un provvedimento di
nomina, occorre ora verificare la fondatezza della tesi del mini
stero ricorrente, secondo la quale, al momento del conferimento
dell'incarico alle attrici, non esisteva più la figura del commesso
avventizio, per cui il rapporto intercorso tra loro e i rispettivi ricevitori non può che essere un rapporto privato di lavoro su
bordinato.
Prima della legge del 1938 il personale del lotto si distingueva in ricevitori (responsabili del banco da loro gestito e retribuiti
ad aggio sulla riscossione) e commessi (assunti e retribuiti dai
ricevitori). I commessi erano avventizi, se prestavano servizio sal
tuario, e stabili, se prestavano servizio continuativo: i primi pote vano essere assunti senza limitazioni di sorta, mentre quelli in
servizio stabile potevano essere assunti previa autorizzazione del
l'intendenza di finanza in un numero limitato, determinato in
relazione all'aggio dei banchi.
Con la riforma del 1938 (in vigore fino al nuovo ordinamento
del gioco del lotto introdotto con 1. 2 agosto 1982 n. 528) venne
abolita la figura dei commessi di carriera e istituita quella degli aiuto ricevitori: l'accesso a quest'ultima carriera avveniva mediante
concorso, ma nella prima applicazione della legge tutti i commes
si di carriera con almeno due anni di servizio diventavano auto
maticamente aiuto ricevitori, mentre tutti gli altri commessi —
ad eccezione dei commessi tirocinanti con almeno un anno di
servizio e in possesso del prescritto titolo di studio, che venivano
ammessi a partecipare al concorso di aiuto ricevitori, anche se
avessero superato i limiti di età (art. 129 1. del 1938 e art. 173
e 177 regol.) — venivano dichiarati decaduti (art. 66 1. 1938). Con la nuova legge, dunque, venne istituito il ruolo degli aiuto
ricevitori, assunti con decreto del ministro delle finanze, previo
superamento di un concorso per titoli ed esame pratico e l'art.
73 stabilì l'assunzione obbligatoria di un aiuto ricevitore nelle
ricevitorie di terza classe, di due aiuto ricevitori nelle ricevitorie
di terza classe, e di tre aiuto ricevitori in quello di prima classe:
tale ruolo fu determinato in 2.000 unità dal d.l.c.p.s. 10 dicem
bre 1947 n. 1741 con assegnazione da uno a cinque aiuto ricevito
ri per ogni ricevitoria a seconda dell'importo della riscossione
annua (vedi anche art. 1 d.leg. 7 maggio 1946 n. 717) ed elevato
a 2.800 unità con 1. 4 febbraio 1958 n. 40.
L'art. 74 della legge, poi, dopo aver stabilito il principio gene rale secondo il quale nelle ricevitorie non poteva prestare servizio
altro personale all'infuori di quello di carriera (ricevitore e aiuto
ricevitori), prevedeva l'ipotesi in cui non si trovassero aiuto rice
vitori disposti a prestare servizio nelle ricevitorie che avessero tali
posti scoperti: in tal caso l'intendente di finanza poteva, su ri
chiesta del ricevitore, autorizzare l'assunzione di commessi av
ventizi (vedi anche art. 194 regol.). Successivamente una parte di questi commessi avventizi, che
avevano prestato servizio per almeno tre anni ed erano in posses so del prescritto titolo di studio, furono immessi nei ruoli degli aiuto ricevitori con d.leg. 27 giugno 1946 n. 122, mentre i com
messi avventizi sforniti di tale titolo erano ammessi direttamente
all'esame pratico per l'immissione nel ruolo degli aiuto ricevitori.
Sostiene il ministero ricorrente che con tale disposizione e con
l'entrata in vigore (1° maggio 1948) del d.l. 7 aprile 1948 n. 262,
che stabilì il blocco delle assunzioni di personale non di ruolo,
la categoria dei commessi avventizi scomparve e il personale ri
masto alle dipendenze dei ricevitori, non potendo essere ammesso
a retribuzione a carico dello Stato, restò a svolgere opera volon
taria a carico del gestore. È vero che ben dieci anni dopo si parla ancora di commessi
avventizi (vedi 1. 4 febbraio 1958 n. 40), ma ciò sarebbe dipeso, secondo il ricorrente, da un tardivo perfezionamento degli adem
pimenti amministrativi previsti dal d.l. n. 262 del 1948: comun
que proprio con tale legge compare per la prima volta la figura del «personale volontario», che, previa autorizzazione dell'inten
II Foro Italiano — 1988.
dente di finanza, presta servizio nelle ricevitorie del lotto con re
tribuzione a carico del gestore (vedi art. 2, lett. b). Con la 1. n. 40 del 1958 si sarebbe dunque verificata la definiti
va soppressione della figura dei commessi avventizi, dato che quelli ancora in servizio a quell'epoca o erano ammessi a un concorso
per aiuto ricevitori loro riservato o erano immessi in un ruolo
aggiunto con la qualifica di «aiuto ricevitori aggiunti». Se tale tesi fosse esatta, posteriormente al 1958 la legislazione
non avrebbe più dovuto occuparsi dei commessi del lotto perché o erano divenuti (se avventizi) aiuto ricevitori o aiuto ricevitori
aggiunti oppure erano lavoratori privati (se commessi volontari). E invece si prevede che commessi avventizi possano acquisire
la qualifica di aiuto ricevitori nell'art. 9 1. 28 dicembre 1967 n.
1330, che modifica il sistema di concorso per la nomina ad aiuto
ricevitore; si regola la posizione di detti commessi in vari articoli
della 1. 6 agosto 1967 n. 699 sulla disciplina del fondo trattamen
to quiescenza e assegni straordinari al personale del lotto; si parla di essi nell'art. 32 d.p.r. 28 dicembre 1970 n. 1079 per il tratta
mento economico nell'art. 18 della 1. 15 novembre 1973 per l'as
segno perequativo pensionabile, nell'art. 27 1. 11 luglio 1980 n.
312 per l'attribuzione della qualifica funzionale. In tutte queste
disposizioni si disciplina la carriera dei commessi avventizi insie
me con quella degli «aiuto ricevitori e aiuto ricevitori aggiunti»,
segno questo che si tratta sicuramente di commessi avventizi, as
sunti dopo l'entrata in vigore della 1. 4 febbraio 1958 n. 40, che
aveva inquadrato tutti i precedenti commessi avventizi, non pro mossi aiuto ricevitori, nel ruolo degli «aiuto ricevitori aggiunti». Ma vi è di più. L'art. 27 1. 11 luglio 1980 n. 312 sopra citato, nel determinare il nuovo stipendio spettante dal 1° luglio 1978
al personale del lotto secondo le nuove qualifiche funzionali con
sidera: «a) per gli aiuto ricevitori, aiuto ricevitori aggiunti e com
messi avventizi il trattamento economico complessivo lordo annuo
percepito al 1° luglio 1978 dalla data di assunzione, se successiva, ecc». Detta norma dunque ammette che vi siano commessi av
ventizi assunti anche dopo la data del 1° luglio 1978: il che con
ferma, contrariamente all'opinione del ricorrente, che la categoria dei commessi avventizi non è mai stata soppressa e che si è conti
nuato ad assumere personale con tale qualifica anche trenta anni
dopo il divieto generale di assunzione di personale non di ruolo
stabilito dal d.l. 7 aprile 1948 n. 262. Né vale obiettare, come fa il ministero, che i ricevitori hanno
in questi anni assunto personale volontario da loro retribuito con
rapporto di lavoro di diritto privato per la gestione dei concorsi
pronostici (Totocalcio, Enalotto, Totip) che essi non potevano
quali dipendenti dello Stato esercitare in proprio, e che in relazio
ne a tale assunzione occorreva l'autorizzazione dell'intendente di
finanza, solo per superare il divieto, stabilito dall'art. 74 1. del
1938, alla prestazione d'opera nelle ricevitorie da parte di lavora
tori estranei al personale del lotto.
Infatti, anche a voler ammettere che questi commessi volontari
effettivamente esistono (anche se la loro presenza nelle ricevitorie
è in contrasto con l'art. 74 citato il quale non ammette in esse
altro personale (oltre quello di ruolo, che non siano i commessi
avventizi), il loro rapporto non ha alcuna affinità con quello del
le lavoratrici resistenti, in relazione alle quali i provvedimenti di
autorizzazione dell'intendente di finanza, come ha messo in risal
to la decisione impugnata, non solo hanno citato gli art. 74 1.
del 1938 e 194 del relativo regolamento, che regolano appunto l'assunzione dei commessi avventizi, ma hanno accertato l'esi
stenza dei presupposti richiesti da dette norme, e cioè la mancan
za di aiuto ricevitori disponibili, le giustificate esigenze di servizio
delle ricevitorie e il possesso da parte delle lavoratrici dei requisiti
prescritti per l'assunzione quali commessi avventizi.
Se si fosse trattato invece di commessi volontari, assunti, come
sostiene il ricorrente, per la gestione dei concorsi pronostici, il
provvedimento intenditizio non solo non avrebbe potuto far rife
rimento all'esigenza delle ricevitorie, in quanto il personale vo
lontario veniva assunto per far fronte ad esigenze ad esse estranee,
ma non avrebbe potuto nemmeno accennare alla mancanza di
aiuto ricevitori, dato che gli aiuto ricevitori, anche se fossero sta
ti disponibili, non avrebbero potuto essere impiegati nelle ricevi
torie per svolgere attività diversa da quella del gioco del lotto.
Ili
Motivi della decisione. — Pur denunciando la violazione del
l'art. 360, nn. 3 e 5, il ricorrente lamenta che il tribunale abbia
negato la propria giurisdizione ritenendo la sussistenza nella spe
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eie di un rapporto di pubblico impiego, e ciò nonostante che la
legge definisca esplicitamente «di diritto privato» il contratto a
tempo determinato stipulato dal ministero degli affari esteri, che
gli affidava l'incarico di insegnamento di materie giuridiche pres so l'università etiopica di Asmara. Tale decisione sarebbe in con
trasto con la giurisprudenza di questa corte, che avrebbe definito
di diritto privato i contratti di impiego di dipendenti da enti pub blici o dallo Stato, quando ciò sia stabilito da una specifica di
sposizione di legge. Per la soluzione del problema va premesso in via generale che la distinzione tra impiego pubblico e privato ai fini della giurisdizione è fatta dal nostro diritto positivo in
base a criteri soggettivi. L'art. 7 1. 6 dicembre 1971 n. 1034 in relazione all'art. 29 t.u.
26 giugno 1924 n. 1054 sottopone, infatti, alla giurisdizione esclu
siva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di impiego dei dipendenti dello Stato e degli enti o istituti pubbli
ci, ad eccezione di quelli economici, sottoposti a tutela o a vigi lanza dell'amministrazione centrale dello Stato.
Si ha cioè riguardo, prima che alla disciplina sostanziale del
rapporto, alla qualità di ente pubblico non economico del datore
di lavoro cui tale rapporto fa capo. E sotto questo profilo non può avere rilievo esclusivo il fatto
che il legislatore definisca di diritto privato il contratto individua
le di lavoro stipulato fra l'ente pubblico e il dipendente o assog
getti alla disciplina privatistica e ai contratti collettivi il relativo
rapporto.
Spesso infatti questi riferimenti venivano fatti in rapporto al
personale che era assunto dallo Stato o dagli enti pubblici non
economici in funzione sostitutoria o per svolgere mansioni per le quali non era stato ancora costituito un ruolo oppure il ruolo
esistente era insufficiente, e cioè in rapporto al personale avventi
zio, variamente definito dalle relative leggi (giornalieri, diurnisti,
ri, a contratto) (vedi ad esempio r.d.l. 4 febbraio 1937 n. 100; 1. 29 maggio 1939 n. 762; d.I.c.p.s. 4 aprile 1947 n. 207; art.
152 ss. d.p.r. 5 gennaio 1967 n. 18; 1. 12 marzo 1968 n. 270; art. 25 1. 28 ottobre 1970 n. 775; d.p.r. 31 marzo 1971 n. 276).
Ciò dipendeva sia dal fatto che nell'opinione generale rapporto di pubblico impiego veniva considerato solo quello dotato di sta
bilità, sia dalla posizione assunta dalla dottrina meno recente,
che, proprio in relazione agli avventizi, parlava di impiego priva
to, se non addirittura di locazione d'opera. La dottrina successiva e soprattutto la giurisprudenza è ora una
nime nel ritenere che il personale impiegatizio non di ruolo è le
gato allo Stato o agli enti pubblici da un rapporto di pubblico
impiego. Ed è perciò che la giurisprudenza, per valutare la natura
pubblica o privata del rapporto di impiego ha sempre tralasciato
la definizione legislativa, spostando l'indagine sulla relazione esi
stente fra le prestazioni del dipendente e l'attività dell'ente datore
di lavoro: vedi per la definizione di pubblico impiego per rappor ti sorti attraverso contratti di diritto privato, Cass. 23 maggio
1969, n. 1811 (.Foro it., 1969, I, 2546) con riferimento all'Inps, Cass. 8 maggio 1976, n. 1616 (id., 1976, I, 1474) con riferimento
ai cosiddetti impiegati locali all'estero dell'amministrazione degli affari esteri, Cass. 2 maggio 1983, n. 3001 (id., 1984, I, 516) con riferimento ai contratti trimestrali, Cass. 23 ottobre 1984, n. 5378 (id., Rep. 1984, voce Istruzione pubblica, n. 345) con
riferimento ai cosiddetti contrattisti delle università, Cass. 10 gen naio 1986, n. 65 (id., 1986, I, 1914) con riferimento ai contratti
triennali con il ministero della difesa.
Per giungere a tali conclusioni la giurisprudenza meno recente
faceva leva sull'assunzione dell'impiegato per il raggiungimento delle finalità essenziali e specificamente proprie dell'ente: e non
vi è dubbio che sulla base di tale criterio, valorizzato dal tribuna
le nella sentenza impugnata, si d.ovrebbe considerare pubblico il
rapporto di impiego fra il Carboni e il ministero degli esteri, non
essendovi certo finalità più essenziali e proprie dello Stato di quelle che attengono ai rapporti internazionali. Ma da tempo la giuris
prudenza di queste sezioni unite è ferma nel considerare di natura
pubblica solo l'attività che si svolge nell'ambito dell'organizza zione tipica e fondamentale dell'ente con gli strumenti propri del
l'azione amministrativa, e privata quella che si svolge al di fuori
dell'ente attraverso un'organizzazione dotata di autonomia patri
moniale, finanziaria e contabile.
Ma tale indirizzo giurisprudenziale, che abbandona il criterio
finalistico dell'attività svolta per dare prevalenza all'elemento strut
II Foro Italiano — 1988.
turale e ai moduli cui la gestione si adegua sul piano amministra
tivo (indirizzo che questo collegio ribadisce perché risponde alla
concreta realtà dell'ordinamento) se da una parte estende la qua lificazione pubblica anche a rapporti di lavoro stipulati per attivi
tà economiche svolte dall'ente nell'ambito della propria struttura
organizzativa per il perseguimento di finalità accessorie, facolta
tive o strumentali, dall'altra esclude l'automatica attribuzione di
tale qualificazione a rapporti di lavoro, stipulati dall'ente per il
raggiungimento dei suoi fini, ma per attività, che trovano attua
zione e svolgimento al di fuori della struttura organizzativa del
l'ente medesimo. È evidente dunque che la soluzione del problema non dipende dalla natura del fine perseguito ma dalla scelta com
piuta dal legislatore. L'assistenza ai paesi in via di sviluppo, ad
esempio, può essere perseguita dallo Stato anche attraverso l'isti
tuzione di un corpo di esperti alle dipendenze del ministero degli esteri da inviare nei vari paesi a seconda delle esigenze di ciascu
no di essi: e non vi è dubbio che in tale ipotesi sorgerebbe un
rapporto di pubblico impiego fra detti esperti e lo Stato e ugual mente pubblico sarebbe il rapporto che dovesse insorgere con il
personale assunto in sostituzione o in aggiunta al personale di
ruolo.
Ma non è stata questa la scelta operata dal legislatore, il quale in tutte le leggi che si sono occupate di tale assistenza (1. 9 marzo
1961 n. 157 e 1. 23 dicembre 1967 n. 1376 sull'assistenza tecnica
alla Somalia, 1. 28 marzo 1968 n. 380 e 1. 15 dicembre 1971 n.
1222 sulla collaborazione tecnica bilaterale con i paesi in via di
sviluppo), ha previsto l'invio in tali paesi di esperti, consiglieri, tecnici ed istruttori dipendenti da amministrazioni statali o da
enti pubblici oppure assunti con contratto a termine di diritto
privato oppure ancora di dipendenti da associazioni, istituti, so
cietà e imprese private in base a particolari convenzioni apposita mente stipulate o infine di volontari in servizio civile: la scelta
di questo sistema, in alternativa a quello della costituzione di un
apposito ruolo presso il ministero degli esteri, è stata molto pro babilmente determinata dall'estrema varietà di qualificazione pro
fessionale, occorrente a seconda degli impieghi e delle necessità
dei vari paesi assistiti, e dal fatto che le leggi suddette prevedono
degli stanziamenti limitati sia nell'entità che nel tempo (general mente un quadriennio), per cui l'utilizzazione di detto personale
poteva venir meno per anticipata cessazione del programma op
pure per avvenuta scadenza della legge. L'inesistenza di un ruolo di assistenti tecnici per i paesi in via
di sviluppo presso il ministero degli esteri, il fatto che il persona le assunto per il servizio di cooperazione tecnica è utilizzato non
nell'ambito dell'organizzazione di tale ministero ma nell'ambito
di istituzioni esistenti presso i paesi destinatari di tale assistenza
(il prof. Carboni svolgeva la sua attività di docente nell'universi
tà di Asmara sotto la vigilanza e il controllo delle autorità acca
demiche e del ministero responsabile per le attività educative in
Etiopia, anche se percepiva lo stipendio dal ministero degli esteri
italiano) escludono che la definizione del contratto di assunzione
di tale personale come di diritto privato più volte ripetuta nelle
leggi suddette e nei relativi regolamenti di esecuzione (d.p.r. 23
luglio 1971 n. 1324 e d.p.r. 18 ottobre 1976 n. 1068), sia impro
pria e, che il rapporto intercorrente fra detto personale e il mini
stero possa considerarsi di pubblico impiego. La natura privata del rapporto, che si instaura fra il ministero
degli esteri e il personale assunto a contratto, è provata altresì
da vari elementi. Innanzitutto dalla previsione di una cessazione
anticipata del rapporto per mutuo accordo delle parti risultante
da atto scritto (vedi art. 24, 1° comma, n. 1 d.p.r. 23 luglio 1971 n. 1324 e art. 14, 1° comma, n. 1, d.p.r. 18 ottobre 1976
n. 1068), risoluzione questa inconcepibile in un rapporto di pub blico impiego, anche a carattere avventizio, in cui prevale la di
sciplina autoritativa su quella contrattuale.
Uguali considerazioni sono da fare per l'altro caso di risoluzio
ne contrattuale per anticipata cessazione del programma o del
compito individuale per il quale il dipendente è stato assunto.
Anche per gli avventizi il licenziamento può avvenire per sop
pressione di uffici o riduzione di lavoro o di servizi (vedi art.
8 r.d.l. 4 febbraio 1937 n. 100, art. 3 d.l.c.p.s. 4 aprile 1947
n. 207) ma ciò non comporta alcun indennizzo da parte del dato
re di lavoro, anche quando l'assunzione è avvenuta mediante con
tratto, perché tale assunzione ha sempre come presupposto necessario le esigenze della p.a.
Per il personale assunto per l'assistenza ai paesi in via di svi
luppo, invece, l'aspetto privatistico del rapporto è sottolineato
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dalla previsione, in caso di risoluzione anticipata per causa non
imputabile al dipendente, di un indennizzo pari a sei mensilità
del trattamento globale e comunque non superiore alla somma
delle mensilità dovute fino alla pattuita scadenza contrattuale (art. 15 d.p.r. 13 ottobre 1976 n. 1068).
Va infine posto in rilievo che anche sotto il profilo previden ziale il rapporto con detto personale viene considerato come pri vatistico. Per l'assicurazione contro le malattie (allora ancora
esistente) il personale in esame veniva assistito dall'Inam mentre
gli avventizi venivano assistiti dall'Enpas e per l'assicurazione con
tro gli infortuni e le malattie professionali veniva stipulata dal
ministero degli esteri una polizza speciale con l'Ina (art. 24 1.
15 dicembre 1971 n. 1222). Devesi quindi concludere che quello intercorso fra il Carboni
e il ministero degli esteri è un rapporto di impiego privato e che
la giurisdizione sulle domande proposte da detto dipendente ap
partiene all'autorità giudiziaria ordinaria.
La sentenza del Tribunale di Roma, che aveva dichiarato la
propria giurisdizione, va quindi cassata e la causa va rinviata per la decisione nel merito allo stesso tribunale.
IV
Motivi della decisione. — Sostiene la regione Lazio che la cas
sa mutua nazionale malattia lavoratori giornali quotidiani, costi
tuita con contratto collettivo corporativo in base all'art. 2 1. 6
settembre 1934 n. 1619 e inserita nella federazione nazionale del
la cassa mutua e per i lavoratori dell'industria era un ente di
diritto pubblico, in quanto aveva poteri potestativi sulle dipen denti casse, godeva dell'esenzione fiscale, aveva uno scopo socia
le parificato a quello dello Stato e aveva il potere di riscuotere
i contribuiti assistenziali per erogarli ai propri fini istituzionali
e per l'assistenza malattia a favore degli iscritti.
Aggiunge che, a seguito dell'incorporazione nell'Inani disposta dalla 1. 11 gennaio 1943 n. 138, le casse degli organismi autonomi
si erano trasformate in organi di detto istituto e continuavano
per delega di esso ad effettuare la riscossione dei contributi e
l'erogazione delle prestazioni. Rileva infine che la natura pubblica della cassa è stata ricono
sciuta dallo Stato nel momento in cui disponeva la liquidazione ai fini della riforma sanitaria, nominando i commissari liquidato ri e regolamentandone i poteri: intervento questo che non sareb
be stata possibile se la cassa non fosse stata un ente pubblico. Il ricorso è fondato. È del tutto incontroverso in causa che
i lavoratori che hanno proposto il presente giudizio, da molti an
ni prestavano la loro attività gerarchicamente subordinata e sta
bilmente inserita nell'apparato organizzativo della cassa,
percependo retribuzioni predeterminate. È d'altronde compatibile con l'asserita natura pubblica della
cassa il fatto che il rapporto di lavoro dei predetti dipendenti fosse in concreto assoggettato alla disciplina privatistica di un
contratto collettivo (quello per i dipendenti di aziende editrici e
stampatrici di giornali quotidiani e agenzie di stampa) (vedi in
questo senso Cass. 16 gennaio 1985, n. 78, Foro it., Rep. 1985, voce Impiegato dello Stato, n. 146; 24 febbraio 1984, n. 1299,
id., Rep. 1984, voce cit., n. 185; 14 luglio 1983, n. 4801, id.,
Rep. 1983, voce cit., n. 211). Nessuna rilevanza ha inoltre la circostanza che gli impiegati,
oltre all'indennità annuale di lire 240.000, abbiano chiesto la ri
valutazione monetaria e gli interessi.
La giurisdizione del giudice amministrativo, infatti, trova dero
ga a favore del giudice ordinario solo se la domanda del dipen dente sia rivolta ad ottenere un risarcimento per svalutazione
monetaria diverso e superiore rispetto a quello determinabile at
traverso i criteri di calcolo automatico fissati dall'art. 150 disp.
att. c.p.c. ovvero il pagamento di interessi moratori sulla base
di specifici comportamenti dell'amministrazione esorbitanti dal
puro e semplice ritardo del titolo di spesa, trattandosi in questi
casi di questioni attinenti a diritti patrimoniali conseguenziali, non
ricollegabili a situazioni esauritesi nell'ambito del rapporto di pub
blico impiego. Rientra, invece, nella giurisdizione esclusiva del giudice ammi
nistrativo relativamente alle controversie inerenti al rapporto di
pubblico impiego, la domanda con la quale il dipendente chieda
(anche in questo caso) sui propri crediti di lavoro il riconosci
mento della rivalutazione automatica o gli interessi corrispettivi
Il Foro Italiano — 1988.
nella misura legale, trattandosi di accessori dei crediti medesimi, che derivano direttamente dalla legge per effetto della mera inos
servanza da parte del datore di lavoro degli obblighi scaturenti
dal rapporto suddetto e che, quindi, hanno titolo immediato nel
rapporto medesimo (vedi Cass. 2 giugno 1984, n. 3352, id., Rep.
1984, voce cit., n. 634; 31 maggio 1984, n. 3316, id., 1984, I,
1491; 3 novembre 1982, n. 5750, id., 1982, I, 2755). La secondo questione da esaminare è quella della natura della
cassa, che secondo i dipendenti è ente di diritto privato e seconda
la regione è ente di diritto pubblico. E in proposito va subito premesso che nessun rilievo può ave
re, ai fini della giurisdizione, la circostanza che successivamente
alla proposizione della domanda e a seguito dell'istituzione del
servizio sanitario nazionale la cassa sia stata soppressa e i predet ti impiegati dovrebbero essere passati alle dipendenze delle regio ni (art. 767 1. 23 dicembre 1978 n. 833; art. 24 d.p.r. 20 dicembre
1978 n. 761 e art. 1 d.l. 30 aprile 1981 n. 168), perché, a parte
ogni questione sulla legittimazione passiva nel presente processo che dovrà essere risolta dal giudice del merito, la giurisdizione si determina con riguardo allo stato di fatto esistente al momento
della domanda, restando irrilevanti i successivi mutamenti del me
desimo (vedi in questo senso Cass. 22 ottobre 1984, n. 5538, id.,
Rep. 1985, voce Impugnazioni civili, n. 21; 11 maggio 1984, n.
2873, id., Rep. 1984, voce Impiegato dello Stato, n. 169, e n.
2874, id., 1984, I, 1827). Il problema va quindi esaminato solo con riferimento alla na
tura della cassa mutua nazionale malattia per lavoratori addetti
ai giornali quotidiani. È noto che, prima dell'istituzione dell'Inam, dopo una prima
fase caratterizzata dall'istituzione delle società private di mutuo
soccorso, vi fu un periodo designato col nome di «mutualità sin
dacale» che si distinse per il fatto che, in esecuzione della XXVIII
disposizione della carta del lavoro, l'iniziativa della costituzione
e del finanziamento di enti mutualistici per l'assistenza contro
le malattie fu assunta dalle associazioni professionali.
Questa forma fu naturalmente favorita dall'ordinamento cor
porativo allora vigente che, mediante i contratti collettivi di dirit
to pubblico, rese possibile l'assoggettamento obbligatorio all'assicurazione degli appartenenti alle varie categorie, l'imposi zione dei contributi e l'esazione coattiva di essi.
In tale periodo è nata la cassa mutua malattia per gli operai addetti alle tipografie dei giornali quotidiani, denominata succes
sivamente cassa mutua nazionale malattia per i lavoratori dei gior nali quotidiani.
Infatti, in esecuzione dell'art. 21 del contratto collettivo nazio
nale del 27 febbraio 1929, l'associazione nazionale, editori gior nali e la federazione nazionale dei sindacati dell'industria della
carta e della stampa stipularono il contratto collettivo 22 giugno 1934 con il quale venne costituita la cassa suddetta.
In tal modo erano sorte e continuarono a sorgere molte altre
casse mutue, fino a quando con r.d.l. 6 settembre 1934, converti
to in 1. 14 gennaio 1935 n. 123, fu istituita la federazione nazio
nale delle casse mutue di malattia per i lavoratori dell'industria,
di cui entravano a far parte obbligatoriamente tutte le casse mu
tue esistenti, compresa quella in esame.
Successivamente, al fine di uniformare il trattamento assisten
ziale di tutte le categorie di operai e l'organizzazione periferica dell'assistenza di malattia in tale settore, il 3 gennaio 1939 fu
stipulato il contratto collettivo nazionale fra la confederazione
generale dell'industria italiana e la confederazione nazionale dei
sindacati dell'industria, che prevedeva fra l'altro la costituzione
in ogni provincia di una mutua interprofessionale, alla quale do
vevano essere obbligatoriamente iscritti tutti gli operai di ambo
i sessi, che non facessero capo ad altri istituti di assistenza speci
ficamente individuati o alle mutue aziendali di cui era consentito
il mantenimento a condizione che il numero degli assistiti non
fosse inferiore a settecento: le prestazioni da corrispondersi erano
previste in modo uniforme per gli iscritti sia delle mutue provin
ciali che delle mutue aziendali.
L'applicazione di tale contratto venne provvisoriamente sospe
sa per alcune categorie di dipendenti in attesa di un riesame da
parte delle due confederazioni da effettuarsi entro il 31 marzo
1939, e a seguito di tale riesame, rimasero definitivamente esclusi
dall'applicazione di detto contratto, insieme ad altri, gli iscritti
alla cassa mutua malattia per gli operai addetti alle tipografie
di giornali quotidiani. Con separato contratto collettivo del 15 luglio 1940, stipulato
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dalle associazioni sindacali del settore, il trattamento assistenziale
di detti lavoratori venne modificato in conformità a quello previ sto dal contratto collettivo interconfederale del 3 gennaio 1939.
Analoghe evoluzioni si verificarono nel settore del commercio
e dell'agricoltura. In questa situazione così multiforme intervenne la 1. 11 gen
naio 1943 n. 138, che istituiva l'Inam, al quale venivano obbliga toriamente iscritti tutti i lavoratori rappresentati (in quell'epoca le associazioni di datori di lavoro e di lavoratori, riconosciuti
con decreto reale, rappresentavano legalmente tutti gli imprendi tori e i dipendenti della categoria qualunque fosse il numero degli effettivi aderenti: vedi art. 1 e 5 1. 3 aprile 1926 n. 563) dalle
associazioni sindacali appartenenti alla confederazione dei lavo
ratori dell'industria, alla confederazione dei lavoratori del com
mercio, alla confederazione dei lavoratori delle aziende del credito
e delle assicurazioni e alla confederazione dei professionisti e de
gli artisti (art. 4 legge suddetta).
L'art. 38 di detta legge prevedeva poi che la cassa nazionale
malattia per gli addetti al commercio e federazione nazionale del
le casse mutue di malattia dei lavoratori dell'industria, la federa
zione nazionale delle mutue di malattia per i lavoratori agricoli, la cassa nazionale assistenza impiegati agricoli, la cassa nazionale
assistenza per i lavoratori delle aziende di credito e dell'assicura
zione e dei servizi tributari, le casse di malattia delle nuove pro vince e per gli enti che ne facevano parte e vi aderivano, nonché
quelle casse ed enti che adempivano a funzioni di assistenza ma
lattia definite all'Inani dovevano essere fusi in questo ente entro
la data, che sarebbe stata successivamente indicata in un decreto
reale: non vi è dubbio che anche la cassa in esame, nonostante
il suo particolare ordinamento, sia soggetta a tale funzione.
Il provvedimento reale fu emanato il 6 maggio 1943 e in esso
si stabilì che dal primo giorno del mese successivo a quello di
pubblicazione del decreto medesimo nella Gazzetta ufficiale (pub blicazione che avvenne il 28 maggio), e quindi dal 1° giugno 1943,
avrebbe avuto effetto la fusione degli enti suddetti, ad eccezione
della cassa nazionale di assistenza per gli impiegati agricoli e fo
restali.
Gli avvenimenti successivi impediscono l'esecuzione materiale
di tale provvedimento.
Nel dopoguerra si procedette all'unificazione prevista, ma mol
tissime casse, anche aziendali, resistettero all'assorbimento e ri
masero autonome: fra queste, una delle più importanti fu proprio la cassa mutua nazionale malattia per i lavoratori dei giornali
quotidiani. La posizione giuridica di queste casse ha naturalmente interes
sato più volte la giurisprudenza, e non solo sotto il profilo della
giurisdizione. In un primo momento si formò un contrasto fra questa corte
ed il Consiglio di Stato, ritenendo la prima che, fino a quando non fossero avvenute concretamente le operazioni di fusione del
l'Inani, le varie casse non potevano considerarsi organi di tale
ente (vedi Cass. 14 agosto 1950, n. 2457, id., 1951, I, 902; 24
aprile 1952, n. 1117, id., 1953, I, 350; 7 giugno 1952, n. 1619,
ibid., 30); e affermando il secondo che la fusione doveva consi
derarsi avvenuta di diritto col 1° giugno 1943, data in cui tutte
le casse avevano perduto la loro autonomia ed erano divenute
organi periferici dell'Inani e come tali gerarchicamente soggette
agli organi centrali di detti istituti (vedi Cons. Stato, sez. VI, 28 marzo 1950, n. 97, id., Rep. 1950, voce Impiegato governati
vo, nn. 563-565; 29 marzo 1955, n. 172, id., 1955, III, 180). Ma successivamente, essendo sorta controversia sul licenziamento
di alcuni dipendenti di una cassa da parte dei liquidatori nomina
ti dal ministero del lavoro per attuare la fusione con l'Inam, il
Consiglio di Stato, pronunciando in adunanza plenaria con deci
sione del 25 maggio 1955, n. 12 (id., Rep. 1955, voce Previdenza
sociale, n. 588), abbandonò l'indirizzo fino allora seguito e, ade
guandosi alla giurisprudenza di questa corte, negò che fosse av
venuta la fusione della cassa nell'Inani, perché non si erano svolte
le necessarie operazioni di ordine amministrativo e contabile, e
ritenne sussistere la giurisdizione ordinaria, trattandosi nella spe cie di rapporti di impiego.
Tale decisione venne impugnata dall'Inani e dal ministero del
lavoro e le sezioni unite di questa corte con decisione 27 giugno
Il Foro Italiano — 1988.
1959, n. 2028 {id., 1959, I, 1099), rovesciando la loro preceden
te giurisprudenza, ritennero che la fusione doveva considerarsi
giuridicamente avvenuta col 1° giugno 1943, in quanto le opera
zioni amministrative e contabili di passaggio dei beni e dei rap
porti delle casse all'Inam erano una conseguenza e non un
presupposto della fusione medesima e quindi non erano rilevanti
nei riflessi esterni. Le casse sopravvissute di fatto avevano perciò
cessato di essere soggetti autonomi di rapporti giuridici fin dalla
data suddetta e si erano trasformate in organi propri e interni
delFInam: di qui il carattere pubblico del rapporto di lavoro con
gli impiegati di detta cassa e la giurisdizione del giudice ammini
strativo su tali rapporti. Su questi principi si è consolidata la giurisprudenza di questa
corte non solo in materia di giurisdizione (vedi Cass. 26 aprile
1979, n. 2387, id., Rep. 1979, voce Impiegato dello Stato, n.
160) ma anche con riferimento al pagamento dei contributi (vedi da ultimo Cass. 7 aprile 1981, n. 1972, id., Rep. 1981, voce Pre
videnza sociale, n. 165; 2 aprile 1977, n. 1264, id., Rep. 1977,
voce cit., n. 287; 2 giugno 1977, n. 2256, ibid., n. 281). Nessuna argomentazione contraria è stata addotta nel presente
giudizio, che possa indurre a modificare questo trentennale indi
rizzo giurisprudenziale. Anzi la natura pubblicistica della cassa ha trovato conferma
in sede di riforma sanitaria allorché, avendo lo Stato, le regioni e gli enti territoriali locali (comuni singoli e associati e comunità
montane) assunto direttamente la funzione di assistenza sanita
ria, estesa alla generalità della popolazione, vennero individuati
gli enti erogatori di tale servizio, che dovevano essere liquidati e soppressi, e fra gli enti fu indicata la cassa mutua nazionale
di malattia per i lavoratori addetti ai giornali quotidiani, alla quale fu nominato un commissario straordinario per la temporanea ge stione del servizio in attesa della definitiva soppressione (vedi d.p.r. 29 aprile 1977 emanato in esecuzione dell'art. 12 bis 1. 17 agosto 1974 n. 386).
Per la verità tale disposizione contraddice almeno in parte il
principio affermato con la citata giurisprudenza, e cioè che le
casse non erano soggetti autonomi ma organi dell'Inani, per cui
la soppressione di detto istituto avrebbe dovuto comportare l'au
tomatica estinzione anche delle casse-organi. Ma il legislatore, che
non ha certo preoccupazioni di coerenza con determinate costru
zioni logiche, giurisprudenziali o dottrinali, non poteva trascura
re il fatto che dette casse continuavano ad esistere in apparente autonomia e formale intestazione di beni ed attrezzature, per cui,
di fronte a un problema di soppressione definitiva e di trapasso di beni ai nuovi enti erogatori dell'assistenza malattia, ha preferi to affrontare con estrema chiarezza il problema, provvedendo sin
golarmente alla loro eliminazione, come se fossero tanti soggetti
giuridici autonomi: tanto più che ciascuno di essi aveva una sto
ria autonoma e che ogni questione relativa alla titolarità dei rap
porti e alla relativa legittimazione (anche processuale) era destinata
a scomparire rapidamente con la loro soppressione e la successio
ne di altri enti pubblici nei relativi rapporti. In ogni caso, a parte ogni questione di legittimazione che, co
me si è detto, riguarda il giudice di merito, non vi è dubbio che
l'inserimento della cassa de qua nell'elenco suddetto conferma
la natura pubblica del rapporto di impiego che intercorreva tra
la cassa e i suoi dipendenti e questo è sufficiente per dichiarare
la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla presente controversia.
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