sentenza 14 ottobre 1981; Giud. Dinisi; imp. ViveriSource: Il Foro Italiano, Vol. 105, PARTE SECONDA: GIURISPRUDENZA PENALE (1982), pp.403/404-405/406Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23174623 .

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PARTE SECONDA

PRETURA DI ALBENGA; PRETURA DI ALBENGA; sentenza 14 ottobre 1981; Giud. Di

nisi; imp. Viveri.

Abuso di poteri e violazione dei doveri di ufficio — Abuso in

nominato di atti di ufficio — Reato — Insussistenza — Fat

tispecie (Cod. pen., art. 323).

Non integra gli estremi del reato di abuso innominato di atti

d'ufficio di cui all'art. 323 c. p. il comportamento del sindaco

di un comune che, pur senza essere autorizzato dagli organi

competenti, stipuli una convenzione con i gestori di campeggi in forza della quale questi ultimi si impegnino a versare alle

casse comunali una somma fissa per ogni presenza giornaliera e da destinarsi al miglioramento del settore turistico. (1)

Fatto. — Il 1" settembre 1978 perveniva alla procura della re

pubblica di Savona un esposto anonimo in cui l'autore dello

scritto, qualificatosi come un campeggiatore, riferiva in ordine

a presunte tangenti che i gestori dei campeggi del comune di

Albenga sarebbero stati costretti a versare per la stagione in cor

so, al sindaco di quella città.

La procura della repubblica avviava le prime indagini a mez

zo dei carabinieri di Albenga, dalle quali emergeva che: 1) nel

corso della stagione turistica 1978 erano state versate presso il

comune, dai gestori dei campeggi, delle somme di denaro rap

portate al numero delle persone alloggiate (lire 50 per ogni pre

senza); 2) nei mesi giugno-agosto 1978 vi erano stati ad opera dei vigili urbani assidui controlli presso i campeggi della città

per verificare la corrispondenza delle persone effettivamente al

loggiate a quelle denunciate dai gestori e riportate nei registri;

3) non risultava agli atti del comune alcuna delibera degli or

gani competenti (consiglio o giunta) che disponesse il pagamento delle somme suddette; 4) esisteva invece una convenzione sti

pulata in data 20 luglio 1978 fra il sindaco di Albenga sig. An

gelo Viveri e i gestori dei campeggi, con la quale questi ultimi

si impegnavano a versare all'amministrazione comunale per il

periodo 1° giugno 1978-30 settembre 1978 la somma di lire 50

per ogni presenza giornaliera nel campeggio. Ai fini dell'accer

tamento delle presenze suddette veniva specificatamente previ sto un sistema di controlli ad opera dei vigili urbani della città.

Quanto alla destinazione delle somme ricavate, la convenzio

ne prevedeva la formazione di un'apposita commissione compo sta da rappresentanti della categoria dei gestori di campeggio e

da esponenti dell'amministrazione comunale, la quale avrebbe de

liberato, con voto vincolante, in ordine agli interventi da realiz

zare riguardanti, comunque, il settore turistico in genere e la

costruzione di opere fognarie e di urbanizzazione primaria in

particolare. Nel rapporto, sulla scorta di informazioni ricevute in via con

fidenziale, i carabinieri adombravano la possibilità che alla con

clusione della convenzione i gestori dei campeggi si sarebbero

indotti in quanto il sindaco avrebbe fatto loro intendere che, ove non vi avessero aderito, avrebbe avuto il potere di sospen dere temporaneamente le licenze.

Venivano intanto sentiti dei testi e si procedeva all'acquisi zione di alcuni documenti fra cui una delibera di giunta del 12 settembre 1978, n. 603 da cui risultava che le somme versate

dai gestori dei campeggi a titolo di « contributo volontario per l'incremento dell'attività turistica » e comportanti una maggiore entrata di lire 21.000.000, erano state iscritte nel bilancio co munale mediante la formazione di un apposito capitolo.

Sulla scorta di tale ultima risultanza la procura della repub blica di Savona si spogliava del procedimento, escludendo nei fatti accertati l'esistenza di fattispecie criminose di sua compe tenza (e segnatamente di quella di cui all'art. 317 c. p.) e tra smetteva gli atti a questo ufficio per il prosieguo delle indagini

(1)) Contra, v. Pret. Gallarate 2 novembre 1978, Foro it., Rep. 1979, voce Abuso di poteri e violazione dei doveri di ufficio, n. 15, secondo cui risponde del delitto di cui all'art. 323 e. p. il sindaco che rilasci una licenza edilizia illegittima allo scopo di ottenere dal beneficia rio della stessa la cessione gratuita di un terreno a favore del comune da destinarsi a parco pubblico. V. anche Cass. 13 maggio 1975, An geli, id., Rep. 1977, voce cit., n. 18 secondo cui risponde del delitto in questione il pubblico ufficiale che abbia tenuto un comportamento abusivo seppure per fini altruistici o caritatevoli; nel senso, poi, della configurabilità del delitto di peculato {e non di abuso innominato) tutte le volte che il comportamento abusivo sia tenuto al fine di pro curare un vantaggio personale al pubblico ufficiale, v. Cass. 10 aprile 1979, Totino, id., Rep. 1980, voce cit., n. 5.

Da ultimo in tema di abuso innominato in materia edilizia, per rife rimenti giurisprudenziali e di dottrina, v. Pret. Gela 14 maggio 1980, che segue.

a carico del Viveri in ordine al delitto di cui all'art. 323 c. p. Nel corso dell'istruttoria venivano sentiti i gestori dei campeg

gi aderenti alla convenzione ed altri testi che erano a conoscenza di circostanze rilevanti ai fini dell'accertamento dei fatti, o per aver in qualche modo partecipato alla stipula della convenzione o per aver eseguito direttive impartite dal sindaco in connes sione con essa o per aver provveduto a riscuotere le somme versate.

Interrogato sui fatti di causa l'imputato si difendeva affer mando che il versamento delle somme da parte dei gestori dei

campeggi era stato il frutto di un libero accordo a cui si era

pervenuti a seguito di contatti (avuti personalmente e tramite un suo rappresentante all'uopo delegato) con gli esponenti della

categoria, dai quali era stata liberamente accettata e sottoscritta la convenzione in atti.

Il prevenuto ammetteva altresì di aver agito in assenza di una delibera formale da parte degli organi competenti, ma sem

plicemente sulla base di accordi verbali presi con alcuni mem bri della giunta, la quale, peraltro, aveva dimostrato di ratifi care il suo operato iscrivendo l'ammontare delle somme perce pite nel bilancio comunale.

Quanto alla destinazione delle somme, precisava che esse non erano state all'epoca (23 aprile 1979) ancora utilizzate, pur es sendovi stati dei contatti con i rappresentanti della categoria circa gli interventi da realizzare.

Il dibattimento veniva fissato per la data odierna e si cele brava in presenza dell'imputato.

Venivano sentiti i testi citati ed altri presentati all'udienza del la difesa.

L'istruttoria dibattimentale, nel corso della quale i testi già escussi confermavano sostanzialmente la versione dei fatti già re sa in istruttoria, si incentrava prevalentemente su alcuni punti rimasti oscuri nella precedente fase del procedimento e riguar dava l'accertamento delle modalità concrete con cui si addiven ne alla stipula della convenzione e alla sottoscrizione della stes

sa, la data in cui avvennero i primi versamenti, l'entità e la du rata dei controlli effettuati, la destinazione delle somme ricavate.

Terminata l'escussione dei testi e datasi lettura degli atti con

sentiti, aveva luogo la discussione in esito alla quale p.m. e di fensori dell'imputato prendevano le conclusioni di cui all'alle

gato verbale.

Diritto. — 1. - La principale argomentazione sostenuta dai di fensori dell'imputato si è incentrata su una circostanza pacifi camente accertata sin dalle prime fasi del procedimento: sul fatto cioè che le somme acquisite sono state versate dall'impu tato nelle casse dell'ente di appartenenza e regolarmente inserite nel bilancio dell'amministrazione comunale. Tale circostanza var rebbe da sé sola a far venire meno l'esistenza del reato sotto il

profilo dell'elemento psicologico, dovendosi escludere, a parere della difesa, l'esistenza del dolo specifico richiesto dalla norma incriminatrice tutte le volte che il vantaggio avuto di mira

dall'agente mediante l'atto abusivo riguardi non un soggetto pri vato, ma l'ente cui il pubblico ufficiale è preposto.

La tesi, sostenuta in dottrina e ripresa da una parte della

giurisprudenza, non può essere condivisa; la norma, infatti, ge nerica nella sua formulazione, nello stabilire che il comporta mento dell'agente deve essere diretto a procurare « ad altri » un vantaggio, non distingue fra soggetto pubblico e soggetto privato, richiedendo soltanto che l'azione sia diretta ad agevo lare un soggetto diverso dal pubblico ufficiale (in tale ultima ipo tesi infatti si ravviserebbero altre fattispecie criminose). Ciò che è invece necessario, per quanto non espressamente stabilito, è che il vantaggio avuto di mira sia ingiusto e cioè non spet tante al soggetto a favore del quale è diretto. Pertanto, a parere del giudicante, ricorrerà il reato in questione qualora, in pre senza di tutti gli altri presupposti richiesti dalla norma, il pub blico ufficiale assuma un comportamento abusivo al fine di pro curare all'amministrazione cui lo stesso è preposto, un vantag gio a quest'ultima non dovuto.

Né si ravvisano d'altro canto ragioni per discriminare in or dine alla finalità pubblica o privata perseguita dall'agente ove risulti accertato che essa sia la conseguenza di un atto abusi vamente commesso.

A riprova di quanto sopra detto valga la considerazione che

l'oggetto della tutela penale del reato in questione è il regolare funzionamento delle pubbliche funzioni e l'interesse dello Stato affinché queste ultime non siano usate dai pubblici ufficiali per commettere atti illegittimi. E non v'è dubbio che il regolare funzionamento delle pubbliche funzioni viene meno anche al lorquando beneficiario dell'abuso sia lo stesso ente a cui il fun zionario è preposto.

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GIURISPRUDENZA PENALE

In tal senso è del resto orientata la migliore giurisprudenza

(v., per tutte, Cass. 7 marzo 1967, Boerami, Foro it., Rep. 1967,

voce Concussione, n. 17), la quale ha ritenuto la sussistenza del

reato de quo allorquando il pubblico ufficiale abbia indotto al

tri a dare somme non dovute all'amministrazione da cui dipen de anche per semplice eccesso di zelo.

2. - Premesso ciò, si deve tuttavia pervenire ad una declara

toria di assoluzione nei confronti dell'imputato non essendo rav

visabile nei fatti accertati un comportamento abusivo da parte dello stesso e difettando quindi nella specie un elemento costi

tutivo del fatto di reato.

In proposito giova rilevare che l'abuso può derivare da un

atto amministrativo posto in essere dall'agente o può essere la

conseguenza di un comportamento materiale dallo stesso assunto.

Nel primo caso ci si troverà di fronte ad un atto posto in es

sere dal pubblico ufficiale illegittimamente e cioè in contrasto

con i presupposti stabiliti dalla legge. Dovrà comunque trattarsi

di un atto capace di incidere nella sfera giuridica dei soggetti e cioè di un atto autoritativo.

Ove manchi di tali caratteristiche, l'atto, ancorché illegittimo, non concreterà abuso, in quanto non sarà idoneo a determinare

quella situazione di danno o di vantaggio altrui richiesta dalla

norma incriminatrice.

Applicando tali principi al caso di specie, non è dato ravvi

sare un atto autoritativo che abbia posto in capo ai gestori di

campeggio l'obbligo di versare delle somme per legge non do

vute, essendo insorto tale obbligo sulla base di un atto concor

dato fra gli esponenti della categoria e l'imputato. È pur vero che il prevenuto, per sua stessa ammissione, ha stipulato la con

venzione in atti senza essere stato a ciò autorizzato dagli organi

competenti. Ma tale fatto non vale di per sé a concretare l'abu

so, posto che la volontà del pubblico ufficiale è sfociata in un

atto di natura negoziale. La circostanza rileverebbe caso mai ai

fini dell'efficacia o meno della convenzione e della sua idoneità a

vincolare la categoria dei sottoscrittori nei confronti dell'ente co

munale o a vincolare quest'ultimo, quanto la destinazione delle

somme, nei confronti dei gestori dei campeggi. Non pare infatti

che si possa attribuire forza convalidante alla delibera di giunta n. 603 del 1978 con cui venivano inserite le somme versate

nel bilancio comunale, posto che la convalida di un atto non

può avvenire tacitamente, ma abbisogna di una dichiarazione

espressamente diretta ad eliminare il vizio dell'atto da convali

dare. Ma tali problemi trovano, o avrebbero potuto trovare, la

loro soluzione in sede diversa da quella penale.

3. - Escluso dunque che l'elemento dell'abuso possa essere rav

visato in un atto giuridico posto in essere dall'imputato, rimane

da ricercarlo in un comportamento materiale, diretto ad indurre

i gestori dei campeggi, prospettando loro un male ingiusto, a

stipulare la convenzione in questione o comunque a versare

nelle casse del comune delle somme non dovute. Gli elementi

assunti nel corso dell'istruttoria e all'odierna udienza portano

peraltro ad escludere anche tale seconda ipotesi.

Tutti i gestori dei campeggi hanno concordemente affermato

di aver deciso liberamente di sottoscrivere la convenzione e di

non aver subito minacce o intimidazioni di sorta. L'unico teste

che aveva in un primo tempo accennato a possibili ritorsioni

nei confronti di chi non avesse sottoscritto — quali il mancato

rilascio della licenza annuale di esercizio — invitato a deporre su tale circostanza, all'odierna udienza ha precisato di non aver

subito esplicite o concrete minacce e che il suo stato di paura era determinato piuttosto da una « sensazione soggettiva » e

non da comportamenti intimidatori degli amministratori.

D'altro canto il fatto che alla stipula della convenzione si sia

giunti in base ad autonoma e libera scelta delle parti interessate,

risulta altresì dalle deposizioni rese dai soggetti che si occupa rono di portare a termine la conclusione dell'accordo, ed in

particolare dal signor Diomedi, rappresentante della categoria dei

campeggiatori e dall'avv. Podio, incaricato e consulente del sin

daco. Da tali deposizioni si evince che la stipula della conven

zione maturò a seguito di una serie di contatti, riunioni, trat

tative fra le parti interessate nel corso delle quali i gestori dei

campeggi presero un ruolo attivo sia in ordine alla conclusione

dell'atto sia in ordine al contenuto del medesimo.

Tali trattative furono pure accompagnate da una serie di riu

nioni svoltesi all'interno della categoria degli operatori turistici

nelle quali si discusse circa l'opportunità di addivenire all'ac

cordo, e ritenuta l'utilità del medesimo si decise « all'unanimi

tà » di portarlo a fine. Tutto avvenne in sostanza, a quanto ri

sulta dagli atti, in un clima di collaborazione reciproca.

Un comportamento intimidatorio non può essere neanche rav

visato nei controlli effettuati dai vigili urbani, posto che essi

erano espressamente previsti dalla convenzione e specificamente diretti ad accertare il numero delle presenze.

È provato, peraltro, che tali controlli furono effettuati solo

successivamente la stipula della convenzione, in ottemperanza al

la stessa, e non in epoca anteriore.

Altra circostanza oggetto di specifico accertamento da parte del giudicante è stata quella relativa alla data dei primi versa

menti, posto che la convenzione stipulata in data 20 luglio 1979 obbligava i sottoscrittori anche per un periodo già tra

scorso (in particolare dal 1° giugno dello stesso anno) sicché un

elemento di abuso avrebbe potuto ravvisarsi nel fatto di somme

incamerate prima della formalizzazione dell'accordo. Senonché

anche in ordine a tale circostanza tanto gli interessati quanto i funzionari preposti all'incasso hanno dichiarato che le som

me, anche per il periodo pregresso, furono versate solo dopo la sottoscrizione dell'atto e quindi ad accordo ormai concluso.

Per tali somme fu peraltro rilasciata regolare ricevuta.

Quanto alla destinazione delle somme ricavate, infine, pur do

vendosi rilevare un'ulteriore irregolarità sul piano formale (ma buona parte dell'operazione, è caratterizzata in tal senso) costi

tuita dalla mancata convocazione della commissione cui veniva

demandato in sede di convenzione il compito di decidere sugii interventi da realizzare, è risultato comunque provato, a detta

degli stessi gestori dei campeggi e -di altri testi escussi, che le

somme furono effettivamente utilizzate, in unione ad altri fondi,

per la creazione di opere di interesse turistico strettamente con

nesse con l'attività dei campeggi ed in parte su indicazione de

gli stessi esponenti della categoria, sicché anche sotto tale profilo nessun elemento di abuso sotto il profilo penale è dato ravvi

sarvi.

PRETURA DI GELA; PRETURA DI GELA; sentenza 14 maggio 1980; Giud. Scalia;

imp. Raitano e altri.

Abuso di poteri e violazione dei doveri d'ufficio — Rilascio di

concessione edilizia illegittima — Abuso innominato di atti di ufficio — Membri della commissione edilizia — Sindaco —

Responsabilità penale — Sussistenza — Fattispecie (Cod. pen., art. 323; 1. 28 gennaio 1977 n. 10, norme per la edificabilità

dei suoli, art. 4).

Integra gli estremi del reato di abuso di atti di ufficio il com

portamento del sindaco e dei membri della commissione edili

zia di un comune che abbiano dato parere favorevole e rila

sciato una concessione edilizia in contrasto con le previsioni

degli strumenti urbanistici e del regolamento edilizio, in vio

lazione dell'art. 4 l. n. 1011977 (nella specie, la sussistenza del

l'elemento psicologico del reato è stata accertata sulla consi

derazione che alcune istanze di concessione, benché presentate sulla base di progetti in contrasto con le previsioni degli stru

menti urbanistici, erano state accolte con il parere favorevole della commissione, mentre altre, egualmente in contrasto con

le norme urbanistiche, erano state respinte con il parere sfa vorevole della commissione). (1)

(1) Jn termini v. Pret. Ascoli Piceno 30 novembre 1976, Foro it., 1977, II, 279, con nota di richiami, citata in motivazione, la quale ha ritenuto che « commette il delitto di abuso di ufficio il sindaco che rilasci una licenza edilizia per costruzioni non conformi alle previsioni della legge urbanistica », aggiungendo che « poiché i pareri della com missione edilizia e della giunta comunale, concorrendo obbligatoria mente alla formazione della volontà del sindaco, assumono rilevanza

giuridica esterna, sussiste il delitto di abuso di ufficio qualora i com

ponenti di detti organi si esprimano favorevolmente al rilascio di li cenze edilizie non conformi alle previsioni urbanistiche »; in senso

conforme, da ultimo, v. pure Pret. Viareggio 19 gennaio 1981, id.,

Rep. 1981, voce Abuso di poteri e violazione dei doveri di ufficio, n. 17.

In dottrina, in nota alla sentenza in epigrafe, v. Lucchese, Diffe rente rilevanza degli elementi strutturali del delitto di abuso di atti di

ufficio, in Giur. merito, 1981, 1351 Per alcune ipotesi nelle quali è stato ritenuto sussistente il delitto

di abuso innominato di atti di ufficio in materia, latu sensu, urbani

stica, v. Pret. Gallarate 2 novembre 1978, Foro it., Rep. 1979, voce

cit., n. 15 («commette il delitto di cui all'art. 323 c.p. il sindaco che

rilasci una licenza edilizia illegittima allo scopo di ottenere dal benefi

ciario della licenza stessa la concessione gratuita di un terreno da desti

narsi a parco pubblico »); Cass. 9 novembre 1977, Salaorni, id., Rep. 1978, voce cit., n. 11 (« è preciso dovere del sindaco e del tecnico comu

nale, sollecitati ad intervenire per coprire le responsabilità di chi non

esita a costruire privo di licenza edilizia, di rifiutare un siffatto inter

vento; il rilascio, al contrario, di una anomala autorizzazione provvisoria

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