adunanza generale; parere 27 novembre 1986, n. 44; Pres. Crisci; Min. interventi straordinari nel Mezzogiorno Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1988), pp. 91/92-101/102 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23179278 . Accessed: 28/06/2014 11:21 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 193.105.245.57 on Sat, 28 Jun 2014 11:21:30 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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adunanza generale; parere 27 novembre 1986, n. 44; Pres. Crisci; Min. interventi straordinarinel MezzogiornoSource: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1988),pp. 91/92-101/102Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23179278 .
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deliberazione del consiglio, ma anzi l'accresce, perché è un utile strumento per permettere a ciascun consigliere di avere piena con
sapevolezza delle varie e complesse questioni su cui si deve pro nunciare. Non sembra rilevante, in contrario, l'interesse che il
progettista nutre per l'approvazione del progetto, giacché egli ha
comunque diritto ad essere compensato per l'opera prestata, e
d'altra parte l'eventuale reiezione, da parte del consiglio, di que sto o quell'elemento del progetto esprime scelte politico amministrative riservate all'autorità deliberante, e non un giudi zio sfavorevole sulle capacità professionali del tecnico.
L'appello dev'essere, dunque, per questa parte respinto. 3. - L'appello dev'essere ugualmente respinto nella parte in cui
ripropone la questione dell'asserita invalidità del procedimento con riferimento alla pubblica discussione del piano regolatore con
la cittadinanza, prima della sua formale adozione da parte del
consiglio comunale.
La ricorrente sostiene che l'apporto collaborativo della cittadi
nanza è previsto dalla legge dopo l'adozione, non prima; ma in
proposito si deve precisare che non vi è stata inversione del pro cedimento: infatti le fasi procedimentali formali della pubblica zione del piano adottato, della presentazione delle osservazioni
e del loro esame si sono puntualmente svolte (tant'è vero che
la stessa ricorrente ha potuto presentare le proprie osservazioni). La doglianza dunque attiene non già al procedimento formale
di adozione ed approvazione del piano, bensì' ali 'iter informale
della predisposizione del progetto che la giunta si accingeva a
presentare al consiglio comunale. Ora, come già osservato da que sta sezione (dee. 6 maggio 1980, n. 498, id., Rep. 1980, voce
Edilizia e urbanistica, n. 187), in mancanza di precise regole non
si può disconoscere alla giunta un'ampia discrezionalità nella scelta
dei modi e delle forme attraverso cui elaborare un progetto di
provvedimento da sottoporre al consiglio, eventualmente anche
sollecitando proposte, suggerimenti e pareri in varie sedi. Tutto
ciò rientra negli interna corporis non sindacabili, o meglio sinda
cabili solo in sede politica. Si potrebbe, tuttavia, fare l'eccezione
della consultazione esclusiva di un singolo o di pochi portatori di interessi privati, che si svolga in circostanze e con modalità
tali da far ritenere possibile o sospettabile una deviazione dall'in
teresse pubblico; ma non è questo il caso in esame, giacché la
giunta ha promosso pubbliche discussioni con l'intera cittadinan
za e verosimilmente non si è trattato di consultazioni fittizie, vi
sto che le piccole dimensioni del comune (Kmq. 4,90; abitanti
5.438 al censimento del 1981, d.p.r. 25 marzo 1983 n. 95) sono
tali da permettere una effettiva partecipazione della cittadinanza.
Anche questo motivo d'appello va, dunque, respinto. (Omissis)
I
CONSIGLIO DI STATO; adunanza generale; parere 27 novem
bre 1986, n. 44; Pres. Crisci; Min. interventi straordinari nel
Mezzogiorno.
Mezzogiorno (provvedimenti per il) — Enti per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno — Riordinamento (D.p.r. 6 marzo
1978 n. 218, t.u. delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno, art. 10; 1. 1° dicembre 1983 n. 651, disposizioni per il finanzia
mento triennale degli interventi straordinari nel Mezzogiorno, art. 2; 1. 1° marzo 1986 n. 64, disciplina organica dell'interven
to straordinario nel Mezzogiorno, art. 3, 4, 6, 17).
L'adunanza generale del Consiglio di Stato ha espresso il proprio
parere sullo schema di d.p.r. concernente il riordinamento de
gli enti per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno di
cui all'art. 6 l. 1° marzo 1986 n. 64. (1)
(1-2) La Cassa per il Mezzogiorno fu soppressa «... a far data dal 1° agosto 1984» dal d.p.r. 6 agosto 1984 (Le leggi, 1984, 1061), in segui to del difetto di ulteriori proroghe della scadenza del 31 luglio 1984 posta dall'art. 3 1. 1° dicembre 1983 n. 651 a «Le disposizioni del testo unico
approvato con d.p.r. 6 marzo 1978 n. 218, le successive modificazioni ed integrazioni e le altre leggi riguardanti i territori meridionali, conte nenti la indicazione del termine 31 dicembre 1980 . . .», nel frattempo più volte prorogato; in attesa di una nuova legge per la disciplina organica del l'intervento straordinario nel Mezzogiorno, le norme transitorie per regolare
Il Foro Italiano — 1988.
II
CONSIGLIO DI STATO; adunanza generale; parere 27 novembre
1986, n. 43; Pres. Crisci; Pres. cons, ministri.
Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici — Dipartimento
per il Mezzogiorno — Ordinamento (Cost., art. 95, 97; d.p.r. 10 gennaio 1957 n. 3, statuto degli impiegati civili dello Stato, art. 380; d.p.r. 5 gennaio 1967 n. 18, ordinamento dell'ammi
nistrazione degli affari esteri, art. 168; 1. 9 febbraio 1979 n.
38, cooperazione dell'Italia con i paesi in via di sviluppo, art.
17; d.p.r 20 giugno 1984 n. 536, regolamento concernente il
dipartimento della funzione pubblica, art. 1, 2; 1. 8 marzo 1985
n. 73, realizzazione di programmi integrati plurisettoriali in una
o più aree sottosviluppate caratterizzate da emergenza endemi
ca e da alti tassi di mortalità, art. 3; 1. 1° marzo 1986 n. 64, art. 2, 3; d.p.c.m. 1° febbraio 1986, modalità procedurali per l'attuazione del regolamento del consiglio delle Comunità euro
pee n. 2088/85 del 23 luglio 1985, concernente i programmi
integrati mediterranei).
L'adunanza generale del Consiglio di Stato ha espresso il proprio
parere sullo schema di d.p.r. concernente l'ordinamento de! di
partimento per il Mezzogiorno la cui istituzione è prevista dal
l'art. 3 I. 1° marzo 1986 n. 64. (2)
II
Premesso: L'art. 6 1. 1° marzo 1986 n. 64 recita:
(Enti di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno). 1. - Per
la promozione e l'assistenza tecnica delle attività ed iniziative che
concorrono al raggiungimento degli obiettivi del programma trien
nale, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con uno o più decreti del presidente
la situazione in tal modo creatasi furono dettate col d.l. 18 settembre 1984 n. 581 (ibid., 1198), convertito, con modificazioni, nella 1. 17 no vembre 1984 n. 775 (ibid., 1500; testo coordinato a p. 1503) (sulla vicen
da, Annesi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1985, 3, di cui v. anche i precedenti scritti sulle esigenze di riforma dell'intervento nel Mezzogiorno, id., 1984, 377, e in Politica deI diritto, 1983, 579).
Si è qualificata come la nuova disciplina organica prevista dalla legisla zione del 1984, la 1. 1° marzo 1986 n. 64, che, in particolare, ha disposto l'istituzione, nell'àmbito della presidenza del consiglio dei ministri, del
dipartimento per il Mezzogiorno (art. 3); l'istituzione della agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, per l'intervento straordi nario e aggiuntivo nei territori meridionali (art. 4), presso la quale è isti tuita una gestione separata, con autonomia organizzativa e contabile, per le attività previste dal d.l. 581/84 e dalla relativa legge di conversione 775/84 (art. 5) (l'assoggettamento di tale agenzia al controllo della Corte dei conti nelle forme previste dall'art. 12 1. 259/58, è stato sostenuto da Corte conti, sez. contr. enti, 16 dicembre 1986, n. 1898, che sarà
riportata in un prossimo fascicolo). All'ordinamento del neo-istituito dipartimento per il Mezzogiono, co
me al riordino degli enti già collegati alla cessata cassa, rispettivamente gli art. 3 e 6 1. 64/86 hanno disposto che si provveda con decreti presi denziali. È sugli schemi di questi decreti che l'adunanza generale del Con
siglio di Stato ha espresso i pareri ora riportati; successivamente, i testi
esaminati, con alcune modifiche, sono divenuti, rispettivamente, il d.p.r. 19 gennaio 1987 n. 12, ordinamento del dipartimento per il Mezzogiorno (Le leggi, 1987, 229), e il d.p.r. 28 febbraio 1987 n. 58, riordinamento
degli enti per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno, ai sensi del l'art. 6 1. 1° marzo 1986 n. 64 (ibid., 550).
Il parere 44/86, relativo allo schema di d.p.r. concernente gli enti, si è soffermato soprattutto sul ruolo e sui poteri della istituenda società finanziaria prevista dall'art. 6, 2° comma, lett. q), 1. 64/86, denominata in tale schema Fincopem, e divenuta Spinsud (Società per la progettazio ne e l'innovazione nel Mezzogiorno s.p.a.), nell'art. 2 d.p.r. 58/87, che ne definisce l'attività. Per quel che riguarda, poi, la trasformazione in società per azioni disposta dall'art. 3 del medesimo d.p.r. dello Iasm (Isti tuto per l'assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno), elencato tra gli enti da riordinare dallo stesso art. 6, 2° comma, lett. y), v. Cons. Stato, sez.
VI, 19 marzo 1987, n. 137 (in questo fascicolo, III, 83), che ne ha qualifi cato la precedente natura giuridica come di associazione privata non rico nosciuta.
Il parere 43/86 si sofferma in particolare sul raccordo tra dipartimento per il Mezzogiorno e presidente del consiglio dei ministri, i cui poteri, su un piano generale, e anche a prescindere da norme particolari per i vari singoli settori, dovranno essere meglio definiti dalla legge sulla pre sidenza del consiglio prevista dall'art. 95, 3° comma, Cost., al momento
approvata da uno dei due rami del parlamento.
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della repubblica, previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzo
giorno, sono adottate disposizioni — anche in deroga alla legisla zione vigente in materia e, in tal caso, previo parere della
commissione parlamentare per l'esercizio dei poteri di controllo
sulla programmazione e sull'attuazione degli interventi ordinari
e straordinari nel Mezzogiorno — per il riordinamento degli enti
già collegati alla cessata Cassa per il Mezzogiorno in vista del
raggiungimento degli obiettivi di seguito indicati: (omissis) 3. - Alla formazione del capitale o della dotazione finanziaria
di tali enti possono concorrere, oltre all'agenzia di cui al prece dente art. 4, gli istituti di credito, speciale ed ordinario, le società
a partecipazione statale, gli enti pubblici economici ed i soggetti
privati che partecipano all'attuazione dell'intervento straordinario.
4. - Il ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno
presenta annualmente alla commissione parlamentare per l'eserci
zio dei poteri di controllo sulla programmazione e sull'attuazione
degli interventi ordinari e straordinari nel Mezzogiorno una rela
zione sull'attività svolta dagli enti predetti in attuazione del pro
gramma triennale, sulla base dei rendiconti di esercizio presentati
dagli enti stessi».
Con lo schema in esame, che consta di dieci articoli, si è inteso
provvedere al riordinamento degli enti collegati alla Cassa del
Mezzogiorno, secondo il disposto del riportato art. 6 1. n. 64, senza che si siano volute porre deroghe alla legislazione vigente.
Lo schema, all'art. 1, indica gli obiettivi del riordinamento se
condo la disposizione del 1° comma dell'art. 6 citato: all'art. 2
prevede la costituzione di una società finanziaria per azioni di
coordinamento e progettazione per gli enti meridionali denomi
nata Fincopem, alla quale, con i «compiti» di cui alle lett. /),
m), ri), p) e q), di cui al 2° comma dell'art. 6 della legge n.
64, si intendono altresì attribuire delle funzioni di vigilanza e coor
dinamento (art. 2, commi 7°, 8°, 9°, ultima parte, e 10°; art.
9, 3° comma, ultima parte), che fanno di tale società l'elemento
centrale del sistema degli enti di promozione per lo sviluppo del
Mezzogiorno. Lo schema, poi, agli art. 3, 4, 5 delinea le strutture (l'art. 3
prevede la trasformazione dello Iasm in società per azioni) e l'am
bito di operatività degli enti preesistenti, cercando di evitare so
vrapposizioni di compiti. Agli art. 6, 7, 8 e 9 disciplina le modalità
operative degli enti sotto il profilo finanziario, indicando le fonti
di attribuzioni dei mezzi finanziari (art. 6), i limiti delle parteci pazioni delle società di promozione nelle imprese del Mezzogior no produttrici di beni e servizi (art. 7), la possibilità di costituzione
di fondi di rotazione per l'assistenza finanziaria a società operan ti in settori particolari o nelle aree più povere (art. 8), la necessità
di trasferimento di quote azionarie per il raggiungimento dell'as
setto considerato più proprio (art. 9). Lo schema, infine, all'art.
10, riferendosi all'obbligo del Mism di presentare la relazione an
nuale, di cui all'art. 6, ultimo comma, 1. 64/86, prevede che il
Mism stesso si avvalga di un rapporto predisposto dalla Fincopem. Il consiglio, infine, prende atto della circostanza, della quale,
con lettera in data 26 novembre 1986, ha dato notizia il ministro
per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, che il testo dello
schema in esame è stato comunicato alla commissione parlamen tare per l'esercizio dei poteri di controllo sulla programmazione e sull'attuazione degli interventi ordinari e straordinari nel Mez
zogiorno. Poiché lo schema è stato comunicato alla commissione bicame
rale, su richiesta di essa, al fine di consentire un dibattito politico sul problema del riordinamento degli enti di promozione per lo
sviluppo del Mezzogiorno e non per l'emissione del parere di cui
all'art. 6, 1° comma, 1. n. 64, la effettuata comunicazione non
incide sul procedimento per l'emissione del parere in corso innan
zi a questo Consiglio di Stato.
Considerato: 1. - In via preliminare, va rilevato come il termi
ne di novanta giorni fissato dall'art. 6, 1° comma, 1. n. 64 per
l'emanazione del regolamento, non è un termine perentorio, ma
un termine meramente sollecitatorio.
Infatti, 1) la legge non definisce tale termine perentorio o tas
sativo; 2) la mens legis, quale risulta dai lavori preparatori, indi
ca con chiarezza che non si è voluto introdurre un termine
perentorio, come emerge dal verbale della seduta pomeridiana in
data 2 aprile 1985 della V commissione permanente del senato,
nel corso della quale è stato introdotto il termine in questione:
3) sarebbe contrario alla logica e al sistema ritenere, che scaduto
il termine, venga meno il potere regolamentare, di cui all'art.
Il Foro Italiano — 1988.
6 1. n. 64, in quanto tale interpretazione si porrebbe in contrasto
con l'interesse sostanziale, che il legislatore ha voluto perseguire e cioè con l'interesse alla riorganizzazione del sistema degli enti
di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno. 2. - Ancora in via preliminare va notato che con lo schema
in esame, come è confermato dalla comunicazione del Misme in
data 26 novembre 1986, non si è ritenuto di emanare una norma
tiva regolamentare in deroga alla legislazione vigente in materia.
Di qui, la non necessità dell'acquisizione del parere della com
missione parlamentare per l'esercizio dei poteri di controllo sulla
programmazione e sulla attuazione degli interventi ordinari e
straordinari nel Mezzogiorno, previsto dall'art. 6, 1° comma, 1.
n. 64 esclusivamente per l'ipotesi di deroga alla legislazione vigente. 3. - Venendo al merito dello schema del provvedimento in esa
me, come si è accennato nella parte espositiva, può dirsi che il
fondamento — ed anche l'innovazione più notevole — del siste
ma delineato sia nella previsione di una società finanziaria, la
quale, pur non essendo una finanziaria di settore, ha come com
pito preminente quello del coordinamento e della vigilanza degli altri enti di promozione previsti nel decreto, senza avere parteci
pazioni né di controllo, né di minoranza in essi.
Tale disegno è reso evidente oltre che dall'espressa enunciazio
ne contenuta nell'art. 2, 7° comma, dello schema, dalla serie di
poteri, connessi con il compito di vigilanza e di coordinamento, i quali, caratteristici di una posizione di sovraordinazione, sono
attribuiti alla Fincopem nei confronti degli altri enti.
Infatti, l'art. 2, 8° comma, ultima parte, prevede che le propo ste di costituzione di nuove società da parte degli enti finanziari
devono essere concordate con la Fincopem; l'art. 2, 9° comma, ultima parte, prevede che la Fincopem formuli proposte all'agen zia per il coordinamento del trattamento giuridico ed economico
del personale degli enti di promozione per lo sviluppo del Mezzo
giorno; l'art. 2, 10° comma, dispone che la Fincopem trasmetta
semestralmente al Mism ed all'agenzia una relazione sulla pro
pria attività e su quella degli altri enti di promozione; l'art. 9, 3° comma, ultima parte, prevede che la Fincopem predisponga un piano per l'attuazione di un nuovo assetto azionario; l'art.
10 dispone che la Fincopem trasmetta un rapporto annuale al
Mism sull'attività svolta dagli enti di promozione. La portata dell'innovazione appare in tutto il suo rilievo, se
si pone in relazione l'attuale schema con il d.p.c.m. 12 agosto 1978 recante disposizioni per la ristrutturazione e il riordinamen
to delle attività degli enti collegati alla Cassa per il Mezzogiorno
(Gazzetta ufficiale 4 ottobre 1978, n. 277; Le leggi, 1978, 1327) che all'art. 6, 1° comma, cosi recita:
«11 ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno coor
dina le attività degli enti collegati di cui all'art. 1, promuove la
periodica consultazione fra i presidenti di tali enti con la parteci
pazione del presidente della Cassa per il Mezzogiorno e assicura
11 collegamento funzionale fra la cassa e gli enti medesimi, so
prattutto allo scopo di realizzare il coordinato apporto tecnico
e progettuale degli enti alla elaborazione dei progetti speciali e
alla loro realizzazione».
Ora, la finalità, che attraverso l'innovazione descritta il prov vedimento in esame vuole realizzare, è anch'essa chiara: si tende
ad affidare il coordinamento delle attività degli enti di promozio ne per lo sviluppo del Mezzogiorno ad un organismo a ciò attrez
zato, in quanto di elevatissima competenza, e dotato di una
stabilità tale da offrire una continuità di indirizzo, che, forse, l'istanza politica potrebbe non essere in grado di assicurare.
La descritta finalità, che è quella di un coordinamento efficien
te non può non essere condivisa, ma lo strumento di realizzazio
ne desta due ordini di perplessità, l'uno in relazione alle attribuzioni
e competenze regolate dalla normativa primaria vigente, l'altro
connesso alla efficienza di un coordinamento cosi realizzato.
Sotto il primo profilo, infatti, l'organo al quale le leggi e le
disposizioni del programma triennale più specificamente affidano
in via istituzionale le funzioni di coordinamento e di vigilanza
sugli enti dell'intervento straordinario appare essere il Mism (art. 10 d.p.r. 10 marzo 1978 n. 218 come successivamente modificato
art. 2, e specificamente commi 4°, 5° e 6° 1. 1° dicembre 1983
n. 651; programma triennale 1985-1987, § 2.2., ultimo periodo). Sotto il secondo aspetto non pare che questa funzione di coor
dinamento e vigilanza su enti, attribuita da una norma ad una
società per azioni, sia pure ad azionariato pubblico, sia accompa
gnata da strumenti tali da renderla pienamente efficace.
Infatti, la normativa in questione non crea, direttamente, nes
sun vincolo alla autonomia degli enti, ma diventa operativa sol
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tanto se è recepita dalla volontà di essi (in tal senso è anche la
sentenza della Corte costituzionale 26 gennaio 1960, n. 1, Foro
it., I960, I, 201). Ora, nell'ipotesi in esame, la Fincopem, che non ha partecipa
zione negli altri enti di promozione, non può indirizzare la volon
tà di questi ultimi, se non attraverso la segnalazione al Mism, il quale ha il potere di nomina della maggioranza dei membri
dei consigli di amministrazione e può intervenire attraverso l'a
genzia, ente finanziatore, sottoposto alle sue direttive ed alla sua
vigilanza (art. 4, 2° comma, 1. 64/86). 4. - Il sistema descritto potrebbe, dunque, presentare, nella sua
applicazione concreta degli aspetti non positivi, connessi alla fram
mentazione dell'attività di indirizzo e coordinamento e di controllo.
Può quindi apparire opportuno per soddisfare le giuste esigen
ze, che sono alla base della innovazione, prevedere che la funzio
ne di coordinamento e indirizzo, avente ad oggetto gli interventi
degli enti di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno — fun
zione dalla legge attribuita al Mism e altresì connessa alla posi zione dell'agenzia, quale ente finanziatore dell'attività di
partecipazione, subentrato, nei rapporti giuridici, dei quali era
titolare la Cassa per il Mezzogiorno (art. 4, 3° comma, e 17, 9° comma, 1. 64/86) — venga resa penetrante ed effiacace attra
verso una attività preparatoria di valutazione tecnica. Quindi lo
schema in esame potrebbe prevedere che, attraverso le apposite convenzioni previste dall'art. 3, 6° comma, del regolamento sul
dipartimento per il Mezzogiorno, l'attività tecnica che è alla base
del coordinamento venga affidata alla Fincopem. Tale società, cosi, assumerebbe per tale parte della sua attività
la funzione di una struttura tecnica preordinata al coordinamen
to delle attività degli enti di cui all'art. 6 1. 64/86, attribuita al
Mism.
Va inoltre sottolineato che nell'esplicazione di tale funzione tec
nica dovrebbero anche essere predisposti dei criteri per la valuta
zione dell'efficienza e dell'economicità degli interventi degli enti
di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno. Tali criteri intuitivamente dovrebbero tenere conto delle esigen
ze manageriali e di quelle, diverse, che possono essere alla base
di scelte politiche. La sede più significativa, nella quale il coordi
namento dell'attività degli enti di cui all'art. 6 1. 64/86 si può
realizzare, è quella delle «conferenze» periodiche dei presidenti e dei direttori generali degli organismi dell'intervento straordina
rio di cui all'art. 4 del regolamento sul dipartimento per il Mez
zogiorno in modo che il perseguimento della finalità del
coordinamento venga facilitato attraverso un consenso preventi vamente realizzato.
È quindi in tale modulo organizzativo dell'azione del diparti mento per il Mezzogiorno che l'attività di ausilio tecnico in que
stione, attribuita convenzionalmente alla Fincopem, dovrebbe
trovare un suo riferimento istituzionale.
Questa suggerita modifica intende, soddisfacendo le giuste esi
genze che sono alla base della disposizione di cui all'art. 2 dello schema in esame, evitare una frammentazione — non prevista dalla normativa primaria — dell'azione di coordinamento dell'at tività degli enti di promozione e sviluppo; essa tende inoltre ad inserire tale attività della Fincopem nell'ambito del dipartimento
per il Mezzogiorno; tale dipartimento, organismo amministrativo di ausilio del Mism, ha un rapporto di ausiliarità anche con il
presidente del consiglio dei ministri al quale spettano i poteri ge nerali di coordinamento dell'azione pubblica.
5. - La prevista modificazione della natura giuridica dello Iasm
(art. 3) non pare porre problemi relativi alla possibile lesione del la sfera di autonomia dello Iasm stesso; infatti la norma non ha alcun effetto automatico, ma è subordinata alla manifestazio ne di volontà dell'entità soggettiva in questione.
Per quanto concerne, poi, l'ambito di attività di ciascun ente, il provvedimento ha inteso perseguire le finalità di specificare le
competenze e di rafforzare la struttura finanziaria degli enti se
condo quanto indicato nel programma triennale 1985-1987 (§
4.2.3.), cosi' come disposto dall'art. 6, 2° comma, 1. 64/86. In
proposito va sottolineato che nuove esigenze, emergenti dagli ag giornamenti del programma triennale di sviluppo, potranno com
portare la necessità di modifiche del regolamento di cui allo schema in esame (art. 1, 3° comma, e art. 6, 2° comma, 1. 64/86).
Va poi rilevato che la specifica attribuzione alla Fincopem dei
compiti di cui alle lett. i), m) e p) del 2° comma dell'art. 6 1.
64/86, non esclude, ma sottolinea che le finalità insite in tale
compito devano essere perseguite da tutti gli enti di promozione.
Il Foro Italiano — 1988.
Merita inoltre attenzione la disposizione contenuta nella prima
proposizione dell'art. 4, che esclude che le attività degli enti di
promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno possano essere svol
te in favore di operatori non del Mezzogiorno. Tale disposizione è innovativa rispetto al sistema vigente in quan
to il d.p.c.m. 18 agosto 1978 (pubblicato in Gazzetta ufficiale 4 ottobre 1978, n. 277; Le leggi, 1978, 1327, cit.) prevede che
gli enti collegati debbano svolgere le loro attività nei territori di
cui all'art. 1 t.u. 6 marzo 1978 n. 218.
Alla base dell'innovazione vi è la giusta esigenza di sollecitare
l'autonomia delle imprese del Mezzogiorno; però la disposizione
potrebbe rivelarsi non producente, nei casi eccezionali in cui sol
tanto operatori non del Mezzogiorno abbiano le competenze per attività particolari da svolgersi nei territori meridionali. Per quanto
riguarda il Formez, infine, potrebbe apparire opportuno inserire
nella relativa disposizione un riferimento all'aggiornamento dei
dipendenti delle amministrazioni locali (tale riferimento è presen te nel regolamento del 1987) e degli insegnanti di ogni ordine
e grado; tale aggiornamento potrebbe essere svolto anche usando
del mezzo televisivo; inoltre la disposizione di cui all'ultima pro
posizione del paragrafo concernente il Formez («L'attività del For
mez deve essere svolta in prevalenza in via indiretta») potrebbe non rivelarsi producente, in quanto essa viene a svalutare quello che è il patrimonio di competenze del Formez.
6. - Venendo all'esame dei singoli articoli, va premesso che
i riferimenti agli articoli è fatto in relazione al numero dello sche
ma, senza tener conto delle modifiche suggerite per l'art. 4, e
che, per i riferimenti contenuti nei suggerimenti, il decreto in esa
me presuppone la previa emanazione del decreto sul dipartimento
per il Mezzogiorno. Si osserva:
Articolo 2, 7° comma. Si suggerisce la sostituzione delle pro
posizioni del comma con le seguenti: La Fincopem, sulla base di apposite convenzioni con il mini
stro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, fornisce le
informazioni, la documentazione, i criteri per la valutazione della
efficienza e della economicità degli interventi, per le finalità del
coordinamento delle attività degli enti di promozione per lo svi
luppo del Mezzogiorno previsti nel presente decreto, della verifi
ca della rispondenza di tali attività ai programmi, della definizione
delle strategie di intervento, del riassetto delle partecipazioni del
le società finanziarie e nelle società finanziarie di promozione per 10 sviluppo del Mezzogiorno. Le proposte di costituzione di nuo
ve società da parte degli enti finanziari sono valutate in sede di
conferenza dei presidenti e dei direttori degli organismi dell'inter
vento straordinario.
8° comma. Si suggerisce di far terminare il comma al terzo
rigo, ponendo un «.» dopo la parola «Mezzogiorno» e di elimi
nare le restanti espressioni. 9° comma. Al penultimo rigo dopo la parola «Mezzogiorno»
si suggerisce di togliere la «,» ed inserire l'espressione «e» per 11 trasferimento, previsto dall'art. 2 bis d.l. 18 settembre 1984
n. 581 come modificato dalla legge di conversione 17 novembre
1984 n. 775, del personale di ruolo della cessata Cassa per il Mez
zogiorno. Alla fine del comma dopo il «.» si suggerisce di aggiungere,
senza andare a capo, la seguente proposizione «tali proposte so
no valutate in sede di conferenza dei presidenti e dei direttori
degli organismi dell'intervento straordinario».
10° comma. Alla fine del comma dopo il «.» si suggerisce di
aggiungere senza andare a capo la seguente proposizione «Tale
relazione è discussa in sede di conferenza dei presidenti e dei di
rettori degli organismi dell'intervento straordinario».
Articolo 4. Si suggerisce, sotto il profilo formale, di dividere
l'articolo in tanti articoli quanti sono gli enti di cui esso si occupa
più uno per la proposizione iniziale, che formerebbe da sola
l'art. 4.
Si suggerisce di sostituire al terzo rigo della proposizione ini
ziale la parola «esclusivamente» con l'espressione «salvo casi ec cezionali».
Parte concernente il Formez (art. 9 secondo la partizione sug gerita).
Si suggerisce di eliminare l'ultima proposizione (ultimo comma
dell'art. 9 secondo la nuova partizione), sostituendola con le se
guenti espressioni «Il Formez predispone e realizza, anche, even
tualmente, a mezzo dello strumento televisivo, progetti per la
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formazione, l'aggiornamento ed il perfezionamento dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche locali, di intesa con la scuola su
periore della p.a., degli insegnanti delle scuole di ogni ordine e
grado, di intesa con il ministro della pubblica istruzione, nel qua dro dei compiti di intervento collegati alla attuazione del pro
gramma triennale di cui all'art. 2 1. 1° dicembre 1983 n. 651,
degli aggiornamenti e dei piani di attuazione di esso di cui all'art.
1, comma 3 e 6 1. 1° marzo 1986 n. 64.
Articolo 9, 3° comma. Si suggerisce di eliminare gli ultimi due
righi del comma e di mettere un,«.» dopo la parola Fincopem alla fine del quinto rigo.
4° comma. Alla fine del comma, dopo il «.», si suggerisce di
aggiungere, senza andare a capo, la seguente proposizione «Tale
piano, discusso in sede di conferenza dei presidenti e dei direttori
degli organismi dell'intervento straordinario, è sottoposto all'ap
provazione del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzo
giorno, previo parere del comitato di gestione dell'agenzia». Articolo 10. Alla fine dell'articolo, dopo il «.», si suggerisce
di aggiungere la seguente proposizione «Tale rapporto è discusso
in sede di conferenza dei presidenti e dei direttori degli organismi dell'intervento straordinario».
Per questi motivi, nelle esposte considerazioni è il parere del
Consiglio di Stato.
II
Premesso: L'art. 3 1. 1° marzo 1986 n. 64 recita:
«(Dipartimento per il Mezzogiorno). — 1. - Nell'ambito della
presidenza del consiglio dei ministri è istituito il dipartimento per
l'espletamento di tutte le funzioni previste dalla legislazione vi
gente, ivi comprese quelle relative alla valutazione economica dei
progetti da inserire nei piani annuali di attuazione.
2. - All'ordinamento del dipartimento del Mezzogiorno, da ar
ticolarsi in servizi, si provvede entro tre mesi dalla data di entrata
in vigore della presente legge, con decreto del presidente della
repubblica, previa deliberazione del consiglio dei ministri, sentita
la commissione parlamentare per l'esercizio dei poteri di control
lo sulla programmazione e sull'attuazione degli interventi ordina
ri e straordinari nel Mezzogiorno. 3. - Il personale del dipartimento, nel numero medesimo deter
minato dal decreto di cui al comma precedente, è composto da
dipendenti comandati o collocati fuori ruolo dalle amministrazio
ni statali, da enti pubblici anche economici e dagli organismi del
l'intervento straordinario, nonché da esperti, tenendo conto di
precisi requisiti di professionalità e specializzazione anche in ma
teria di valutazione economico-finanziaria dei progetti». Con lo schema in esame, che tiene conto delle osservazioni svolte
sull'originario schema di decreto sottopostole dalla commissione
parlamentare per l'esercizio dei poteri di controllo sulla program mazione e sull'attuazione degli interventi ordinari e straordinari
nel Mezzogiorno, s'è inteso dare attuazione alla riportata disposi
zione legislativa. Lo schema consta di sette articoli ed una tabella allegata.
Esso, agli art. 1 e 2, specifica i compiti e le attività del diparti mento in relazione alle funzioni attribuite dalle norme legislative
al presidente del consiglio dei ministri ed al ministro per gli inter
venti straordinari nel Mezzogiorno; all'art. 3 delinea la struttura
del dipartimento, che si articola in servizi, reparti e sezioni e che
può avvalersi anche di esperti; agli art. 4 e 5 prefigura forme
di attività del dipartimento attraverso i moduli organizzativi delle
conferenze e riunioni periodiche; all'art. 6 ed alla tabella allegata
definisce i mezzi di provvista del personale (comando o colloca
zione fuori ruolo di dipendenti pubblici, comando, collocamento
fuori ruolo, tempo parziale di dipendenti degli organismi dell'in
tervento straordinario nel Mezzogiorno), l'entità del contingente
e le qualifiche del personale; all'art. 7 prevede il procedimento
per il finanziamente del dipartimento.
La presidenza del consiglio dei ministri, con la relazione, con
la quale chiede il parere del Consiglio di Stato, sottolinea come
nella elaborazione dello schema di decreto si è avuta considera
zione, sia del regolamento, concernente il dipartimento della fun
zione pubblica, contenuto nel d.p.r. 20 giugno 1984 n. 536, sia
delle linee direttrici del disegno di legge sulla «disciplina dell'atti
vità di governo e ordinamento della presidenza del consiglio dei
ministri» approvato dalla camera dei deputati ed attualmente al
II Foro Italiano — 1988.
l'esame del senato (A.S. n. 1782), è descrive inoltre analiticamen
te i compiti di ciascun servizio.
Considerato: 11 disegno complessivo, che è alla luce del diparti mento per il Mezzogiorno, quale esso emerge dal decreto in esa
me, è quello di un organismo di ausilio del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno come ministro senza por
tafoglio, organismo che, pur costituito nell'ambito della presi denza del consiglio dei ministri, appare, sia sotto il profilo del
potere di organizzazione che della possibilità di utilizzazione, quasi del tutto autonomo rispetto al presidente del consiglio dei mini
stri, al quale spetta soltanto il potere di nomina del capo del
dipartimento, su proposta del ministro per gli interventi straordi
nari nel Mezzogiorno. Ciò del resto è spiegabile se si tiene conto
delle numerosissime funzioni che la nuova legge attribuisce in via
esclusiva al ministro per il Mezzogiorno, e per l'esplicazione delle
quali il medesimo necessita di un'adeguata base organizzativa. Le linee fondamentali, che sono alla base della normativa in
esame sono dunque condivise da questo consiglio; specificamen
te, appare opportuno, che i compiti di ciascun servizio — a diffe
renza di quanto è avvenuto ad opera del d.p.r. 20 giugno 1984
n. 536, concernente il dipartimento della funzione pubblica —
non siano delineati dalla normativa regolamentare, risultando co
si il disegno complessivo più coerente con la natura di organismo di ausilio, struttura servente, del dipartimento.
Questa adunanza ritiene tuttavia di indicare alcune lievi modi
fiche, le quali, senza incidere sui fondamenti del provvedimento, tendono a meglio raccordare la posizione del ministro per gli in
terventi straordinari nel Mezzogiorno con quella dal presidente del consiglio dei ministri, in relazione alle funzioni relative agli interventi straordinari nel Mezzogiorno.
Infatti — ed in questo senso è stato anche l'orientamento della
commissione parlamentare per l'esercizio dei poteri di controllo
sulla programmazione e sull'attuazione dagli interventi ordinari
o straordinari nel Mezzogiorno — in mancanza di specifiche indi
cazioni da parte della fonte primaria (indicazioni circa i poteri di organizzazione dei dipartimenti non sono neppure presenti nel
disegno di legge sulla disciplina dell'attività di governo e ordina
mento della presidenza del consiglio dei ministri), questo consi
glio ritiene che il dipartimento per il Mezzogiorno, organo di ausilio
del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, deb
ba avere anche un raccordo con il presidente del consiglio dei
ministri. Tale orientamento trae fondamento dalle circostanze che il di
partimento è istituito «nell'ambito della presidenza del consiglio dei ministri» (art. 3, 1° comma, 1. 1° marzo 1986 n. 64) e che
la fondamentale funzione di coordinamento dalla azione pubbli ca nel Mezzogiorno è attribuita al presidente del consiglio dei
ministri (art. 2, 1° comma, 1. 1° marzo 1986 n. 64) in relazione, del resto, con i generali poteri di coordinamento dell'azione am
ministrativa spettanti al presidente dal consiglio dei ministri ai
sensi dell'art. 95 Cost. Cosi, a parte la questione se il ministro
del Mezzogiorno agisca in questa sfera come tramite necessario
del presidente del consiglio dei ministri o in base ad una vera
e propria delega globale o parziale, revocabile o meno, sta di
fatto che la posizione del presidente del consiglio dei minsitri nel
cui ambito agisce il ministro senza portafogli per il Mezzogiorno
appare rilevante ed è opportuno che ciò sia evidenziato anche
sotto il profilo organizzativo. L'adunanza generale ritiene poi che debba essere più precisa
mente definito il rapporto con gli esperti (art. 3, 4° comma, dello
schema di decreto), si da evitare che, in assenza di una previsione della norma primaria che definisca tale rapporto rapporto di la
voro privato a termine, esso possa essere qualificato rapporto
di pubblico impiego. Infine, prima di passare alle notazioni sui singoli articoli, l'a
dunanza sottolinea che sia l'art. 3, 6° comma, sia l'art. 6, 1°
comma, con la tabella annessa, prevedendo la possibilità che il
ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, per lo
svolgimento dei suoi compiti, possa avvalersi delle strutture e dei
dirigenti (questi ultimi continuerebbero a svolgere a tempo par
ziale la loro attività anche per gli organismi dell'intervento straor
dinario) degli organismi dell'intervento straordinario potrebbero
comportare degli inconvenienti dovuti al fatto che stessi soggetti,
e stesse strutture, verrebbero a svolgere sia attività di program
mazione e vigilanza, che attività di attuazione degli interventi
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del comma successivo alla parola «meridionali», che si trova al
terz'ultimo rigo e, dopo la quale, la «,», andrebbe sostituita con
un «.».
Articolo 2, 1° comma. Si suggerisce di spostare l'espressione «con riferimento al Mezzogiorno» contenuta nel terzo rigo, al
primo rigo, dopo la parola «dipartimento» e di farla precedere e seguire da una virgola.
2° comma. Poiché la conoscenza e quindi la facile conoscibili
tà delle attività svolte in relazione agli interventi straordinari nel
Mezzogiorno assume una grande importanza, non solo ai fini della
possibile fruizione delle opportunità offerte, ma anche per il rilie
vo culturale che programmazione e attuazione degli interventi
straordinari, di per sé, rivestono, poiché quindi appare opportu no dare rilievo all'aspetto delle conoscibilità degli interventi, si
suggerisce al termine del comma di sostituire il «.» con un «;»
e, andando a capo, di aggiungere la seguente espressione: — informazione, nei confronti dei soggetti interessati, sulle at
tività di programmazione ed attuazione degli interventi straordi
nari nel Mezzogiorno. Articolo 3. Si suggerisce di porre al 1° comma l'attuale 3° com
ma che concerne la nomina del capo del dipartimento. Comma 1°, già comma 3°. Si suggerisce al penultimo rigo,
togliendo il «.» dopo la parola «provenienza» l'espressione «in
conformità all'ordinamento di questa». Comma 3° già comma 2°. Il primo periodo fino al «.» del
quinto rigo andrebbe sostituito con la seguente frase «I servizi
sono articolati, per omogeneità di materia, in reparti ed in sezio ni mediante decreto del presidente del consiglio dei ministri, su
proposta del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzo
giorno; ad essi sono preposti rispettivamente dirigenti e funziona ri nominati con decreto del ministro per gli interventi straordinari
nel Mezzogiorno, sentito il capo del dipartimento». 4° comma. Per quanto concerne la collaborazione degli esperti
si pongono essenzialmente due problemi: quello della qualifica zione professionale degli esperti e quello della natura del rappor to di lavoro di questi, che non si vuole, secondo quanto emerge con chiarezza dallo schema di decreto, sia quella del rapporto di pubblico impiego.
Per quanto riguarda il primo tema enunciato, appare opportu no che venga specificato che gli esperti devono avere una partico lare qualificazione.
In tal senso, infatti, dispongono, allorché prevedono la utiliz zazione da parte della p.a., le fonti primarie (art. 380, 2° com
ma, d.p.r. 10 gennaio 1957 n. 3, art. 168, 2° comma, d.p.r. 5
gennaio 1967 n. 18, art. 17, lett, d, 1. 9 febbraio 1973 n. 38, art. 3, 3° comma, I. 8 marzo 1985 n. 73, art. 3, 3° comma, 1. 1° marzo 1986 n. 64) e secondarie (art. 2, 1° comma, d.p.r. 20 giugno 1984 n. 536).
Il Foro Italiano — 1988.
Per quanto attiene al rapporto di lavoro degli esperti, che l'ar
ticolato, anche in ossequio al principio di cui all'art. 97, 3° com
ma, Cost., tende espressamente a qualificare quale rapporto di
lavoro privato, va sottolineato che, a differenza della maggior
parte degli altri casi, in cui le norme primarie prevedono l'utiliz
zazione di esperti da parte della p.a., nel caso di specie la fonte
primaria non fa riferimento ad un rapporto di lavoro privato;
pertanto, la natura di diritto privato del rapporto deve risultare
dalle modalità di svolgimento di esso; e tali modalità, se si tende
a non costituire un rapporto di pubblico impiego non di ruolo, devono emergere attraverso le disposizioni della fonte seconda
ria. In proposito vanno ricordati l'indirizzo emergente della giu risdizione (Cons. Stato, ad. plen., 15 dicembre 1981, n. 12, Foro
it., 1982, III, 239), secondo il quale qualsiasi rapporto volontario
di lavoro subordinato intercorrente con lo Stato o con gli enti
pubblici non economici deve essere qualificato rapporto di pub blico impiego, e l'orientamento, affermatosi di recente, per il quale è all'inserimento del lavoratore nella organizzazione dello Stato
o dell'ente pubblico non economico, che, una volta attenuatosi
il criterio dell'atto formale di nomina, richiesto dalla giurispru denza meno recente, occorre far riferimento per qualificare un
rapporto volontario di lavoro subordinato quale rapporto di im
piego pubblico (Cass., sez. un., 2 maggio 1983, n. 3001 e n. 3002,
id., 1984, I, 515; ad. plen. 15 dicembre 1981, n. 12; sez. VI 29
gennaio 1985, n. 26, id., Rep. 1985, voce Impiegato dello Stato,
n. 76). Alla luce di tali considerazioni, qualora non si voglia optare
per la costituzione — nel rispetto dell'art. 97, 3° comma, Cost. — di un rapporto di pubblico impiego non di ruolo a termine, che consentirebbe la preposizione degli esperti alla direzione dei
servizi, si prospetta la seguente formulazione del 4° comma:
«Gli esperti, che devono essere dotati di buona qualificazione nelle specifiche aree professionali connesse con la programmazio ne e l'intervento straordinario nel Mezzogiorno e, se stranieri, della padronanza della lingua italiana, possono essere anche per sone estranee alla pubblica amministrazione. Essi sono scelti con
decreto del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogior
no; e con decreto del ministro del Mezzogiorno di concerto con
il ministro del tesoro, sono stabiliti i criteri generali per la deter
minazione dei compensi agli esperti in relazione all'importanza delle attività dal svolgere e tenendo conto della natura e del livel
lo delle varie prestazioni. Il rapporto è costituito con contratto di lavoro autonomo ai
sensi dell'art. 2222 c.c. ed 8 concluso per la p.a. dal ministro
per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, o, per sua delega, dal capo del dipartimento o da un capo servizio.
6° comma. Si suggerisce la seguente formulazione:
«Per lo svolgimento delle funzioni di cui all'art. 3, 1° comma, 1. 1° marzo 1986 n. 64 e per provvedere, anche a favore delle
regioni e degli enti locali meridionali, agli adempimenti relativi
a studi, programmi, ricerche, indagini o progettazioni occorrenti
per la predisposizione e l'aggiornamento del programma trienna
le, per la predisposizione del piano annuale e per le altre attività
connesse alla programmazione e attuazione degli interventi, non
ché per provvedere alla valutazione dell'efficienza e dell'efficacia
degli interventi, il ministro per gli interventi straordinari nel Mez
zogiorno su proposta del capo del dipartimento, può avvalersi
delle strutture dell'agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno nonché, mediante apposite convenzioni, di presta zioni di soggetti e organismi pubblici e privati».
7° comma. L'ufficio competente in materia di amministrazione
e di personale deve essere inquadrato nell'ambiente del servizio
affari legislativi e generali, contenzioso e stampa ovvero deve co
stituire un ispettorato autonomo.
Articolo 4. Si suggerisce di modificare il titolo in:
«(Conferenze periodiche dei presidenti e dei direttori generali
dall'agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno e degli enti di promozione per lo sviluppo del Mezzogiorno)».
1° comma. Al secondo rigo dopo la parola «periodiche» appa re opportuno aggiungere l'espressione «con frequenza almeno qua driennale».
Articolo 5, 1° comma. Al secondo rigo dopo la parola «convo ca» appare opportuno aggiungere l'espressione «con frequenza almeno quadrimestrale».
2° comma. All'ultimo rigo dopo la parola «servizi» appare op portuno togliere il «.» e aggiungere l'espressione «con frequenza almeno mensile».
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Articolo 6, 3° comma. Si prospetta la sostituzione dell'espres sione contenuta nei righi quinto, sesto e settimo «ministro per
gli interventi straordinari nel Mezzogiorno di concerto con i mi
nistri del tesoro e della funzione pubblica sentite le organizzazio ni sindacali», con la seguente: «presidente del consiglio dei ministri, su proposta del ministro per gli interventi straordinari nel Mezzo
giorno, sentiti i ministri del tesoro e della funzione pubblica e
acquisito il punto di vista delle organizzazioni sindacali».
Va infine rilevato che, sotto il profilo formale, appare oppor tuno che nel decreto venga mantenuta l'espressione «dipartimen to per il Mezzogiorno», di cui all'art. 3 1. 1° marzo 1986 n. 64, invece della espressione «dipartimento del Mezzogiorno» adottata.
Per questi motivi, nelle esposte considerazioni è il parere del
Consiglio di Stato.
CONSIGLIO DI STATO; adunanza generale; parere 30 ottobre
1986, n. 37; Pres. Crisci; Min. pubblica istruzione.
Istruzione pubblica — Assistente sociale — Diploma abilitante — Scuola a fini speciali (L. 21 febbraio 1980 n. 28, delega al governo per il riordinamento della docenza universitaria e
relativa fascia di formazione e per la sperimentazione organiz zativa e didattica, art. 12; d.p.r. 10 marzo 1982 n. 162, riordi
namento delle scuole dirette a fini speciali, delle scuole di
specializzazione e dei corsi di perfezionamento, art. 3, 9; d.p.r. 15 gennaio 1987 n. 14, valore abilitante del diploma di assisten
te sociale in attuazione dell'art. 9 d.p.r. 10 marzo 1982 n. 162).
Il Consiglio di Stato ha espresso parere sullo schema di decreto
presidenziale sul valore abilitante del diploma rilasciato dalle
scuole a fini speciali per assistenti sociali. (1)
Considerato: 1. - Il decreto legislativo delegato 10 marzo 1982
n. 162 (riordinamento delle scuole dirette a fini speciali, delle scuo
le di specializzazione e dei corsi di perfezionamento), emanato nel
l'ambito della riforma universitaria (legge delega 21 febbraio 1980
n. 28), ha dettato, fra l'altro, i principi e la disciplina generale
(1) 11 parere è relativo allo schema di quello che poi è diventato il
d.p.r. 15 gennaio 1987 n. 14 (valore abilitante del diploma di assistente
sociale in attuazione dell'art. 9 d.p.r. 10 marzo 1982 n. 162, Le leggi, 1987, 246), atto di normazione secondaria emanato in forza dell'art. 9
d.p.r. 10 marzo 1982 n. 162 (riordinamento delle scuole dirette a fini
speciali, delle scuole di specializzazione e dei corsi di perfezionamento), a sua volta decreto legislativo delegato emanato in forza della delega di
sposta dall'art. 12, ultimo comma, della legge di delegazione 21 febbraio
1980 n. 28, di c.d. riforma dell'università, il cui principale frutto è il
d.p.r. 11 luglio 1980 n. 382 (riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e di
dattica). In forza degli art. 3 e 9 d.p.r. 162/82 è stato anche emanato, in materia, il d.m. 30 aprile 1985 (ibid., 247), ordinamento delle scuole
universitarie dirette a fini speciali per assistenti sociali.
Tra le questioni affrontate nel parere, va considerata soprattutto quella della possibilità che una norma concernente il valore legale del titolo di
studio (si potrebbe aggiungere: in un quadro normativo attinente princi
palmente a problemi organizzativi di strutture didattiche quali le scuole
a fini speciali), si risolva (anche) nella disciplina di una professione: il
parere, con varie argomentazioni, riesce a concludere per la compatibilità di questo profilo di quel che è diventato, per suo suggerimento, il 1°
comma dell'art. 1 d.p.r. 14/87, con l'art. 9 del decreto delegato n. 162/82, ma dubita della conformità di questo con la norma delegante dell'ultimo
comma dell'art. 12 1. 28/80, conseguentemente auspicando iniziative legis lative volte a superare il profilabile contrasto, altrimenti di competenza della Corte costituzionale. Nonché quella della definizione del profilo pro fessionale dell'assistente sociale: quel che è diventato l'art. 2 d.p.r. 14/87,
peraltro, ha mantenuto quella formulazione generica che il parere ha cri
ticato, e ha rinunciato a recepirne i suggerimenti, circa l'opportunità di
precisare almeno che l'attività dell'assistente sociale, pur se professionale, si presenta come gratuita per l'assistito, nei cui confronti si estrinseca
soprattutto in consigli, informazioni e guida. Sulla evoluzione di tale profilo professionale, nella quasi assoluta pre
cedente carenza di disposizioni normative, v. Anglesio, Assistente socia
le, voce del Novissimo digesto, appendice, I, 522.
Il Foro Italiano — 1988.
delle scuole dirette a fini speciali. Il decreto riconduce dette scuo
le entro l'ordinamento universitario, stabilendo che i loro corsi
sono «corsi ufficiali universitari» (art. 5), che i requisiti di am
missione degli studenti sono quelli previsti per l'ammissione alle
facoltà universitarie (art. 6), e che l'istituzione di dette scuole
è di competenza delle singole università, nell'esercizio dell'auto
nomia statutaria (art. 7).
Spetta al ministro della p.i. stabilire, con atti regolamentari,
per i singoli tipi di diploma, la denominazione, i requisiti di am
missione, la durata dei corsi, il numero degli esami di profitto, ecc. (art. 3).
L'art. 9 del decreto legislativo delegato, inoltre, dispone quan to segue:
«Con decreti del presidente della repubblica, previa delibera
zione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro della
p.i., di concerto con il ministro di grazia e giustizia ed i ministri
interessati, possono essere determinati i diplomi delle scuole di
rette a fini speciali che, in relazione a specifici profili professio
nali, hanno valore abilitante per l'esercizio delle corrispondenti
professioni ovvero di titolo per l'accesso a determinati livelli fun
zionali del pubblico impiego per i quali non sia previsto il diplo ma di laurea».
Lo schema ora in esame riguarda il valore abilitante del diplo ma di assistente sociale, rilasciato dalle apposite scuole, per la
disciplina delle quali è stato già emanato il decreto ministeriale
previsto dal citato art. 3 del decreto legislativo (in concreto si
tratta del d.m. 30 aprile 1985). 11 testo dello schema contiene la definizione del c.d. profilo
professionale dell'assistente sociale (art. 1); l'affermazione che il
diploma rilasciato dalle apposite scuole universitarie costituisce
l'unico titolo abilitante per l'esercizio della professione e titolo
necessario per l'accesso alle relative posizioni di impiego nelle
p.a. (art. 2); una norma transitoria per la convalida, ai suddetti
fini, dei diplomi già rilasciati dalle sette scuole speciali universita
rie per assistenti sociali, esistenti allo stato (art. 3); una norma
transitoria per la convalida dei diplomi rilasciati da scuole non
universitarie subordinata al possesso di un titolo di studio di istru
zione secondaria di secondo grado, e allo stato di servizio (in
atto, overo per almeno cinque anni se non più in atto) quale assistente sociale presso pubbliche amministrazioni (art. 4); una
norma transitoria per la convalida dei diplomi rilasciati da scuole
non universitarie, subordinata al superamento di un apposito esame
(comprendente anche la discussione della tesi) da sostenere entro
tre anni dalla data di entrata in vigore del decreto, presso una
delle scuole ufficiali universitarie (art. 5); una norma transitoria
che consente la prosecuzione, per un quinquennio, dell'attività
delle scuole non universitarie a condizione che rispondano a de
terminati requisiti di idoneità il cui accertamento è rimesso al
ministro della p.i. (art. 6); una norma transitoria che consente,
per un triennio, l'accesso degli assistenti sociali non laureati, ma
in possesso di determinati titoli di servizio, ai concorsi pubblici
per la qualifica Vili di direttore di servizio sociale.
2. - Ciò premesso, si osserva che la prima e fondamentale que
stione è se i decreti presidenziali previsti nell'art. 9 del decreto
legislativo possano comprendere, oltre che l'attribuzione del va
lore abilitante ad un determinato diploma, anche la definizione
del relativo profilo professionale. Per comprendere la rilevanza della questione, bisogna sottoli
neare che in casi come quello in esame la definizione del profilo
professionale congiunta all'attribuzione del valore abilitante al di
ploma presuppone e sottintende un'altra, più importante, dispo sizione: e cioè la qualificazione dell'attività professionale de qua
come professione legalmente riconosciuta, il cui esercizio non è
consentito se non a chi abbia conseguito la relativa abilitazione
a norma dell'art. 33, 5° comma, Cost, e dell'art. 348 c.p.
In altre parole, una norma cosi composta concerne non solo,
e non tanto, il valore legale del titolo di studio, quanto, e soprat
tutto, la disciplina di una professione, vietandone l'esercizio, per
l'innanzi libero, e chiunque non sia regolarmente abilitato. Si tratta
dunque di una norma che incide sulla libertà delle persone e in
particolare sulla libertà di lavoro e di iniziativa economica; ciò
non toglie, ovviamente, che una norma siffatta possa risultare,
in determinati casi (fra i quali si può senz'altro riconoscere che
rientri il caso degli assistenti sociali), un intervento opportuno
o anzi necessario, ma resta il fatto che norme produttive di effet
ti cosi penetranti debbono essere contenute in una fonte normati
va di livello appropriato.
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