Decisione 13 settembre 1910; Pres. ed Est. Chiericati; Lava ed altri c. Comune di CremonaSource: Il Foro Italiano, Vol. 36, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1911),pp. 159/160-175/176Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23110916 .

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PARTE TERZA

per l'altra, che esso ben può veriticarsi anche colla noti

ficazione, quando non sia stata fatta a tutte le parti in

causa : per cui tale circostanza non apporta alcuna influenza

sulla questione.

Che, a ritenere escluso l'altro inconveniente sulla in

certezza del momento da cui incominciano a decorrere i

termini pel gravame, basta riflettere che la piena scienza

della decisione deve risultare soltanto dalla produzione di un atto o dalla manifestazione di un fatto avvenute

in modo palese e non equivoco ; e questa precisione di

elementi sta ad attestare — come ognun vede — una

sufficienza di guarentigie anche per quanto riguarda la

certezza del momento in cui la notificazione si deve in

tendere per avvenuta.

Considerato, dopo il fin qui esposto, tenendo anche

presenti le argomentazioni contenute nella precedente decisione di questo Collegio in data 29 aprile 1910, Co mune di Ariano di Puglia contro De Simone, che, con

trariamente all'assunto del ricorrente, nessuna delle vi

genti disposizioni sulle funzioni giurisdizionali del Con siglio di Stato e delle Giunte prov. amm. esclude l'appli cazione del criterio della equipollenza per la notifica delle

decisioni. Considerato che, siccome questo criterio viene adot

tato, giusta quanto si è detto, come uno dei mezzi di di

fesa e tutela del pubblico interesse, ne deriva che, pur

potendosi discutere sulla convenienza della sua estensione

alle notifiche delle decisioni al privato, per aver egli un

interesse proprio ad impugnarle, indubbiamente giusti ficata se ne ravvisa invece l'applicazione nei riguardi delle Amministrazioni, che dell'interesse pubblico sono

le naturali tutrici.

Considerato che tanto più il criterio della equipollenza deve applicarsi nella specie, in cui trattasi di un Consi

glio comunale che — come risulta dalla deliberazione 28

giugno 1908 — non solo ebbe piena conoscenza della de

cisione, ma ne discusse la motivazione, stabilì alla una

nimità di ricorrere, ed autorizzò il sindaco a nominare

all'uopo il difensore.

Qui pure, come nella specie cui si riferisce la deci

sione 29 aprile sopra richiamata, vi è infatti qualche cosa

di più di una piena conoscenza della pronuncia : vi è la

manifestazione della volontà di farne uso legale, di espe rire cioè il ricorso: il che fa anche presumere la rinun zia del Comune al termine per la costituzione in mora.

Considerato che il ricorso, essendo stato notificato

circa venti mesi dopo da che fu presa la deliberazione

consiliare, dalla data della quale, perciò ohe fu detto, deve intendersi incominciato a decorrere il termine, è

monifestamente tardivo, per cui non può non esser di

chiarato irricevibile. Nè vale il dire che fu prodotto entro i trenta giorni

da quello in cui il segretario Capitta aveva notificato al

Comune la decisione, poiché la notifica, fatta dal segre tario allo scopo di dare esecuzione.al provvedimento,

giunse quando il termine pel ricorso era già esaurito ;

per cui non poteva avere efficacia di riaprire nuovi ter

mini. Considerato che la irricevibilità del gravame impedi

sce alla Sezione di scendere all'esame dei motivi del me

desimo e di quello incidentale proposto dal segretario. Per questi motivi, ecc.

GIUNTA PROVINCIALE AMMINISTRATIVA DI CREMONA. Decisione 13 settembre 1910; Pres. ed Est. Chiericati;

Lava ed altri c. Comune di Cremona.

Tane coni il uni i — Sovrimposta — Aumenti — Ri

corso alla Giunta prov. ani eh. — Carattere conten

zioso (L. com. e prov., testo unico 21 maggio 1908, art. 304).

Le attribuzioni della Giunta prov. amm. nel provvedere sui ricorsi in materia di aumento di sovrimposta hanno carattere tutorio e non contenzioso. (1)

La Giunta, ecc. [Omissis). — Attesoché questa Giunta

prov. amm. in sede contenziosa, decidendo il 3 aprile 1909 sopra impugnative del bilancio 1909 del Comune di

Cremona, ha stabilito il principio che il ricorso dei con tribuenti a sensi dell'art. 304 della legge com. prov. non

è proponibile in sede giurisdizionale, e ciò per molte sva

riate considerazioni che è necessario qui riassumere.

a) Motivi fondati sull'esame degli atti parlamen tari•

Nella relazione alla Camera dei deputati sul progetto della legge 23 luglio 1894 n. 340, dimostrata la conve

nienza di deferire alla Giunta prov. amm. come funzione

spontanea di tutela, l'autorizzazione ai Comuni per l'au

mento e l'eccedenza della sovrimposta, si soggiunge che

occorre « disciplinare il diritto al reclamo dinanzi alla

Giunta stessa, affinchè sia meglio illuminata nelle sue

decisioni, ed ammettere il ricorso alla IV (ora V) Se zione del Consiglio di Stato per correggere i possibili er rori od abusi » ; donde risulta chiaramente che il reclamo

dev'essere diretto contro la deliberazione del Consiglio comunale alla Giunta, perchè possa emettere la sua deci

sione con piena cognizione di causa, e quindi prima che

la decisione#venga emessa, e inoltre che il sindacato er

roris corrigendi causa spetta unicamente al Consiglio di

Stato e non anche, in. primo grado, ad altro inferior giu

dice, cioè alla Giunta prov. amm. in sede contenziosa.

Nella relazione della Commissione della Camera si

legge poi che « nuovo è il diritto al ricorso che s'intro

duce coll'art. 3 esteso ad ogni contribuente rimpetto al

Comune ed anche ai Comuni rimpetto alle Provincie : se

in prima istanza la Giunta prov. amm. e il Governo del Re debbono giudicare degli aumenti e delle eccedenze, è

utile che il giudizio possa esser reso in contraddittorio e

che si possa provocarne la correzione innanzi ad altro

magistrato », le quali parole confermano essere stata in

tenzione del legislatore di stabilire un sol grado di giu

(1) Confermando quanto ritenne in una sua precedente pro nuncia in data 3 aprile 1909 (che crediamo inedita) e che fu annullata dalla Y Sez. con decis. 8 aprile 1910, (Foro it., 1910, III, 258) la Giunta prov. amm. di Cremona svolge una tesi che — pur a traverso la sovrabbondanza dello svolgimento spesso marcatamente polemico e la molteplicità degli argomenti, non sempre inoppugnabili — non cessa di essere interessante an che perchè, riesaminando a fondo la controversia, si schiera risolutamente contro una giurisprudenza ormai assodata del Consiglio di Stato. Vedi infatti da ultimo, nel senso del carat tere contenzioso di queste attribuzioni della Giunta prov. amm. :

Consiglio di Stato, V Sezione, 8 aprile 1910, cit. con i richiami in nota, che è appunto la decisione che ora la Giunta di Cre mona mira a confutare. Ed inoltre ; 28 giugno 1909, id., Rep. 1909, voce Tasse comun., n. 12 : 11 marzo e 26 agosto 1910, rias sunte in Giust. amm., 1910,1, rispettivamente p. 206 e 466.

La questione è ora nuovamente sottoposta al giudizio della V Sezione, essendo stata impugnata la deetsione che pubbli chiamo nel testo.

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161 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 162

risdizione contenziosa per correggere eventualmente la

decisione dell'autorità di tutela, e non due gradi succes

sivi, come la Y Sezione ha ritenuto.

Necessità (arg. dalla parola debbono) del giudizio da

rendersi dalla Giunta prov. amm. e dal Governo del Re,

e semplice utilità e potestatività (arg. della parola possa)

del contradditorio (o ricorso) sarebbero termini fra loro

inconciliabili, qualora dovesse intendersi che il giudicare

in prima istanza è compito del magistrato iusdicente (o

contenzioso) anziché del magistrato discrezionale (od auto

rità tutoria), se è vero che la giurisdizione (in senso

stretto) di quello, a differenza della giurisdizione (in senso

lato) di questo, ha sempre bisogno di eccitamento. Con

cludendo, non vi ha dubbio che la Commissione della

Camera abbia voluto significare ciò : che, resa spontanea

la funzione tutoria della Giunta prov. amm. e del Go

verno del Re ne' riguardi dell'aumento ed eccedenza della

sovrimposta e, quindi, messa nella condizione di doversi

esplicare ex officio, necessariamente, sempre ed in ogni

caso, senza uopo dell'antico mezzo eccitatorio, tuttavia

conveniva (era utile) disciplinare l'esercizio in maniera

che questo, erroris vitandi caussa, potesse svolgersi in

contradditorio di qualunque contribuente (esperto, come

tale della materia) avente motivi per impugnare la legit

timità od opportunità dell'atto consigliare, affinchè le ra

gioni della eventuale impugnativa potessero servire, se

riconosciute buone, a dissuadere l'autorità di tutela dal

consentire all' inasprimento del tributo deliberato dalla

rappresentanza del Comune o della Provincia, cioè dal

l' integrare con le sue sanzioni il provvedimento soggetto

ope legis al suo esame. Come si vede, è l'applicazione

pura e semplice, e al tempo stesso savissima del noto

aforisma prineipiis obsta : applicazione inspirata al legis

latore dalla limpida visione e da un acuto senso della

convenienza di evitare possibilmente —

grazie ad un ri

medio di efficacia, per così dire, profilattica — le per dite di tempo, le spese, insomma i molti e gravi fastidi

di diverso genere, propri del rimedio consistente nella

impugnativa della decisione tutoria avanti la IV Sezione

(ora V) del Consiglio di Stato. Più semplicemente può stabilirsi che, secondo il pensiero espresso con mirabili

perspiscuità e incisività dalla Commissione della Camera,

il ricorso di prima istanza sta al ricorso di seconda istanza

come il mezzo preventivo sta al mezzo terapeutico o cu

rativo.

b) Motivi fondati sulla dizione della legge.

L'art. 304 della legge comunale dice chiaramente che

il ricorso deve essere proposto contro la deliberazione

del Consiglio comunale e non contro la decisione della

Giunta prov. amm. autorizzante in sede di tutela l'aumento

o l'eccedenza. Né vale obbiettare che un ricorso avverso

un provvedimento non definitivo o, meglio, non perfetto,

qual'è la deliberazione del Consiglio prima dell' integra

zione tutoria, sia un non senso giuridico, giacché anzi

tutto l'obbiezione dovrebbe valere anche nei riguardi della

deliberazione del Consiglio provinciale circa la sovrim

posta provinciale, mentre l'art. 304 ammette esplicita

mente l'impugnabilità immediata e diretta in sede am

ministrativa col ricorso al re. In secondo luogo per sta

bilire la decorrenza dei termini nell' ipotesi di ricorso

contenzioso alla. Giunta prov. amm. in appello della de

cisione tutoria, si dovrebbe presupporre l'obbligo della

pubblicazione di tale decisione, obbligo che invece non è

imposto da alcuna disposizione di legge e di regolamento.

La ragione del ricorso — ricorso di natura affatto spe

ciale — si trova invece nelle dette relazioni del Governo

e della Commissione della Camera, nell' importanza tutta

particolare della questione, versante in tema di diritto

singolare, e nella stessa ragione per cui è dato esplicita •

mente il ricorso al re, e non ad autorità contenziosa di

primo grado, contro le deliberazioni del Consiglio pro

vinciale per aumento o eccedenza di sovrimposta.

Che poi la legge non avrebbe avuto bisogno di di

chiarare la proponibilità di un ricorso in via gerarchica,

essendo questo sempre ammesso, si contesta, giacché — nel

silenzio della legge — contro un atto non perfetto, qual'è

quello che abbisogna dell'integrazione tutoria, non è am

missibile un ricorso nel senso giuridico della parola, ma

soltanto una denuncia, ed è pacifico che l'autorità non ha

obbligo giuridico di prendere in considerazione una de

nuncia e tanto meno di motivare il proprio provvedimento,

obblighi che sorgono invece cojla presentazione di un ri ■

corso.

Non ha, inoltre, importanza il fatto che l'art. 304, ove

parla di ricorsi alla V Sezione del Consiglio di Stato, usi

l'espressione «contro le decisioni della Giunta» giacché

la legge usò altre volte una dizione impropria : basti av

vertire che l'art. 216 chiama proprio decisioni i provve

dimenti della Giunta prov. amm.in sede di tutela. (Omissis),

e) Ragioni di necessità ed opportunità.

E evidente che, trattandosi di questione strettamente

connessa col bilancio di un prossimo esercizio finanziario

d'un Comune e così con tutto un sistema di previsioni e

stanziamenti in attivo e in passivo, occorra un pronto

giudizio, che certo non si avrebbe colla solennità e la

lentenza del procedimento contenzioso. Al contradditorio

in questa sede mancherebbe poi ogni virtù di apportare

elementi nuovi tali che possano essere sfuggiti nella sede

tutoria, essendo ivi la Giunta composta di 'membri in

maggior numero e con prevalenza dell'elemento elettivo,

più conoscitore dei bisogni locali. Inoltre il frapporre in

ciampi di termini, di more, di decadenze e di spese, quali

sono propri del procedimento contenzioso, sarebbe in con

trasto colla facoltà di ricorso esteso ad ogni contribuente,

in considerazione appunto alla importanza del caso e

alla- necessità di meglio illuminare l'autorità tutoria, com

petente ad esaminare il bilancio.

E già troppo lunga l'attesa del giudizio contenzioso

del Consiglio di Stato, in caso di ricorso, giudizio che

giunge sempre ad esercizio finanziario terminato e rimane

così privo d'ogni pratica efficacia.

Attesoché ai saldi fondamentali di tale costruzione lo

gico-giuridica della quistione, la V Sezione del Consiglio di Stato, insistendo con decisione del 10 marzo 1910 nella

quindicennale sua giurisprudenza assertrice della compe

tenza contenziosa, ha opposto taluni brevi ragionamenti,

che non sembrano abbastanza persuasivi a questa Giunta ;

la quale perciò —

pur intendendo di non venir meno al

l'obbligo di un ragionevole ossequio Verso il Supremo

magistrato amministrativo — trovasi nella necessità di

mantener ferma la convinzione che il ricorso dei contri

buenti ai sensi dell'art. 304 della legge com. prov. non

sia proponibile altrimenti che in sede tutoria, e ciò pei motivi esposti nel citato provvedimento del 3 aprile 1909:

motivi che fa proprii e ai quali —

previo un rapido esame

della citata decisione della V Sezione — altri si propone

di aggiungere. Sostiene l'alto consesso che la Commissione parlamen

Il Foro Italiano — Anno XXXVI — Parte III-12.

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163 È ARTE TÈRZA 164

tare, in ordine al ricorso dei contribuenti fondiari, usò

per la funzione che è chiamata ad esercitare la Giunta

prov. le parole « giudicare » e « in contradditorio », accen

nando successivamente come si possa provocare la corre

zione di tale giudizio innanzi « ad altro magistrato »,

espressioni che per loro natura rispondono più al con

cetto d'una propria funzione giurisdizionale anziché a

quello dell'ordinaria tutela.

Spiace a questa Giunta dover rilevare, ciò che del re

sto è di per sè troppo evidente, come il sistema di estrarre

da un periodo solamente alcune parole, staccarle dalle

locuzioni antecedenti e susseguenti con cui trovansi col

legate da nesso logico, al fine di dedurre da elementi così

solitari una conclusione, non sembri il miglior sistema

per interpretare e chiarire la intenzione, la volontà del

legislatore.

Ecco — a prova — l'integrale testo del documento

parlamentare : «Nuovo è il diritto al ricorso che s'intro

duce con l'art. 3 esteso ad ogni contribuente rimpetto al

Comune ed anche ai Comuni rimpetto alle Provincie. Se

in prima istanza la Giunta prov. amm. e il Governo del

Re debbono giudicare degli aumenti e delle eccedenze, é

utile che il giudizio possa essere reso in contradditorio

e che si possa provocarne la correzione innanzi ad altro

magistrato ».

Donde emerge anzitutto che non si parla soltanto del

compito della Giunta ma insieme di quello del Governo

del Re ; che le parole « giudicare » e « contradditorio » si

riferiscono ad entrambe le dette funzioni ; che « ricorso »

e « giudizio » riflettono tanto il bilancio comunale quanto il provinciale ; che le parole « ad altro magistrato » vanno

perciò intese anche in rapporto alle opposizioni dirette

contra il bilancio della Provincia ; che infine merita uno

sguardo anche la locuzione « se in prima istanza la Giunta

prov. amm. e il Governo del Re... ». Ma l'errore fonda

mentale sta nel credere che la Commissione parlamentare abbia riferito le parole « giudicare » e « in contraddito

rio » al ricorso dei contribuenti. Certo, se così fosse, il

concetto della Commissione non si potrebbe dire chiaro

nel senso di un giudizio tutorio. Il vero q che la rela

zione non dice che la Giunta e il Governo del Re deb

bono giudicare il ricorso e in eontradditorio, ma che deb

bono (ben si intende nell'esercizio della funzione tutoria)

giudicare degli aumenti e delle eccedenze, vale a dire del

bilancio, e aggiunge, appunto per accennare poi alla fa

coltà di ricorso, essere utile che il giudizio (giudizio tu

torio del bilancio) possa essere reso in contradditorio, cioè

non esaminando soltanto le ragioni contenute nelle deli

bere del Consiglio comunale o provinciale, ma anche

quelle esposte in eventuali ricorsi. Donde balza evidente

la sostanziale differenza fra giudicare di ricorsi e giudi care di aumenti e eccedenze di sovrimposta.

Inoltre, poiché il verbo giudicare è nella prima parte della proposizione e l'azione è ivi attribuita senza possi bilità di equivoco alla Giunta e al Governo del Re come autorità tutrici ordinarie in tema di bilanci comunali e

provinciali che eccedano, e — si noti bene — senza che

ivi si parli ancora del ricorso, è chiaro che la Commis

sione ha usato la parola in senso generico. E allora nem

meno alla parola giudizio contenuta nella proposizione se

guente può darsi un valore specifico, e di più devesi in

tendere questo giudizio, in rapporto al ricorso, siccome

una decisione in sede tutoria, perchè dicendosi « il giu dizio» (con articolo determinato) anziché un giudizio od

un altro giudizio, si riproduce l'identico pensiero prece

dente, concernente la decisione sul bilancio e sull'ecce

denza, e non soltanto del Comune — come si pretende —

ma anche della Provincia, per la quale il Governo del Re

non giudica certo come giudice contenzioso. Inoltre è

detto « sia reso » il giudizio delle autorità tutorie, mentre

se ivi si fosse trattato di giudizio contenzioso (applica

bile soltanto alla Giunta) si sarebbe detto « è utile che

il giudizio sia rinnovato in contradditorio ».

Che sia esattissimo intendere la parola giudizio come

la ripetizione al sostantivo del verbo giudicare, e quindi

come decisione propria dell'autorità di tutela, ce lo in

segna indirettamente lo stesso Consiglio di Stato, il quale,

a dimostrazione della sua tesi, ha riunito i vocaboli giu

dicare, e in contradditorio trovantisi nelle due distinte

proposizioni, colla differenza però che il senso venne af

fatto mutato, imaginando che dopo il verbo giudicare sia

scritto sul ricorso mentre sta scritto degli aumenti e

delle eccedenze in relazione alla funzione tutoria. Mag

gior prova della bontà dell'interpretazione si ha nell'in

dicazione del giudizio di prima istanza che debbono ren

dere tanto la Giunta tutrice quanto il Governo del Re, e

nell'espressione « è utile che il giudizio possa essere reso

in contradditorio » : l'utilità del ricorso posta in rela

zione alla necessità (arg. della parola debbono) del com

pito tutorio, dimostra che il ricorso in prima istanza Va

appunto esaminato nel primo stadio tutorio. D'altronde

— prescindendo pure dalla concomitante indicazione della

funzione del Governo del Re —■ sarebbe assurdo attribuire

alla Giunta quale magistrato giudicante (o contenzioso)

un compito necessario (debbono), mentre la giurisdizione

in senso stretto ha bisogno sempre di essere eccitata.

Tutto ciò dimostrato, non potrebbe poi avere alcun

valore decisivo e contrario la parola « contradditorio ».

Del resto lo scopo avuto in mira col concedere il ricorso

è questo : che l'autorità tutoria non abbia unicamente

sott'occhio il bilancio e la deliberazione consigliare, ma

anche le contro osservazioni del contribuente (e ciò è con

fermato, come si vedrà, dalla relazione governativa), il

che costituisce appunto il contradditorio. Collegando poi

la frase con quella seguente « e che si possa provocarne la correzione innanzi ad altro magistrato» si chiarisce

che l'appello è dato, sia pel bilancio comunale che pel

provinciale, ad una sola identica autorità, cioè alla Y Se

zione del Consiglio di Stato, secondo la disposizione con cretata dalla legge. Il che è avvalorato dal fatto che le

parole « in contradditorio » si riferiscono, nel testo della

relazione, anche all'esame da parte del Governo del Re,

davanti al quale, siccome autorità non contenziosa, manca

certo il contradditorio colle forme del contenzioso. E al

lora contradditorio significa semplicemente l'opposizione che ha facoltà di fare il contribuente, appunto perchè di

regola non sarebbe ammissibile in tale sede un vero ri

corso, ma soltanto una denuncia, che ne' suoi effetti è

ben diversa da quello. Contradditorio deriva da contra

dicere e si ha sempre quando alle parti è dato mezzo di

opporre ragione a ragione, oralmente o per iscritto. La

facoltà di ricorso in sede di tutela ha appunto virtù di

aprire il contradditorio perchè, introdotto il ricorso, l'am

ministrazione è sempre e subito chiamata ad esaminarlo

e a farvi le proprie controdeduzioni, e il ricorrente può

sempre, finché la Giunta prov. non ha deciso, far perve nire aggiunte e memorie (art. 12 Reg. per l'esecuzione

della legge comunale, comma 5°). La Giunta in sede tu

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165 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 166

toria può pure ordinare alle amministrazioni ed agli in

teressati e richiedere alle autorità governative gli schia

rimenti e i documenti che ritenga necessari, e può per sino — badisi — invitare tutte le parti interessate a com

parire personalmente o per mezzo di rappresentanti legali

(proprio come nel procedimento contenzioso) per ottenere

schiarimenti e ragguagli (articolo citato comma 1° e 2°).

Il che non sarebbe praticamente attuabile di fronte ad

una semplice denuncia.

Qualche dubbio potrebbe ingenerare il prefisso altro

alla parola magistrato, sembrando a tutta prima indicare

che, non soltanto il Consiglio di Stato, ma anche le auto

rità di prima istanza dovessero essere magistrature vere

e proprie, e cioè contenziose. Ma il dubbio esula di fronte

alla considerazione che non è possibile dare ad uno stesso

vocabolo, in una stessa proposizione, due significati di

versi, per cui si deve scegliere quello che si adatti a tutti i casi ivi contemplati. Orbene, poiché non si può, come

scrive il Mortara « attribuire al Re funzione giurisdizio

nale diretta, in quanto che la giustizia è amministrata

dal Re soltanto per mezzo dei giudici ch'egli istituisce »

e poiché nella relazione si nominano congiuntamente il

Governo del Re e la Giunta prov., ne deriva che, per

adattare ad entrambi questi organi la parola «magi

strato » (desunta dal pronome « altro »), si deve inten

dere questa nel senso generico di autorità e non di corpi

contenziosi, allo stesso modo che, per esempio, il sindaco,

pur non essendo rivestito di giurisdizione in senso speci

fico, si suole chiamare « il primo magistrato del Comu

ne ». Insomma, se in questo senso generale è magistrato

tanto la Giunta in sede tutoria quanto il Governo del Re,

mentre in senso stretto è magistrato soltanto la Giunta

in contenzioso e non il Governo del Re, perchè voler pre

ferire questa seconda interpretazione, contrastante pure

coll'analisi grammaticale della proposizione, che non per

mette trarre conclusioni diverse per il ricorso alla Giunta

e per quello al Governo del Re ?

Prosegue la decisione del Consiglio di Stato portando

l'esame sulla relazione ministeriale alla Camera dei de

putati, e sostiene :

a) che non vale argomentare dalle parole del rela

tore, che il ricorso sia chiamato ad « illuminare », perchè

quest'espressione può ben riferirsi tanto alla funzione

tutoria quanto alla giurisdizionale ;

b) che è invece importante l'espressione « decisioni »,

la quale va meglio riferita alle pronuncie emesse in sede

giurisdizionale ;

c) che nella dizione « rimane alla Giunta il diritto

di togliere dal bilancio le spese delle quali ricusa l'ap

provazione, ma devesi disciplinare il diritto al reclamo

avanti alla Giunta stessa » sia insito il concetto che il

reclamo dei contribuenti dovesse essere successivo alla

deliberazione della Giunta tutrice e quindi proponibile

nella sede contenziosa.

Nemmeno qui la Giunta può inclinarsi alla citata de

cisione, pel valore affatto diverso che presenta la rela

zione ministeriale, quando sia riprodotta integralmente ed

esaminata secondo il nesso grammaticale e logico, an

ziché limitare lo studio a frasi monche od a vocaboli

staccati.

Il brano è così concepito :

« Rimane alla Giunta prov. amm. il diritto di togliere dal bilancio le spese delle quali essa ricusa l'approva

zione, ma devesi disciplinare il diritto al reclamo innanzi

alla Giunta stessa, affinchè sia meglio illuminata nelle

sue decisioni, e devesi pure ammettere il ricorso alla IV

(ora Y) Sezione del Consiglio di Stato per correggere i

possibili errori ed abusi ».

a) Non v' li a dubbio che nella prima parte si parla

della funzione tutoria della Giunta, e dicendosi poi, a

proposito del reclamo, « innanzi alla Giunta stessa », non

si può intendere altro che la Giunta nella medesima fun

zione, sia pel significato letterale del pronome stessa, sia

perchè, volendo riferirsi alla Giunta in sede contenziosa,

e così alla giurisdizione speciale, la relazione l'avrebbe

certo detto espressamente, o con perifrasi, ma in modo

da chiarire bene ciò che, essendo eccezione, non può in

una relazione esplicativa venire sottinteso.

Ma un argomento probatorio di ciò si ha nella pro

posizione che segue, intimamente legata alla precedente

dalla prima parola : « affinchè sia meglio illuminata nelle

sue decisioni ». Afferma il Consiglio di Stato che l'espres

sione « illuminare » può riferirsi tanto alla funzione tu

toria quanto alla giurisdizionale. Ora, per poco che si

badi alla differenza essenziale che corre fra l'una e l'al

tra, si scorge come l'affermazione non sia accoglibile,

tanto meno poi quando si badi al comparativo « meglio »

a cui venne felicemente disposata la parola « illuminata ».

Un ricorso può difatti dare maggiori lumi alla Giunta

nel suo compito di tutela, in quanto che alcuni lumi le

vengono già necessariamente a causa del carattere obbli

gatorio, immanente, di tale sua funzione, che si esplica

ogni anno non appena le è presentato —

per imposizione

legislativa — il bilancio d'un Comune che ecceda il li limite legale della sovrimposta. Allora il reclamo d'un

contribuente, colle osservazioni che contiene, aiuta certa

mente tale compito naturale e spontaneo della autorità di

tutela, ponendole sott'occhio elementi di fatto forse da

essa ignorati, o fermando la sua attenzione su altri che

le potrebbero sfuggire perchè appena adombrati, cioè av

vivati di poca luce, nella deliberazione consigliare e negli

allegati al bilancio. Ed ecco che il ricorso viene precisa

mente a meglio illuminare la Giunta, dopo che il bilancio

e la deliberazione consigliare già diedero a lei — unica

autorità competente a riceverla — la consapevolezza del

l'anormale stato attivo e passivo del Comune.

Ma questo concorso di aiuto può verificarsi nella sede

contenziosa, nella quale alla Giunta nemmeno è dato di

funzionare se non sia eccitata dal ricorso ? Il compara

tivo meglio presuppone che la Giunta già sappia alcun

che della questione, ne abbia almeno un barlume, e al

contrario essa, Corpo giurisdizionale, nulla sa, perchè, senza la presentazione d'un ricorso, non ha diritto di

esaminare il bilancio e anzi ne ignora persino l'atto di

nascita. Mancando il ricorso essa è completamente al

l'oscuro, non ha occhi per vedere, mentre la Giunta in

sede ordinaria conosce e giudica la condizione del bilancio

per obbligo e privativa di legge anche se non esistano

ricorsi ; e questi, se esistono, hanno lo scopo, non già di

toglierla dalla oscurità, ma di aggiungere luce a luce.

Pertanto anche qui è nel vero l'assunto fin'ora difeso,

nè si sarebbe potuto dubitarne sol che si fosse posta in

relazione la prima parte del periodo, ove si riafferma la

portata della funzione spontanea di tutela, colla seconda

ove si accenna al reclamo alla Giunta stessa, e col le

game stretto che unisce questa seconda parte alla propo

sizione successiva mediante la parola « affinchè », racchiu

dente il concetto d'uno scopo che trova poi la chiara si

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167 PARTE TERZA 168

gnifioazione nella frase « sia meglio illuminata» ; la quale a sua volta si riallaccia, anche pel suo contenuto logico e univoco, alla prima parte del periodo alludente alla

Giunta tutrice.

b) Che di fronte a tali salde argomentazioni possa

ancora assumere importanza l'espressione « decisioni » ri

servata piuttosto alla funzione contenziosa, non sembra

sostenibile, specialmente poi quando si ammette che la

legge stessa sovente qualifica colla parola « decisione »,

coniata più precisamente per i giudicati veri e propri,

quelle che sono deliberazioni delle ordinarie autorità am

ministrative. Se la legge pecca ad ogni passo d'impreci

sione, non merita venia di uguale fallo una relazione ?

Se bastasse un vocabolo, usato sempre come un sinonimo,

a risolvere una questione, si verrebbe all'assurdo di sop

primere quasi il compito tutorio della Giunta prov. amm.

Tutti i casi indicati negli art. 211, 212, 213, 214 e 262 della legge com. prov. dovrebbero passare alla sede con

tenziosa, unicamente perchè l'art. 216 parla di «decisioni».

Altro esempio si ha nell'art. 161, comma 1°, ove si chiama

« decisione » la pronuncia della Giunta in sede tutoria sul

ricorso del segretario comunale licenziato prima del ter

mine del periodo di prova. Anzi in tutta la legge comu

nale che — notisi — è quella che istituisce e regola la

competenza di tutela della Giunta prov. amm. non si

trova forse un caso in cui non sia chiamata decisione la

deliberazione di tale consesso in sede ordinaria. Ma a

che insistere quando persino l'art. 307, concernente pre cisamente l'autorizzazione della Giunta prov. amm. e del

Governo del re, ai Comuni ed alle Province eccedenti il

limite legale della sovrimposta, di mantenere certe spese, dice che l'autorizzazione è data « con decisioni delle

Giunte prov. amm. o per decreto reale » ?

c) Sul terzo punto non occorrerebbe fermarsi dopo la dimostrazione data dianzi che il periodo citato, quando sia letto ed interpretato nel suo insieme, dà chiara l'idea

del ricorso in sede tutoria, e non successivo ma contem

poraneo alla presentazione del bilancio, concordando così

pienamente coi risultati delle indagini fatte sulla rela

zione della Commissione della Camera. Non può tuttavia

tacersi un altro argomento rafforzativo, cioè notare quanto

grande sia la importanza della espressione usata dalla

relazione ministeriale « reclamo innanzi alla Giunta stes

sa » non « contro la Giunta stessa », nel qual caso si sa

rebbe potuto arguire l'istituzione di un ricorso succes

sivo alla decisione emessa nella sede tutoria.

Le relazioni sucitate hanno poi piena e chiarissima

conferma in quella 9 luglio 1894 presentata al Se.nato ove è detto : «... quale ultimo freno all'aggravarsi della

sovrimposta e quasi al controllo dell'operato delle auto

rità locali, si è dato ai contribuenti ed ai Consigli co

munali la più ampia facoltà di ricorso alla superiore auto

rità in via gerarchica ed alla IV Sezione del Consiglio di stato in via contenziosa. (Omissis)

L'on. Consiglio di Stato conchiude con dire che, co

munque, gli atti parlamentari, non prestandosi ad una

interpretazione chiara ed univoca della legge, non po trebbero addursi per mutare una giurisprudenza che s' è

affermata non solo sulla base della legge 23 luglio 1894, ma del complesso della legislazione che, coli'istituzione

d'una giurisdizione di primo grado, ha inteso garantire

gl' interessi dei ricorrenti ; che infine non può affermarsi

l'ammessione del ricorso contenzioso contro i bilanci co

munali avanti ad unico magistrato, deducendola per ana

logia dalla mancanza di un giudizio contenzioso di primo

grado pel bilancio provinciale e ciò per non sussistervi

analogia, in quanto l'approvazione dell'eccedenza della

sovrimposta provinciale e l'esame dei ricorsi relativi ha

luogo con ben altre forme e garanzie, non escluso il pa rere del Consiglio di Stato in sede consultiva.

Orbene, che gli atti parlamentari si prestino ad in

terpretazione univoca e indubbia della legge, questa Giunta

lo ritiene ormai provato dalle argomentazioni già svolte

colla decisione 3 aprile 1909 e dalle illustrazioni aggiunte colla presente, e una controprova si desume dall'avere

dovuto il Consiglio di Stato fondarsi su vocaboli disgiunti dal contesto per legittimare le opposte risultanze. D'al

tronde si conceda che manchi un sicuro fondamento negli atti parlamentari. Ma come può allora affermarsi che la

giurisprudenza siasi svolta sulla base della legge del 1894,

quando si premette che essa è oscura, e che gli atti par

lamentari, unica fonte rischiaratrice, non offrirebbero

mezzi migliori ? E come sulla base della legislazione del

contenzioso, se appunto si disputa della sua applicazione al caso in esame e invano si attende dal Supremo con

sesso la discussione sul carattere giurisdizionale o meno

della questione, mentre essa è l'unica chiave di volta per chi non voglia vedere la chiarezza del pensiero legisla tivo che è negli atti parlamentari ? In sostanza la forza

del ragionamento contrario sta tutta nella testimonianza

di un ins reeeptum, senza la prova ch'esso sia tuttora

incrollabile di fronte ad una larga indagine esegetica,

logica e giuridica. E poi proprio vero che non siavi analogia fra il caso

del ricorso contro il bilancio comunale e quello del ricorso

avverso il bilancio provinciale ? L'analogia si trova nel

soggetto : amministrazioni pubbliche, nell'oggetto : bilan

cio che ecceda il limite legale della sovrimposta, nel carat

tere delle opposizioni : ricorsi di contribuenti, nella iden

tità delle persone colpite : il contribuente del Comune è

pure contribuente della Provincia, nelle finalità: osser

vanza delle limitazioni poste dalla legge. Perchè dunque non deve esservi analogia tra le funzioni delle autorità

giudicanti in prima istanza sui ricorsi ? Non è nelle forme

colle quali si manifestano tali funzioni che si deve qui cercare l'analogia, ma nel carattere tutorio o meno delle

medesime, ciò che costituisce precisamente il caso simile

e la materia analoga, di cui è parola nell'art. 3 comma 2°

delle disposizioni preliminari del codice civile.

Che poi contro il bilancio provinciale possa essere

concesso in primo grado il solo gravame in via gerar chica pel motivo che bilancio e ricorso sono esaminati

« con ben altre forme e garanzie » sia lecito di dubitare,

giacché le autorità lontane, se pure più alte, non hanno

certo la visione esatta della realtà pratica, quale può in

vece avere la Giunta prov. amm., anche per essere com

posta in maggioranza di elementi elettivi, conoscitori del

l'ambiente locale. Anzi il decentramento di funzioni da

autorità centrali a quelle provinciali costituirebbe un sen

sibile progresso nell'interesse delle amministrazioni locali

e degli stessi amministrati, pei quali la prima garanzia è che chi giudica d'un atto amministrativo conosca i mille

fattori dell'ambiente in cui l'atto stesso è sorto. Si giun

gerebbe così finalmente a ravvivare la legislazione di un

po' di senso pratico, la cui mancanza viene ogni giorno

più sentita da tutte le autorità e da tutti i corpi che

sono a contatto cogli enti locali.

Pur prescindendo ora da tali verità, è doveroso che

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

almeno il compito della Giunta tutoria, in tema di bilan

cio comunale che ecceda, sia posta allo stesso livello di

competenza del compito spettante al Governo del Re, sen

tito il Consiglio di Stato, circa il bilancio provinciale. Se tale parificazione può stabilirsi, si avrà provato che

v'è perfetta analogia e che quindi anche il ricorso, dato

il silenzio della legge e data', ma non concessa, l'oscu

rità degli atti parlamentari, deve essere proposto per ambo

i casi nella sede tutoria. Ebbene, la risposta è data dalla

IV Sezione del Consiglio di Stato (decisione 14 giugno 1907, Provincia di Trapani contro Ministero degli interni) nel brano seguente:

« Considerato che quando il Governo è chiamato ad

autorizzare le Provincie all'eccedenza della sovrimposta

esso riassume in sè tutte le funzioni ed esercita quella

potestà che spetta alla Giunta prov. amm. di fronte ai

Comuni. Questa autorizzazione era originariamente, cioè

per la legge 1 maggio 1886, deferita al Parlamento, tanto

per le Provincie quanto per i Comuni, così che i loro

bilanci che eccedessero il limite legale della sovrimposta

dovevano essere approvati per legge speciale. Quando, per

ragioni che ora sarebbe inutile rammentare, fu mutato

sistema con la legge 23 luglio 1894, quella potestà, pur

restando una nel suo contenuto, si bipartì quanto al suo

esercizio: al Governo fu deferito per le Provincie, alle

Giunte prov. amm. per i Comuni. Le discussioni avve

nute in Parlamento e la dizione della legge avvertono

che la funzione del Governo sui bilanci provinciali in

eccedenza è funzione tutoria. Un'ulteriore prova di ciò

si ha nel fatto che da molti erasi sostenuto doversi affi

dare l'approvazione anche dei bilanci delle Provincie alle

stesse Giunte prov. e che se tale partito, propugnato da

autorevoli scrittori, non prevalse, ciò non avveniva cer

tamente per essersi ravvisato una diversità intrinseca di

funzioni tra l'azione da esercitare sui Comuni e quella

sulle Provincie».

Se dunque identica è la funzione, identico ne è il

valore e identica l'efficacia positiva. Devesi anzi conve

nire che la bilancia pende più favorevole verso le garan

zie di competenza pratica locale insite nelle Giunte prov.

amm., che non verso le forme, per quanto più solenni,

di un decreto reale, suffragato dal parere del Consiglio

di Stato. Fu per un principio di saggio decentramento,

osserva il Mazzoccolo, (La legge comunale e provinciale,

p. 774) che la legge del 1894 attribuì alle Giunte prov.

amm., la potestà di autorizzare i Comuni ad eccedere il

limite della sovrimposta, mentre prima, per la legge del

1886, occorreva l'autorizzazione legislativa. « Le Giunte,

egli nota, per la loro vicinanza e per la loro cognizione

dei bisogni locali possono meglio e più presto adempiere

quest'importantissima funzione tutoria». Circa la compe

tenza data al Governo del Re per le Provincie osserva :

« si doveva porre mente che nella legge vigente la Giunta

prov. amm. esercita sull'amministrazione provinciale una

tutela poco dissimile da quella sui Comuni, e che al Go

verno centrale è stata tolta ogni attribuzione tutoria che

aveva sulle Provincie nella legge del 1865, onde non è

saggio sistema quello di avere stabilito questa duplica

zione di ingerenze».

L'analogia è pure rivelata dall'armonia dell'art. 304,

alla quale giustamente mostrò di tenere assai la stessa

V Sezione del Consiglio di Stato, che con decisione 19

luglio 1909 (Provincia di Brescia contro Ministero In

terno), nel dimostrare come alla Provincia non spetti con

tro il decreto reale ricorso alla Sezione V del Consiglio

di Stato, dichiarava : « Se la tesi della Provincia ricorrente dovesse ammet

tersi, si verrebbe a turbare nel modo più illogico l'armo

nia dell'articolo, col riconoscere nell'ente impositore, Pro

vincia, quel diritto che, nell' identicità del caso, è negato all'ente impositore, Comune, senz'alcuna ragione che po

tesse in qualche modo giustificare la diversità di trat

tamento ».

Perchè dunque guastare l'armonia dell'articolo mede

simo, riconoscendo contro l'ente impositore Comune un

primo grado di giurisdizione contenziosa che, nell'iden

ticità del caso, è negato contro l'ente impositore Provin

cia, ovvero, ciò che è poi la stessa cosa, ammettendo pel

contribuente del Comune un primo grado di giudizio con

tenzioso che, nella identicità del caso, è negato al con

tribuente della Provincia ?

Anzi si potrebbe domandare se non sia piuttosto vero

il contrario, che il contribuente sia più propenso a con

cedere al Comune, dove vive, maggiori mezzi, come quelli

che danno poi frutti più sensibili, anziché alla Provincia,

che rappresenta certamente un interesse meno sentito per

chè più indiretto, e se non sarebbe perciò logico che il

contribuente avesse contro la Provincia, anziché contro

il Comune, maggiori mezzi di gravame.

In seguito la decisione del Consiglio di Stato combatte

le argomentazioni desunte dall'art. 304. Ma rimane tuttora

inspiegato perchè, parlandosi in quest'articolo della ridu

zione dei termini, sia detto « pel ricorso e pel provvedi

mento contenzioso » anziché « pei ricorsi e pei provvedi

menti » come dovrebbe essere se veramente la legge con

cedesse due distinti ricorsi da proporsi a due diversi Corpi

giudicanti, cioè la Giunta prov. amm. in sede contenziosa

e la V Sezione del Consiglio di Stato.

Circa l'eccezione che la decisione della Giunta prov.

amm. in sede di tutela dovrebbe essere pubblicata per

potersi far luogo al ricorso contenzioso, si ammette dal

l'alto consesso che la legge non ne fa obbligo espresso,

ma si aggiunge che l'obbligo è desunto dalla circostanza

che un ricorso non è proponibile contro atti complessi

bisognevoli d'integrazione e quindi non perfetti ma de

vesi invece presentare contro la decisione dell'autorità

che li abbia approvati, la quale deeisione perciò ha da

essere necessariamente pubblicata. Ma anche qui bisogna

allora astrarre dalle fonti parlamentari e dall'analogia,

in quanto che e nelle fonti e nella legge si tratta pure

della funzione del Governo del Re per l'esame del bilan

cio provinciale ; e certamente la deliberazione del Con

siglio provinciale è pur essa « un atto complesso che non

sussiste come provvedimento finché non sia integrato nelle

forme di legge ». Eppure circa la proponibilità del ricorso

al Governo del Re, direttamente, contro la deliberazione

del Consiglio provinciale non si fa eccezione alcuna.

Qui trova luogo una osservazione incidentale.

Fu chiesto : dato che la Giunta sia competente a deci

dere in sede tutoria sul rèclamo del contribuente, entro

quale termine dovrà il reclamo essere prodotto ? Eviden

temente nel termine ordinario di un mese. Si intende che,

frattanto, l'esame della deliberazione consigliare da parte

della Giunta resta sospeso (iurisdietio differtur) secondo

la regola che ha cosi numerose applicazioni nella nostra

legislazione amministrativa e giudiziaria. Il termine di

un mese non è, tuttavia, da considerarsi perentorio', come

in qualche caso è stato erroneamente deciso. Giova ricor

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171 PARTE TERZA 172

dare che, mentre da un lato la durata massima dei ter

mini per ricorrere è stabilita dalla legge allo scopo di

non lasciare indefinitamente sospesa l'esecuzione dei prov vedimenti avverso cui è possibile che sia prodotto gra

vame, da altro lato, nel caso speciale, il ricorso mira ad

impugnare un provvodimento non eseguibile di per sè, ma soltanto in seguito e per effetto della integrazione tutoria. Posto ciò è da ritenersi senza titubanze che il

ricorso sia sempre ricevibile, purché presentato prima che

la deliberazione consigliare sia stata approvata da parte della Giunta in sede di tutela.

Sulla questione della competenza la decisione conchiude

finalmente con dire che « tale essendo la volontà del le

gislatore » (cioè nel senso della proponibilità del ricorso

nella sede contenziosa della Giunta prov. amm.), è super flua l'indagine sugi' inconvenienti d'una prolungata pro

cedura, che del resto fu già abbreviata colla riduzione

dei termini, e che avendo il legislatore riconosciuto ai

contribuenti fondiari un diritto di gravame contro gli aumenti di sovrimposta, non v'è ragione perchè non possa

sperimentarsi nelle sedi ordinarie della costituita giuri sdizione amministrativa e così avanti la Giunta prov. amministrativa.

Si permette questa Giunta di osservare come si farebbe

torto al legislatore ritenendo ch'egli non siasi preoccu

pato della necessità d'una sollecita decisione sulla que stione dell'approvazione o meno di un bilancio, che è la

base di tutta l'azienda finanziaria di un ente, preoccupa zione poi che in fatto si ebbe pel bilancio della Provin

cia, ente creato dalla legge, e quindi di minore impor tanza del Comune, ente naturale. D'altronde gli atti par lamentari non fanno distinzione e l'art. 304 dice chiara

mente « contro la deliberazione del Consiglio comunale».

Osserva appunto il Mazzoccolo, dopo avere riportato la

giurisprudenza vigente : « Sarebbe però da studiare un

temperamento pel quale la Giunta prov. amm. potesse

contemporaneamente giudicare dei ricorsi dei contribuenti

contro la semplice deliberazione comunale pubblicata, e

statuire in via tutoria sull'approvazione da darsi o ne

garsi alla deliberazione stessa ; sarebbe cosi semplificato assai ed abbreviato il procedimento». Necessità ribadita

dal Mortara quando, a proposito della giurisprudenza in

valsa sulla materia, scriveva che le decisioni valevano

« a confermare il concetto della grandissima confusione

fra il sistema dei ricorsi gerarchici e quello dei conten

ziosi, che scende in linea retta dall'ipotesi del carattere

giurisdizionale del sindacato istituito dalla legge del 1894,

potendo incrociarsi istanze di contribuenti e reclami del

Comune, quelle contro la deliberazione comunale nelle

parti in cui abbia ottenuto approvazione della Giunta,

questi contro la deliberazione della Giunta in quanto abbia

modificato quella comunale : senza dire che ai reclami dei

contribuenti in forma contenziosa possono esserne con

temporanei altri con la forma di ricorsi in via gerarchica, ed è disputabile se la Giunta abbia facoltà di dispensarsi dall'esame di questi o se, eseguendolo, debba mantenere

la trattazione rigorosamente dentro i confini della fun

zione tutoria» (Commentario ecc., p. 431). Necessità esige che la questione sia subito portata in

nanzi all'autorità di tutela, il che appunto si rende facile

semplice, tempestivo col ricorso dato direttamente avverso

la deliberazione comunale, della quale è obbligatoria la

pubblicazione. Le spese e le lungherie del ricorso con

tenzioso fanno invece tenere lontano tale esperimento,

rendendo così raramente possibile un esame completo della

questione, che invece è bene si faccia nell'interesse di

tutti. E il contribuente non ha sempre, in tal guisa, dop

pio ordine di reclamo, uno in sede tutoria, la più com

petente, e l'altro per legittimità e merito alla V Sezione

del Consiglio di Stato ? E come può supporsi che non

sia ammesso ricorso alla Giunta in sede tutoria, impe dendo così alla medesima di conoscere e vagliare anche

le eventuali ragioni dei contribuenti, mentre ciò sarebbe

così necessario nell'occasione di un'indagine tanto com

plessa ed importante qual'è quella del bilancio d'un Co

mune trovantesi fra le strette dei bisogni che urgono e

l'insufficienza dei mezzi normali ? Anche qui si rende

palese la giusta visione del legislatore, il quale creò un

sistema armonico e relativamente pratico di un unico

grado tutorio e di un unico grado contenzioso.

Ma è tempo di avvertire come una grave lacuna si ri

contri nella motivazione della decisione 10 marzo-8 aprile 1910 della V Sezione del Consiglio di Stato ; per ciò che

il supremo magistrato amministrativo abbia omesso di

vagliare le argomentazioni essenziali della decisione 3

aprile 1909 di questa Giunta, intesa ad escludere il ca

rattere giurisdizionale della controversia.

Ora il punetum saliens della quistione è tutto qui.

Quali ragioni esclusivamente proprie, cioè pertinenti al suo privato interesse e non anche comuni agli altri

contribuenti, ha il ricorrente da opporre alla delibera

zione consigliare impugnata ? Se il provvedimento sog

getto alla Giunta prov. amm. è un proyvedimento di in

dole generale, che non tocca in particolar modo alcun

contribuente, ma bensì li tocca tutti al modo istesso, come

potrà ritenersi che la presenza di un ricorso è sufficiente a determinare da parte della Giunta medesima l'esplica mento di una funzione non già discrezionale, cioè diretta a vagliare ed apprezzare un atto di pubblica amministra

zione nei riguardi dell'interesse collettivo, ma sibbene

giurisdizionale cioè consistente nel riconoscere, o no, la

lesione di un interesse privato ?

E si badi. La dimostrazione della discrezionalità (e quindi della non giurisdizionalità) della quistione sol

levata dal ricorso del contribuente è di capitale impor tanza di fronte alla disposizione dell'art. 13 del t. u.

(approvato con regio decreto 16 agosto 1907) delle leggi relative alle attribuzioni della Giunta prov. amm. in sede

giurisdizionale. Per effetto di tale disposizione, con cui

esaudivasi finalmente il voto espresso dall'Orlando nel

suo trattato « La Giustizia Amministrativa» (ed è noto

rio che agli studi preparatori della riforma legislativa,

rispondente meglio ai postulati della teoria che non alle

esigenze della pratica, prese personalmente parte lo stesso

autore) tutte le controversie affidate alla Giunta prov. amm. da qualsiasi legge si devono esaminare e risolvere

in sede contenziosa, quando si verifichino le seguenti con

dizioni : a) che le controversie stesse siano di indole giu risdizionale ; b) che la legge non stabilisca esplicitamente una sede diversa. E in verità non può non apparire strano

come la disposizione medesima, alla cui portata conferi

scono tanta chiarezza, anche più della relazione ministe

riale al Senato, le varie e gravi discussioni che l'hanno

preceduta nel campo dottrinale, sia stata generalmente così male interpretata e applicata fin qui, al punto che di tutte le Giunte prov. amm. del Regno solo quella di

Cremona (salvo errore) si è dichiarata competente a cono

scere dei ricorsi per tasse comunali, involventi vere e

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1?3 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 174

proprie questioni di diritto, in sede contenziosa, anziché

in sede tutoria. Sopratutto riesce difficile comprendere

(dato l'altissimo valore del magistrato, maestro nell'arte

dell' interpretare) come, nonostante la radicale novità in

trodotta dalla legge 7 marzo 1907, possa la V Sezione

del Consiglio di Stato mantenersi costante nel ritenere

e decidere che le quistioni relative a rimborsi di spese

di spedalità (quistioni aventi un contenuto di importanza

patrimoniale) debbano continuare ad essere risolute dalla

Giunta in sede tutoria; mentre l'espressione in via am

ministrativa, usata dall'art. 80 L. 17 luglio 1890 sulle

Opere Pie, puramente e semplicemente in antitesi all'espres

sione in via giudiziaria, implica tanto il concetto della

competenza tutoria, quanto quello della competenza con

tenziosa. D'altro canto, all'applicazione del rito conten

zioso non può fare ostacolo il fatto che l'art. 125 Reg.

amministrativo 5 febbraio 1891 stabilisce per detti ricorsi una speciale procedura (confronta con l'Orlando op. cit.),

precisamente allo stesso modo che alla contenziosità del

procedimento, sottratta ad ogni discussione dal bene av

visato richiamo dimostrativo dell'art. 31 Reg. 17 ago

sto 1907, non è di impedimento )a particolarità delle

forme procedurali anche più minuziosamente ordinate dal

l'art. 87 della legge comunale e provinciale pei ricorsi

in materia elettorale.

Ad ogni modo è fuor di dubbio che se la controver

sia sollevata dal ricorso del contribuente fosse di indole

giurisdizionale, essa, a malgrado di tutti gli argomenti

in contrario messi avanti dai fautori della competenza

tutoria, non potrebbe, per effetto del citato art. 13 del

t. u. 17 agosto 1907, avere i suoi giudici se non nella

sede contenziosa della Giunta.

Da ciò la necessità (meglio che l'opportunità) dell'esa

me particolarmente diffuso compiuto, con la decisione

9 aprile 1909, dalla Giunta prov. amm. di Cremona in

ordine alla natura della quistione stessa.

Dalle fonti parlamentari emergono ad evidenza due

fatti egualmente incontestabili: cioè che i freni, posti

all'aumento delle sovrimposte comunali e provinciali dalle

varie leggi succedutesi fra il 1865 e il 1894, ebbero in

mira di salvaguardare non già l'interesse particolare dei

singoli contribuenti sibbene l'interesse generale dello

Stato e che la facoltà di ricorso dato ai contribuenti me

desimi (in origine al semplice scopo di provocare la fun

zione tutoria, in seguito per coadiuvarla) va intesa non

come un mezzo di far valere e trionfare private ragioni,

ma come un espediente ritenuto adatto a rinvigorire e

crescere efficacia all'azione di vigilanza dei pubblici poteri.

Specialmente degne di menzione sono le parole pro

nunciate dal Ministro Depretis nella seduta del 3 feb

braio 1886 in difesa della disposizione di legge con cui

avoca vasi al Parlamento l'autorizzazione ai Comuni ad

eccedere il limite legale della sovrimposta : « Io aggiun

gerò ancora l'esempio di paesi che certo non possono di

chiararsi avversi ai principi più larghi di libertà ed alla

autonomia dei Comuni, e singolarmente della Francia :

per un grande interesse generale, come quello di una im

posta che viene a colpise la principale industria dello

Stato, l'agricoltura, noi sappiamo che nel bilancio fran

cese i centesimi addizionali sono votati col bilancio stesso

dello Stato. » Nessuno potrebbe disconoscere che in virtù

della legge comunale e provinciale del 1865 e di quella

del 1889 al reclamo dei privati non fu assegnata altra

funzione se non di promuovere un atto di giurisdizione

obiettiva, tenuto conto non solo del carattere indiscuti

bilmente tutorio del provvedimento eccitabile mediante

il reclamo medesimo, ma anche, e più, del fatto che la

facoltà di ricorrere non era data ad ogni e singolo con

tribuente ma ad un complesso di contribuenti paganti

nell'insieme dapprima il decimo e, in seguito, il vente

simo delle contribuzioni dirette imposte dal Comune. Se

si fosse trattato di un ricorso inteso a promuovere un

atto di giurisdizione subiettiva (cioè di giurisdizione vera

e propria) la facoltà di ricorrere sarebbe stata evidente

mente riconosciuta a qualunque contribuente che si fosse

ritenuto leso in proprio dagli eccessi della finanza comu

nale. Bene è vero che al reclamo collettivo la legge del

1894 sostituì il reclamo individuale, con l'aggravante che

la relazione della Commissione della Camera chiama nuovo

il reclamo medesimo. Ma dall' intero contesto della fonte

parlamentare emerge, appunto, chiaro che la novità non

consistette in altro che nella singolarizzazione della facoltà

di ricorrere: mentre per tutto il rimanente, e in specie

ne' riguardi della spinta e dell'obbiettivo del ricorso, nulla

fu mutato del vecchio istituto. La base fondamentale del

contradditorio non subì cambiamenti : quello che era pri

ma un- mezzo per l'opportuno esercizio di una missione

civica, tale rimase anche dopo la riforma del 1894. Sol

tanto, eretto l'esame della Giunta a dignità di funzione

costante ed autonoma, cioè posto il sindacato tutorio nella

necessità di esplicarsi ex officio, senza più bisogno di ecci

tamento, era venuto meno qualsiasi motivo di limitare

l'esperimento del diritto a ricorrere alla condizione, sug

gerita da ovvie ragioni di convenienza pratica, che il

reclamo fosse, per così dire, l'indice di una preoccupa

zione collettiva, l'espressione di un pubblico allarme,

quasi vox populi, e come tale offrisse, almeno in appa

renza, garanzie di ponderatezza e di serietà.

Porse la ragione per la quale la V Sezione del Con

siglio di Stato non credette necessario, nella sua deci

sione del IO marzo corr. anno, indagare se la quistione

rilevata dal ricorso dei contribuenti sia di indole giuris

dizionale ovvero discrezionale, sta in ciò : che, sebbene

la dottrina si è in modo prevalente affermata nel senso

che l'attribuzione di giurisdizione contenziosa da parte

della legge alla Giunta prov. amm. possa esser tacita

(cioè si avveri, pur in mancanza di esplicita designazione

della legge stessa, quando la quistione, oggetto del ricorso

abbia gli elementi costitutivi della giurisdizione vera e

propria), la giurisprudenza del Supremo magistrato am

ministrativo appare, all'incontro, pacifica nel sostenere il

contrario.

La decisione 19 luglio 1909 della V Sezione (Provin

cia di Brescia c. Ministero interno), dopo accennato che

è tassativa l'elencazione fatta dall'art. 23 L. 17 agosto 1907

n. 638, dei casi nei quali è dato adire la V Sezione, sog

giunge che « è tassativa per il principio d'ordine gene

rale che in tema di competenza, anche sotto l'aspetto

delle proponibilità dell'azione, l'autorità giurisdizionale

ripete il cuo potere unicamente dalla norma di diritto

positivo, e quando tal potere non è concesso, essa non

può arrogarselo per lavorio, sia pur sottile, d'interpreta

zione analogica o per identità di motivi e di criteri : prin

cipio codesto che è garanzia d'ordine e di libertà, per

chè, se così non fosse, la funzione dell'autorità giurisdi

zionale, chiamata ad infrenare ed a reprimere l'arbitrio

ed a reintegrare il diritto subiettivo leso per violazione

del diritto obbiettivo, potrebbe essa stessa nell'arbitrio

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175 PARTE TERZA 176

trascendere e violare la norma giuridica positiva ». E più oltro : « In nessun naso come in tema di competenza può trovare più esatta applicazione la nota massima: lex ubi

voluit dixit, ubi noluit taeuit ».

Meglio esplicita ancora fu la decisione 6 dicembre 1909

della stessa V Sezione (Comune di Napoli c. d'Eustachio) la quale dichiarò che le decisioni della Giunta prov. amm.

in tema di tasse sul valore locativo non hanno carattere

giurisdizionale, epperò non è ammesso ricorso alla Y Se

zione. TI motivo è il seguente : « L'accertamento ha dop

pio grado di esame, e la Giunta prov. amm., quando è

chiamata al secondo grado, non esercita giurisdizione, e

la sua pronuncia non è atto di quella giurisdizione am

ministrativa che e attribuita dal primo articolo della legge 17 agosto 1907 n. 629 e però non va compresa nella lata

e generica disposizione onde si chiude il n. 20 dell'art. 23

della legge sul Consiglio di Stato. A quest'esclusione in

duce anche la considerazione che la competenza del giu dice supremo amministrativo e sempre di attribuzione, vale a dire che dev'essere specificatamente e caso per caso

attribuita dalla legge, e un atto tanto importante della

potestà pubblica non può aver base in una giurisdizione, che dalla Giunta prov. amm. non potrebbe essere affer mata per esplicita disposizione di legge».

Se dunque una competenza, per essere di giurisdizione deve venire (secondo l'avviso dell'alto Consesso) « speci

ficamente e caso per caso attribuita dalla legge », come è

mai possibile conchiudere che tale sia quella disciplinata dall'art. 304 della legge comunale, ove ogni attribuzione

specifica manca ? Nè importa che la necessità di siffatta

determinazione sia molto disputabile ed anzi, come si è

detto, sia risolutamente negata dalla miglior dottrina (la

dottrina, appunto, seguita da questa Giunta) però che non

del fondamento giuridico di una tesi è qui questione, ma della logica e coerenza dei principi che presiedettero alla sua applicazione.

Per concludere, un ultimo rilievo.

Suppongasi che la Giunta neghi l'autorizzazione e il

Consiglio comunale ricorra in via gerarchica e cioè al

Governo del Ee, secondo la norma generale dell'art. 309

della legge comunale. Orbene, dato che il Governo del

Re, accogliendo il ricorso, autorizzi l'aumento o l'ecce

denza, quale rimedio ha in tal caso il contribuente ? Non

può certo ricorrere nè alla Giunta in contenzioso, nè alla

Sezione V del Consiglio di Stato, poiché non si ha più la fattispecie contemplata dall'art. 304, che resta perciò

inapplicabile: e nemmeno gli competerebbe il ricorso per sola illegittimità alla IV Sezione del Consiglio di Stato contro il provvedimento definitivo contenuto nel decreto

reale. Ed ecco come il contribuente, in luogo di avere

assicurata, colla facoltà di ricorso in sede contenziosa, una maggiore garanzia di difesa, finirebbe, in taluni casi,

(ove si accogliesse la tesi della competenza giurisdizio

nale) con vedersi preclusa la via ad ogni e qualunque contradditorio.

Per i suesposti motivi, ecc.

RIVISTA DI IMIDENZA AMMINISTRATIVA Deliberazioni amministrative — Regolamenti — Appro

vazione tutoria — Ricorso gerarchico — Poteri del

Governo — Limiti (L. com. e prov., testo unico 21

maggio 1908, art. 216). Nel decidere i ricorsi gerarchici contro i provvedi

menti dell'autorità tutoria in sede di approvazione il

Governo non ha facoltà di sostituire il proprio apprez zamenti a quello degli organi locali. (1)

(Consiglio di Stato, Sezione finanze; parere 5 agosto

1910; Comune di Gonzaga; Man. ital., 1910, 563).

(1) Il parere riassunto nel testo è così motivato : « Che indubbiamente rientra nei limiti della potestà tutoria

della Giunta prov. amm. la facoltà di interloquire sui criteri di commisurazione della tassa sui cani applicata dai Comuni

per dare o negare la propria approvazione alla tariffa adottata dai Comuni, secondochè la ravvisi o no equa e corrispondente ai ragionevoli principi di un ordinato sistema tributario e adatto alle peculiari condizioni del Comune cui si riferisce :

« Che nella valutazione dei criteri di commisurazione delle tasse la Giunta prov. amm., si avvale necessariamente di un

potere discrezionale, imposto anche dalla diversità e varietà di condizioni dei vari enti sottoposti a tutela, mutevoli da luogo a

luogo e diversamente combinati ; potere non soggetto, nel

campo dei suoi apprezzamenti, a sindacato da parte del potere centrale, nel senso che a questo non è consentito di sostituire i propri apprezzamenti a quelli dell'autorità tutoria locale. Che

pertanto la facoltà di sindacato dell'autorità centrale si riduce, come altre volte il Consiglio di Stato ha opinato, all'esame del

provvedimento tutorio sotto l'aspetto dell'errore manifesto di

giudizio e di apprezzamento o di una illegalità o di un ec cesso di potere ».

La giurisprudenza contenziosa ritiene invece che si ap plichi anche in questo caso la norma generale che consente all'autorità adita col ricorso gerarchico piena facoltà di rie same in merito dell'affare. Vedi in tal senso : IV Sezione, 15 feb braio 1901, Foro it., Rep. 1901 voce Deliberaz. amm., n. 10; e (anche nei motivi) 9 marzo 1907, Foro it., 1907, III, 234. Cfr. altresì: Cammeo, Commentario, I, p. 296.

L'opinione espressa nel parere riassunto nel testo risponde, d'altro canto, ad una conforme giurisprudenza consultiva, la quale può dirsi concorde nel ritenere che quando un provve dimento amministrativo importi un apprezzamento discrezionale ed una cognizione di circostanze locali, l'autorità superiore, in vestita di un ricorso gerarchico contro di esso, non possa giu dicarne il merito e tanto meno sostituirvi un apprezzamento proprio tranne nei casi di manifesto errore o di eccesso di po tere (Cfr. Cons, di Stato, par. 6 maggio 1904, riassunto in Ri vista amm.., 1904, 482 ; 9 dicembre 1904, Foro it., Rep. 1905, voce Impiegato com. n. 4 ; 13 luglio 1906, riassunto in Rivista amm., 1906, 768).

Non mi pare che siffatta giurisprudenza meriti accoglimento. Essa viene, anzitutto, a ristringere il sindacato su ricorso ge rarchico alla sola legittimità dell'atto impugnato, (l'eccesso di potere e l'errore manifesto rientrano, com'è noto, nel sinda cato di legittimità anziché in quello di merito), mentre il ri corso gerarchico si estende al merito dell'atto, e la competenza di merito importa che l'autorità decidente possa, da una parte, esaminare l'opportunità e la convenienza di un provvedimento amministrativo, e, dall'altra, modificare lo stesso provvedimento, sostituendone uno proprio. (In pochi casi il ricorso gerarchico si limita ai tali motivi di legittimità dell'atto impugnato. Cfr. la mia nota pubblicata nella Rivista cLi diritto pubblico, 1910, II, 505).

In secondo luogo gli atti amministrativi sono in gran parte atti discrezionali. Limitare quindi gli effetti del ricorso gerar chico contro gli atti discrezionali significa addirittura soppri mere in molti casi il ricorso stesso. Né la discrezionalità del l'atto ne rende impossibile il riesame in merito, giacché la di screzionalità non significa arbitrio insindacabile ed il riesame in merito degli atti discrezionali è ammesso nella nostra legi slazione, nella competenza di merito della V Sezione del Con siglio di Stato e della Giunta prov. amm. Neppure la circostanza che il provvedimento amministrativo richiegga la conoscenza di fatti e di circostanze locali è un motivo per limitare gli ef fetti del ricorso gerarchico, giacché il detto ricorso investe sempre per sua natura, i provvedimenti delle autorità inferiori che importano cognizione di circostanze locali, ed il limitarne gli effetti in questi casi importerebbe limitarne gli effetti in tutti i casi, contrariamente al principio fondamentale, che estende il ricorso al merito dell'atto. Dott. Leonida Ragnisco. Dott. Leonida Ragnisco.

Avv. Prof. GIUNIO SABBATINI Condirettore Avv. GUSTAVO BALJDONI Responsabile

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