sentenza 9 maggio 1988, n. 593; Pres. Berruti, Est. Mele; Morbidelli, Bruni (Avv. Righi) c.Comune di Firenze (Avv. Naccarato)Source: Il Foro Italiano, Vol. 113, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1990),pp. 101/102-103/104Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23182980 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

tiche devono essere effettuate su un campione medio, prelevato in un intervallo minimo di tre ore». Peraltro, le parti si richiama

no alla nota in calce alla tabella A la quale, originariamente uguale a quella in calce alla tabella C, è stata dall'art. 22, ultimo com

ma, 1. 24 dicembre 1979 n. 650 sostituita con la seguente: «Le

determinazioni analitiche sono effettuate o su campione istanta

neo o su campione medio prelevato in intervalli di tempo variabi

li in rapporto al ciclo produttivo, ai tempi e modi di versamento, alla portata e alla durata degli scarichi. L'autorità che effettua

il prelievo deve indicare i motivi per cui ricorre alle varie modali

tà di prelievo»; conformemente all'interpretazione prevalsa secondo

cui la modifica apportata dall'art. 22 1. 24 dicembre 1979 n. 650

solo alla nota in calce alla tabella A va riferita anche alla tabella

C allegata alla 1. 10 maggio 1976 n. 319 (Cass., sez. Ili, 20 aprile

1982, Fratalocchi, Foro it., Rep. 1983, voce Acque pubbliche, n. 168; 20 dicembre 1982, Orsenigo, id., Rep. 1984, voce cit., n. 139 e 2 aprile 1984, Spellucci, id., Rep. 1985, voce cit., n.

191). Entrambe le note proseguono poi con l'ulteriore prescrizio ne «Le metodiche analitiche e di campionamento da impiegare nella determinazione dei parametri sono quelle descritte nei volu

mi 'Metodi analitici per le acque' pubblicati dall'Istituto di ricer

ca sulle acque (Cnr) Roma, successivi aggiornamenti». Il significato della prescrizione legislativa ora riferita, ed intro

dotta con la citata 1. n. 650 del 1979, si coglie considerando che

obiettivo della legge è di contenere entro determinati limiti di ac

cettabilità, tali da rendere l'acqua depurabile e riutilizzabile, gli scarichi degli insediamenti produttivi; e che il grado di accettabi

lità o di inquinamento di uno scarico di insediamento produttivo è un concetto riferibile soltanto al residuo liquido totale di un

ciclo produttivo, ossia alla concentrazione delle sostanze inqui nanti. La nota va intesa pertanto, nel senso che il campionamen to — definito dall'Istituto di ricerca sulle acque (Irsa) come «ope razione fondamentale dell'intero procedimento analitico» — deve

essere effettuato con modalità tali che il campione prelevato sia

rappresentativo della qualità dello scarico complessivo del ciclo

produttivo. Le citate pubblicazioni dell'Irsa offrono un ampio

panorama dei tipi di scarico (continuo, discontinuo periodico, non

periodico prevedibile, non periodico imprevedibile, a composizio ne quali-quantitativa e portata costanti o non costanti nel tempo,

e via dicendo), specificando per quali tipi discarico il campiona

mento istantaneo è rappresentativo e per quali altri è da ricorrere

al campionamento medio e come.

Queste esigenze sono chiaramente riassunte nella prescrizione

legislativa di cui si tratta, la quale appunto vuole che si ricorra

all'uno o all'altro tipo di prelievo «in rapporto al ciclo produtti

vo, ai tempi e ai modi di versamento, alla portata e alla durata

degli scarichi» e non consente affatto, come pretendono le ammi

nistrazioni appellate, che si ricorra indifferentemente al prelievo

istantaneo o a quello medio: sarebbe certamente un'incongrua

disposizione quella che prescrivesse di effettuare il campionamen

to medio in rapporto alle varie caratteristiche dello scarico e che

nel contempo consentisse di ricorrere indifferentemente anche al

campionamento istantaneo. In relazione alla suddetta importanza della scelta del metodo la legge prescrive che l'autorità che effet

tua il prelievo debba indicare i motivi (con riferimento, ovvia

mente, al tipo di scarico), per cui ricorre alle varie modalità di

prelievo; perché ricorrendo ad un metodo di campionamento in

congruo, specie se istantaneo anziché medio, può facilmente ac

cadere di perseguire i titolari di scarichi contenuti entro i prescrit

ti limiti di accettabilità e viceversa di non rilevare scarichi inqui

nanti, solo che si effettui un prelievo in un momento di punta

inquinante o di scarico innocuo del tutto insignificante rispetto

alla qualità dello scarico complessivo del ciclo produttivo. La mancata indicazione dei motivi del tipo di campionamento

prescelto concreta una violazione di legge che si riflette sulla le

gittimità dei provvedimenti amministrativi adottati sulla base del

risultato delle analisi; nel caso in esame, dell'atto impugnato di

revoca di autorizzazione allo scarico. Al riguardo non può condi

vidersi l'asserzione del tribunale secondo cui le prescrizioni di legge

citate sarebbero «ordinatorie», quasi che con questa parola, in

debitamente trasposta dalla terminologia processuale, si potesse

ro rendere irrilevanti le violazioni di legge. D'altra parte neppure

è vero, come sostengono le intimate amministrazioni, che la scel

ta del tipo di campionamento sia stata motivata, perché la frase

«tenuto conto della portata e della durata dello scarico nonché

dei tempi e modi di versamento», contenuta nel rapporto 11 no

vembre 1986 n. 4682, non dà contezza del tipo di scarico e non

li Foro Italiano — 1990.

è una motivazione, non essendo legata da nesso logico con la

scelta effettuata e potendo essere premessa a qualunque tipo di

campionamento. Infine va osservato che nessun elemento di giudizio può essere

tratto dalle analisi che il tribunale, ai fini cautelari, ha fatto ese

guire dalla Usi n. 12 di Ancona (dalle quali è emerso che i cam

pioni istantanei talvolta superano i valori tabellari, mentre i valo

ri di concentrazione dei campioni medi sono risultati nei limiti),

perché il giudizio amministrativo ha per oggetto la legittimità del

provvedimento amministrativo impugnato e delle operazioni sulle

quali esso si è fondato; e non è invece la sede per ripetere le

operazioni e valutazioni di competenza dell'autorità amministra

tiva le quali, se furono compiute in modo illegittimo in sede di

emanazione del procedimento, inutilmente verrebbero reiterate in

sede processuale.

L'appello va, pertanto, accolto, rimanendo assorbito l'esame

delle altre censure.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TO SCANA; sentenza 9 maggio 1988, n. 593; Pres. Berruti, Est.

Mele; Morbidelli, Bruni (Avv. Righi) c. Comune di Firenze

(Avv. Naccarato).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TO SCANA; sentenza 9 maggio 1988, n. 593; Pres. Berruti, Est.

Circolazione stradale — Divieto di transito — Difetto di motiva

zione — Illegittimità — Fattispecie (R.d. 8 dicembre 1933 n.

1740, t.u. delle norme per la tutela delle strade e per la circola

zione, art. 23; d.p.r. 15 giugno 1959, n. 393, t.u. delle norme

sulla circolazione stradale, art. 3, 4, 103).

È illegittimo il provvedimento con cui il comune impone il divie

to di transito permanente e generalizzato su di una strada, per

limitare il volume del traffico a tutela della viabilità e della

salute ambientale, nella parte in cui non esonera da tale divieto

chi risiede, o ha la sede della propria attività professionale nel

la zona, e dispone di un parcheggio privato all'interno del trat

to interdetto, senza indicare le ragioni per le quali gli interessi

pubblici perseguiti debbano anche in tali casi prevalere sugli

interessi privati cosi sacrificati. (1)

(1) La sentenza costituisce un ulteriore esempio del crescente interesse

che il giudice amministrativo dimostra nei confronti dei problemi della

tutela dell'ambiente. Per altro verso la fattispecie è del tutto simile a

molte altre, in quanto la tendenza a chiudere, parzialmente o totalmente, i centri storici dei più grossi centri urbani al traffico veicolare privato

può essere ormai ritenuta un dato costante, forse irreversibile, una scelta

di campo delle amministrazioni cittadine più sensibili alle tematiche del

l'inquinamento atmosferico ed acustico. E di ciò fanno piena prova, fra

l'altro, i referendum promossi in questo senso da numerose amministra

zioni locali (Milano, Torino, Bologna, ecc.), i cui esiti sono sempre stati

nel senso di procedere alla chiusura, seppure graduale e parziale, dei cen

tri storici al traffico privato. Le norme fin qui utilizzate sono sempre quelle contenute nel d.p.r.

15 giugno 1959 n. 393, art. 1, 3, 4 e 103, in quanto è proprio sulla

base del cit. art. 4 che il sindaco può emanare specifiche ordinanze in

subiecta materia, ordinanze che una parte della giurisprudenza considera

contingibili ed urgenti e quindi emesse dal sindaco stesso nella sua qualità di ufficiale di governo (cfr. infatti Tar Lazio, sez. II, 30 aprile 1975, n. 130, Foro it., 1976, III, 189, con nota di richiami).

In questo quadro, è fuor di dubbio che gli interessi pubblici in materia

ambientale si configurano come interessi publici primari e che essi debbo

no essere confrontati, bilanciati e ponderati al cospetto degli interessi pri vati eventualmente configgenti e, anche, in relazione agli interessi pub blici c.d. secondari. 11 che sta ovviamente a significare che il provvedi mento limitativo oppure abolitivo del traffico veicolare privato deve essere

assunto a conclusione di un'adeguata istruttoria, nell'ambito della quale

gli interessi privati che si intendono sacrificare debbono essere attenta

mente valutati, alla stregua dei principi del giusto procedimento, e che

l'atto conclusivo dell'iter procedimentale deve essere congruamente moti

vato, allo scopo di evidenziare le ragioni, di fatto e di diritto, che giustifi cano il sacrificio delle posizioni giuridiche soggettive dei privati.

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PARTE TERZA

Diritto. — Col ricorso in esame i ricorrenti chiedono l'annulla

mento, per quanto di ragione, dell'ordinanza 8 giugno 1987 n.

1484 a firma dell'assessore alla polizia ed al traffico del comune

di Firenze (all'uopo delegato dal sindaco), vantando la legittima

aspettativa alla libera circolazione per strade comunali assogget tate a particolari e, per i ricorrenti stessi, onerose limitazioni al

traffico automobilistico. Essi deducono circostanze (quali l'ubi

cazione del proprio studio professionale e la disponibilità di spa zio privato per il parcheggio di autovetture), non contestate dalla

difesa dell'amministrazione, dalle quali desumono speciale titolo

di qualificazione del proprio diretto e personale interesse all'u

tenza stradale a fronte dell'esercizio del potere regolamentare at

tribuito all'autorità comunale dagli art. 3, 4 e 103 del testo unico

delle norme sulla circolazione stradale (approv. con d.p.r. 15 giu

gno 1959 n. 393). I ricorrenti stessi non contestano peraltro, nei

confronti dell'amministrazione resistente, in generale l'apposizio ne di limiti alla circolazione automobilistica nella rete viaria ur

bana, intesa a disciplinare il volume di traffico, onde ridurre gli effetti pregiudizievoli alla viabilità e salubrità ambientale (in par ticolare con riferimento agli elevati indici di inquinamento da gas di combustione); essi censurano piuttosto il cattivo uso del potere stesso, nel suo contenuto discrezionale, sotto articolato profilo di eccesso di potere, in relazione all'asserita irrazionale inibizione

di transito indiscriminatamente anche nei confronti di soggetti a vario titolo «residenziati», nelle stesse vie ed aventi la privata

disponibilità di aree di parcheggio fuori dal perimetro stradale.

Deducono in ispecie che, in conseguenza del divieto di transito, nelle strade indicate, essi sono obbligati a compiere lunghi per corsi alternativi al normale tragitto di poche decine di metri, per

giunta in condizioni di gravosa congestione di traffico, con allun

gamento notevolissimo dei tempi di percorrenza a causa di soste

e rallentamenti cui sono ben imputabili, oltre che i disagi degli utenti, i ben noti inconvenienti analoghi a quelli cui il provvedi mento impugnato ha inteso dare rimedio.

Con riferimento alla somma anzidetta degli interessi pubblici, la cui gestione è istituzionalmente affidata alle amministrazioni

comunali dalle norme sopracitate, l'illegittimità del provvedimen to impugnato deve essere affermata, nella misura in cui l'autorità

emanante ha nella specie pretermesso la considerazione dei con

trapposti interessi, dei quali sono in concreto portatori i ricorren

ti, al riguardo omettendo una congrua loro rilevazione, nonché

una adeguata motivazione delle disposizioni limitative, sia pure nelle forme per relationem agli stessi atti procedimentali compiuti.

Non è dubbio, invero, ad avviso del collegio che il potere attri

buito dall'art. 3, 3° comma, all'«ente proprietario della strada»

(nella persona del sindaco, art. 4, 1° comma) di stabilire «obbli

ghi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o pemanente»

(a prescindere dalla rilevanza nel vigente ordinamento del princi

pio della libertà di circolazione, già affermato dall'abrogato art. 23 t.u. 8 dicembre 1933 n. 1740), consenta la predeterminazione

Si veda, infatti, in questa direzione, recentemente, Tar Lazio sez. II, 9 giugno 1988, n. 802, id., 1989, III, 297, con nota di richiami, ove si ritiene legittima la chiusura parziale (per fasce orarie) del centro storico di Roma, a tutela della salute pubblica, sulla base di puntuali accerta menti di tipo tecnico relativi alla qualità dell'aria, anche se i suddetti

provvedimenti limitativi furono assunti in conseguenza delle pressioni eser citate dalla stampa nonché da gruppi organizzati di cittadini (e, sullo sfondo, si noti bene, vi è tutta la problematica della c.d. discrezionalità tecnica, la quale consente margini molto ampi di manovra alla pubblica amministrazione, fatto salvo ovviamente il limite invalicabile dell'illogici tà manifesta). Cfr. anche Tar Lazio, sez. II 16 giugno 1988, n. 865, ibid., con nota di richiami, le quali dichiarano, rispettivamente, l'illegittimità del provvedimento sindacale relativo alla pedonalizzazione parziale di piazza del Popolo di Roma, in quanto non sono stati adeguatamente valutati e coordinati gli interessi pubblici urbanistici e quelli privati localizzati nell'area nonché i riflessi del provvedimento stesso sulle aree circostanti, e la legittimità degli atti amministrativi con cui si dispone la parziale chiusura, per fasce orarie, del centro storico di Roma, in quanto assunti sulla base degli accertamenti tecnici della competente Usi in ordine all'in quinamento atmosferico delle aree interessate.

In dottrina, cfr., per tutti, G. Saia, Il principio del giusto procedimen to nell'ordinamento regionale, Milano, 1985, passim, e il volume Pianifi cazione del territorio e tutela del cittadino, Atti del convegno di studi di Brescia, 4-5 giugno 1987, Roma, 1989.

Il Foro Italiano — 1990.

di «categorie di utenti» nei cui confronti siano variamente confi

gurate le misure predette, richiedendosi in ogni caso la discrezio

nale valutazione, non in astratto, ma sulla base di un rigoroso

giudizio di relazione, delle «esigenze della circolazione e delle ca

ratteristiche strutturali delle strade».

Il dato esegetico postula sicuramente che sono da comprendere fra le caratteristiche strutturali il disegno viario, i collegamenti e le intersezioni, attraverso i quali può essere assicurata l'utenza

della rete in guisa tale da ovviare a sacrifici di particolari catego rie di soggetti, in particolare dei residenti.

Invero, se è ormai pacifico il principio per cui l'amministrazio

ne pubblica deve tendere alla ottimizzazione dell'interesse attri

buitole, nel senso di tentare di realizzare lo stesso nella massima

possibile misura, è pur vero e pacifico che tale ottimizzazione

incontra dei limiti tutte le volte che — a fronte di tale esigenza

all'integrale soddisfazione dell'interesse pubblico — si pongono vari e contrastanti interessi privati.

In tal caso, infatti, l'amministrazione deve essere in grado di

dimostrare, innanzitutto, la prevalenza dell'interesse pubblico sul

l'interesse o sugli interessi privati (altrimenti non potrebbe nep

pure emanare il provvedimento) e, poi, il grado di questa preva lenza, indicando fino a qual punto (se totale o parziale) gli inte

ressi privati sono recessivi rispetto all'interesse pubblico, o se non

vi sia invece spazio per dare ingresso — pur nell'ambito di una

prevalenza dell'interesse pubblico — anche all'interesse dei privati. Si tratta di un'operazione delicatissima che involge compara

zioni attente e puntuali e delle quali occorre dare adeguata dimo

strazione, al fine di rendere trasparente in quale modo e per qua le via la prevalenza dell'uno si è manifestata e in quale misura

essa è stata apprezzata. Se ciò è vero, allora risulta evidente che l'amministrazione co

munale non ha fornito, nell'ambito della motivazione che accom

pagna e sorregge il provvedimento impugnato, adeguata dimo

strazione del perché — in presenza di particolari interessi privati, come quelli dei ricorrenti, che disponendo di una privata area

di parcheggio con accesso dal tratto di strada immediatamente

dopo l'inizio del divieto di transito hanno una giusta esigenza ad evitare un lunghissimo e dispendioso tragitto — questi stessi

interessi non dovessero essere presi preventivamente in considera

zione, valutati nella loro giusta inerenza e su di essi non dovesse

darsi un ponderato giudizio di recessione rispetto all'interesse pub blico perseguito.

Una tale operazione logica, da scolgersi in via preventiva e sul

la base di elementi obiettivi, non risulta invece essere stata effet

tuata: l'amministrazione ha infatti motivato il suo provvedimen to unicamente sulla base della necessità di perseguire l'interesse

pubblico al miglioramento della viabilità e alla necessità del di

sinquinamento, oltre che ad una sorta di ossequio a direttive mi

nisteriali tese a privilegiare il mezzo pubblico. Delle esigenze dell'anzidetta categoria di soggetti residenti nella

zona interessata (intendendo per tali non solo i residenti anagra fici o i dimoranti ma anche, come è il caso dei ricorrenti, i sog getti aventi la sede della propria attività professionale nella zona

stessa) non vi è parola, mentre sarebbe stato necessario valutare

tali esigenze (cosa peraltro, già effettuata in passato) e ponderare

gli stessi con l'interesse pubblico dandone quindi una logica com

parazione. Il non averlo fatto, viceversa, palesa i vizi dedotti, in presenza dei quali il provvedimento impugnato si appalesa co

me illegittimo e perciò da annullare con pronuncia giurisdizionale, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione co

munale, nell'esercizio del potere demandatole dallo ordinamento nei sensi e limiti enunciati.

È assorbita dalla presente decisione ogni altra censura.

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