sezione I; parere 17 ottobre 1990, n. 1423; Regione Emilia-RomagnaSource: Il Foro Italiano, Vol. 114, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1991),pp. 117/118-119/120Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23183164 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

rore scusabile (arg. ex art. 34, cpv., 1. 1034/71), potrà ripropor re il ricorso dinanzi al giudice dichiarato competente.

II

Diritto. — 1. - Il ricorso è stato proposto per ottenere l'ot

temperanza dell'amministrazione alla decisione della Commis

sione tributaria centrale che, confermando le pronunce di pri mo e secondo grado, ha accolto la domanda di rimborso dello

Scau di somme indebitamente pagate a titolo di imposta. Va innanzitutto affermata l'esperibilità del ricorso ex art. 27,

n. 4, t.u. 1054/24 per l'ottemperanza alle decisioni del giudice tributario.

È ben noto che il ricorso ex art. 27, n. 4, cit. — originaria mente previsto, in forma esplicita per assicurare l'adempimento

dell'obbligo dell'amministrazione di conformarsi al giudicato del

giudice ordinario in relazione ad atti o provvedimenti ammini

strativi ritenuti illegittimi e, pertanto, disapplicati ma non potu ti annullare dal giudice ordinario per il divieto posto dall'art.

4, 2° comma, legge nel contenzioso amministrativo — è stato

esteso dall'ormai consolidata giurisprudenza di questo consiglio alle decisioni del giudice amministrativo (indirizzo poi positiva mente recepito dagli art. 7 e 37 1. n. 1034 del 1971), della Corte

dei conti (ad. plen. 4 novembre 1980, n. 43, Foro it., 1981,

III, 65; ma già sez. IV, 11 dicembre 1962, n. 776, id., 1963,

III, 253 e 30 aprile 1957, n. 193, id., Rep. 1957, voce Giustizia

amministrativa, n. 354; dei giudici amministrativi speciali (sez. VI 25 ottobre 1955, n. 700, id., 1955, III, 225; concernente

la commissione ricorsi in materia di brevetti), nonché alle sen

tenze del giudice ordinario di condanna al pagamento di somme

di denaro (ad. plen. 9 marzo 1973, id., 1973, III, 265; sez. VI

5 ottobre 1988, n. 1114, id., 1989, III, 127, in tema di decreto

ingiuntivo). Posto che la pubblica amministrazione ha, come ogni altro

soggetto giuridico, un preciso obbligo di dare esecuzione alle

pronunce giurisdizionali emerse nei suoi confronti e di unifor

mare al giudicato l'azione amministrativa, l'estensione dell'am

bito di applicabilità del ricorso per ottemperanza risponde ad

imprescindibili esigenze, costituzionalmente garantite, di effetti

vità della tutela giurisdizionale e di completamento della stessa

nella delicata fase dell'adempimento del giudicato. In conseguenza della cennata evoluzione giurisprudenziale, il

ricorso per ottemperanza ha assunto nell'attuale sistema della

giustizia amministrativa la funzione di rimedio a carattere gene

rale, idoneo ad assicurare l'adempimento da parte della pubbli ca amministrazione degli obblighi nascenti da qualsiasi giudica to. E poiché non è dato dubitare della natura giurisdizionale delle commissioni tributarie e delle loro pronunce, il ricorso per

ottemperanza deve ritenersi esperibile anche per le decisioni di

tale giudice. Ciò tanto più dal momento che le decisioni del

giudice tributario non possono contenere pronunce di condan

na, ma sono essenzialmente sentenze di accertamento circa l'esi

stenza e la misura dell'obbligazione tributaria e talora di annul

lamento e l'ordinamento non prevede uno specifico strumento

di esecuzione di tale tipo di decisione. 2. - Infondata è poi l'eccezione di inammissibilità del ricorso

sollevata dall'amministrazione finanziaria sotto il profilo che, trattandosi nella specie di eseguire un pagamento e quindi di

un atto dovuto senza alcun margine di discrezionalità, non sa

rebbe esperibile il ricorso per ottemperanza secondo i principi reiteratamente ribaditi dalle sezioni unite della Cassazione (sent. 3 febbraio 1988, n. 1074, id., 1989, I, 853).

In primo luogo, va osservato che il richiamato orientamento

della Cassazione si riferisce ali'esperibilità del ricorso per ot

temperanza in relazione a sentenze del giudice ordinario di con

danna al pagamento di somme di danaro: nella specie, si è inve

ce in presenza di una decisioine di commissione tributaria di

accertamento del diritto al rimborso di somme indebitamente

pagate a titolo di imposta, inidonea a costituire titolo esecutivo

e a dare ingresso ad un'azione esecutiva secondo il codice di

rito. È solo ipotizzabile che, sulla base di detto giudicato l'inte

ressato proponga innanzi il giudice ordinario un'ordinaria azio

ne di condanna (eventualmente a cognizione sommaria con pre valente funzione esecutiva quale il procedimento monitorio). In

adempimento del giudicato de quo, invece, l'amministrazione

è tenuta ad emanare un provvedimento di sgravio e a disporre

Il Foro Italiano — 1991.

il conseguente pagamento, atti che possono formare oggetto so

lo di una pronuncia di ottemperanza. In secondo luogo, proprio con l'invocata sent. n. 1074 del

1988 le sezioni unite della Cassazione, ribadendo il proprio pre cedente orientamento (sent. 9 marzo 1981, n. 1299, id., 1981,

I, 636), hanno affermato la promuovibilità, in via alternativa o cumulativa con l'ordinaria esecuzione forzata, del giudicato di ottemperanza anche per le sentenze di condanna al pagamen to di somme di danaro.

Peraltro, presupposti necessari e sufficienti per l'esperibilità del ricorso per ottemperanza sono la presenza di una pronuncia

giurisdizionale passata in cosa giudicata e l'inadempimento, an

che parziale, dell'amministrazione agli obblighi nascenti dal giu dicato. La possibilità che all'amministrazione residui un margi ne di discrezionalità (attinente certamente non al se adempiere o non al giudicato, ma alle concrete modalità e ai tempi dell'a

dempimento) dipende dalle norme sostanziali che disciplinano l'attività amministrativa nello specifico settore in considerazio

ne, nonché dal maggiore o minore contenuto precettivo del giu

dicato; e giustifica solo l'attribuzione al giudice amministrativo

di una giurisdizione estesa al merito, e dunque di una giurisdi zione insieme esclusiva e di merito. Ma non è certo circostanza

condizionante la proponibilità del ricorso ex art. 27, n. 4, t.u.

n. 1054 del 1924.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

Come emerge dalle stesse deduzioni difensive dell'amministra

zione, questa non ha provveduto ad eseguire il giudicato. Va,

pertanto, assegnato un termine all'uopo e nominato, per il caso

di ulteriore inadempimento, un commissario ad acta perché prov veda in via sostitutiva.

Gli interessi spettanti sulle somme da restituire vanno calcola

ti come per legge e quindi nella misura del 6% semestrale sino

al 31 dicembre 1987 e del 4,5% semestrale dal 1° gennaio 1988

(art. 7, 3° comma, legge fin. 11 marzo 1988 n. 67).

CONSIGLIO DI STATO; sezione I; parere 17 ottobre 1990, n. 1423; Regione Emilia-Romagna.

Comune e provincia — Controlio sugli atti — Nuova normati

va — Termini di applicabilità (Cost., art. 117, 130; 1. 8 giu gno 1990 n. 142, ordinamento delle autonomie locali, art. 61).

Le nuove norme sul controllo degli atti dei comuni e delle pro vince già definite dalla legislazione statale, e in particolare quelle che limitano il numero degli atti soggetti a controllo, e che escludono in ogni caso quello di merito, sono immedia

tamente applicabili, anche prima dell'entrata in vigore delle

norme regionali cui l'art. 61 ì. 142/90 demanda la disciplina di altri aspetti strutturali e funzionali della materia. (1)

Considerato: la 1. 8 giugno 1990 n. 142, recante il nuovo or

dinamento delle autonomie locali, contiene, fra l'altro, nuove

disposizioni relative alla materia del controllo sugli atti degli enti locali, previsto dall'art. 130 Cost.

Le principali innovazioni sono le seguenti: a) diversa compo sizione dei comitati di controllo; b) limitazione degli atti sogget ti al controllo preventivo di legittimità; c) eliminazione del con

trollo di merito.

Alcuni aspetti della nuova disciplina sono demandati alla le

gislazione, integrativa ed attuatìva delle singole regioni. In par ticolare spetta alle regioni disciplinare, con proprie leggi: a) l'e

ventuale articolazione del comitato di controllo in sezioni; b) il funzionamento degli organi di controllo, le indennità dovute

ai componenti, le funzioni del presidente e del vicepresidente, il procedimento per l'elezione dei componenti da parte del con

siglio regionale (le qualifiche che danno titolo all'elezione sono

indicate dalla legge statale), la sostituzione dei membri dimis

sionari, defunti, o comunque impediti, la decadenza per

(1) Questione nuova.

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PARTE TERZA

reiterate assenze ingiustificate, ecc.; c) le modalità e i termini

per l'invio delle delibere al Coreco, e la disciplina della decor

renza dei termini assegnati ai comitati regionali per l'esercizio

del controllo.

L'art. 61 della legge, infine, dispone, al 3° comma: «entro

un anno dalla durata di entrata in vigore della presente legge, le regioni provvedono alla ricostituzione degli organi di control

lo in conformità alle disposizioni contenute nella presente legge, nonché alla relativa regolamentazione legislativa regionale»; ed

al 4° comma: «il capo III del titolo V della 1. 10 febbraio 1953

n. 62, e successive modificazioni, conserva efficacia fino a quando la regioni non avranno provveduto agli adempimenti previsti dal 3° comma».

Sorge, ora, il problema dell'intepretazione del 4° comma, te

sté riportato. In particolare, ci si chiede se la conservazione, a titolo transitorio, delle disposizioni della 1. n. 62 del 1953

implichi anche la temporanea inapplicabilità delle nuove norme

in materia di eliminazione del controllo di merito e di limitazio ne del controllo di legittimità ad alcuni tipi di atto.

Secondo la regione che pone il quesito (la cui richiesta si ritie

ne di dover evadere, attesa l'urgenza, ancorché sia sottoscritta

da un assessore e non dal presidente della giunta regionale, co

me previsto nel parere 24 aprile 1980 dell'adunanza generale del Consiglio di Stato), il differimento dell'entrata in vigore ri

guarderebbe l'intera materia del controllo sugli atti, e dunque anche le norme in questione. Di contrario avviso è il ministero

dell'interno.

Questa sezione condivide l'opinione del ministero.

Innanzitutto, si deve dire che la ratio del differimento di en

trata in vigore del nuovo regime, in questo caso, è manifesta

mente quella di evitare un periodo di «vuoto» normativo, corri

spondente al lasso di tempo occorrente alle regioni per emanare

la legislazione attuativa ed integrativa di loro competenza; lasso

di tempo indicato dalla legge statale in un anno, ma che potreb be anche prolungarsi oltre, non essendo previste sanzioni o com

petenze sostitutive o integrazioni automatiche della disciplina, nel caso d'inosservanza del termine.

In questa luce, appare ragionevole, almeno prima facie, rite

nere che il legislatore statale abbia voluto stabilire un regime di prorogatio solo per quella parte della vecchia disciplina, che

non può essere sostituita dalla nuova sino a che le regioni non

abbiano provveduto all'integrazione di questa; mentre quelle di

sposizioni del nuovo regime, che non richiedono alcuna integra

zione, e come tali sono direttamente applicabili, dovrebbero,

conseguentemente, essere subito applicate.

Questa linea interpretativa appare rafforzata, palesandosi co

me la più attendibile, dalla considerazione che non vi è un nes

so inscindibile fra le disposizioni di ordine sostanziale (cioè quelle che riguardano il regime degli atti soggetti a controllo), quelle di ordine procedurale (cioè quelle che concernono lo svolgimen to della procedura di controllo) e quelle, infine, di ordine orga nizzativo (ossia quelle che disciplinano la struttura e la compo sizione degli organi di controllo). Ciascuno di questi tre gruppi di disposizioni può essere modificato, almeno in una certa mi

sura, separatamente dagli altri due. Cosi è avvenuto, ad esem

pio, nella materia penale, dove l'introduzione di un nuovo co

dice di procedura non ha impedito il mantenimento del codice

penale, mentre il nuovo assetto organizzativo e territoriale delle

preture (1. n. 30 del 1989) è stato a sua volta oggetto di un

distinto intervento del legislatore. Nella materia dei controlli sugli atti degli enti locali, la reci

proca autonomia dei tre ordini di disposizioni è messa in singo lare evidenza dalle passate vicende legislative. Com'è noto, an

teriormente alla legge del 1990 una radicale innovazione nella

materia è stata apportata dalla 1. 10 febbraio 1953 n. 62, la

quale, peraltro, ha toccato, essenzialmente, l'aspetto strutturale

ed organizzativo degli organi di controllo (sostituendo al prefet to ed alla G.p.a. i neo-istituiti comitati regionali di controllo, e disciplinando la composizione di questi ultimi) e inoltre, ma

solo marginalmente, l'aspetto procedurale (stabilendo, innova

tivamente, un termine perentorio per l'esercizio del controllo

di merito nella forma della richiesta motivata di riesame, laddo

ve non vi sono state rilevanti modifiche quanto alla forma ed

al termine per l'esercizio del controllo di legittimità); mentre

nessuna innovazione è stata apportata per quanto riguarda la

parte sostanziale, ossia l'individuazione degli atti soggetti al con

trollo, e la distinzione, fra essi, di quelli soggetti al solo con

II Foro Italiano — 1991.

trollo di legittimità e quelli soggetti anche al controllo di merito.

In altre parole, un evento cosi importante e significativo, per

molteplici aspetti, quale il trasferimento del potere di controllo

dalla struttura statale (è più precisamente da organi di estrazio

ne burocratico-istituzionale) a quella regionale (e per di più ad

organi di estrazione prevalentemente politico-rappresentativa), ha potuto essere attuato, per scelta del legislatore, senza alcuna

contestuale variazione delle regole concernenti l'individuazione

degli atti soggetti al controllo. Allo stesso modo, non si vedono

ora speciali ostacoli concettuali o pratici perché le nuove regole sul regime degli atti siano applicate, sia pure a titolo transito

rio, dalle vecchie strutture.

La regione, con riferimento a questo specifico aspetto del pro

blema, osserva che «è opportuno evitare che i nuovi organi si

trovino a gestire prassi e precedenti già impostate dai vecchi

organi»; ma questa argomentazione non sembra risolutiva. In

realtà, non si può dire che i «vecchi» comitati di controllo si

trovino a «gestire» una disciplina fortemente innovata nei con

tenuti e nei criteri di giudizio, per la quale non sono attrezzati, e che in tale modo vi sia il rischio della instaurazione di prassi

interpretative suscettibili di condizionare i «nuovi» organi. Al

contrario, il modus operandi e i criteri da impiegare nell'eserci

zio del controllo di legittimità non sono sostanzialmente modi

ficati dalla nuova legge. L'innovazione più rilevante è la drasti

ca riduzione del numero degli atti soggetti al controllo; i comi

tati regionali in regime di prorogatio non si trovano, dunque, nella condizione di dover affrontare nuovi compiti per i quali non siano preparati, ma, al più, potrà accadere che l'articola

zione di taluni comitati in un elevato numero di sezioni risulti, nella nuova situazione, superflua. Non pare che sia questo un

inconveniente tanto grave da giustificare l'interpretazione secondo

cui la prorogatio riguarderebbe anche l'estensione dei controlli

a tutti gli atti che vi erano sottoposti nella vecchia disciplina. Si può dunque concludere nel senso che le disposizioni che

limitano il numero degli atti soggetti a controllo, ed escludono, in ogni caso, quello di merito, sono di immediata applicazione.

CONSIGLIO DI STATO; adunanza plenaria; decisione 26 set

tembre 1990, n. 7; Pres. Quartulli, Est. Lignani; Pres. cons,

ministri ed altro (Avv. dello Stato D'Amico) c. Gemelli (Avv.

Grillo) e Marini (Aw. Pirani). Annulla Tar Calabria, sez.

Catanzaro, 23 ottobre 1987, n. 463 e Tar Marche 28 maggio 1987, n. 264.

Impiegato dello Stato e pubblico — Personale degli enti locali

comandato presso i Tar — Inquadramento — Indennità di

prima sistemazione e trasferimento — Spettanza — Esclusio

ne (L. 18 dicembre 1973 n. 836, trattamento economico di

missione e di trasferimento dei dipendenti statali, art. 21, 25; 1. 27 aprile 1982 n. 186, ordinamento della giurisdizione am

ministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Con

siglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, art.

40, 46).

Il dipendente di ente locale in servizio presso il tribunale ammi

nistrativo regionale in posizione di «comando» non ha dirit

to, al momento del definitivo inquadramento nei ruoli statali

ai sensi della l. 27 aprile 1982 n. 186, all'indennità di trasferi mento e prima sistemazione, sia perché non trattasi di pas

saggio di ruolo nell'ambito di amministrazioni statali, sia per

ché, comunque, nella specie risulta confermata la sede di ser-.

vizio assegnata durante il «comando». (1)

(1) La questione se al personale di varia provenienza comandato presso i Tar spetti, in sede di inquadramento ex 1. 186/82, l'indennità di cui all'art. 21 1. 836/73, è stata rimessa dall'adunanza plenaria da sez. IV, ord. 28 febbraio 1990, n. 141, Cons. Stato, 1990, I, 197, e 20 giugno 1989, n. 416, Foro it., Rep. 1989, voce Impiegato dello Stato, n. 1007; delle due sentenze riformate, Tar Calabria 23 ottobre 1987, n. 463, è massimata ibid., n. 603.

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