Sezione I; sentenza 11 aprile 1979, n. 354; Pres. Tozzi, Est. Ferrari; Manni e altri (Avv. Bellini,Ganadu) c. Pres. Cons. ministri (Avv. dello Stato D'Amico)Source: Il Foro Italiano, Vol. 103, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1980),pp. 545/546-547/548Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23171292 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Non può essere seguita la difesa dell'amministrazione allorché

osserva che nei confronti dell'errore commesso dalla cassa non

è configuratale una censura di eccesso di potere. È agevole os

servare che la censura si appunta contro il comportamento te

nuto dall'amministrazione successivamente alla scoperta dell'er

rore allorché, in luogo di cercare soluzioni corrette in grado di

ovviare alle conseguenze di quest'ultimo, ha creduto di potersi liberare da ogni obbligo attraverso la mera restituzione dei con

tributi indebitamente percepiti per trent'anni.

Non è neppure esatto che l'attività dell'amministrazione nella

fase successiva alla scoperta dell'errore doveva considerarsi vin

colata, con la conseguenza che nulla essa poteva fare se non

restituire le somme non di sua spettanza. L'annullamento d'uffi

cio, per antica giurisprudenza, presuppone sempre una valuta

zione discrezionale sorretta da adeguata motivazione, di cui nella

specie non è traccia. Quanto meno l'amministrazione avrebbe

dovuto chiarire le ragioni per le quali dovrebbero ricadere sull'in

colpevole arciconfraternita le conseguenze economiche di un er

rore commesso dalle proprie strutture, conseguenze che nell'at

tuale ordinamento previdenziale si traducono nell'assunzione del

costo dell'intera pensione per il periodo non coperto da regolare contribuzione (art. 13 legge 12 agosto 1962 n. 1338).

5. - Per le ragioni innanzi esposte il ricorso deve essere ac

colto e, per l'effetto, deve essere annullato il provvedimento im

pugnato in quanto contiene implicito l'annullamento d'ufficio da

parte dell'amministrazione resistente dei precedenti atti con i qua li essa impose alla ricorrente arciconfraternita di assicurare pres so la C.p.d.e.l., agli effetti pensionistici, i propri dipendenti.

Per questi motivi, ecc.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I; sentenza 11 aprile 1979, n. 354; Pres. Tozzi,

Est. Ferrari; Manni e altri (Avv. Bellini, Ganadu) c. Pres.

Cons, ministri (Avv. dello Stato D'Amico).

Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici — Ente pub blico a struttura associativa in regione a statuto speciale —

Soppressione — Ordine di consegna degli atti e dei documenti

— Legittimità (Legge 20 marzo 1975 n. 70, disposizioni sul

riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del

personale dipendente, art. 2, 3; d. pres. 24 luglio 1977 n. 616,

attuazione della delega di cui all'art. 1 legge 22 luglio 1975 n.

382, art. 115). Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici — Ente giu

liano autonomo per la Sardegna — Soppressione — Questione

manifestamente infondata di costituzionalità (Cost., art. 5, 76;

legge 20 marzo 1975 n. 70, art. 3; d. pres. 1° aprile 1978 n. 201,

soppressione, ai sensi dell'art. 3 legge 20 marzo 1975 n. 70, del

l'Ente Giuliano della Sardegna).

È legittimo il provvedimento con il quale l'ufficio liquidazioni del

la ragioneria generale dello Stato presso il ministero del tesoro

ordina la consegna di tutti gli atti e documenti relativi all'am

ministrazione, ad un soppresso ente pubblico a struttura asso

ciativa avente sede in una regione a statuto speciale, perché

ad esso, per questa ragione, non è consentita la trasformazio

ne in ente morale avente personalità giuridica di diritto

privato, con la conservazione dei beni necessari allo svolgi

mento della propria attività. (1)

(1) Questione di specie relativa alla soppressione di enti pubblici

secondo le disposizioni della legge 20 marzo 1975 n. 70, sul riordi

namento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale

dipendente. Per riferimenti sul punto, cfr. da ultimo Corte conti, Sez.

contr., 19 ottobre 1978, n. 896, Foro it., 1980, III, 203, con nota di

richiami e 21 dicembre 1978, n. 929, id., 1980, III, 63, con nota

di richiami di dottrina e di giurisprudenza. Il profilo di maggior interesse della sentenza che si riporta è co

munque costituito dalla ritenuta inapplicabilità alle regioni ad auto

nomia speciale della normativa relativa alle regioni a statuto ordina

rio, in particolare della legislazione di trasferimento del 1972 e del

1977. La conclusione alla quale perviene la sentenza che si riporta

sembra essere ragionevolmente fondata, sulla base del diritto positi

vo, soprattutto alla luce dell'espressa previsione di cui all'art. 1 legge

22 luglio 1975 n. 382 che chiaramente delimita il campo di applica

zione della legislazione delegata di trasferimento alle regioni di di

ritto comune. Ciò nonostante il problema non ha ancora ricevuto

un'univoca soluzione da parte della giurisprudenza amministrativa:

cfr., infatti, in senso apertamente contrario alla sentenza che si ri

porta, T.A.R. Sicilia, Sez. Palermo, 20 giugno 1979, n. 179, Trib.

amm. reg., 1979, I, 3014 e T.AjR. Sicilia, Sez. Catania, 21 aprile

1978, n. 128, Foro it., 1979, III, 414, con nota di richiami, e in Le

regioni, 1979, 1242, con annotazione critica di A. Travi, Regioni

speciali ed esigenze di uniformità amministrativa. In senso conforme

Il Foro Italiano — 1980 — Parte III- 38.

È manifestamente infondata la questione di costituzionalità, in

riferimento agli art. 5 e 76 Cost., del d. pres. 1" aprile 1978

201, di soppressione dell'Ente giuliano autonomo per la Sar

degna. (2)

Il Tribunale, ecc. — 1. - Si può prescindere dall'esame deile

eccezioni preliminari sollevate dalle amministrazioni resistenti

perché il ricorso è, nel merito, infondato.

2. - Con il primo motivo i ricorrenti sostengono che nei con

fronti dell'Ente giuliano autonomo per la Sardegna (E.g.a.s.) non

poteva essere disposta la procedura di messa in liquidazione giac ché la legge, da cui tale procedura prende le mosse (la n. 70 del 20 marzo 1975), sarebbe stata superata — per gli aspetti che

interessano il presente giudizio — dal successivo d. pres. n. 616

del 24 luglio 1977, il quale consentirebbe agli enti a struttura

associativa, che svolgono attività assistenziale, di trasformarsi in

persone giuridiche private, conservando la titolarità dei beni ne cessari per lo svolgimento della loro attività (art. 117, ult. comma, d. pres. cit., che richiama i precedenti art. 113-5).

La censura è infondata giacché omette di considerare che l'am

bito di operatività del d. pres. n. 616 del 1977 è chiaramente delimitato dall'art. 1, 1° comma, della legge di delega (n. 382 del 22 luglio 1975) alle regioni a statuto ordinario e non è suscettivo di essere esteso alle regioni che, come la Sardegna, godono di uno statuto speciale.

È vero che, giusta quanto disposto dall'art. 6 legge cost. 26 febbraio 1948 n. 3 (che approva lo Statuto speciale per la Sarde

gna), anche quest'ultima può esercitare « le funzioni amministra tive che le siano delegate dallo Stato», per cui non è ravvisabile nella natura costituzionale dello Statuto stesso un ostacolo alla estensione alla regione Sardegna della disciplina dettata dal de creto delegato. Ma, nella specie, l'impedimento è rappresentato dai limiti fissati dalla legge n. 382, la quale ha inteso circoscri vere la delega con esclusivo riferimento all'ordinamento delle re

gioni a statuto ordinario, nelle quali il problema del trasferimen to delle funzioni amministrative si pone in termini diversi ri

spetto alle regioni a statuto speciale. Non appare pertinente l'osservazione fatta dalla difesa dei ri

correnti nel corso della discussione orale, secondo cui la presen za dell'E.g.a.s. in Sardegna deve considerarsi un fatto meramen

te accidentale, nel senso che esso avrebbe potuto indifferentemen te operare in altra regione, sottostando cosi alla disciplina più favorevole dettata dal d. pres. n. 616. È sufficiente osservare che

l'ente riferisce la propria attività statutaria solo a favore di quei

profughi giuliani che « fisseranno la loro residenza in Fertilia »

(art. 1 statuto), per dedurne che in tale obiettivo esso trova la

ragione stessa della sua istituzione.

Neppure possono essere seguiti i ricorrenti allorché sostengono che la soppressione dell'ente non inciderebbe solo sulla sua strut

tura operativa ma anche sulla funzione, eliminandola, dal mo

mento che in Sardegna non esisterebbe altra struttura operativa abilitata ad esercitarla, con ciò contravvenendosi allo spirito del

la riforma, quale risulta anche dalla legge n. 70 del 1975, che è

quello di incidere sulla selva degli enti inutili, ma non necessa

riamente sulle funzioni, che possono essere conservate, anche se

affidate ad altri organismi. Tale osservazione omette infatti di

considerare che l'assistenza pubblica è fra le funzioni che lo Sta

tuto (art. 4) attribuisce alla regione la quale, ove ne ravvisi l'op

portunità, può sempre definire particolari forme di intervento a

favore di categorie determinate.

3. - Deve invece dichiararsi la manifesta infondatezza della

questione di legittimità costituzionale che i ricorrenti propongo no avverso il d. pres. n. 201 del 1° aprile 1978 (decreto delegato « avente valore di legge » a norma dell'art. 3 legge n. 70 del 1975),

per contrasto con l'art. 76 Cost.

È infatti agevole osservare che l'estensione del concerto anche

al ministero dell'interno sarebbe stato necessario ex art. 3 legge

cit., ove tuttora sussistesse l'obbligo per la detta amministrazione

di prestare l'assistenza ai profughi giuliani rimpatriati. Ma poi

ché detta assistenza è limitata al decennio successivo al rimpa

alla sentenza che si riporta, cfr. invece T.A.R. Sardegna 25 febbraio

1976, n. 46, Foro it., 1977, III, 747, con nota di G. Garrone. In

dottrina, cfr. L. Paladin, Diritto regionale, Padova, 1979, spec.

192 ss.

(2) Non si rinvengono precedenti editi sul caso di specie. Al ri

guardo possono essere utilmente consultate le precitate deliberazioni

della Corte conti, Sez. contr. e cosi, in termini più generali, ancora

Corte conti, Sez. contr., 31 maggio 1977, n. 1366, Foro it., Rep. 1978,

voce Amministrazione dello Stato, n. 78 (fattispecie relativa alla sop

pressione dell'Ente siciliano di elettricità). Sul punto cfr. anche, per osservazioni di carattere generale, Corte

cost. 28 marzo 1969, n. 52, id., 1969, I, 1047, con nota di richiami.

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PARTE TERZA

trio (art. 1 legge n. 173 del 27 febbraio 1958) e l'E.g.a.s. associa cittadini che, per essere rimpatriati da oltre un trentennio, non hanno titolo per usufruire dell'attività assistenziale da parte del detto ministero, deve concludersi che correttamente il concerto è stato limitato al solo ministero del tesoro.

4. - Deve, da ultimo, dichiararsi la manifesta infondatezza

della questione di legittimità costituzionale proposta sempre con

tro il d. pres. n. 201 del 1978, per contrasto con l'art. 5 Cost.

Può convenirsi con i ricorrenti sul punto che all'E.g.a.s., in

quanto delimita la sua sfera di azione a favore dei profughi giu liani che hanno assunto la loro residenza stabile nel territorio

di Fertilia, spetti la qualifica di ente locale. Va peraltro osservato

che il principio costituzionale del rispetto delle autonomie locali

non esclude in via astratta la legittimità dell'intervento legislati vo, ma pone semmai problemi concreti di limiti, nel senso che

le esigenze di carattere generale, alla cui realizzazione è istitu

zionalmente finalizzata la legge dello Stato, devono risultare pre valenti su quelle particolari di cui l'ente locale è portatore (Corte cost. 28 marzo 1969, n. 52, Foro it., 1969, I, 1047).

Nella specie l'intervento legislativo è motivato dall'esigenza, di generale rilevanza, di sopprimere enti e strutture che, sorti per necessità obiettive, hanno perduto con il passare del tempo la

ragione della loro esistenza, comportando un onere economico

per la collettività cui non fa riscontro alcun sostanziale vantag

gio. Ora, dal momento che una legge dello Stato (la n. 173 del

27 febbraio 1958) — la cui legittimità costituzionale non è in

contestazione — lihiita l'intervento assistenziale pubblico a fa

vore dei profughi al decennio dal rimpatrio, non si vede con qua le coerenza potrebbe ritenersi « necessario ai fini dello sviluppo

economico, civile, culturale e democratico del paese » (art. 3, 1° comma, legge n. 70 del 1975) il mantenimento di un ente che — finanziato in buona parte dalla solidarietà nazionale — riferi

sce la propria attività statutaria a favore di soggetti che da oltre

un trentennio hanno abbandonato la terra d'origine e si sono or

mai stabilmente radicati in altra regione. È indubbio che i soggetti in questione possono avere interesse

a mantenere sempre vivo il ricordo della terra natia e ì costumi

dei padri, ma a soddisfare questa esigenza di indubbio valore

morale l'ordinamento appresta strumenti privatistici i quali ap

paiono perfettamente adeguati allo scopo, senza che si debba

imporre alla collettività un onere economico inevitabilmente de

stinato a crescere nel tempo senza alcun corrispettivo di gene rale rilevanza.

5. - Per le ragioni innanzi esposte il ricorso deve essere ri

gettato. Per questi motivi, ecc.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MO

LISE; sentenza 19 dicembre 1978, n. 103; Pres. Jannelli, Est.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL MO

LISE; sentenza 19 dicembre 1978, n. 103; Pres. Jannelli, Est.

Cimmino; Angiolilli (Avv. Serafino) c. Comune di Isernia

(Aw. Colali llo).

Giustizia amministrativa — Ricorso al tribunale amministrativo

regionale — Sottoscrizione da parte di avvocato privo della

procura — Inammissibilità (R. d. 26 giugno 1924 11. 1054, t. u. sul Consiglio di Stato, art. 35; legge 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzione dei tribunali amministrativi regionali, art. 19).

È inammissibile il ricorso al tribunale amministrativo regionale, proposto con l'assistenza di avvocato difensore privo di man dato alla lite, anche se esso sia stato sottoscritto insieme dal ricorrente e dal difensore. (1)

Il Tribunale, ecc. — Va pregiudizialmente esaminata l'ecce zione di inammissibilità del ricorso in relazione alla circostanza che l'avvocato che l'ha sottoscritto non risulta munito della pro cura alla lite.

Com'è noto, l'art. 19 legge n. 1034 del 1971, dopo aver preci sato al primo comma, che « nei giudizi davanti ai tribunali am ministrativi regionali, fino a quando non verrà emanata apposita legge sulla procedura, si osservano le nórme di procedura di nanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, in quanto

(1) Il precedente citato in motivazione: T.A.R. Calabria 2 ot tobre 1975, n. 106, è massimato in Foro it., Rep. 1976, voce Giusti zia amministrativa, n. 218.

Nel senso che anche nel giudizio davanti ai tribunali amministra tivi regionali è richiesta solo l'assistenza e non anche la rappresen tanza in giudizio da parte del difensore, V. Caianiello, Lineamenti del processo amministrativo, 2" ed., 357.

non contrastanti con la presente legge», prescrive, nel secondo

comma, che « per i giudizi davanti ai tribunali amministrativi re

gionali è obbligatorio il patrocinio di avvocato o di procuratore legale ».

La questione s'incentra nello stabilire se quest'ultima norma

esiga, come normalmente nel processo civile, la rappresentanza e non la semplice assistenza del patrocinante e se, quindi, sia innovativa rispetto alle norme di procedura davanti alle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato, per le quali il ricorso è ritualmente presentato se sottoscritto dalla parte ricorrente e fir mato da un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassa zione (art. 35 t. u. n. 1054 del 1924).

I precedenti giurisprudenziali (T.A.R. Puglia 31 agosto 1976, n. 231; T.A.R. Calabria 2 ottobre 1975, n. 106, Foro it., Rep. 1976, voce Giustizia amministrativa, n. 218) sono per la tesi

negativa, come d'altronde, anche la sentenza n. 13 dell'8 febbra io 1977 di questo stesso tribunale, la quale afferma che « la di

sposizione di cui all'art. 19, sopramenzionata, allorché rende ob

bligatorio il patrocinio legale per i giudizi dinanzi ai tribunali amministrativi regionali, -non impone anche l'obbligo che detto

patrocinio debba esercitarsi esclusivamente attraverso il « mini stero » di un difensore e, quindi, previo conferimento di procura speciale a quest'ultimo. Invero nessuna esplicita disposizione in tal senso si rinviene nella legge n. 1034 del 1971 e, pertanto, nessuna modifica può, fondatamente ritenersi introdotta dal le

gislatore nella disciplina stabilita dall'art. 35 t. u. 26 giugno 1924 n. 1054».

Ad analoghe conclusioni risulta essere giunta la dottrina, la

quale, poiché nulla la legge n. 1034 del 1971 dispone circa la necessità di un mandato, ha ritenuto che si applicano anche da vanti ai tribunali amministrativi regionali, per le modalità del l'assistenza legale, le regole di procedura davanti al Consiglio di Stato.

Ciò comporterebbe la ammissibilità del ricorso in trattazione, atteso che esso risulta sottoscritto dai ricorrenti e dall'avvocato

patrocinante, impregiudicata restando la questione della proce dibilità del giudizio, qualora l'ulteriore attività processuale, ed in particolare l'istanza di fissazione d'udienza, risulti azionata, come nel caso in esame, dal solo difensore assistente.

Tuttavia, il collegio ritiene di dover ora mutare indirizzo e di

pervenire alla diversa conclusione che per agire innanzi ai tri bunali amministrativi regionali sia necessaria la presenza del di

fensore, ministro o sostituto.

Com'è noto la presenza di quest'ultimo è determinata dalla circostanza che il processo si svolge attraverso una serie com

plicata di attività, le quali non possono essere adeguatamente compiute da chi non abbia una cultura tecnica giuridica. Il mini stero del difensore non è richiesto solo per la tutela dell'inte resse privato del litigante, ma è imposto essenzialmente per una

ragione di interesse pubblico, per assicurare, cioè, lo svolgimen to ordinato e sereno del processo.

L'azione, inoltre, per svolgersi in giudizio, deve filtrare attra verso una serie di esperienze, e quindi di sostituzioni, ultima del le quali è quella del giudice; la prima ed effettiva sostituzione della parte è proprio questa del difensore-ministro, il cui ius po stulandi rende presente la parte in giudizio solo a suo mezzo.

La_ presenza del difensore-ministro è perciò necessaria, quale esigenza del processo, e le norme che consentono alla parte di stare in giudizio di persona si pongono come eccezionali di un

principio generale. Tra queste, quella di mera assistenza prevista dall'art. 35 t. u.

n. 1054 del 1924, secondo cui i ricorsi presentati al Consiglio di Stato sono sottoscritti dalle parti ricorrenti o da una di esse e firmati da un avvocato cassazionista.

La proposizione dell'art. 19 della legge T.A.R., invece, appare essere applicazione del principio generale sopraindicato, con la

conseguenza che la parte non può costituirsi e stare in giudizio davanti ai nuovi organi di giustizia amministrativa se non con la

legittimazione sostitutiva del difensore ministro.

La conclusione scaturisce dalle seguenti considerazioni, in or dine alle quali preme sottolineare che non vengono in rilievo le altre questioni, pur connesse alla norma del 2° comma dell'art. 19 in esame, relative ai limiti territoriale del patrocinio degli av vocati e dei procuratori legali e dell'esercizio delle funzioni pro curatorie dei primi.

Anzitutto, se l'esigenza della norma fosse stata solo quella di

preoisare i professionisti abilitati ad esercitare il patrocinio da vanti ai tribunali amministrativi regionali senza innovare alla pro cedura innanzi al Consiglio di Stato, essa si sarebbe espressa in maniera diversa, come si desume dall'art. 18 del disegno gover nativo (Atto Camera n. 434) e dall'art. 15 della proposta di legge

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