sezione I; sentenza 18 dicembre 1993, n. 1787; Pres. Schinaia, Est. Tosti; Bucci Casari ed altri(Avv. Barenghi) c. Anas ed altri (Avv. dello Stato Lettera), Soc. Fina italiana (Avv. Casavola) eSoc. Monte Shell (Avv. Sorrentino, Pericu, Quaglia)Source: Il Foro Italiano, Vol. 117, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1994),pp. 523/524-529/530Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23188405 .

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PARTE TERZA

b) sul difetto di legittimazione della associazione sindacale ricorrente in quanto non costituisce un organismo sindacale lo cale ma nazionale.

Quanto al primo punto osserva il collegio che non è richiesto, nello speciale procedimento delineato dall'art. 28 1. 20 maggio 1970 n. 300 come modificato dall'art. 6 1. 12 giugno 1990 n.

146, l'adempimento delle modalità previste nel rito ordinario

per l'incardinazione della causa. Con riguardo al secondo profi lo di inammissibilità è sufficiente prendere atto, per contestarne il fondamento, che ricorrente è il sindacato, aderente all'Unsa

Confsal, della presidenza del consiglio dei ministri quale orga nismo sindacale locale della suddetta confederazione.

— Il rappresentante della presidenza del consiglio dei ministri

ha, in definitiva, sostenuto che:

a) il trasferimento del Cusano si inserisce in un più ampio quadro di movimenti in atto presso la presidenza del consiglio dei ministri;

b) la giurisprudenza che si è formata sulla specifica materia muove dal presupposto che il sindacalista non debba essere al lontanato dalla sede o ufficio presso il quale svolge la sua atti

vità, nel caso di specie il Cusano è in servizio presso la presi denza del consiglio, quindi, è ininfluente nell'ambito degli uffi

ci della presidenza, la sede o ufficio dove è impiegato;

c) il Cusano non era componente di un organo statutario ma solo designato e, quindi, a lui non è applicabile l'art. 40 d.p.r. 266/87;

d) non c'è stato, in ogni caso, svolgimento di attività sindaca le da parte del Cusano, quindi, di condotta antisindacale non si può parlare nel caso di specie.

— Il rappresentante e la difesa dell'associazione sindacale ri corrente hanno confutato detta tesi chiedendo l'accoglimento del ricorso;

— Ritiene il collegio che nel caso di specie attraverso l'accre ditamento del Cusano quale rappresentante sindacale compo nente di un organo statutario — avvenuto il 4 ottobre 1994 — si sia verificata la condizione richiesta dall'art. 40 d.p.r. 266/87

per l'attivazione dello speciale procedimento di garanzia ivi con

templato. Non può essere assecondata la tesi, condotta per veri tà abilmente dal rappresentante della presidenza del consiglio secondo cui alla «designazione» del sindacato dovrebbe seguire, per la piena operatività della stessa, la effettiva nomina del sin dacalista in un organo statutario. Ciò accade di regola nei pro cedimenti amministrativi che non vengono in rilievo, nel caso di specie, essendo il momento della nomina riservato all'auto nomia sindacale. Una volta che il sindacato abbia manifestato con chiarezza l'intenzione inequivoca di avvalersi di un determi nato esponente quale suo dirigente è, in ogni caso, necessario

prima di procedere al trasferimento di detto dirigente acquisire il nulla osta dell'associazione sindacale di appartenenza. Il tra sferimento è stato notificato al sig. Cusano solo il 6 ottobre 1994.

È significativo sul punto che la stessa presidenza del consiglio con nota AGP/2/4350 del 7 ottobre 1994 riconosce l'acquisizio ne da parte del Cusano a decorrere dal 4 ottobre 1994 della

qualità di dirigente sindacale ed afferma l'applicabilità dell'art. 40 d.p.r. 266/87 soggiungendo, poi, per giustificare la mancata

III. - Circa l'individuazione dell'autorità giudiziaria competente a pro nunciarsi nel caso di comportamenti antisindacali posti in essere dalla pubblica amministrazione, v. Trib. Firenze 11 giugno 1993, Pret. Ro ma, decr. 28 ottobre 1993 e 7 luglio 1993, id., 1994, I, 908, con nota di richiami di dottrina e giurisprudenza di P. Matteini.

IV. - Per una delimitazione della nozione di «unità produttiva» e circa l'individuazione del trasferimento protetto dall'art. 22 1. 20 mag gio 1970 n. 300, v. Cass. 4 luglio 1991, n. 7386, id., 1992, I, 2189, con nota di P. Bellocchi che riassume, in proposito, le diverse posizio ni della giurisprudenza di legittimità e di merito e della dottrina.

Con riguardo al problema se costituisce o meno trasferimento di diri gente sindacale soggetto al nulla osta dell'organizzazione di appartenen za il mutamento della sede di lavoro connesso alla promozione del di pendente (ovvero attuato sulla base di differenti presupposti), v. Trib. Sassari 18 settembre 1991 e Pret. Cosenza, ord. 13 maggio 1992, id., 1992, I, 2192; Pret. Roma 21 marzo 1988, id., Rep. 1989, voce Lavoro (rapporto), n. 1015; Pret. Livorno 29 ottobre 1987, id., Rep. 1988, voce cit., n. 1096; Pret. Catania 12 luglio 1985, id., Rep. 1986, voce Sindacati, n. 164; Pret. Genova 24 maggio 1985, id., 1985, I, 2441, con nota di richiami.

Il Foro Italiano — 1994.

audizione dell'associazione sindacale ricorrente che il trasferi mento nell'ambito del comune non implica modifica della «se de» di servizio.

Non è, altresì', assecondatole neanche il diverso ordine di con

siderazioni secondo cui lo spostamento di sede è ininfluente nel caso di specie trattandosi di un movimento nell'ambito del co mune: il profilo che interessa in questa sede — ed al cui accer tamento è preordinata l'acquisizione del nulla osta del sindaca to — è se dal trasferimento conseguono effetti negativi sull'atti vità sindacale svolta dal dirigente e ciò può avvenire secondo indirizzi giurisprudenziali ormai prevalenti anche per trasferi menti di sede o di ufficio che presentino la caratteristica di esse re intercomunali; il trasferimento non poteva pertanto essere effettuato senza seguire la procedura del ripetuto art. 40 d.p.r. 266/87.

Alla stregua delle considerazioni che precedono in base alla mancata osservanza della norma richiamata il ricorso va accolto.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER IL LAZIO; sezione I; sentenza 18 dicembre 1993, n. 1787; Pres. Schinaia, Est.

Tosti; Bucci Casari ed altri (Avv. Barenghi) c. Anas ed altri

(Avv. dello Stato Lettera), Soc. Fina italiana (Avv. Casavo

la) e Soc. Monte Shell (Avv. Sorrentino, Pericu, Quaglia).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER IL LAZIO; s

Opere pubbliche — Autostrade — Aree di servizio — Opere accessorie e complementari — Approvazione del progetto —

Dichiarazione di pubblica utilità — Equivalenza (L. 7 feb braio 1961 n. 59, riordinamento strutturale e revisione ruoli

organici dell'Anas, art. 34; 1. 3 gennaio 1978 n. 1, accelera zione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali, art. 1).

Strade — Grande raccordo anulare di Roma — Aree di servizio — Opere pubbliche — Disciplina (L. 29 maggio 1989 n. 205, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 1° aprile 1989 n. 121).

Opere pubbliche — Campionati mondiali di calcio — Opera comportante variazione urbanistica — Conferenza di servizi — Mancata partecipazione del rappresentante della regione —

Illegittimità (L. 29 maggio 1989 n. 205, art. 2). Ambiente (tutela dell') — Autostrade — Aree di servizio —

Valutazione di impatto ambientale — Esclusione (L. 8 luglio 1986 n. 349, istituzione del ministero dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale, art. 6; d.p.c.m. 10 agosto 1988 n. 377, regolamentazione delle pronunce di compatibili tà ambientale di cui all'art. 6 1. 8 luglio 1986 n. 349).

Le aree di servizio delle autostrade costituiscono opere accesso rie e complementari all'opera pubblica e pertanto è loro ap plicabile, oltre alla I. 3 gennaio 1978 n. 1, anche l'art. 34 l. 7 febbraio 1961 n. 59, in base al quale l'approvazione del

progetto equivale a dichiarazione di pubblica utilità. (1) Il miglioramento delle infrastrutture del Grande raccordo anu

lare di Roma, attuato mediante la costruzione di aree di ser

vizio, rientra tra le opere pubbliche ammesse alle speciali pro cedure stabilite dalla I. 29 maggio 1989 n. 205, sui mondiali di calcio. (2)

(1-2) Non risultano precedenti editi specifici. Sul concetto di pertinenza a servizio dell'opera pubblica autostradale,

anche se appartenente a privati, cfr. Tar Emilia-Romagna, sez. Parma, 4 febbraio 1992, n. 17, Foro it., Rep. 1993, voce Strade, n. 17; Cons. Stato, sez. IV, 18 settembre 1991, n. 721, id., 1992, III, 230, con nota di richiami. Sulla qualificazione come opere pubbliche dei parcheggi stradali, cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 ottobre 1992, n. 939, id., Rep. 1992, voce Opere pubbliche, n. 110; più in generale; sul tema, v. anche Tar Lombardia, sez. Ili, 9 maggio 1991, n. 192, id., Rep. 1991, voce cit., n. 81.

Sulla necessità del procedimento di variante urbanistica previsto dal

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

È illegittima la delibera di approvazione di un progetto di opera

pubblica, che comporti una variante urbanistica, adottata dalla

conferenza di servizi ai sensi della I. 29 maggio 1989 n. 205,

senza la partecipazione del rappresentante della regione. (3)

Il progetto di costruzione di aree di servizio sul preesistente tronco

autostradale non richiede l'applicazione della procedura di im

patto ambientale, se non comporta modificazioni delle carat

teristiche del tracciato. (4)

Diritto. — (Omissis). I. - Nel merito, con il primo motivo i ricorrenti contestano sia che l'impianto approvato dal mini

stro dei lavori pubblici, per la cui realizzazione si è decretata

l'occupazione dei loro terreni, possa essere qualificato come opera

pubblica, sia che l'opera stessa possa ritenersi direttamente con

nessa allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del

1990. Ne deducono la violazione delle leggi 29 maggio 1989 n.

205 e 3 gennaio 1978 n. 1, nonché l'eccesso di potere.

Il motivo è infondato sotto entrambe i profili.

Quanto al primo, va precisato che l'opera da realizzare non

consiste soltanto in un impianto di apparecchi per la distribu

l'art. 1, 5° comma, 1. n. 1 del 1978, anche per le modifiche di un

tracciato stradale, che comporti lo spostamento della carreggiata su ter

reni già inclusi nella fascia di rispetto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15

luglio 1992, n. 688, id., Rep. 1993, voce Edilizia e urbanistica, n. 271.

Sul collegamento funzionale dell'opera pubblica all'atto di approva zione previsto dalla 1. n. 205 del 1989, cfr. Tar Lazio, sez. I, 23 novem

bre 1990, n. 1124, id., Rep. 1991, voce Opere pubbliche, n. 113; Corte

cost. 14 dicembre 1989, n. 546, id., 1990, I, 1421, con nota di richiami,

cui adde, Tar Lombardia, sez. III, 3 novembre 1993, n. 599, Trib. amm.

reg., 1994, I, 123.

Sui profili di costituzionalità della 1. n. 205 del 1989, cfr. Corte cost.

16 febbraio 1993, n. 62, Foro it., Rep. 1993, voce cit., n. 124, e, in

dottrina, Pastori, Conferenza di servizi e pluralismo autonomistico,

in Regioni, 1993, 1564; Piacentini, La conferenza di servizi al vaglio

della Corte costituzionale, in Riv. trim, appalti, 1991, 895.

Sulla materia, in generale, si consultino: Ragozzino, Strade e auto

strade, voce dell'Enciclopedia giuridica Treccani, 1993; Pollice, Sull'e

voluzione del concetto di opera pubblica, in Ammin. it., 1993, 582;

Cianflone, L'appalto di opere pubbliche, Milano, 1993; Lirosi-Lepore,

Autostrade, legislazione e giurisprudenza, Quaderni della Riv. giur. circ.

e trasporti, 1992, suppl. 4-5; Talice, Strade, voce dell'Enciclopedia del

diritto, 1990, XLIII, 1111.

(3) In senso conforme, sulla necessità che alla conferenza partecipino tutte le amministrazioni ed enti interessati con rappresentanti dotati,

per competenza propria o per delega ricevuta dall'organo competente,

dei poteri corrispondenti all'atto del procedimento spettante alla sfera

dell'amministrazione rappresentata, cfr. Corte cost. 28 luglio 1993, n.

348, Foro it., 1994, I, 2065, con nota di richiami.

(4) Sulla non assoggettabilità alla valutazione di impatto ambientale

della tangenziale di Catania, non trattandosi di autostrada, cfr. Tar

Sicilia, sede Catania, sez. I, 7 giugno 1993, n. 385, id., Rep. 1993,

voce cit., n. 117; nello stesso senso, per la modifica di un tronco di

strada statale in Molise, non rientrante tra le vie di rapida comunicazio

ne, cfr. Tar Molise 25 settembre 1991, n. 162, id., Rep. 1992, voce

Strade, n. 11.

Sulla necessità della valutazione di impatto ambientale anche per un'o

pera accessoria, che abbia un suo peculiare e specifico oggetto, cfr.

Tar Lazio, sez. II, 14 novembre 1990, n. 2030, id., Rep. 1992, voce

Ambiente (tutela dell'), n. 79. Sulla legittimità degli atti relativi ad un

tronco autostradale, adottati senza la previa valutazione di impatto am

bientale, prima del 3 luglio 1988, data di applicazione in Italia della

direttiva comunitaria in materia, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 luglio

1990, n. 728, id., 1991, III, 485, con nota di richiami.

Sui rapporti tra valutazione di impatto ambientale e conferenza di

servizi, in materia di smaltimento dei rifiuti, cfr. Cons. Stato, sez. V,

6 dicembre 1993, n. 1262, id., 1994, III, 320, con nota di richiami.

In materia, v. circ. min. ambiente 1° dicembre 1992, n.

8840/V.I.A./A.0.13, Assoggettabilità alla procedura di impatto ambien

tale dei progetti riguardanti le vie di rapida comunicazione, in Le leggi,

1993, II, 199.

In dottrina, si consultino: Gustapane-Sartor-Verardi, Valutazione

di impatto ambientale, Milano, 1992; Della Rocca-Prosperetti, Va

lutazione di impatto ambientale sui progetti pubblici e privati, Milano,

1992, Cattaneo, Valutazione dì impatto ambientale e pianificazione

(seminario di studi, Napoli), Milano, 1992; Balboni, Sviluppo, impatto

ambientale e governo del territorio: una difficile concertazione, in Re

gioni, 1991, 351; Conti, La valutazione di impatto ambientale, Pado

va, 1990; M.A. Sandulli, Brevi riflessioni sulla valutazione di impatto

ambientale, in Riv. giur. edilizia, 1989, II, 133.

Il Foro Italiano — 1994.

zione di carburanti, finalizzato alla soddisfazione di un pubbli

co interesse e soggetto ad autorizzazione ministeriale nel caso

di autostrade ex art. 17 1. n. 1034 del 1970, ma si identifica

con un'area di servizio lungo il Grande raccordo autostradale

di Roma.

Ora, le aree di servizio delle autostrade non sono solo «predi

sposte al migliore raggiungimento dell'interesse privato delle so

cietà petrolifere» come affermano i ricorrenti, ma per le loro

caratteristiche costruttive e funzionali rappresentano opere ac

cessorie e complementari all'opera pubblica. Esse sono infatti strutture complesse, unitarie ed inscindibili,

interne alle autostrade, accessibili soltanto dai veicoli che le per

corrono e dotate di una vasta gamma di servizi per gli utenti,

ulteriori rispetto alla rivendita di carburanti per autotrazione

ed indispensabili per rendere agevole la percorrenza delle mede

sime (aree di sosta e di riposo, servizi igienici, posti di ristoro,

servizi telefonici, officine di riparazione ed altro). Tali peculiari caratteristiche si rinvengono anche nel progetto

dell'opera approvato con il provvedimento impugnato, nel qua

le tra l'altro è prevista anche la costruzione della terza corsia

autostradale, nel tratto antistante l'area di servizio, quale anti

cipazione del lavoro di allargamento dell'autostrada Gra di Ro

ma, già prospettato dall'Anas.

Il Grande raccordo anulare, inoltre, è stato riconosciuto co

me «autostrada» in forza del decreto del ministro dei 11.pp. 14

maggio 1979, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 216 dell'8

agosto 1979.

Ne consegue che l'area di servizio «Selva Candida», quale

opera accessoria e complementare di un'autostrada, è anch'essa

opera pubblica. Al procedimento di approvazione del relativo progetto è per

tanto applicabile, oltre alla 1. 3 gennaio 1978 n. 1, anche la

specifica norma dell'art. 34 1. 7 febbraio 1961 n. 59, in base

alla quale «equivale a dichiarazione di pubblica utilità» l'appro

vazione dei progetti di lavori accessori e complementari ad ope

re pubbliche, da eseguirsi dall'Anas, sia direttamente, sia in con

cessione.

Quanto al secondo profilo, i ricorrenti deducono la violazio

ne del d.l. n. 121 del 1989, in quanto l'opera non sarebbe diret

tamente connessa con lo svolgimento dei campionati mondiali

del 1990. Dispone al riguardo l'art. 1, 2° comma, lett. a), della citata

legge che le opere pubbliche alle quali sono applicabili le specia

li disposizioni da essa introdotte debbono rispondere, tra gli

altri, al requisito della immediata incidenza sull'effettuazione

delle manifestazioni, con particolare riferimento «all'afflusso e

mobilità del pubblico negli stadi e nei centri urbani interessati».

Al 4° comma, si prevede poi l'applicazione delle medesime pro

cedure «alle opere necessarie per garantire la fornitura di servizi

pubbici essenziali aventi i requisiti di cui al 2° comma».

Sul punto la Corte costituzionale, nella nota sentenza n. 546

del 14 dicembre 1989 (Foro it., 1990, I, 1421), ha sancito che

l'opera pubblica da realizzare deve essere caratterizzata da un

legame di diretta incidenza rispetto allo svolgimento stesso delle

manifestazioni sportive «compreso il miglioramento delle infra

strutture necessarie ad assicurare l'afflusso e la mobilità degli

spettatori negli stadi designati e nelle città interessate».

Alla luce di tale autorevole interpretazione, il miglioramento

delle infrastrutture del Grande raccordo anulare di Roma, me

diante la costruzione di aree di servizio di cui tale autostrada

era fino ad allora sfornita, rientra tra le opere pubbliche am

messe alle speciali procedure stabilite dalla 1. n. 205 del 1989,

poiché risponde al requisito di assicurare l'agevole afflusso nei

centri urbani designati per consentire la manifestazione.

L'anello autostradale costituito dal grande raccordo anulare

rappresenta il punto di massima percorrenza veicolare della città.

Tale arteria collega, inoltre, la città di Roma, ove erano pre

viste e si sono svolte il maggior numero di partite dei mondiali,

compresa la finale e nella quale erano situate le strutture colla

terali alle manifestazioni, con l'aeroporto di Fiumicino e con

le autostrade provenienti da altre città, come Milano, Bologna

Firenze, Napoli, Genova e L'Aquila, anche esse sedi di manife

stazioni sportive. Ciò stante, fatte salve le ulteriori osservazioni in punto di

diritto, non assume alcuna rilevanza, ai fini della qualificazione

dell'intervento e dell'applicabilità della legge, ma appare anzi

rispettoso dell'interesse pubblico, il fatto del tutto occasionale

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PARTE TERZA

che l'amministrazione si sia avvalsa dei dati tecnici in preceden za già raccolti e degli studi progettuali disponibili fin dal 1985,

quale presupposto del nuovo e distinto procedimento disciplina to dal d.l. n. 121 del 1989.

Tale circostanza sta anzi ad indicare che l'opera autostradale

era carente di infrastrutture già nei periodi di normale traffico.

Se ne trae dunque una ulteriore conferma della necessità di mi

glioramento delle infrastrutture in previsione dell'afflusso di uten

ti collegato con lo svolgimento dei campionati.

L'opera pertanto per le caratteristiche strutturali e funzionali

che la contraddistinguono può farsi rientrare tra le ipotesi disci

plinate dalla 1. n. 205 del 1989.

II. - Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano, sia che

con l'approvazione dell'opera si sarebbe realizzata in modo ille

gittimo, stante la procedura seguita, una variante allo strumen

to pianificatore vigente nel comune, sia che, in particolare, sa

rebbe illegittima ed anomala l'espressione dela volontà da parte della conferenza dei servizi.

Ad avviso dei resistenti invece la procedura sarebbe immune

da vizi, perché sia l'art. 81 d.p.r. n. 616 del 1977 in tema di

raggiungimento dell'intesa per le opere pubbliche di interesse

statale, sia l'art. 2 d.l. n. 121 del 1989, come modificato dalla

legge di conversione n. 205 del 1989, relativo alla conferenza

dei servizi, non richiederebbero particolari requisiti di forma.

Dei due profili di censura deve essere esaminato per primo

quello relativo ai modi di espressione dell'approvazione dei pro

getti da parte della conferenza.

Se infatti tale atto fosse immune da vizi di legittimità, esso, ai sensi dell'art. 2, 3° comma, 1. cit., comporterebbe «per quanto

occorra, variazione anche integrativa agli strumenti urbanistici

ed ai piani territoriali, ivi compresi i piani regolatori aeropor

tuali, senza necessità di ulteriori adempimenti». La tesi difensiva prospettata dalle società pecca di genericità

ed appare la conseguenza di una lettura superficiale della legge. Il vizio di cui è inficiato l'atto attribuito alla conferenza non

può essere infatti riduttivamente ricondotto alla sola inosser

vanza di «formalità» non richieste espressamente dalla legge. Esso investe invece il problema delle modalità di formazione

del provvedimento (approvazione all'unanimità, art. 2, 3° com

ma), nonché quelli, connessi, della sua esistenza giuridica, con

conseguente diretta incidenza ex lege su situazioni soggettive (art.

2, 2° comma, «senza che ciò comporti la necessità di ulteriori

deliberazioni per quanto concerne gli interventi degli enti loca

li») e della sua sindacabilità come pronuncia finale, in cui sono

destinati ad essere assorbiti gli atti strumentali del procedimento. Sul punto controverso, nelle more del giudizio, è intervenuta

la sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale

n. 62 del 16 febbraio 1993 (id., Rep. 1993, voce Opere pubbli che, n. 124), la quale, nel dichiarare non fondata, «nei sensi

di cui in motivazione», la questione di legittimità costituzionale

sollevata nei confronti dell'art. 2, 1° comma, e prima parte del

3° comma della 1. n. 205 del 1989, ha delineato una serie di

principi e criteri applicativi delle relative norme.

Tali principi inderogabili sono enucleati, in primo luogo, in

relazione alle «forme» di partecipazione dei rappresentanti delle

amministrazioni interessate al procedimento, avuto riguardo al

la dedotta questione di illegittimità costituzionale per la manca

ta previsione legislativa della partecipazione alla conferenza de

gli stessi soggetti investiti, nei singoli ordinamenti di settore, del potere di emettere gli atti d'intesa, od i pareri.

In secondo luogo, altri principi sono enucleabili in relazione

ai criteri di assunzione delle deliberazioni da parte della confe

renza tenuto conto del possibile effetto sostitutivo e della man

cata espressa previsione dell'obbligo di partecipazione di tutti

i rappresentanti delle amministrazioni.

La corte ha dunque affermato che, secondo la lettera e lo

spirito della disciplina posta dall'art. 2 1. n. 205 del 1989, alla

conferenza dei servizi» devono partecipare, quali rappresentanti delle amministrazioni interessate, o soggetti abilitati ad adottare

gli atti del procedimento o, comunque, soggetti provvisti della

competenza ad esprimere validamente, nella sede collegiale, la

volontà dell'ente di appartenenza. In sintesi «ai fini di una valida formazione dell'organo, i rap

presentanti delle amministrazioni chiamate a partecipare allo stes

so non potranno non disporre — o per competenza propria o

per delega ricevuta dall'organo istituzionalmente competente —

Il Foro Italiano — 1994.

dei poteri corrispondenti all'atto del procedimento spettante al

la sfera dell'amministrazione rappresentata». In ordine al secondo profilo la corte ha escluso che possano

ritenersi legittime le delibere approvate all'unanimità, ma senza

la partecipazione di rappresentanti di amministrazioni investite, nel procedimento, della tutela di interessi primari.

È stato perciò stabilito il principio che funzione della confe

renza non è tanto quella di eliminare uno o più atti del procedi

mento, quanto quella di rendere contestuale» l'esame di tutti

gli aspetti problematici connessi al contemperamento ed alla tu

tela degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento, conden

sando varie fasi di esso di norma destinate a svolgersi secondo

una sequenza temporale più lunga. Il deliberato della conferenza deve rappresentare perciò la sin

tesi di un processo mirante a semplificare e snellire gli aspetti burocratici dei singoli .sub-procedimenti, e non ad eludere od

a tralasciare alcuna delle fasi istruttorie connesse, secondo i ri

spettivi ordinamenti, all'approvazione del progetto di opera pub

blica, fasi la cui conclusione resta comunque riservata ai rap

presentanti delle amministrazioni investite.

L'indagine sulla fondatezza della censura, in ordine alle mo

dalità di convocazione, alla completezza dell'elenco dei convo

cati rispetto alla gamma di interessi coinvolti, all'espressione delle rispettive determinazioni va dunque condotta alla luce di

tali principi. In base ai documenti esibiti in giudizio, si rileva allora che

nelle premesse del verbale non si indica quali rappresentanti delle

amministrazioni dello Stato o di altri enti si sia ritenuto di do

ver convocare e siano stati convocati, quanti dei convocati fos

sero presenti ed in base a quali documenti fosse stata accertata

la loro legittimazione a partecipare in qualità di rappresentanti. Alla conferenza tenutasi in unica seduta il 13 novembre 1989,

avente ad oggetto le aree di servizio sul Grande raccordo anula

re, non risulta comunque che abbia partecipato, nonostante fosse

stato convocato, il rappresentante della regione Lazio. Tale fat

to è autonomamente idoneo ad inficiare il deliberato e rende

allo stato irrilevante procedere ad una istruttoria sugli ulteriori

profili dedotti.

A pag. 4 del deliberato si legge infatti che, aperta la seduta,

l'esposizione inizia «in attesa del rappresentante della regione». In seguito (pag. 15) l'are. Canali del comune di Roma esprime il proprio parere favorevole «anche a nome dell'arch. Migliac cio della regione Lazio che al momento non è ancora presente».

Contestualmente, però, non viene dato atto della sussistenza di

validi provvedimenti che in ipotesi legittimassero tale soggetto ad esprimersi in nome della regione. Alle ore 11,45, infine, esau

riti i punti all'ordine del giorno, la seduta viene tolta, senza

che si dia atto o no della sopravvenuta partecipazione del rap

presentante regionale e senza indicare se si sia raggiunta l'una

nimità. A parte ogni rilievo sul fatto che, in ogni caso, il rappresen

tante della regione era stato convocato e che pertanto era tenu to a partecipare, se non altro per dichiarare motivatamente le

eventuali ragioni della propria estraneità al procedimento, in

diritto, nella specie la sua partecipazione e l'espressione di un

motivato assenso erano essenziali per la legittimità del proce dimento.

È pacifico infatti che il progetto introduce una variante alla

destinazione di zona dei terreni su cui l'area di servizio è desti

nata ad essere realizzata.

Tali terreni, secondo quanto affermato dai ricorrenti, erano

infatti divenuti limitatamente utilizzabili ex art. 4, ultimo com

ma, 1. n. 10 del 1977, per effetto della decadenza del vincolo a zona N.

La scelta localizzativa del progetto di opera pubblica statale

era perciò difforme dalle prescrizioni dei piani urbanistici e, a regime, avrebbe richiesto l'intesa con la regione, ai sensi del

l'art. 81 d.p.r. n. 616 del 1977.

In applicazione dei principi dettati dalla corte in tema di in

terpretazione della I. n. 205 del 1989 era perciò necessaria la

partecipazione alla conferenza di un rappresentante della regio ne dotato, o per competenza propria o per delega ricevuta dal

l'organo istituzionalmente competente, dei poteri idonei a ga rantire il raggiungimento dell'intesa.

Anche sotto tale profilo l'atto della conferenza è dunque ille

gittimo. Rilevano inoltre i ricorrenti che in sede di conferenza i parte

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

cipanti si sarebbero limitati a far verbalizzare le risposte ai que

siti, senza chiedere l'espressione di una votazione su di essi.

In conclusione non si sarebbe poi concretata la espressione di

una globale approvazione dei progetti esecutivi e non si sarebbe

dato atto della unanimità eventualmente raggiunta, quanto me

no tra i presenti. L'assunto trova piena conferma nella copia dell'atto deposi

tato, il quale va dunque dichiarato illegittimo anche per l'ulte

riore violazione dei criteri sia pur minimi di assunzione della

deliberazione, già deducibili dalla norma prima ancora della pro nuncia chiarificatrice della corte.

Né a diverse conclusioni può condurre il rilievo che la regione Lazio nel 1985 aveva già comunicato il suo assenso di massima

sul precedente progetto di realizzazione di dieci stazioni di ser

vizio sul Grande raccordo anulare, o che avesse comunicato il

suo assenso prima della conferenza.

Se è infatti rispondente a criteri di economicità e buona am

ministrazione che l'Anas abbia in parte utilizzato progetti in

precedenza predisposti allo stesso fine, l'accesso alle nuove e

semplificate forme procedimentali previste dalla 1. n. 205 del

1989 impone una nuova valutazione dei progretti esecutivi, con

l'obbligo di rinnovare l'intero procedimento, alla presenza e con

la fattiva partecipazione dei rappresentanti delle varie ammini

strazioni, in modo da assicurare una sorta di contraddittorio

teso ad acquisire con celerità e cognizione di causa le necessarie

intese, pareri, autorizzazioni, approvazioni e nulla osta.

Tali considerazioni conducono alla dichiarazione di illegitti mità dell'atto, con assorbimento delle restanti censure.

Deve essere comunque esaminato, per chiarezza e completez

za, anche il profilo del terzo motivo con cui si deduce la viola

zione della 1. 8 luglio 1986, per omessa valutazione dell'impatto ambientale.

Il motivo è infondato.

L'art. 1 d.p.c.m. 10 agosto 1988 n. 377, nell'individuare, ai

sensi dell'art. 6 1. n. 349 del 1986, i progetti delle opere da

sottoporre alla procedura di valutazione di impatto ambientale,

contempla alla lett. g) le autostrade e vie di grande comuni

cazione.

Tuttavia, il successivo 2° comma impone l'applicazione della

medesima procedura agli interventi su opere autostradali già esi

stenti — quale può definirsi quello in esame — solo se da tali

interventi derivi «un'opera con caratteristiche sostanzialmente

diverse dalla precedente». Nel caso di specie, per le ragioni espresse anche in preceden

za, il miglioramento delle infrastrutture su un'autostrada pree

sistente, mediante interventi di consistenza e natura tali da non

comportare modificazioni delle caratteristiche di percorribilità o di tracciato complessivo, non va compreso nelle ipotesi con

template dalla norma.

Non era pertanto necessario che il progetto fosse sottoposto alla procedura di impatto ambientale, ferme restando peraltro le residue e distinte competenze del ministero per altri aspetti del progetto interferenti con la difesa dell'ambiente.

Ciò posto, poiché la deliberazione della conferenza rappre

senta, in base alla speciale disposizione legislativa, l'atto con

clusivo del procedimento di approvazione del progetto, va di

chiarata l'illegittimità del decreto del ministro dei lavori pubbli ci n. 34 del 19 gennaio 1990, che lo assume a proprio implicito, ma sostanziale presupposto (cfr. premesse del voto n. 1325 del

30 novembre 1989 del consiglio d'amministrazione dell'Anas, citato nel decreto, nelle cui premesse si dà atto dell'approvazio

ne della conferenza dei servizi in data 13 novembre 1989).

L'annullamento del provvedimento con il quale è stato ap

provato il progetto determina il venir meno dei presupposti del

la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità del

l'opera pubblica e la conseguente illegittimità del decreto di oc

cupazione d'urgenza e del successivo provvedimento di proroga

dei relativi termini. La travolgente incidenza del vizio riscontrato nell'atto pre

supposto consente di ritenere inoltre assorbite le ulteriori censu

re dedotte nei confronti degli atti di occupazione. Ciò posto, è irrilevante anche la decisione sulla inammissibili

tà dei motivi aggiunti notificati dai ricorrenti nei confronti del

decreto di occupazione.

Il Foro Italiano — 1994.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione Latina; sentenza 9 novembre 1993, n. 1220; Pres.

Camozzi, Est. Russo; Adiutori (Avv. Adessi) c. Comune di

Fondi (Aw. Luberti).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione Latina; sentenza 9 novembre 1993, n. 1220; Pres.

Edilizia e urbanistica — Costruzioni abusive — Demolizione — Ordine del giudice penale — Potere del sindaco — Auto

nomia (L. 28 febbraio 1985 n. 47, norme in materia di con

trollo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sa

natoria delle opere edilizie, art. 7).

Pur se il giudice penale abbia ordinato la demolizione di opere edilizie abusive, è legittima l'ordinanza di demolizione emessa

dal sindaco, che, in qualità di autorità competente alla vigi lanza e alla repressione degli abusi, è titolare di autonoma

potestà sanzionatoria. (1)

(1) L'intervento di Cass., sez. un., 27 marzo 1992, Di Benedetto, Foro it., 1993, II, 9, ha chiuso la disputa giurisprudenziale e dottrinale relativa alla natura giuridica dell'ordine di demolizione della costruzio ne abusiva emanato dal giudice penale ex art. 7, ultimo comma, 1. 28 febbraio 1985 n. 47: è prevalsa la tesi secondo cui tale ordine ha natura di sanzione amministrativa.

In tal senso si era già espressa Cass. 22 aprile 1988, Medda, id., 1990, II, 506, con nota di G. Giorgio.

Successivamente ha ribadito tale orientamento Cass. 11 gennaio 1993, Grignano, id., 1993, II, 362, che peraltro assegna tale atto alla catego ria della volontaria giurisdizione penale (conforme Pret. Taranto 21 giu gno 1994, Riv. pen., 1994, 923); la decisione è annotata criticamente sul punto, sempre da G. Giorgio.

In dottrina, di recente, v. P. Storiale, Natura giuridica dell'ordine di demolizione e sua compatibilità con la sentenza di patteggiamento, in Riv. giur. edilizia, 1993, II, 249; A. Albamonte, La demolizione delle opere edilizie abusive tra sindaco e giudice penale, in Riv. pen., 1993, 5; in precedenza (oltre alle indicazioni di cui alla citata nota di

Giorgio, in Foro it., 1990, II, 506), v. R. Mendosa, P. Quarto, L'or dine di demolizione di opere abusive emesso dal giudice penale, in Cass.

pen., 1990, 2010; F. Novarese, Sulla natura giuridica della demolizio ne della costruzione abusiva ordinata dal giudice se non altrimenti ese

guita, in Riv. giur. edilizia, 1990, II, 197. L'attenzione degli operatori si sposta ora su questioni concernenti

la fase esecutiva di tale ordine di demolizione emanato dal giudice penale. La sentenza in epigrafe è espressione dell'orientamento interpretativo

formatosi nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui al sindaco non residuano compiti meramente esecutivi della sentenza penale, bensì continua a spettare un'autonomo potere amministrativo.

Invero, la motivazione, con il mero richiamo ai poteri sanzionatori coordinati — ma ontologicamente e funzionalmente distinti — ricono sciuti alla autorità giudiziaria ed al sindaco dalla 1. 47/85, risulta ecces sivamente sintetica.

In precedenza, con più adeguate argomentazioni, si sono espressi ana

logamente, Tar Lazio, sez. Latina, 22 gennaio 1993, n. 57, Foro it.,

Rep. 1993, voce Edilizia e urbanistica, n. 725; 7 ottobre 1989, n. 675, id., Rep. 1990, voce cit., n. 637 e Riv. giur. edilizia, 1990, I, 132, con note di A. Berrà; 17 febbraio 1990, Foro it., 1991, III, 95, che confuta la contrapposta tesi espressa dalla prima sezione del Consiglio di Stato nel parere 16 ottobre 1987, n. 1599, id., Rep. 1989, voce Giu

stizia amministrativa, n. 167, secondo cui gli atti adottati dal sindaco in esecuzione di una sentenza del giudice penale non hanno carattere amministrativo ma soltanto esecutivo. Queste ultime due decisioni, mo tivate in modo del tutto identico (stesso presidente ed estensore), conte stano la natura amministrativa di tale ordine, che viene indicato come

espressione del potere monitorio, nei confronti della amministrazione, conferito al giudice penale al fine di assicurare l'effettivo collegamento tra i due diversi e paralleli poteri sanzionatori già previsti dalla legge.

Nell'ambito della giurisprudenza di legittimità permane invece il con trasto circa l'individuazione del soggetto cui spetta l'esecuzione dell'or dine di demolizione.

L'orientamento assolutamente prevalente, vedi per tutte Cass. 19 marzo

1992, Conti, id., 1993, II, 240, con nota di G. Giorgio, affida la com

petenza all'autorità amministrativa (vedi anche Corte cost., ord. 26 gen naio 1990, n. 33, id., Rep. 1990, voce cit., n. 622. Non mancano peral tro decisioni che si esprimono in favore del giudice dell'esecuzione: cosi

Cass. 11 gennaio 1993, Grignano, id., 1993, II, 362. Tale decisione, dal chiaro iter argomentativo, è annotata favorevolmente da F. Nova

rese, La competenza ad eseguire l'ordine di demolizione della costru

zione abusiva ex art. 7 l. 47/85, in Riv. giur. edilizia, 1993, I, 1224, e da R. Mendoza, L'esecuzione dell'ordine di demolizione emesso dal

giudice penale, in Cass. pen., 1993 , 2086.

Un diverso e particolare profilo è esaminato da Cass. 15 dicembre

1992, Vanello, Foro it., Rep. 1993, voce cit., n. 739, e Riv. pen., 1993,

921, che, riconoscendo un carattere di supplenza al potere del giudice penale, rispetto all'inerzia della pubblica amministrazione, ritiene

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