sezione III; ordinanza 29 novembre 1993, n. 1970; Pres. Miceli, Rel. Minicone; Codacons ed altri(Avv. Canestrelli, Rienzi, Lo Mastro) c. Comitato interministeriale prezzi ed altri (Avv. delloStato Giannuzzi)Source: Il Foro Italiano, Vol. 117, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1994),pp. 205/206-209/210Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23188326 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

vati, la quale, ad avviso della ricorrente, contrasta con valori

pirmari costituzionalmente garantiti. Valori, è appena il caso

di aggiungere, sui quali poggia il corretto funzionamento delle

istituzioni democratiche.

Ciò posto, si può procedere all'esame delle questioni di costi

tuzionalità sollevate dalla ricorrente.

3. - Con la prima viene denunciata l'illegittimità dell'art. 3, comma 11, 1. n. 223 del 1990, per contrasto con gli art. 3, 21,

41, 97 Cost., nella parte in cui consente all'amministrazione

di pianificare le reti nazionali in maniera tale da creare dispari tà di trattamento tra concessionari quanto alla copertura del

territorio e alla dislocazione degli impianti nei punti commer

cialmente più interessanti.

La questione appare non manifestamente infondata, se solo

si consideri che l'intero sistema antitrust introdotto dalla legge a tutela dei valori del pluralismo ed imparzialità s'incentra sul

numero di reti nazionali concedibili al medesimo soggetto. Ov

viamente, il numero delle reti in sé considerato ha un senso

definito solo se queste presentano caratteri omogenei, quanto a capacità di diffondere il messaggio televisivo in termini com

merciali e sociali. Diversamente opinando, l'elemento preso in

considerazione dalla norma non costituirebbe un indice sicuro

per l'accertamento dell'esistenza di una posizione dominante, ben potendo un concessionario titolare, nell'ambito del limite

numerico consentito di alcune reti dotate di ampia copertura,

godere di una posizione di assoluto privilegio rispetto a conces

sionari di reti con copertura deficitaria.

La questione pertanto va dichiarata non manifestamente in

fondata.

4. - Non manifestamente infondata appare anche la seconda

questione di illegittimità dell'art. 15, comma 4, 1. n. 223 del

1990, per contrasto con gli art. 3, 21, 41 Cost., nella parte in

cui consente ad uno stesso soggetto di essere titolare di tre con

cessioni nazionali televisive.

Giova precisare che la disciplina antitrust che governa il siste

ma radiotelevisivo si discosta radicalmente da quella ordinaria.

Ciò sia per le caratteristiche di mercato chiuso del sistema, nel

quale possono esercitare il diritto d'impresa solo un numero

limitato di imprenditori ammessi, tramite l'istituto della conces

sione amministrativa, ad utilizzare l'etere per diffondere le pro

prie trasmissioni televisive, sia soprattutto per i valori giuridici che ne costituiscono il fondamento, i quali si riallacciano al

diritto di libera manifestazione del pensiero. Pertanto, mentre

la disciplina antitrust ordinaria tende ad evitare che un'impresa

possa abusare di una posizione dominante e quindi incidere ne

gativamente sul mercato e sull'interesse generale dei consuma

tori, la disciplina antitrust del sistema radiotelevisivo è ordinata

ad assicurare il rispetto dei valori del pluralismo e dell'impar

zialità, i quali sono negati in radice dalla formazione di un oli

gopolio che sia in grado di condizionare in maniera unilaterale

l'opinione pubblica e cosi incidere negativamente sull'andamen

to delle istituzioni democratiche del paese. Sotto tale aspetto non sembra che le disposizioni antitrust

contenute nella 1. 223/90 siano tali da impedire l'insorgere di

una situazione di oligopolio. Ed invero, l'art. 15 della legge si limita a porre una serie di regole che, comunque, consentono

(comma 4) ad un unico soggetto non solo di ottenere ben tre

concessioni nazionali (col limite del 25% delle reti nazionali pre viste dal piano di assegnazione delle frequenze), ma di poter anche partecipare sia pur come socio di minoranza a imprese titolari di altre concessioni e ad imprese impegnate in altri set

tori dell'editoria. Se poi si considera che nessuna norma impe

disce al piano di assegnazione delle frequenze di configurare

le reti nazionali in modo tale che esse siano dotate di pari illu

minazione, può ben accadere, come in effetti è accaduto nella

specie, che un unico soggetto, su nove reti disponibili per i pri

vati, divenga titolare delle tre concessioni aventi maggiore illu

minazione e possa partecipare alle società titolari di altre tre

concessioni, disponendo cosi di una potenzialità di diffusione

del messaggio televisivo su scala nazionale che nessun altro sog

getto pubblico o privato oggi possiede.

Il Foro Italiano — 1994.

5. - Non manifestamente infondata infine appare la questione di illegittimità dell'art. 1, comma 1 e 3, d.l. n. 323 del 1993, nel combinato disposto con l'art. 15, comma 4, e l'art. 8, com

ma 7, 1. n. 223 del 1990, per contrasto con gli art. 3, 21, 41

e 97 Cost., nella parte in cui consentendo la prosecuzione del

l'esercizio dei preesistenti impianti per almeno due anni, non

adotta alcuna misura idonea a salvaguardare il pluralismo nel

settore televisivo nazionale.

Ed invero, l'attuale situazione di fatto, che la norma tende

a perpetuare, è caratterizzata, come d'altronde è pacifico tra

le parti, dalla posizione dominante di un solo soggetto, che di

spone delle reti nazionali aventi maggiore illuminazione e capa cità di diffusione del messaggio televisivo su scala nazionale.

Per questi motivi il giudizio deve essere sospeso e gli atti tra

smessi alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni di

cui si è detto.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA ZIO; sezione III; ordinanza 29 novembre 1993, n. 1970; Pres.

Miceli, Rei. Minicone; Codacons ed altri (Avv. Canestrel

ii, Rienzi, Lo Mastro) c. Comitato interministeriale prezzi ed altri (Avv. dello Stato Giannuzzi).

Assicurazione (imprese di) — Assicurazione della responsabilità civile per i danni causati dalla circolazione degli autoveicoli — Determinazione delle tariffe — Commissione ministeriale

competente — Criteri di costituzione — Questione non mani

festamente infondata di costituzionalità (Cost., art. 23; 1. 24

dicembre 1969 n. 990, assicurazione obbligatoria della respon sabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore

e dei natanti, art. 11).

Non è manifestamente infondata, in riferimento all'art. 23 Cost.,

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, 6° com

ma, l. 24 dicembre 1969 n. 990, modificata dalla l. 26 feb braio 1977 n. 39 di conversione del d.l. 23 dicembre 1976

n. 857, nella parte in cui, nel prevedere, in sede di approva

zione, da parte del comitato interministeriale prezzi, delle ta

riffe dei premi e delle condizioni generali di polizza relative

all'assicurazione della responsabilità civile per i danni causati

dalla circolazione degli autoveicoli, l'intervento consultivo di

un'apposita commissione ministeriale, sostitutiva della com

missione centrale prezzi, ne determina la composizione in ma

niera meno garantistica rispetto a quest'ultima. (1)

(1) Il Tar Lazio insiste, e ripropone la questione di costituzionalità

relativa alla disciplina che fissa la composizione della commissione mi

nisteriale competente ad esprimere il parere sui provvedimenti del Cip, di determinazione delle tariffe delle polizze di r.c. auto, dopo che la

Corte costituzionale aveva dichiarato l'inammissibilità della questione

perché sollevata da un giudice privo dei poteri decisori per aver ormai

definito la causa nel merito: Corte cost. 8 luglio 1992, n. 315, Foro

it., 1992, I, 2907. L'ordinanza con cui il giudice amministrativo ha sol

levato per la prima volta la questione è Tar Lazio, sez. Ili, 24 maggio 1991, n. 804, id., Rep. 1991, voce Assicurazione (imprese), n. 14.

Sui criteri di composizione della commissione consultiva competente

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PARTE TERZA

Diritto. — 1. - Con ricorso notificato il 27-28 giugno 1990

e depositato il 25 luglio 1990, le associazioni e gli altri soggetti

privati indicati in epigrafe, hanno impugnato la deliberazione

della giunta del Cip n. 14 del 26 aprile 1990 (ratificata con deli berazione del Cip del 22 maggio 1990) con la quale sono state

determinate le tariffe dei prezzi per l'assicurazione della respon sabilità civile dei veicoli a motore e dei natanti, per il periodo 1° maggio 1990 - 30 aprile 1991.

2. -1 ricorrenti, nel dolersi di tale deliberazione, che, secondo

il loro assunto, avrebbe comportato aumenti ingiustificati delle

tariffe precedentemente in vigore, hanno mosso numerosissime

censure a tutti gli atti del procedimento, appuntando, tra l'al

tro, le proprie doglianze sugli atti istruttori che erano stati alla

base dell'impugnata determinazione e, segnatamente, sul parere reso dalla commissione ministeriale prevista dall'art. 11, 6°

cmma, 1. 24 dicembre 1969 n. 990, nel testo modificato dalla

1. 28 febbraio 1977 n. 39, di conversione del d.l. 23 dicembre

1976 n. 857.

Di tale parere, obbligatorio nel procedimento di cui si discu

te, essi hanno assunto la invalidità in quanto reso da un organo

illegittimamente composto, per non avere il ministero compe tente inserito, tra i componenti della commissione, in violazione

dell'art. 11 sopracitato, rappresentanti degli interessi delle cate

gorie degli utenti dei servizi assicurativi, direttamente incisi dal

la determinazione delle tariffe dei premi adottate dal Cip. In subordine, ove tale rappresentanza non sia stata prevista

da detta norma, hanno eccepito l'illegittimità costituzionale di

quest'ultima per contrasto con l'art. 23 Cost.

3. - Con sentenza parziale n. 805 del 24 maggio 1991, questa

sezione, riordinando secondo una sequenza logica di pregiudi zialità i diversi mezzi di gravame, ne ha respinto un gruppo concernente la regolarità della formazione della volontà dell'au

torità deliberante.

Nel prendere in esame, quindi, secondo l'ordine logico anzi

detto, le doglianze rivolte dai ricorrenti contro la legittimità della

composizione della commissione deputata, ex art. 111. 990/69, ad esprimere il parere obbligatorio da sottoporre al Cip in sede

di determinazione finale delle tariffe dei prezzi assicurativi, questa sezione medesima ha rilevato come tale composizione fosse fis

sata dalla norma citata e come, quindi, il ministero dell'indu

stria, nell'emettere il d.m. 14 gennaio 1989 (anch'esso impugna

to), non poteva determinarsi nel senso, preteso dagli istanti, di includervi anche i rappresentanti delle categorie degli utenti.

Su tale presupposto, ha, quindi, ritenuto rilevante e non ma

nifestamente infondata la questione incidentale di legittimità co

stituzionale del menzionato art. 11 1. 990/69, provvedendo, con

ordinanza n. 804 del 24 maggio 1991 (Foro it., Rep. 1991, voce

Assicurazione (imprese), n. 14) a sospendere il giudizio ed a

ad esprimere un parere sulle proposte di deliberazione in materia di tariffe r.c. auto, cfr. Tar Lazio, sez. I, 19 gennaio 1983, n. 46, id., 1983, III, 441, che ha riconosciuto la legittimità del provvedimento di nomina da parte del ministro per l'industria degli esperti scelti, anche se sulla base di designazione dei partiti, secondo il criterio della compe tenza tecnica e non secondo quello della rappresentanza degli interessi in giuoco.

Sulla legittimazione al ricorso delle associazioni di utenti rappresenta tive dell'intera categoria e non dei soli iscritti, contro i provvedimenti di determinazione delle tariffe, cfr. Tar Lazio, sez. I, 19 gennaio 1983, n. 47, ibid., 440, che ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso.

Sul regime di determinazione pubblicistica delle tariffe delle polizze di r.c. auto, cfr. altresì Cons. Stato, sez. VI, 11 marzo 1989, n. 245, id., Rep. 1989, voce cit., n. 16 (necessaria congruità della motivazione del provvedimento del Cip di rideterminazione delle tariffe); 18 feb braio 1989, n. 130, ibid., n. 13 (funzione della determinazione autorita tiva delle tariffe è la garanzia dell'equilibrio sinallagmatico e pertanto solo su questa base potranno essere determinate variazioni delle stesse); Tar Lazio, sez. I, 12 gennaio 1983, n. 5, id., 1983, III, 442 (legittimità della determinazione delle tariffe r.c. auto, anche se alla seduta, nella

quale la competente commissione consultiva ha emesso il suo parere, non erano presenti tutti i membri).

Il Foro Italiano — 1994.

rimettere la questione stessa all'organo competente. 4. - La Corte costituzionale, con sentenza n. 315 dell'8 luglio

1992 (id., 1992, I, 2907), ha, tuttavia, dichiarato inammissibile la questione de qua, affermando:

— che questo tribunale aveva emanato l'ordinanza di rimes

sione dopo aver pronunciato la sentenza parziale con la quale aveva respinto la censura rivolta contro il d.m. 14 giugno 1989, riconoscendo che il ministero dell'industria, commercio ed arti

gianato si era correttamente attenuto alla legge nel comporre la commissione ministeriale prevista dall'art. 11, 6° comma, 1.

990/69; — che con tale decisione questo tribunale medesimo aveva

definito quello che era l'unico oggetto del giudizio, esaurendo

di conseguenza la propria cognizione, cosi che l'ammettere la

questione sollevata dopo la decisione del merito della causa si

sarebbe posto in contraddizione evidente col carattere inciden

tale del giudizio sulla legittimità costituzionale delle leggi. 5. - Questo collegio, nel prendere atto della pronuncia della

Corte costituzionale sopra menzionata, non può, tuttavia, sot

trarsi alla necessaria considerazione che, alla stregua della arti

colazione dei numerosi mezzi di censura proposti dai ricorrenti

con l'atto introduttivo e con i motivi aggiunti, il presupposto dal quale ha preso le mosse il giudice delle leggi, nel dichiarare

l'inammissibilità della questione sollevata da questo tribunale

(l'essere venuto meno, cioè, il carattere incidentale della que stione stessa per avere il giudice a quo esaurito la propria cogni

zione, definendo quello che era l'unico oggetto del giudizio)

appare non coincidente con la realtà processuale del giudizio in esame.

5.1. - Al riguardo, questo tribunale deve doverosamente chia

rire — anche al fine di offrire alla Corte costituzionale ogni utile elemento di valutazione — che, con la sentenza parziale cui si è fatto cenno, non ha definito il merito della causa, ma

ha deciso solo alcuni dei motivi dedotti (concernenti vari mo

menti del contestato procedimento), soffermandosi sull'impu

gnato d.m. 14 gennaio 1989, adottato ai sensi dell'art. 11 1.

990/69, esclusivamente per confutare la tesi dei ricorrenti, se

condo la quale detta norma avrebbe imposto una composizione della commissione differente da quella fissata dal ministero del

l'industria.

5.2. - Sulla diversa censura, concernente la legittimità della

composizione di detta commissione, cosi come stabilita dal più volte citato art. 11, questo tribunale non si è invece pronuncia

to; come pure non si è pronunciato sulle ulteriori censure, pre cedenti logicamente dalla risoluzione di detta questione, che, a loro volta, investono aspetti formali e sostanziali del parere emesso dall'organo collegiale ed i conseguenti riflessi della ille

gittimità di quest'ultimo sul provvedimento del Cip di fissazio

ne delle tariffe dell'assicurazione r.c. auto per il periodo 1990-1991.

5.3. - Ne consegue che questo giudice non ha esaurito la pro

pria cognizione sulla materia del contendere, per la cui defini

zione appare tuttora rilevante la questione di legittimità costitu

zionale dell'art. 11,6° comma, 1. 990/69, essendo, come è giu

risprudenza pacifica, la (in ipotesi) riconosciuta illegittimità della

composizione dell'organo collegiale deputato ad esprimere il pa rere equiparata al vizio assorbente di incompatenza, suscettibi

le, da solo, di travolgere l'intero procedimento. 6. - Detta questione è sollevata dai ricorrenti in relazione al

l'art. 23 Cost., sul rilievo che rientrando le tariffe in contesta

zione tra le prestazioni patrimoniali imposte, la loro determina

zione in via amministrativa non potrebbe sottrarsi a precise ga

ranzie, assenti nel procedimento de quo, atteso che la

composizione della commissione ministeriale, cosi come specifi cata dalla legge, non soddisferebbe quei requisiti minimi rico

nosciuti essenziali dalla stessa Corte costituzionale in relazione ai provvedimenti del comitato interministeriale prezzi.

6.1. - Un siffatta questione non appare al collegio manifesta

mente infondata, come già ritenuto con l'ordinanza. 804/91.

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

6.2. - Ed invero, non sembra a questa sezione revocabile in

dubbio, in relazione alla disciplina introdotta dalla 1. 24 dicem

bre 1969 n. 990, che le tariffe delle quali si discute abbiano

natura di prestazioni patrimoniali imposte.

Trattasi, infatti, di tariffe che, una volta approvate dal Cip

(art. 11, 6° comma, 1. 990/69) sono inserite di diritto nei con

tratti di assicurazione con decorrenza dalla prima scadenza an

nuale di premio successiva alla data di pubblicazione del relati

vo provvedimento e comunque dal trecentosessantacinquesimo

giorno successivo alla pubblicazione stessa (art. 11,9° comma).

Ora, ove si abbia riguardo alla circostanza che la stipula del

contratto di assicurazione per la responsabilità civile è obbliga

toria, ai sensi dell'art. 1 della più volte menzionata 1. 990/69,

per ogni proprietario di veicolo a motore che intenda far circo

lare lo stesso su strada di uso pubblico o su aree a queste equi

parate, appare di tutta evidenza che la libertà del cittadino di

sottrarsi al pagamento del premio assicurativo si riduce, nella

specie, alla sola facoltà di rinunciare ad usufruire di un autovei

colo; il che, nell'attuale assetto della vita sociale, si risolve nel

sacrificio di interessi non solo assai rilevanti, ma addirittura

impingenti nell'esercizio di diritti di ordine costituzionale, quali

quello alla libertà di movimento o, in molti casi, al lavoro, te

nuto conto della strumentalità insostituibile, per molte attività

produttive, che ha assunto l'uso dell'autoveicolo.

L'alternativa, per il cittadino, in altri termini, rimane esclusi

vamente circoscritta tra la rinunzia al soddisfacimento di un

bisogno ormai essenziale e l'accettazione di condizioni unilate

ralmente e autoritativamente prefissate, circostanze, queste, già

ritenute sufficienti dalla Corte costituzionale per la qualifica co

me prestazioni imposte di altre tariffe (nella specie, quelle tele

foniche; cfr. sent. n. 72 del 9 aprile 1969, id., 1969, I, 1402).

Con la conseguenza che, anche per la determinazione autori

tativa delle tariffe dei premi dell'assicurazione r.c. auto deve

considerarsi necessaria la presenza di quelle garanzie che l'art.

23 Cost, ha voluto preordinare attraverso la riserva di legge.

6.3. - Ora, per quel che concerne, in particolare, l'individua

zione di garanzie sufficienti, la stessa Corte costituzionale, con

specifico riferimento alla potestà autoritativa affidata dalla leg

ge al comitato interministeriale prezzi, le ha ravvisate (sent. n.

103 del 25 giugno 1957, id., 1957, I, 1139) e sent. n. 72 del

1969, cit.) nella circostanza che la determinazione finale di que

st'ultimo, cosi come disciplinata dal legislatore, deve essere pre

ceduta da una istruttoria da parte di un organo qualificato (la

commissione centrale prezzi), composta, oltre che da tecnici —

i quali esercitano la funzione di accertamento dei fattori econo

mici che incidono sui prezzi —, anche da rappresentanti delle

categorie interessate, che svolgono una concorrente funzione di

tutela degli interessi contrapposti. 6.4. - Senonché, nel procedimento di determinazione delle ta

riffe dei premi assicurativi, cosi come delineato dall'art. 11 1.

990/69 e successive modificazioni, la commissione centrale prezzi,

per espressa previsione normativa (6° comma), è sostituita da

una commissione ministeriale, la cui differente composizione non

sembra al collegio soddisfare tutte le esigenze di garanzia, sulle

quali ha posto l'accento la Corte costituzionale, per concludere

circa la legittimità costituzionale del procedimento di determi

nazione autoritativa di tariffe aventi natura di prestazioni

imposte. 6.5. - Occorre rilevare, in particolare, come la composizione

della commissione ministeriale de qua non consenta alla stessa,

a differenza della commissione centrale prezzi, di avere una vi

sione globale, ai fini della determinazione delle tariffe oggetto

di esame, dell'incidenza di queste ultime sui diversi settori che

concorrono all'economia nazionale.

6.5.1. - Viene, in evidenza, anzitutto, la circostanza, che non

sembra al collegio irrilevante, che la commissione ex art. 11

è un organo costituito nell'ambito del ministero dell'industria,

commercio e artigianato e per soli fini consultivi di quest'ulti

mo, laddove la commissione centrale prezzi si radica all'interno

dell'organizzazione del Cip. Il che comporta, come conseguen

za immediata sul piano strutturale e funzionale, che l'organo

Il Foro Italiano — 1994.

stesso non appare idoneo a porsi come sede di confronto di

una molteplicità di fattori economici, essendo in esso prevista la sola rappresentanza istituzionale del ministero da cui proma na e dall'Ina, laddove la commissione centrale prezzi (art. 2

d.l. lgt. 363/46) è composta da rappresentanti di tutti i princi

pali dicasteri, ciascuno portatore, ovviamente, di esperienze spe

cifiche, da confrontarsi con quelle che sono, di volta in volta, alla base della determinazione da adottare; il che appare, già di per sé, indice di una minore garanzia per i destinatari delle

tariffe assicurative, rispetto alla determinazione degli altri prez zi che pure fanno capo al Cip.

6.5.2. - Manca, inoltre, il rappresentante dell'Istituto centrale

di statistica, ovvero proprio del soggetto istituzionalmente pre

posto, nel nostro ordinamento, alla rilevazione ed elaborazione

di tutti quei dati oggettivi che, comunque, possono agire sulla

determinazione dei prezzi e delle tariffe (art. 2 d. 1. lgt. 363/46). 6.5.3. - Mancano, infine, i rappresentanti degli interessi delle

categorie contrapposte (cfr. art. 5 d.l.c.p.s. 896/47). 6.5.4. - In definitiva, la commissione de qua, pur sostitutiva

per legge della commissione centrale prezzi, si atteggia come

un organo sostanzialmente diverso da quest'ultima, nel quale la presenza degli «esperti» è preordinata a fornire solo un sup

porto tecnico alle deliberazioni del Cip in materia di tariffe as

sicurative, venendo a mancare, invece, la garanzia che nell'eser

cizio della funzione istruttoria e consultiva, siano anche equa mente valutati e contemperati, da un lato, tutti i profili collaterali

di incidenza della adottanda deliberazione rispetto ad altri set

tori economici anch'essi rilevanti, dall'altro, gli interessi delle

categorie coinvolte e, segnatamente, di quelle degli utenti del

servizio, sui quali, in definitiva, vengono a riverberarsi obbliga toriamente le tariffe cosi determinate.

6.5.5. - In conclusione, non sembra al collegio che la compo

sizione della commissione ministeriale che interviene obbligato riamente nella fase istruttoria del procedimento di determina

zione delle tariffe dei premi assicurativi della r.c. auto, rispetti le garanzie che l'art. 23 Cost, ha voluto apprestare per le pre stazioni imposte, attraverso la riserva di legge, cosi come pun tualizzate dalla stessa Corte costituzionale con le sentenze sopra

citate.

7. - Ciò stante, reputa la sezione che l'approfondimento e

la conseguente soluzione della delineata questione di costituzio

nalità dell'art. 11, 6° comma, 1. 24 dicembre 1969 n. 990, nel

testo modificato dalla 1. 26 febbraio 1977 n. 39, di conversione

del d.l. 23 dicembre 1976 n. 857, in relazione all'art. 23 Cost.,

vadano nuovamente rimesse nella competente sede e, nel frat

tempo, sospende ogni ulteriore pronuncia sul presente giudizio.

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