sezione III; sentenza 27 luglio 1994, n. 1434; Pres. Borea, Est. Cappugi; Sulas, Codacons e altri (Avv. Rienzi) c. Cassa naz. assistenza e previdenza avvocati e procuratori (Avv. Sanino) Source: Il Foro Italiano, Vol. 117, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1994), pp. 477/478-483/484 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23188395 . Accessed: 28/06/2014 13:28 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 62.109.6.2 on Sat, 28 Jun 2014 13:28:01 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
Transcript
sezione III; sentenza 27 luglio 1994, n. 1434; Pres. Borea, Est. Cappugi; Sulas, Codacons e altri(Avv. Rienzi) c. Cassa naz. assistenza e previdenza avvocati e procuratori (Avv. Sanino)Source: Il Foro Italiano, Vol. 117, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1994),pp. 477/478-483/484Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23188395 .
Accessed: 28/06/2014 13:28
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp
.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected].
.
Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.
http://www.jstor.org
This content downloaded from 62.109.6.2 on Sat, 28 Jun 2014 13:28:01 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions
Diritto. — Nell'accogliere la proposta domanda, il tribunale
amministrativo regionale ha rilevato che la pretesa all'accesso
fatta valere dal Buscemi ineriva a documenti relativi al suo rap
porto di impiego alle dipendenze della amministrazione richiesta.
In particolare, ha sottolineato che ne erano oggetto atti rile
vanti ai fini della individuazione della sua posizione di stato (di dipendente); concernenti, pertanto, sia il potere di autorga nizzazione dell'ufficio di appartenenza, sia le aspettative di car
riera di esso dipendente. Dal che, secondo i primi giudici, il suo diritto, a norma della
normativa di cui all'art. 29, 1° comma, d.p.r. n. 686 del 1957
ed al d.m. (ministero poste) 12 dicembre 1990 n. 455, a pren derne visione al fine anche di poterne eventualmente, ottenere
il rilascio di copie od estratti.
Peraltro, sempre secondo il tribunale amministrativo regiona
le, anche se la situazione giuridica soggettiva fatta valere non
si ricollegava specificamente alla previsione di cui all'art. 22
1. n. 241 del 1990, trovava tuttavia applicazione il procedimento
previsto dall'art. 25 della legge stessa, in quanto a tale procedi
mento si doveva riconoscere un ambito di portata generale ed
ancorché non fossero stati ancora, all'epoca, emanati gli atti
di regolamentazione secondaria di cui al successivo art. 31.
La decisione, contrastata dall'amministrazione appellante, è
errata e deve essere riformata.
Il tribunale amministrativo regionale ha infatti errato là dove
ha escluso che lo speciale procedimento di cui all'art. 25 1. n.
241 del 1990, utilizzato nel caso in esame, avesse carattere spe
ciale e fosse riferibile alla sola ipotesi del diritto di accesso ai
documenti amministrativi quale previsto dall'art. 22 stessa indi
cata legge. Ha errato, in particolare, nell'aver ritenuto di poter enucleare
dal contesto complessivo della legge la disciplina concernente
il procedimento in esame, elevandola a categoria procedimenta
le e processuale di carattere generale, applicabile ad ogni ipotesi
di accesso comunque consentito dall'ordinamento ed ancorché
non correlata specificamente alla 1. n. 241 del 1990.
Vero è invece che l'interpretazione letterale, oltre che logico
e sistematica, della legge in esame conducono all'opposto risul
tato; inducono, cioè, a ritenere che il procedimento in esame,
disciplinato nel capo V della legge in stretta connessione e stru
mentalità con l'ipotesi di accesso ivi regolata, sia ad essa soltan
to relativo e non trovi applicazione per le ulteriori eventuali
analoghe ipotesi previste da altre leggi.
Procedimento, peraltro, che, in relazione al successivo art.
31 della stessa legge, è condizionato, quanto alla ammissibilità,
all'avvenuta azione degli atti di regolamentazione secondaria da
adottare dalle amministrazioni interessate per conformarne e di
sciplinarne l'esercizio.
Con la conseguenza che, qualora, come si assume nel caso
esaminato, la qualità di dipendente propria del ricorrente e la
richiamata normativa concernente il relativo rapporto di servi
zio consentivano l'accesso ai documenti in possesso dell'ammi
21 febbraio 1994, n. 119, Foro it., 1994, III, 361, con nota di richiami,
che conseguentemente ha ammesso il ricorso medesimo, a tutela del
diritto di informazione attribuito ai consiglieri degli enti locali dall'art.
24 1. 816/85, e dall'art. 31, 5° comma, 1. 142/90; e, analogamente, in relazione al diritto di accesso a informazioni sullo stato dell'ambien
Il Codacons, in quanto associazione di soggetti che non hanno
un interesse qualificato a conoscere atti della Cassa nazionale
di assistenza e previdenza degli avvocati e procuratori, non
è legittimato a ricorrere contro il diniego opposto dalla cassa
alla domanda di accesso a suoi documenti. (2) L'iscritto alla Cassa nazionale di assistenza e previdenza degli
avvocati e procuratori, che abbia chiesto di ottenere in loca
zione un alloggio di proprietà della cassa, ha un interesse qua
lificato ad accedere a tutti i documenti, gli atti e le delibere
Stato aveva espresso il parere 11 maggio 1992, n. 75 (Foro it., 1993, III, 76, con nota di G. Arena, La disciplina dell'accesso ai documenti amministrativi: due testi a confronto, che facendo la storia del d.p.r., lo pone a confronto col diverso e più incisivo progetto, parimenti ivi
riportato, elaborato, senza seguito, dalla commissione di studio presie duta dal prof. Cassese, istituita dal presidente del consiglio dei ministri
«per l'attuazione della legge sul procedimento amministrativo e sull'ac cesso ai documenti amministrativi», perciò inizialmente investita anche di questa materia).
Il condizionamento della applicabilità del capo V della I. 241/90 alla adozione del decreto o dei. decreti previsti dal 2° comma dell'art. 24, è stato chiaramente superato con l'emanazione del d.p.r. 352/92. Nel
frattempo, in ordine alle conseguenze giuridiche del ritardo col quale è stato emanato, la giurisprudenza si è articolata in una serie di orienta menti distinti, e spesso del tutto contrapposti, per il cui quadro si rinvia alla nota a Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 1994, n. 119, id., 1994, III, 361. Successivamente, nel senso che anche la mancata emanazione del regolamento governativo non preclude l'applicabilità delle norme sul diritto di accesso, Tar Toscana 12 febbraio 1994, n. 64, Trib. amm.
reg., 1994, I, 1475. II. - Senonché il successivo 4° comma del medesimo art. 24, stabili
sce che «le singole amministrazioni hanno l'obbligo di individuare . . . le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità, sottratti all'accesso per le esigenze di cui al 2° com
ma»; prevede che anch'esse vi provvedano con uno o più regolamenti; e assegna loro, a tal fine, il termine di ulteriori sei mesi: scaduto, quin di, il 2 settembre 1991.
Naturalmente, al ritardo nella emanazione del regolamento governa tivo, hanno corrisposto ancora maggiori ritardi nella adozione di tali
conseguenti regolamenti per cosi dire decentrati: secondo un panorama assai variegato, che, tuttavia, ancora una volta vede come più riottose le amministrazioni non statali, e specialmente quelle comunali. E poi ché il riportato art. 31 indica il dato cui condiziona l'applicabilità delle norme del capo V, con una formula cosi ampia (fino all'entrata in vi
gore «. . . dei decreti di cui all'art. 24»), che anche i regolamenti delle
singole amministrazioni potrebbero essere ritenuti ugualmente per ciò
necessari, la vicenda, superata per quel che riguarda l'adozione del re
golamento governativo dopo il d.p.r. 352/92, si ripropone in termini
più o meno analoghi, pure per questi ultimi. III. - Con un intermezzo legislativo. Il governo, nel d.p.r. 352/92,
dopo aver dettato una più dettagliata disciplina dei regolamenti in que stione (art. 8), malgrado il suo carattere di normazione solo secondaria, ha tentato anche, all'art. 13, di dare regole pure per quel che riguarda le conseguenze della mancata adozione di essi: «Nelle more dell'adozio ne dei regolamenti ministeriali concernenti le categorie di documenti da sottrarre all'accesso, e, in ogni caso non oltre un anno dalla entrata in vigore del presente regolamento, il diniego di accesso può essere op posto con procedimento motivato dal ministro, per le amministrazioni dello Stato, e dell'organo che ha la legale rappresentanza dell'ente, ne
gli altri casi, in relazione alle esigenze di salvaguardia degli interessi di cui all'art. 24, 2° comma, e con riferimento ai criteri delineati dal l'art. 8». «Decorso il termine di un anno di cui al 1° comma, l'accesso non può essere negato se non nei casi previsti dalla legge» (si noterà che l'esplicito riferimento unicamente ai regolamenti «ministeriali», non solo è ingiustificatamente restrittivo del dettato dell'art. 24 della legge, che parla in genere di «singole amministrazioni», ma è anche patente mente contraddittorio con l'espressa attribuzione all'organo «. . . che ha la legale rappresentanza dell'ente . . .», della competenza a negare l'accesso nei casi di amministrazione non statale).
Comunque, il termine di un anno previsto dall'art. 13 d.p.r. 352/92, è stato prorogato di un altro anno, dall'art. 1 d.l. 15 luglio 1993 n. 227 (Le leggi, 1993, I, 1813). Non convertito (ibid., 2390). Reiterato: d.l. 14 settembre 1993 n. 358 (ibid., 2383), che stabilisce che il termine
previsto dall'art. 13 d.p.r. 352/92 «... è differito di sei mesi»; e con vertito, senza modificazioni, nella 1. 12 novembre 1993 n. 448 (ibid., 2875). Senonché il ciclo è poi ripartito: «Il termine previsto dall'art. 1 d.l. 14 settembre 1993 n. 358, convertito dalla 1. 12 novembre 1993 n. 448, è prorogato alla data del 30 maggio 1994» dal d.l. 17 gennaio 1994 n. 35, id., 1994, I, 272. Non convertito (ibid., 1012). Reiterato:
Il Foro Itaxjano — 1994.
inerenti la gestione del patrimonio immobiliare della cassa,
e, in particolare, a conoscere i criteri in base ai quali vengono
assegnati gli appartamenti, le assegnazioni degli ultimi cinque
anni, e gli acquisti immobiliari compiuti recentemente. (3) L'iscritto alla Cassa nazionale di assistenza e previdenza degli
avvocati e procuratori, che abbia chiesto di ottenere in loca
zione un alloggio di proprietà della cassa, non ha un interesse
qualificato ad avere notizie in ordine alla eventuale proroga
d.l. 17 marzo 1994 n. 181, ibid., 1001. Non convertito (ibid., 1747). Reiterato: d.l. 16 maggio 1994 n. 295 (ibid., 1744). E finalmente con
vertito, con modificazioni, nella 1. 15 luglio 1994 n. 445 (ibid., 2674; testo coordinato: ibid., II, 306).
IV. - Quanto agli effetti della mancata emanazione dei regolamenti delle singole amministrazioni, Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 1992, n. 969, Foro it., 1993, III, 445, con nota di richiami, si è orientato
nel senso che l'art. 31 1. 241/90, per l'applicabilità del capo V sul dirit to di accesso, richiede l'emanazione pure di essi, ed ha deciso il caso
secondo l'art. 13 d.p.r. 352/92 (a tali richiami, adde, nello stesso senso:
Cons. Stato, sez. VI, 3 febbraio 1994, n. 85, Cons. Stato, 1994, I, 195). Al contrario, Tar Emilia-Romagna, sez. II, 5 marzo 1993, n. 92,
Foro it., 1993, III, 446, con nota di richiami, ha affermato la tesi op posta, e sia pure al limitato fine di condannare l'amministrazione alle
spese. Successivamente, nel senso della non necessità della adozione pu re dei regolamenti suddetti, della irrilevanza della mancata loro emana
zione: Tar Sicilia, sede Catania, sez. III, 6 novembre 1993, n. 749, Trib. amm. reg., 1994, I, 416; Tar Toscana 12 febbraio 1994, n. 64, ibid., 1475. Inoltre, nel senso che dopo l'emanazione del d.p.r. 352/92, le singole amministrazioni che non abbiano adottato i regolamenti di loro competenza, potranno negare il diritto di accesso, ai sensi dell'art. 13 di tale d.p.r., solo sulla base di una specifica motivazione che sia
conforme ai criteri enunciati dal precedente art. 8, Cons. Stato, sez.
VI, 7 dicembre 1993, n. 966, Cons. Stato, 1993, I, 1651; sez. IV 11
gennaio 1994, nn. 21 e 22, id., 1994, I, 5 e 8; 18 febbraio 1994, n.
148, ibid., 142; sez. VI 13 gennaio 1994, n. 2, ibid., 39; Tar Molise 9 luglio 1993, n. 162, Foro it., Rep. 1993, voce Atto amministrativo, n. 207. Sull'applicazione dell'art. 13 d.p.r. 352/92, cfr. anche Tar Lom
bardia 14 febbraio 1994, n. 61, Trib. amm. reg., 1994, I, 1406.
Rimane comunque salva, almeno secondo la giurisprudenza prevalen te, l'immediata esperibilità, sul piano processuale non meno che su quello sostanziale, dei diritti di accesso che trovino compiuto fondamento su norme diverse da quelle del capo V della 1. 241/90: Cons. Stato, sez.
V, 21 febbraio 1994, n. 119, relativa al diritto del consigliere comunale e provinciale di ottenere dagli uffici tutte le notizie utili all'espletamen to del proprio mandato, previsto dall'art. 31, 5° comma, 1. 142/90 (su cui v. anche la nota di richiami alla massima 2 tratta da Cons. Stato, sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216, in questo fascicolo, III, 457), Foro it., 1994, III, 361, con nota di richiami, cui adde, nello stesso senso, sez. V 27 giugno 1994, n. 730, Cons. Stato, 1994, I, 824.
V. - Sulla competenza delle varie amministrazioni di stabilire le cate
gorie di atti l'accesso ai quali viene escluso per motivi di riservatezza, Tar Lazio, sez. II, 24 gennaio 1994, n. 60, Trib. amm. reg., 1994, I, 489, ha dichiarato la legittimità della norma dello statuto di un co
mune, che, in relazione all'art. 7 1. 142/90, attribuisce al sindaco la
possibilità di dichiarare preventivamente che determinati atti devono rimanere riservati, ma solo in quanto siano prefissati con regolamento gli atti e le categorie di atti in ordine ai quali il sindaco stesso ha questa facoltà.
VI. - Per l'inquadramento del diritto di accesso cosi come è discipli nato dalla nostra legislazione, per qualche riferimento di diritto comu
nitario, cfr. codice di condotta del 6 dicembre 1993, n. 93/730/Ce rela tivo all'accesso del pubblico ai documenti del consiglio e della commis
sione, Le leggi, 1994, V, 87; decisione 93/731/Ce del consiglio del 20 dicembre 1993, relativa all'accesso del pubblico ai documenti del consi
glio, ibid., 89; decisione 94/90/Ceca, Ce, Euratom della commissione, dell'8 febbraio 1994, sull'accesso del pubblico ai documenti della com
missione, ibid., 118.
(2) Il problema della legittimazione all'accesso di documenti da parte di associazioni variamente rappresentative di interessi, si basa sul prin cipio di cui alle successive due massime, e alla relativa nota, per il quale tale legittimazione spetta solo a chi abbia un interesse giuridicamente rilevante.
Su tale problema, per riferimenti, cfr. Tar Lombardia, sez. Brescia, 7 novembre 1991, n. 809, Foro it., 1992, III, 20, con nota di richiami, che ha dichiarato fondato il diniego opposto da un ufficio provinciale del lavoro, alla domanda di accesso ai documenti relativi alle assunzio
This content downloaded from 62.109.6.2 on Sat, 28 Jun 2014 13:28:01 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions
tio degli organi dirigenti e alle assunzioni compiuti dopo la
loro scadenza. (4)
Diritto. — Debbono essere pregiudizialmente esaminate le ec
cezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa della cassa.
Con la prima di esse si contesta razionabilità del diritto di accesso per mancanza del regolamento di cui all'art. 24, 4° com
ma, 1. n. 241 del 1990.
L'eccezione, come ha già avuto occasione di affermare la se
zione (cfr. sentenza n. 1013 del 28 aprile 1994), è infondata.
Il predetto art. 24 distingue due tipi di regolamento: quelli di cui al 2° comma, ai sensi del quale il governo è autorizzato
ad emanare «uno o più decreti intesi a disciplinare modalità
di esercizio del diritto d'accesso e gli altri casi d'esclusione del
diritto d'accesso in relazione alla esigenza di salvaguardare» quat
tro gruppi di interessi pubblici o privati, enunciati dalle lett.
a) e b); quelli, previsti dal 4° comma, secondo cui le singole
amministrazioni hanno l'obbligo di individuare le categorie di
documenti sottratti all'accesso per le esigenze di cui al prece
dente 2° comma.
L'art. 31 della legge, secondo cui «le norme sul diritto d'ac
cesso . . . hanno effetto dalla data di entrata in vigore dei de
creti di cui all'art. 24», subordina l'operatività del diritto in
parola all'emanazione dei soli regolamenti governativi, da ema
narsi appunto nella forma del decreto. I regolamenti di organiz
zazione delle singole amministrazioni restano dunque irrilevanti
ai fini dell'esercizio dello stesso diritto, non assumendo essi la
forma del decreto ma quelle, le più svariate possibili, previste
dai rispettivi ordinamenti. Se l'art. 31 avesse voluto condiziona
re gli effetti della 1. n. 241 a tutte le norme di organizzazione
sull'accesso previste dall'art. 24 avrebbe usato una diversa for
mula, quale «regolamenti», «atti di organizzazione», ecc.
Oltre il dato testuale, va poi considerato che i regolamenti
delle singole amministrazioni, a differenza di quello governati
ni obbligatorie presso aziende private, avanzata dalla Associazione na
zionale mutilati e invalidi civili, legittimata ad agire in via amministrati
va e giurisdizionale, contro le assunzioni o i dinieghi di assunzione in
violazione della disciplina delle assunzioni obbligatorie, solo quando
queste riguardino pubbliche amministrazioni; nonché Cons. Stato, sez.
VI, 27 marzo 1992, n. 193, ibid., 353, con nota di richiami, che ha
escluso la legittimazione del Coordinamento delle associazioni per la
difesa degli utenti e consumatori, ad intervenire ad adiuvandum nel
ricorso proposto dai genitori di un alunno respinto, contro il diniego
dell'amministrazione a consentire loro l'accesso a taluni documenti che
lo riguardavano. Viceversa, Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 1993, n. 1036, id., Rep.
1993, voce Atto amministrativo, n. 230, e Tar Lazio, sez. I, 18 maggio
1993, n. 760, ibid., nn. 190, 232, 239 e voce Giustizia amministrativa, n. 402, hanno affermato il diritto di associazioni (Codacons, Associa
zione per la tutela dei diritti del malato), le quali per disposizioni dei
loro statuti perseguano il fine della tutela della salute, di accedere agli atti del procedimento a seguito del quale è stato autorizzato il commer
cio di un medicinale.
Più in generale, nel senso della legittimazione delle associazioni di
categoria ad accedere a documenti, a tutela degli interessi delle colletti
vità di cui sono centro di riferimento, Tar Lazio, sez. III, 15 marzo
1993, n. 344, ibid., voce Atto amministrativo, n. 209.
(3-4) Nello stesso senso, in un caso analogo, Tar Lazio, sez. Ili, 23
aprile 1993, n. 561, Foro it., Rep. 1993, voce Atto amministrativo,
n. 229. Contra, Tar Lazio, sez. I, 24 gennaio 1992, n. 70, id., 1993,
III, 141, con nota di richiami, che ha escluso che l'istante alla direzione
generale degli istituti di previdenza, per l'assegnazione di un apparta
mento in locazione, possa chiedere accesso ai documenti concernenti
le procedure relative, perché queste non sarebbero in funzione di inte
ressi pubblici, e, perciò, non sarebbero soggette alle regole della 1. 241/90.
Sul principio generale, secondo il quale in tanto un soggetto può chie
dere l'accesso a documenti amministrativi (e, in caso di rifiuto, esperire
lo speciale ricorso previsto a garanzia di tale suo diritto), solo in quan
to «.. . abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rile
vanti . . .» 0- 241/90, art. 22, 1° comma), e nei limiti entro i quali
10 abbia, v. la nota di richiami a Cons. Stato, sez. V, 8 febbraio 1994,
11 Foro Italiano — 1994.
vo, non servono a determinare le modalità di esercizio del dirit
to ma, assai più limitatamente, ad individuare gli atti sottratti
all'accesso; in tal modo le finalità di tali regolamenti ben posso no essere sostituite da un'attività prowedimentale a contenuto
singolo, attraverso un diniego motivato con le esigenze già am
piamente indicate e specificate dall'art. 24 della legge e dall'art.
8 dell'ormai emanato regolamento di cui al d.p.r. 27 giugno 1992 n. 352.
Senza, inoltre, voler considerare come un diritto sancito da
una fonte primaria non possa essere vanificato in concreto at
traverso l'illegittima inerzia di una attività regolamentare non
indispensabile ai fini della connotazione dello stesso diritto (cfr. Tar Lazio, sez. I, 26 ottobre 1992, n. 1345).
Può passarsi agli altri due profili di inammissibilità sollevati dalla stessa difesa pubblica inerenti, rispettivamente, alla man
canza di una posizione legittimante delle associazioni ricorrenti
nonché di un interesse giuridicamente apprezzabile in ordine ad
una attività non prowedimentale della cassa, ma puramente or
ganizzativa e gestionale, per la quale esistono altri strumenti
di vigilanza e controllo predisposti dall'ordinamento.
Al riguardo occorre precisare che ai sensi dell'art. 22, 1° com
ma, 1. n. 241 il diritto d'accesso è riconosciuto «a chiunque
vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente ri
levanti».
I presupposti stabiliti dalla legge sono dunque di due tipi:
uno sostanziale statico, costituito dal possesso di una posizione
giuridica qualificata dall'ordinamento, che le dà rilievo e prote
zione; l'altro, di ordine sostanziale dinamico, costituito da un
interesse che legittimi il soggetto titolare ad agire per la tutela
di quella situazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre
1993, n. 1036, Foro it., Rep. 1993, voce Atto amministrativo,
nn. 194, 230, 236). Quanto al primo dei due presupposti sostanziali, questa se
zione ha già rilevato come esso sussista in capo ai singoli iscritti
alla cassa. L'iscrizione, infatti, in quanto produttrice di effetti
giuridici differenziati rispetto agli altri consociati derivanti dal
li. 78, id., 1994, III, 363 (nonché a sez. IV 7 marzo 1994, n. 216, in questo fascicolo, III, 457), che ha affermato l'inammissibilità del
ricorso proposto da un espropriando contro il diniego del comune di
consentirgli l'accesso a tutte le delibere in materia di un determinato
periodo, e non solo a quelle concernenti le procedure nei confronti di
aree di cui sia proprietario. A tali richiami, adde, Tar Lazio, sez. I, 18 maggio 1993, n. 760, cit., che ha considerato legittimo il rifiuto
dell'amministrazione di consentire l'accesso agli atti del procedimento a seguito del quale è stato autorizzato il commercio di un medicinale, a chi non aveva indicato le ragioni di un suo specifico interesse al suo uso.
Per quel che riguarda la domanda di accesso a documenti relativi
a procedure concorsuali, nel senso che la situazione giuridicamente rile
vante che la legittima, si radica solo dopo la loro conclusione, Tar La
zio, sez. I, 29 marzo 1994, n. 475, Trib. amm. reg., 1994, I, 1324 (vice
versa, nel senso che l'amministrazione ha la facoltà di differire tale
accesso al termine della procedura, per la diversa ragione che altrimenti
questa potrebbe esserne ostacolata: Tar Lazio, sez. I, 24 marzo 1992, n. 399, Foro it., 1993, III, 139, con nota di richiami). Per altri riferi
menti sul diritto di accesso agli atti di tali procedimenti, cfr. Tar Tosca
na, sez. I, 19 settembre 1991, n. 422, id., 1991, III, 521, con nota
di richiami, nonché la nota riferita alla massima n. 4 di Cons. Stato,
sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216, cit.
Sempre in linea generale, la giurisprudenza si è orientata nel senso
che il diritto di accesso ai documenti amministrativi può essere esercita
to in connessione di un interesse giuridicamente rilevante, anche se non
sia (ancora) attuale un giudizio nel cui corso debbano essere utilizzati
gli atti cosi acquisiti, o addirittura un interesse ad agire in sede giurisdi
zionale: Cons. Stato, sez. VI, 7 dicembre 1993, n. 966, Cons. Stato,
1993, I, 1651; sez. IV 11 gennaio 1994, n. 21, id., 1994, I, 5; 20 settem
bre 1994, n. 728, Settimana giur., 1994, 383; sez. VI 19 luglio 1994,
n. 1243, ibid., 358. Questo orientamento, d'altra parte, va correlato
con l'altro, secondo il quale è ammissibile la domanda di accesso a
documenti amministrativi (ed esperibile, in caso di diniego, lo speciale
ricorso ex art. 25 1. 241/90), anche se la disponibilità di tali documenti
sia stata chiesta da chi intenda utilizzarli in un giudizio già intentato,
e con concorso, perciò, con i poteri processuali esercitabili per la loro
acquisizione nel giudizio stesso: Cons. Stato, sez. VI, 20 giugno 1994,
n. 1015, in questo fascicolo, III, 466, con nota di richiami.
This content downloaded from 62.109.6.2 on Sat, 28 Jun 2014 13:28:01 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions
l'appartenenza obbligatoria ad un ordinamento particolare (si
pensi soltanto agli oneri economici, di natura contributiva, sca
turenti dall'iscrizione), configura in capo agli iscritti la titolarità
di una condizione giuridica specificamente prevista dall'ordina
mento generale (v. 1. 8 gennaio 1952 n. 6). Sul punto si rimanda
a quanto affermato dalla sezione con sentenza 23 aprile 1993, n. 562 (ibid., nn. 216, 229), relativa ad un contenzioso in cui
era parte la stessa cassa.
Per quanto riguarda il secondo dei presupposti sostanziali pre visti dalla legge per esercitare il diritto d'accesso (interesse), è
stato precisato che questo non deve necessariamente avere con
sistenza di diritto soggettivo bastando che esso miri, in una di mensione partecipativa che prescinde dalla mera dialettica pro
cessuale, ad assicurare la trasparenza, l'efficienza e l'economi cità dell'attività amministrativa in tutte le sue manifestazioni, anche di natura non strettamente prowedimentale (art. 1 e 22
1. n. 241). Che l'interesse presupposto al diritto d'accesso non sia sol
tanto quello assumibile nelle tradizionali forme del diritto o in
teresse legittimo è confermato dagli art. 9 della legge e del d.p.r. n. 352 del 1992, che contempla espressamente fra i titolari del
diritto d'accesso anche i portatori di «interessi pubblici o diffusi». La tutela che ricollega l'interesse alla posizione giuridica non
è quindi solo quella giurisdizionale ma anche quella destinata ad incidere, attraverso il diritto strumentale d'accesso, nella sfe ra dei poteri autoritativi di ogni amministrazione (Tar Lazio, sez. I, 18 maggio 1993, n. 760, ibid., nn. 190, 232, 239; sez. II 25 novembre 1992, n. 2202, ibid., nn. 210, 233, 240).
Tutto ciò nei limiti della personalità e concretezza dell'inte resse (art. 1 d.p.r. n. 352) che valgono ad escludere dall'area di intervento della 1. n. 241 gli interessi non seri, emulativi o di mera curiosità od azioni di tipo popolare (Cons. Stato, sez.
IV, n. 1036 del 1993, cit.). Alla luce delle esposte considerazioni la legittimazione sia alla
richiesta di accesso che alla conseguente proposizione del ricor
so giurisdizionale appare in via generale sussistente in capo alla ricorrente avv. Gavina Sulas, che è iscritta alla cassa ed ha chie sto inoltre di partecipare alla procedura di assegnazione di un
immobile ad uso studio a Roma e Milano, salvo poi chiarire in prosieguo nel merito, in stretta correlazione con gli specifici documenti richiesti, ove l'accesso sia inammissibile ed entro quali limiti ed ove invece non si configuri come tale.
Il doppio presupposto voluto dalla legge e delineato dalla giu risprudenza non si verifica invece nei confronti del Codacons, dell'Associazione utenti servizi pubblici e dell'Associazione utenti
giustizia che non hanno un interesse specifico, né diretto né
strumentale, ad accedere alle informazioni ed ai documenti ri
chiesti. Né, peraltro, tale interesse è stato evidenziato nella ri chiesta del 3 dicembre 1993; in tale nota si fa infatti generica mente cenno ai fini statutari del Codacons, tra i quali rientre rebbe quello di controllare (anche attraverso le suddette
associazioni) la trasparenza e la correttezza dell'azione della pub blica amministrazione e la completa e imparziale applicazione dell'art. 97 Cost, e 132 1. n. 241 del 1990, ma da tale accenno non emerge, evidentemente, una posizione di interesse qualifi cato quale è quella delineata dalla legge e dalla giurisprudenza.
Per quanto riguarda la legittimità della nota 31 gennaio 1994, con la quale la cassa ha solo in parte consentito l'accesso alla documentazione richiesta dall'aw. Sulas, si osserva quanto segue.
I. - Per quanto riguarda la richiesta di conoscere i criteri in base ai quali vengono assegnati e/o occupati in locazione gli appartamenti, appare fondata la doglianza relativa alla non sa tisfattività della risposta. In effetti, la cassa si è limitata a forni re alla ricorrente una copia di alcuni articoli pubblicati sulla rivista «Previdenza forense» in cui, fra l'altro, si fa riferimento alle delibere del consiglio di amministrazione del 25 febbraio 1978, del 20 ottobre 1978 e del 26 ottobre 1990; ma proprio tali delibere erano i documenti da esibire, non sussistendo —
e comunque non essendo stati evidenziati — ostacoli alla loro
produzione. II e III. - Lo stesso valga per quanto riguarda gli atti delibe
II Foro Italiano — 1994.
rativi con cui sono state decise le locazioni negli ultimi cinque anni nonché l'indicazione degli immobili acquistati dalla cassa
nel corso del 1992 e del 1993 con il relativo prezzo. Deve essere in primo luogo riconosciuta l'ammissibilità della richiesta (e quin di del ricorso) essendo fatto valere, da parte di un iscritto che
ha anche chiesto l'assegnazione di un alloggio in locazione, da un lato l'interesse a verificare la legittimità delle operazioni pro cedimentali poste in essere e le relative determinazioni attraver
so la valutazione degli interessi privati coinvolti e, dall'altro, un interesse alla corretta gestione del patrimonio della cassa ed
alla conoscenza della relativa attività amministrativa (al cui esi
to il medesimo iscritto potrà porre in essere eventuali azioni di denuncia, sollecitazione, responsabilità interne ed esterne). Non può disconoscersi, in definitiva, che nella specie sussiste il perseguimento di un'utilità strumentale e concreta che è già stata ritenuta rientrante nelle previsioni della 1. n. 241 (cfr. la
già citata sentenza della sezione 561/93). In via conclusiva, l'i
stante ha diritto a conoscere tutti i documenti, gli atti e le deli bere inerenti la gestione del patrimonio immobiliare della cassa
(per quanto riguarda sia le locazioni che gli acquisti), con l'in
dicazione degli elementi idonei a verificare in concreto i requisi ti soggettivi ed oggettivi dei soggetti interessati e le condizioi dei contratti stipulati. Eventuali ragioni di riservatezza non po tranno essere opposte in via generale ed astratta in relazione ad intere categorie di atti ma soltanto, con specifica motivazio
ne, in relazione a singoli atti.
IV e V. - Ritiene invece il collegio che non sussita in capo all'istante avv. Sulas un interesse qualificto ad avere notizie in
ordine alla eventuale prorogatio degli organi dirigenti ed alle
assunzioni di personale effettuate in data successiva alla scaden za del mandato dei componenti del consiglio di amministrazio
ne; si tratta infatti di informazioni che esulano completamente dall'interesse evidenziato nella richiesta di accesso e che atten
gono ad attività istituzionalmente soggette al controllo del mini stro di grazia e giustizia nonché a quello democratico di tutti
gli iscritti attraverso il comitato dei delegati, liberamente eletto dai medesimi.
VI. - Per quanto riguarda i provvedimenti di attuazione del l'art. 12 1. n. 241 del 1990, risultando essi ancora all'esame del
consiglio di amministrazione, la cassa non poteva evidentemen te esibirli.
Per le considerazioni sopra esposte, il ricorso deve essere di chiarato inammissibile per quanto riguarda il Codacons, l'As sociazione utenti servizi pubblici e l'Associazione utenti giusti zia mentre va accolto, per quanto di ragione, limitatamente al l'aw. Gavina Sulas alla quale la Cassa nazionale di previdenza ed assistenza degli avvocati e procuratori dovrà rilasciare copia autentica degli atti indicati ai punti I, II e III.
This content downloaded from 62.109.6.2 on Sat, 28 Jun 2014 13:28:01 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions
