sezione III; sentenza 28 marzo 1986, n. 1167; Pres. ed est. Moschini; Soc. Terme di Crodo (Avv.Consoli, Guarino) c. Min. partecipazioni statali (Avv. dello Stato Tallarida), Efim (Avv. Rossi,Giannini), Soc. Sopal (Avv. Rossano)Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1988),pp. 129/130-131/132Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23179284 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

le previsioni di Prg (e si è visto che il Prg di Atri pone limiti

e vincoli d'ordine globale per quanto concerne la zona in questio

ne) sia con l'interesse pubblico ad un congruo assetto delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie.

Giova a quest'ultimo proposito sottolineare che — contraria

mente all'assunto dei ricorrenti, i quali pretenderebbero che, me

diante l'approvazione tacita del proprio progetto, vengano altresì

assentite le parti relative ad una diversa sistemazione di una pree sistente strada pubblica ed alla predisposizione di spazi ad uso

pubblico (strade, parcheggi, verde) — ogniqualvolta un progetto edilizio richieda per la sua esecuzione anche la redazione di opere di urbanizzazione non completamente prefigurate nello strumen

to urbanistico (il che può accadere anche nell'ipotesi in cui venga

applicata la disposizione di cui all'art. 31,5° comma, della legge

urbanistica, la quale prevede il rilascio di singole licenze edilizie

subordinato, non già alla previa formazione di un piano di lottiz

zazione, bensì' al solo impegno del privato ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria), non può trovare applicazione il mec

canismo del silenzio-assenso, in quanto in tal caso, non potendo evidentemente essere rimessa all'arbitrio del privato la definizio

ne dell'assetto delle opere di urbanizzazione, deve necessariamen

te intervenire una previa valutazione al riguardo da parte dell'amministrazione e non può quindi considerarsi il rilascio del

la concessione un atto «dovuto» sulla sola base dello strumento

urbanistico generale. Si deve dunque concludere che nella fattispecie non si era for

mato il silenzio-assenso sull'istanza presentata dai ricorrenti, e

va, conseguentemente, rigettato il ricorso.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione III; sentenza 28 marzo 1986, n. 1167; Pres. ed

est. Moschini; Soc. Terme di Crodo (Avv. Consoli, Guarino) e. Min. partecipazioni statali (Aw. dello Stato Taiaarida), Efim

(Avv. Rossi, Giannini), Soc. Sopal (Avv. Rossano).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione III; sentenza 28 marzo 1986, n. 1167; Pres. ed

Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici — Partecipa zioni statali — Smobilizzo del settore alimentare — Delibera

zione del Cipi — Direttive ministeriali — Determinazione delle

modalità — Impugnazione — Difetto di giurisdizione ammini

strativa — Fattispecie (D.p.r. 14 giugno 1967 n. 554, soppres sione del comitato permanente per le partecipazioni statali e

del comitato interministeriale per l'Enel, art. 3; 1. 12 agosto 1977 n. 675, provvedimenti per il coordinamento della politica

industriale, la ristrutturazione e la riconversione e lo sviluppo del settore, art. 13).

Le direttive del Cipi e de! ministero delle partecipazioni statali

in ordine alla cessione da parte dell'Efim delle proprie parteci

pazioni azionarie nella società Terme di Recoaro sono atti in

terni al rapporto tra autorità di vigilanza ed ente controllato

e diretti a stabilire nell'esercizio della suprema funzione di go verno le linee di politica economica, pertanto, di fronte a tali

atti non sono configurabili situazioni giuridiche sostanziali pro tette di privati, tutelabili in sede giurisdizionale. (1)

(1) Nella sentenza riportata, che interviene nella vicenda relativa alla

cessione a privati della società Terme di Recoaro, il T.A.R. Lazio ha

negato l'impugnabilità della delibera Cipi del 27 maggio 1985 e delle con

seguenti direttive ministeriali da parte di società esclusa dalle trattative

per l'acquisto in quanto controllata da soggetto giuridico straniero. Con

la delibera sopra citata il Cipi aveva infatti impegnato il ministero delle

partecipazioni statali ad impartire agli enti, contestualmente alle autoriz

zazioni per la cessione di società del gruppo alimentare, le direttive op

portune affinché fosse assunto dall'acquirente l'obbligo di «assicurare per un congruo numero di anni la permanenza dell'azienda sotto il controllo

italiano». Il T.A.R. dichiara dunque inammissibile il ricorso per difetto di situa

zione giuridica sostanziale protetta affermando da un lato che gli atti

di indirizzo e le direttive del Cipi e del ministero delle partecipazioni sta

tali riguardano esclusivamente i rapporti interni tra Cipi, ministero ed

enti di gestione, dall'altro che gli atti in questione attengono alla sfera

del pubblico interesse, «essendo la discrezionalità che essi esprimono l'e

strinsecazione di una scelta liberamente compiuta in nome di finalità pri marie di riconosciuta preminenza pubblica».

La motivazione della sentenza oscilla quindi tra una qualificazione de

gli atti in esame come atti interni ovvero come atti politici, facendo riferi

mento a due nozioni delle quali sono assai incerti il regime giuridico e

i confini.

Il Foro Italiano — 1988.

Diritto. — La società ricorrente impugna il provvedimento con

il quale il ministro per le partecipazioni statali ha impartito diret

tive per l'alienazione da parte dell'Efim della sua partecipazione nella s.p.a. Terme di Recoaro, la delibera Cipi 27 maggio 1985, l'anteriore determinazione dell'Efim ed ogni atto presupposto nella

misura in cui comportino l'esclusione dalla trattativa della ricor

rente in quanto controllata da un soggetto giuridico straniero

(olandese). L'avvocatura generale dello Stato propone varie eccezioni pre

giudiziali di inammissibilità e irricevibilità rilevando tra l'altro, con riguardo ai provvedimenti intervenuti nella sequenza procedi

mentale, la carenza di giurisdizione del giudice adito.

In relazione all'esame di tale questione, che assume un ovvio

carattere di preminenza rispetto a tutte le altre questioni sia pre

giudiziali che di merito, appare anzitutto opportuno premettere alcune considerazioni sul sistema delle partecipazioni statali quale è venuto a determinarsi attraverso le successive disposizioni legis lative emanate sulla materia.

La qualificazione delle direttive intercorrenti tra lo Stato e gli enti pub blici dipendenti come atti interni, risalente a Ottaviano, Considerazioni

sugli enti pubblici strumentali, Padova, 1959, 79, è sostanzialmente ac colta dalla dottrina; v. però da ultimo in senso contrario G. Barone, Aspetti dell'attività interna della pubblica amministrazione, Milano, 1980, 94 ss.; C. Marzuou, Principio di legalità e attività di diritto privato della p.a., Milano, 1982, 159 ss.

In quanto atti interni, si afferma in giurisprudenza, le direttive produ cono effetti esclusivamente nell'ambito della p.a. e dunque, non essendo idonee a ledere direttamente gli interessi degli amministrati, non sono

impugnabili autonomamente: v. T.A.R. Piemonte, sez. I, 18 gennaio 1984, n. 8, Foro it., Rep. 1984, voce Atto amministrativo, n. 24; Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 1984, n. 210, ibid., n. 25; 9 novembre 1983, n. 811, ibid., n. 22; 19 settembre 1982, n. 422, id., Rep. 1982, voce cit., n. 16; T.A.R. Liguria 3 aprile 1975, n. 58, id., Rep. 1975, voce cit., n. 31; Cass. 19 luglio 1973, n. 2123, id., Rep. 1973, voce cit., n. 13; 10 gennaio 1973, n. 54, ibid., n. 14; 21 maggio 1973, n. 1457, ibid., n. 15; 10 novem bre 1971, n. 3186, id., Rep. 1971, voce cit., n. 32; 5 giugno 1971, n.

1674, id., 1971, I, 2961. In alcune ipotesi la giurisprudenza ha in realtà affermato la immediata impugnabilità di una direttiva: cosi Cons, giust. amm. sic. 21 ottobre 1986, n. 194, id., Rep. 1986, voce Giustizia ammini

strativa, n. 165, la quale ha ritenuto impugnabile la circolare che dispone nel senso della reiezione di tutte le istanze dirette al rinnovo di una deter minata autorizzazione, e Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 1971, n. 306, id., Rep. 1971, voce Previdenza sociale, n. 279, che individua una specie di circolare precettiva e dunque impugnabile.

La giurisprudenza tuttavia, nel tentativo di ridurre l'area dell'attività amministrativa sottratta al sindacato del giudice amministrativo, afferma

che le direttive, in quanto atti che si inseriscono in una sequenza giuridica

procedimentale ed hanno per contenuto la determinazione di una regola

per l'esercizio del potere discrezionale, assumono nell'ordinamento gene rale una rilevanza che è mediata dal provvedimento nel quale la discrezio nalità si concreta: v. Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 1984, n. 210, id.,

Rep. 1984, voce Atto amministrativo, n. 25; 9 novembre 1983, n. 811,

ibid., n. 22; 16 giugno 1981, n. 300, id., Rep. 1981, voce cit., n. 16.

Se dunque da un lato è sindacabile e può risultare viziato il provvedi mento che si discosta da una direttiva (v. Cons. Stato, sez. I, 23 maggio 1980, n. 3094/74, id., Rep. 1983, voce cit., n. 103; sez. III 11 luglio 1978, n. 767/76, id., Rep. 1981, voce cit., n. 17), dall'altro attraverso

l'impugnativa del provvedimento che alla direttiva si è uniformato il giu dice può arrivare a sindacare la legittimità di questa, v. T.A.R. Umbria

29 agosto 1980, n. 199, ibid., n. 18. Anche nel caso di specie occorre, secondo il giudice adito, attenersi

al medesimo ordine concettuale. La lesione di una posizione giuridica

qualificata, e dunque la tutela giurisdizionale non sono riferibili alla di

rettiva. L'una e l'altra potranno eventualmente sorgere solo in un secon

do momento «rispetto agli atti della successiva sequenza giuridica

procedimentale» e dunque rispetto al concreto provvedimento di rifiuto

dell'offerta. Nel caso in esame la direttiva è rivolta ad un soggetto, l'ente

di gestione, che opera in regime di autonomia privata le cui determinazio

ni di volontà non si formalizzano in atti impugnabili da parte di terzi

e la cui attività non segue le regole e non incontra i limiti della discrezio

nalità amministrativa.

L'impugnabilità della delibera del Cipi viene altresì esclusa dalla sen

tenza in epigrafe in base ad una qualificazione della delibera stessa come

atto politico. Peraltro, oramai prevale in dottrina e in giurisprudenza una

nozione ristretta di atto politico secondo la quale per poter qualificare un atto come politico non è sufficiente che intervenga nella emanazione

dell'atto una valutazione di ordine politico, dovendo tale categoria essere

limitata a quegli atti che coinvolgono i supremi interessi dello Stato e

delle istituzioni: v. Cons. Stato, sez. IV, 17 gennaio 1986, n. 30, id.,

Rep. 1986, voce cit., n. 46; T.A.R. Abruzzo 28 gennaio 1976, n. 15,

id., Rep. 1976, voce cit., n. 92; Cons. Stato, sez. VI, 5 novembre 1974, n. 348, id., Rep. 1974, voce cit., n. 21; T.A.R. Lazio, sez. Ili, 2 febbraio

1976, n. 60, id., 1977, III, 99 (in motivazione). [A. Scognamiglio]

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PARTE TERZA

Tale sistema risulta fondato su una ripartizione di compiti e

funzioni tra lo Stato e gli enti di gestione con la preminenza del

l'attività del governo in rapporto a situazioni che non siano di

mera gestione in presenza delle quali l'intervento delle valutazio

ni e decisioni governative costituisce orientamento dell'azione de

gli enti stessi im modo che questa corrisponda ai superiori interessi

nazionali ed alle linee di politica economica perseguite dal gover no alla istituzione del ministero delle partecipazioni statali dispo sta con 1. 22 dicembre 1956 n. 1589 per assicurare il coordinamento

e controllo delle varie partecipazioni statali e quindi con un pote re generale di vigilanza sui vari enti demandati a tale gestione è poi seguita l'istituzione del Cipe (d.p.r. 16 aprile 1967 n. 554) che ha sostituito il comitato permanente previsto dalla legge stes

sa, incaricato della elaborazione delle direttive generali inerenti

ai diversi settori controllati, fermo restando, peraltro, il potere del ministero delle partecipazioni statali, nell'esercizio della vigi lanza sugli enti di gestione, di controllare l'attuazione dei pro

grammi e delle direttive impartite (art. 3).

Sucessivamente, in seno al Cipe, con 1. 12 agosto 1977 n. 675

è stato costituito un comitato di ministri per il coordinamento

della politica industriale (Cipi) incaricato di determinare gli indi

rizzi di politica industriale e in questo ambito di approvare i pro

grammi pluriennali di intervento degli enti di gestione e le relative

modifiche (art. 12 e 13). Al ministero è rimasto il potere di vigilanza e di controllo.

Per quanto concerne in particolare l'Efim lo statuto approvato con d.p.r. 27 gennaio 1962 n. 38 prevede espressamente che le

direttive generali che l'ente deve seguire per l'attuazione dei pro

pri compiti sono determinate dal comitato interministeriale previ sto dall'art. 4 della sopra richiamata 1. 22 dicembre 1956 n. 1589.

Per quanto attiene al caso di specie con la 1. 4 maggio 1983

n. 168, per il trasferimento delle società di imbottigliamento di

acque minerali già inquadrate nell'Eaga, le partecipazioni aziona

rie sulla Terme di Recoaro s.p.a., sono state trasferite all'Efim

e le relative azioni sono state affidate in gestione fiduciaria alla

Sopal. A seguito della messa in vendita di tale partecipazione la soc.

Terme di Crodo ha fatto pervenire la propria offerta con due

soluzioni differenziate — comunque per un ammontare comples sivo di lire 25 miliardi — ed ha ritenuto illegittima, come sopra

rilevato, in quanto ingiustificatamente ostativa alla contrattazio

ne con essa società — la delibera del Cipi e le conseguenti diretti

ve ministeriali con le quali si richiede e quindi si stabilisce che

nella cessione dell'azienda ai privati venga assunto tra l'altro dal

le controparti l'impegno ad assicurare per un congruo numero

di anni la permanenza della società sotto il controllo italiano.

Ora non può porsi in dubbio che la cessione dell'intera parteci

pazione Recoaro gestita dalla Sopal per conto dell'Efim rappre senta lo smobilizzo di un settore di intervento al quale l'ente di

gestione non poteva provvedere senza tener conto degli indirizzi

di politica industriale e delle conseguenziali relative deliberazioni dei competenti organi chiamati per legge a compiere le prescritte valutazioni dell'operazione in relazione alle finalità di generale interesse che dovevano essere perseguite.

Il Cipi infatti dovendosi pronunciare sulla cessione a privati da parte dell'Iri della Sme e della Sidalm, preso atto della moti

vazione dell'operazione, in ragione dell'attuale situazione di mer cato dell'industria alimentare sia a livello nazionale che soprattutto internazionale e considerata l'esigenza di assicurare lo sviluppo e l'amodernamento del settore ha affermato l'opportunità per le

partecipazioni statali di concentrare l'impegno delle risorse finan

ziarie disponibili in altri settori da ritenere di importanza prio ritaria.

Di conseguenza la dismissione dalle partecipazioni statali del

settore alimentare doveva risultare compatibile con gli obiettivi

sopra indicati e quindi anche la privatizzazione del gruppo Sme

Sidalm e Sopal doveva rientrare in tali obiettivi ed assicurare quindi 10 sviluppo del settore stesso garantendo comunque il livello degli investimenti e dell'occupazione.

In tale situazione le deliberazioni in ordine allo smobilizzo di

competenza del Cipi e le direttive di competenza del ministro per le partecipazioni statali in base alla normativa sopra richiamata

(art. 3 d.p.r. n. 554 del 1967; art. 13 1. n. 675 del 1977) che

testualmente conferma la competenza ministeriale richiamando gli atti di indirizzo e le direttive anche in ordine all'acquisizione di

imprese e agli smobilizzi non possono non riguardare se non i

rapporti interni tra lo Stato e l'ente di gestione. Tali atti infatti attengono soltanto alla sfera del pubblico inte

resse alla cui realizzazione essi mirano senza fondare posizioni

11 Foro Italiano — 1988.

giuridicamente tutelabili di terzi ai quali in rapporto a quelle de

terminazioni e direttive non può riconoscersi altro che un interes

se di mero fatto non altrimenti rilevante.

In sostanza i terzi, pur se di fatto interessati a che l'ammini

strazione si determini allo svolgimento di una certa attività, non

possono peraltro ritenersi portatori di un interesse legittimo al

riguardo dovendosi escludere che possa esservi una situazione di

coincidenza con l'interesse pubblico quando l'interesse del priva to non potrebbe sorgere se non nel successivo momento attuativo.

Pertanto, fin quando si resti nella fase delle determinazioni di

rette a stabilire l'opportunità o meno di procedere alla vendita

e fissazione dei relativi criteri e modalità, deve escludersi la giuri dica rilevanza di qualsiasi posizione di interessi.

Queste considerazioni valgono certamente per la delibera del

Cipi 27 maggio 1985 recante le direttive concernenti il settore ali

mentare delle partecipazioni statali che ha dichiarato compatibile con gli obiettivi generali delle partecipazioni statali la fuoriuscita

dal settore alimentare e consentito quindi anche le privatizzazioni del gruppo Sem-Sidalm e Sopal purché in un quadro di potenzia mento degli investimenti e di mantenimento delle attività e richie

dendo al ministro gli opportuni interventi per realizzare tali finalità

anche attraverso la formulazione di ulteriori criteri ai quali at

tenersi.

La deliberazione di cui trattasi che costituiva il necessario pre

supposto per lo smobilizzo del settore rimane circoscritta al livel

lo dei rapporti interni tra governo ed ente di gestione e prescinde — sia per il momento iniziale in cui interviene sia per gli interessi

superiori perseguiti — dagli interessi privatistici degli eventuali

futuri aspiranti acquirenti per cui va esclusa la riconoscibilità nel

la predetta fase di posizioni tutelate di terzi.

Il fatto poi che gli interessi alla cui realizzazione tende l'azione

dell'amministrazione nella predetta fase prenegoziale vengono a

concretarsi in altrettanti atti non comporta la possibilità per il

privato contraente di una qualche tutela giurisdizionale nei loro

confronti essendo la discrezionalità che essi esprimono l'estrinse

cazione di una scelta liberamente compiuta in nome di finalità

primarie di riconosciuta preminenza pubblica per cui nei confronti

di tali determinazioni non appare ammissibile alcuna attuale for

ma di tutela innanzi a questo giudice.

Analoghe considerazioni valgono anche per quanto riguarda la direttiva del ministro delle partecipazioni statali pure impugna ta dalla società ricorrente.

È infatti evidente che anche tali direttive predisposte in funzio

ne attuattiva o integratrice della delibera del Cipi e comunque finalizzate a dare concreta attuazione alle indicazioni program matiche con quelle formulate si pongono anch'esse in una fase

anteriore alle vere e proprie trattative negoziali o destinate a svol

gersi soltanto in un secondo tempo e nel quadro di riferimento

fissato dall'ente sulla base anche degli altri elementi e interessi

compatibili. L'addotta violazione dell'interesse della ricorrente a vedersi presa

in considerazione la propria offerta rimane cosi nell'ambito del

mero fatto senza acquisire giuridico spessore con riferimento ad

uno specifico dovere di comportamento dell'amministrazione le

gittimamente imposto la cui eventuale contraddizione con altre

situazioni soggettive con esso collegabili possa consentire una ri

chiesta di tutela giurisdizionale. In conclusione si tratta in ambedue i casi di atti diretti a stabi

lire ed attuare le linee di politica economica dettate nell'esercizio

della suprema funzione di governo e posti a monte della stessa

determinazione di trattare, rispetto ai quali, pertanto, non posso no configurarsi posizioni qualificate di terzi privati suscettibili di

subire lesioni e tutelabili in sede di impugnativa giurisdizionale

quali potranno eventualmente sorgere soltanto in un secondo mo

mento per effetto della apertura della trattativa e rispetto agli atti della successiva sequenza giuridica procedimentale.

Ne consegue pertanto che allo stato deve riconoscersi in ordine

alla proposta impugnativa il difetto di giurisdizione dell'adito tri

bunale ed il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile.

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