Sezione IV; decisione 12 aprile 1946; Pres. Rocco P., Est. Malinverno; Lecci (avv. Manfredini) c.Istituto poligrafico dello Stato (avv. dello Stato)Source: Il Foro Italiano, Vol. 69, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1944-1946), pp. 109/110-111/112Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23140266 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVI

ohe non può essere snaturato da eventuali private pat tuizioni, le quali potrebbero, al più, dar luogo soltanto ad azioni di risarcimento di danni dinanzi all'autorità

giudiziaria, ma non mai a pretese dinanzi alla giurisdi zione amministrativa derivanti dal rapporto stesso, ohe, nella sua costituzione, nel suo svolgimento e nel suo scio

glimento, resta di natura pubblicistica e soggetto alle norme di interesse pubblico.

In concreto, poi, è da escludere che quelle intese pos sano avere un simile valore. Anche messa da parte la loro forma puramente verbale, del tutto inidonea, e quindi non valida, a generare impegni per lo Stato, sta, contro sifEatta tesi, il provvedimento stesso, il quale, chiarissimo nella sua formulazione, non solo tace del tutto circa l'ac cennata durata decennale del servizio, ma parla esplici tamente della facoltà, nell'Amministrazione, di prorogare annualmente l'incarico, a decorrere dalla scadenza del

primo anno : il ohe significa ohe l'incarico stesso non

aveva una durata oltrepassante l'anno e ohe il rinnovo annuale non si riferiva, come pretende il ricorrente, agli anni successivi al i decennio ». Di tutto ciò, nel testo del

decreto, non v'è, si ripete, parola nè traccia alcuna. E se la lettera di comunicazione citata comincia con le parole < in seguito alls intese corse. .. », questa espressione al

lude certamente ad una successione logioa e cronologica di fatti, ma non asserisce (come avrebbe esplicitamente fatto se ve ne fosse stato il proposito) la « conformità »

del provvedimento alle intese. Delle quali, del resto (è bene aggiungere), niente di preciso si sa, tranne che per un accenno al < decennio » contenuto nella lettera diretta dal Ministero della Marina a quello delle Finanze, il quale, con le sue obiezioni ed i suoi suggerimenti fece cadere

senz'altro e definitivamente l'idea manifestata : onde, come si è visto, si adottò, ai sensi dell'art. 57 del regio decreto 8 maggio 1924, n. 843, la forma dell'» incarico », annualmente rinnovabile, sempre ohe l'opera del Silvani

si dimostrasse di pratica utilità per la E. Marina. Frase,

quest'ultima, che, contenuta nella lettera 15 aprile 1937

diretta all'interessato, definisce chiaramente, e in piena

indipendenza da ogni eventuale diversa intesa, i veri ter

mini dell'assunzione. Naturale è, del testo, che intese ab

biano preceduto il provvedimento ; ma è inammissibile

che esse, quali che siano state, dal provvedimento non

richiamate come sua parte integrante, ed anzi da esso

ignorate del tutto, possano avere il valore di un negozio

giuridico, così da costituire la base efficiente del provve dimento stesso e la fonte di veri e propri diritti quesiti. È vero, invece, che l'assunzione o, meglio, il conferimento

dell'incarico al Silvani ha il carattere tipico dell'atto uni

laterale, proprio dell'Amministrazione, in materia di pub blico impiego : e, come tale, non può venire subordinato

alla pretesa validità di supposti diritti quesiti nascenti da

precedenti rapporti. (Omissis) Meritevole di accoglimento è. invece, il terzo motivo

del ricorso, ool quale si denuncia la violazione dell'art. 3

del decreto-legge 1° aprile 1935, n. 343, in quanto il ri

chiamo alle armi del Silvani non poteva produrrò interru

zione del rapporto di impiego. L'avvocatura afferma al

riguardo ohe tale disposizione non è applicabile, poiché non si tratta, nel caso, di un rapporto di impiego, Bia

pure non di ruolo, ma di un incarico temporaneo di studi, affidato ad un estraneo all'Amministrazione. Senonchè bi

sogna qui rammentare che, ai fini della qualificazione del

rapporto, si deve guardare non soltanto alla sua denomi

nazione, ma al suo sostanziale contenuto : e questo è tale

da non poter lasciare dubbi sulla sua effettiva natura di

rapporto di impiego. Ne ha, infatti, i più importanti re

quisiti, essendo stato il servizio del Silvani assunto con

carattere continuativo, compensato con una remunerazione

fissa prestabilita, inquadrato nella organizzazione ammi

nistrativa del Ministero della Marina, regolato con vin

coli di subordinazione : come, del resto, è provato dalla

stessa inclusione dell'ufficio, quale « Ispettorato ». fra gli altri del Ministero e dalla pubblicazione di tale sua posi zione e denominazione nell'Annuario ministeriale. Tutti

elementi, questi, ohe contrastano con il carattere di prov

visorietà e di temporaneità, escludente ogni rapporto di di impiego, che vorrebbe sostenere l'Avvocatura.

Deriva da quanto precede che il riohiamo alle armi del Silvani, avvenuto prima della scadenza, non prorogata, del terzo anno di servizio, non poteva interrompere il suo

rapporto di impiego, ai termini del citato regio decreto

legge, il quale, è da notare, si riferisce espressamente al < personale civile non di ruolo, comunque denominato » : onde non può negarsi che a lui competa il trattamento di cui già godeva, per tutta la durata del richiamo alle armi.

In relazione col contenuto ed agli effetti del suo ul

timo motivo, il ricorso è, quirdi, da accogliersi ; ma sus

sistono, tuttavia, eque ragioni per compensare le spese. (Omissis)

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO SI STATO.

Sezione IV ; decisione 12 aprile 1946 ; Pres. Rocco P., Est. Malinvebno ; Lecci (avv. Manfked ni) c. Isti

tuto poligrafico dello Stato (avv. dello Stato).

Competenza civile — Impiegato pubblico — Convenzione

con l'amministrazione — Cessione di un brevetto —

Parziale eorrispettivo in vantaggi di carriera — In

terpretazione della convenzione — Incompetenza del

giudice amministrativo (L. 20 marzo 1865, n. 2248,

ali. E, sull'abolizione del contenzioso amministrativo, art. 2 ; r. d. 24 giugno 1924, n. 1054, sul Consiglio di

Stato, art. 26).

È di competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria e non

del consiglio di Stato la controversia relativa all'inter

pretazione di una convenzione di diritto privato inter

corsa tra un ente pubblico e un suo dipendente ed

avente per oggetto la cessione di un brevetto, anche se

come corrispettivo fossero stati stabiliti dei vantaggi di

carriera, della cui portata proprio si controverte. (1)

La Sezione, ecc. — (Omissis) La situazione giuridica

oggetto del presente ricorso va così determinata. Il ricor

rente Lecci, nella convenzione stipulata con l'Istituto Po

ligrafico per la cessione di un brevetto relativo a proce

dimento di fabbricazione dei rulli tipografici, consentì alla

cessione medesima dietro corrispettivo di un compenso

una tantum di lire 5000, della promozione a) grado su

periore di capo officina e di un assegno fisso per ogni

mese di servizio di lorde lire 315 a forfait, comprensivo anche di straordinario. Rimaneva inteso che null'altro egli

avrebbe potuto pretendere. Ma, quanto alla promozione, il Lecci dichiara ora che egli l'accettò nel presupposto che

essa, e con essa l'impiego, dovesse durare quanto meno

per tutta la validità del brevetto, e cioè sino all'11 marzo

1953. Presupposto che veniva convalidato dal fatto che

quella promozione egli avrebbe poi avuto normalmente,

forse anche dopo breve tempo, e quindi il vantaggio si

sarebbe ridotto ad una somma irrisoria, come irrisoria era

la somma di lire 5000 concessa una tantum.

Contrariamente, però, a tale sua presupposizione, l'Isti

tuto, dopo un primo licenziamento generale del 31 otto

bre 1943 per parte del sedicente governo della repubblica

sociale, in seguito revocato, lo licenziava con lettera 4 lu

glio 1945, non prodotta in atti, poi confermata con let

tera 9 luglio 1945. Ad una lettera di risposta del Lecci,

con cui questi chiedeva di conoscere gli Intendimenti del

l'Istituto in merito alla cessione completa ed assoluta del

diritto alla utilizzazione dei suoi noti brevetti industriali,

il Poligrafico rispondeva con lettera 31 luglio che, avendo

già acquisito il diritto, con convenzione 5 ottobre 1939,

di adottare per sé e per gli altri stabilimenti statali, esi

stenti e futuri, il procedimento industriale di i fabbrica

ti) Vedi in materia da ultimo la decisione che precede.

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PASTE TEEZA 112

zione dei rulli tipografici da cui al brevetto n. 36182 del

Lecci », non riteneva di acquistare la esclusività d'uso del

brevetto. Questa lettera è il provvedimento impugnato innanzi a questo Collegio, con richiesta di riconoscere e

dichiarare la stabilità del rapporto di impiego fra il Lecci

e il Poligrafico fino all'11 marzo 1963 e di condanna del

l'Istituto per anticipata ed arbitraria rescissione di con

tratto di impiego all'indennizzo di due milioni o dell'al

tra somma che potesse essere determinata in seguito

agli accertamenti del caso.

Da quanto sopra risulta, pertanto, che la controversi

in esame non è sorta da un provvedimento amministra

tivo impugnabile emesso dall'Amministrazione in relazione

al rapporto di impiego esistente fra essa e il Lecci (ciò

che, in sostanza, la difesa del Lecci riconosce nella sua

memoria, là ove dice che riconosce ed anzi si spiega le

ragioni particolari che hanno condotto l'Istituto alla ces

sazione del rapporto), ma dalla controversia fra essi sorta

circa la interpretazione rispettivamente data alla conven

zione per la cessazione del brevetto per ciò che attiene

ai compensi cui l'Istituto si era obbligato : interpretazione in cui il Lecci, come si è sopra accennato, partirebbe dal

presupposto (inteso nel senso giuridico a tale termine dato

dalla nota teoria del Windscheid sulla presupposizione) che l'impiego avrebbe avuto la stessa durata del brevetto, mentre l'Istituto lo nega, quanto meno per ciò che ri

guarda le proprie intenzioni, dicendo di non avere mai

inteso che il Lecci dovesse avere la stabilità nel posto in conseguenza della cessione del brevetto e della rela

tiva convenzione anche quando fosse cessato il bisogno

dell'opera sua presso l'Istituto.

Così stabilita la situazione giuridica e le rispettive pre tese delle due parti, certo appare che la controversia verte

sui rispettivi diritti ed obblighi sorgenti non dal rapporto di impiego, ma dalla convenzione per la cessione del bre

vetto, in cui la promozione al grado superiore e il relativo

stipendio furono uno degli elementi di compenso corri

sposti al Lecci dall'Istituto e che ora il Lecci impugna sostenendo che questa parte di compenso non gli è stata

attribuita secondo il tenore o, quanto meno, secondo lo

spirito della convenzione, ma in misura molto minore di

quella presupposta, almeno per parte del Lecci, in modo da ledere é diminuire gravemente quello che doveva co

stituire la contropartita di un procedimento di fabbrica

zione che ha dato all'Istituto un vantaggio, solo finora, di vari milioni.

Maneano cosi gli elementi necessari perchè possa eser

citarsi la giurisdizione esclusiva di questo Collegio sul rap porto di impiego: sia perchè di questo rapporto non si

discute fra le parti, essendo esse d'accordo che sia stato estinto (e, occorre aggiungere, senza più possibilità di im

pugnarlo) l'atto amministrativo 4 aprile 1945 ehe portò allo scioglimento del rapporto, essendo decorso da oltre due mesi il termine per il ricorso giurisdizionale ; sia per chè il provvedimento 31 luglio 1945, attualmente impu

gnato, non è atto amministrativo che si riferisca all'e stinto rapporto di impiego, ma riguarda, invece un recla mato totale adempimento degli obblighi assunti dall'Isti tuto per ottenere la cessione del brevetto, e cioè una que stione di puro diritto ; sia, infine, perchè la pretensione del ricorrente si concreta nella richiesta di un vero e

proprio risarcimento di danno, domandato dal ricorrente

per inadempimento di un contratto in cui il rapporto di

impiego non viene invocato altro che come elemento di

misura, basata sugli stipendi ed assegni da percepirsi dal

Lecci fino all'I 1 marzo 1943, del danno da esso soppor tato, o da sopportarsi, per la inesecuzione, da parte del

Poligrafico, della convenzione circa il brevetto. Si ha così una controversia che, a stretto rigore, nep

pur sembrerebbe poter rientrare fra le questioni attinenti a diritti conseguenziali alla pronunzia di legittimità del

l'atto o provvedimento contro cui si ricorre, per quanto

già si è detto sopra circa il carattere e la natura dell'atto

impugnato, che non costituisce provvedimento ammini strativo circa il rapporto di impiego, perchè il rapporto di

impiego, formava oggetto dell'atto 4 aprile 1945, ohe non

venne allora impugnato, e non è quello che viene ora in contestazione e per il quale si possa parlare di questioni attinenti ai predetti diritti conseguenziali. La questione sollevata dal ricorrente sembra perciò piuttosto una ordi naria questione di competenza dell'autorità giudiziaria, ove, come si ripete, il rapporto di impiego risulta invocato solo come misura del danno richiesto e dove l'atto su cui devesi fondare l'interpretazione e l'accertamento del giudicante della soggetta controversia è la ripetuta convenzione 5 otto bre 1939, impugnata per un presupposto non osservato, con la conseguenza, che non può non richiamare l'atten zione del giudice, di una grande distanza fra il vantaggio riportato dall'Istituto e il compenso corrisposto all'in ventore.

Ritenuto che le spese possono equamente compensarsi. Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 12 aprile 1946 ; Pres. SaviniNioci, P., Est. Severi ; Soc. An. Panificatori acquisti collet tivi (Avv. Porti, Iaccarino) c. Ministero dell'interno, Prefetto di Napoli (Avv. dello Stato) e Tortora (Avv. Fjragola).

Prefetto — Ordinanza che affida a persona diversa dal titolare la gestione di un impianto industriale — Ri chiamo all'art. 19 t. u. 1. com. e prov. — Impugna tiva — Incompetenza del comitato giurisdizionale per le requisizioni — Competenza del Consiglio di Stato

(R. d. 26 giugno 1924, n. 1054, t. u. sul Consiglio di

Stato, art. 26 ; r. d. 18 agosto 1940, n. 1741 sulle

requisizioni, art. 76). Ricorso gerarchico — Decisione — Silenzio dell'autorità

gerarchica — Diffida — Rigetto implicito — Omessa notifica del ricorso al controlli teressato — Irrilevanza

(R. d. 3 marzo 1934 n. 383 >t. u. 1. com e prov., ar

ticolo 5). Prefetto — Impianto industriale — Opportunità di as

sicurare la tecnicità e la moralità della gestione —

Decreto che affida la gestione ft un concorrente del

titolare — Eccesso di potere.

È di competenza del Consiglio di Stato, e non del Comi

tato giurisdizionale per le requisizioni, un provvedimento

prefettizio ehe affida a persona diversa dal titolare la

gestione un impianto industriale, in base all'art. 19 del

t. u. I. com. e prov., e non ordina la requisizione in base al r. d. 18 agosto 1940, n. 1741. (1)

In sede di impugnativa giurisdizionale del silenzio serbato

dall'amministra ione in ricorso gerarchico, è irrilevante

eccepire che tale ricorso non sia stato comunicato ai con

trointeressati, nè d'ufficio, nè a istanza di parte. (2) È viziato da eccesso di potere un provvedimento prefettizio

che per provvedere al rifornimento del pane ad un rione

disponga la riapertura di un forno ma affidandone lo

gestione a un concorrente del titolare, sulla sola conside

razione non meglio documentata dell'opportunità di affi darne la gestione a persona di provata capacità tecnica

e finanziaria e di indiscussa probità morale ; opportu nità che si poteva ben conseguire imponendo al vecchio

titolare particolari garenzie. (3)

La Sezione, ecc. — (Omissis). L'eccezione pregiudiziale che si ha da esaminare per prima è quella che la di

fesa del resistente Tortora ha sollevato nella discussione

(1) Sulla competenza del giudice amministrativo o del Comi tato giurisdizionale per le requisizioni vedi : V Sezione, 22 marzo

1946, infra, col. 130 ; Id., 8 febbraio 1946, infra, col. 136 ; IV Se zione, 15 settembre 1945, retro, col. 55 e note ivi.

(2) Non ci risultano precisi precedenti editi. Sull'obbligo della notifica del ricorso gerarchico ai controinteressati vedi IV Sezione, 29 marzo 1946, infra, col. 119 e nota ivi.

(3) Questione nuova per quel che consta.

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