sezione IV; decisione 16 ottobre 1991, n. 648; Pres. Ruoppolo, Est. Adamo; Min. pubblicaistruzione (Avv. dello Stato Giordano) c. Battaglia (Avv. U.M. Giugni, Coderoni). Conferma TarLazio, sez. III, 25 giugno 1987, n. 1191Source: Il Foro Italiano, Vol. 115, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1992),pp. 261/262-263/264Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23187459 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

La ricorrente lamenta poi che il suo comportamento, rien

trante a tutto concedere nel c.d. assenteismo, non avrebbe po tuto dar luogo a dispensa per scarso rendimento, ma all'instau

razione di un procedimento disciplinare. Anche questo rilievo è infondato.

Al riguardo si deve infatti osservare che l'istituto della di

spensa dal servizio per scarso rendimento — secondo il costante

insegnamento giurisprudenziale — non ha carattere sanzionato

rio, bensì di autotutela della pubblica amministrazione e, come

tale, esso è diretto alla cura di uno specifico interesse pubblico e presuppone la constatata inettitudine dell'impiegato (anche sen

za sua colpa) a raggiungere il normale rendimento richiesto dal

tipo di mansioni inerenti al suo ufficio (Cons. Stato, sez. VI,

20 novembre 1979, n. 789, Foro it., Rep. 1980, voce Impiegato dello Stato, n. 1185; sez. V 13 ottobre 1988, n. 560, id., Rep.

1989, voce cit., n. 1189). L'ipotesi di scarso rendimento, idonea

a giustificare la risoluzione immediata del rapporto di pubblico

impiego, non si esaurisce del resto in un unico episodio, ma

va configurata in relazione ad una molteplicità di fatti — atti

nenti alla qualità e quantità delle prestazioni lavorative del di

pendente — che vanno considerati nel loro insieme e che posso no anche rimanere, come si verifica nella presente fattispecie, al di fuori della sfera disciplinare.

L'appellante sostiene altresì che nell'ipotesi di assenze, anche

ripetute, per malattia — oltrettutto sempre giustificate — la di

spensa dal servizio per scarso rendimento sarebbe ingiustificata

ed arbitraria, in quanto l'eccessiva mobilità è prevista, e sanzio

nata da norme specifiche, che l'amministrazione avrebbe dovu

to, al ricorrere dei presupposti, attivare.

Anche detto rilievo non ha pregio. La sezione ritiene che la valutazione di «scarso rendimento»

possa derivare anche da un abnorme numero di assenze «brevi»

per malattia, nella specie effettuate con modalità tali da ledere

in maniera particolarmente grave le esigenze di funzionalità del

l'ufficio. Non ha rilievo in contrario la circostanza che dette assenze

siano giustificate e che le disposizioni contemplino specifiche

conseguenze in ipotesi di eccessiva mobilità.

Quanto al primo aspetto si è già rilevato che la dispensa pre

scinde da ogni considerazione delle «colpe» del dipendente e

consegue all'oggettiva insufficienza dell'apporto collaborativo

dello stesso, secondo la discrezionale valutazione dell'ammini

strazione, che nella fattispecie risulta in concreto esente dai vizi

denunziati (sulla possibilità di valutare le assenze legittime dal

servizio ai fini del giudizio di scarso rendimento, v. Cons. Sta

to, sez. IV, 16 gennaio 1973, n. 24, id., Rep. 1973, voce cit.,

n. 637). In ordine al secondo rilievo va infine precisato che le disposi

zioni richiamate dalla ricorrente determinano — decorso un de

terminato periodo di assenza per malattia — l'automatica inter

ruzione del rapporto, mentre con l'istituto della dispensa l'am

ministrazione interviene con autonomo potere di autotutela al

ricorrere di diversi presupposti (nell'ipotesi de qua lo scarso ren

dimento). In definitiva, tutte le argomentazioni con le quali l'interessata

ha tentato di dimostrare l'illegittimità del provvedimento impu

gnato risultano infondate, come già ritenuto dal giudice di pri

mo grado, che le ha compiutamente analizzate e disattese in

maniera convincente.

Per le considerazioni sopra esposte l'appello in esame deve

essere rigettato.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 16 ottobre 1991, n. 648; Pres. Ruoppolo, Est. Adamo; Min. pubblica istruzio

ne (Avv. dello Stato Giordano) c. Battaglia (Avv. U.M. Giu

gni, Coderoni). Conferma Tar Lazio, sez. Ili, 25 giugno 1987,

n. 1191.

Impiegato dello Stato e pubblico — Missione all'estero — Ob

bligo di reciprocità — Trattamento ridotto — Legittimità —

Esclusione (R.d. 3 giugno 1926 n. 941, indennità al personale

Il Foro Italiano — 1992.

dell'amministrazione dello Stato incaricato di missione all'e

stero, art. 6; 1. 18 dicembre 1973 n. 836, trattamento econo

mico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali, art.

9).

Il dipendente statale in missione all'estero (nella specie, inse

gnante accompagnatore di alunni in soggiorno studio negli

Stati uniti d'America organizzato dal comune di Roma ed

autorizzato dal ministero della pubblica istruzione) ha diritto

al trattamento integrale di missione, senza la riduzione previ sta dall'art. 6, 4° comma, r.d. 3 giugno 1926 n. 941, allor

ché, per l'obbligo di reciprocità di ospitalità gratuita nei con

fronti di impiegati dello Stato estero, non sussista una reale

gratuità del trattamento di vitto e alloggio fruito. (1)

Fatto. - Il consiglio dell'istituto professionale di Stato di via

Aquilonia n. 30, in Roma, ha disposto con deliberazione del

13 settembre 1984 la partecipazione della prof. Elisabetta Batta

glia, insegnante di ruolo di lingua inglese, in qualità di accom

pagnatrice, ad un soggiorno studio, qualificato come scambio

culturale di classi, con una scuola degli Stati uniti, nel periodo

28 settembre-19 ottobre 1984, organizzato tramite l'agenzia in

tercultura di Roma. E ciò sulla scorta di una circolare del co

mune di Roma, che prevedeva scambi internazionali con ospita lità offerta reciprocamente dalle famiglie dei ragazzi dei paesi

interessati.

Il ministero della pubblica istruzione autorizzava l'iniziativa

dell'istituto professionale, estendendo l'autorizzazione anche agli

accompagnatori. Nella seconda fase dello scambio, attuata in Italia, dal 1°

aprile al 20 aprile 1985, la prof. Battaglia ospitò, perciò, nella

propria abitazione di Roma, l'insegnante statunitense accompa

gnatrice, prof. Carr Mary Sue.

Il preside dell'istituto, con provvedimento del 6 agosto 1985,

prot. n. 5868, richiamandosi alla circolare del ministero della

pubblica istruzione 16 febbraio 1985, n. 66, prot. 1011/22-2,

non dava luogo all'intero pagamento dell'indennità di missione,

sostenendo che la ricorrente avrebbe avuto diritto solo al tratta

mento ridotto ad un quarto, a norma dell'art. 6 r.d. 3 giugno

1926 n. 941.

Avverso i sopracitati provvedimenti la prof. Battaglia ha pro

posto ricorso al Tar del Lazio, adducendo la violazione ed ine

satta applicazione dell'art. 6 r.d. 3 giugno 1926 n. 941; la viola

zione dell'art. 9 1. 18 dicembre 1973 n. 836; ed eccesso di potere

per ingiustizia manifesta, illogicità e disparità di trattamento.

Ha anche chiesto la declaratoria del diritto ad ottenere l'inden

nità nella misura intera, con condanna dell'amministrazione al

pagamento della somma spettante, rivalutata e con gli interessi.

L'impugnata circolare ministeriale al paragrafo 3.4 avrebbe

dettato i criteri orientativi per le scelte degli insegnanti accom

pagnatori prevedendo anche la possibilità dello scambio di ospi

talità fra gli insegnanti accompagnatori.

In tali ipotesi, giusta l'impugnata circolare, l'indennità di mis

sione andrebbe ridotta sino ad un quarto nel caso in cui si fruisse

di vitto ed alloggio gratuito e ciò sulla scorta del dettato del

l'art. 6 r.d. 3 giugno 1926 n. 941.

Ma, nel caso di specie, secondo la ricorrente, la prestazione

di cui essa ha fruito non potrebbe ritenersi gratuita, in quanto

posta in posizione di assoluto sinallagma con la prestazione

erogata. Gli impugnati provvedimenti sarebbero anche in contrasto con

il 3° comma dell'art. 9 1. 18 dicembre 1973 n. 836 che prevede

(1) In termini, Cons. Stato, sez. VI, 21 novembre 1988, n. 1264,

Foro it., Rep. 1989, voce Istruzione pubblica, n. 172, sul presupposto che — di norma — il trattamento di ospitalità connesso agli scambi

scolastici ha carattere di reciprocità; nonché, Corte conti, sez. I, 13

gennaio 1984, n. 10, id., Rep. 1984, vocecit., n. 275, secondo cui devo

no riconoscersi idonei al perseguimento dei fini istituzionali le forme

di ospitalità od atti di cortesia svolti per consuetudine o per motivi

di reciprocità in occasione di rapporti a carattere ufficiale tra organi

rappresentativi dell'università ed omologhi esteri.

Sull'indennità di missione dei dipendenti pubblici, v. la nota di ri

chiami a Tar Emilia-Romagna 27 novembre 1975, n. 555, id., 1977,

III, 106; nonché Di Stilo, Le indennità di missione, in Italia e all'este

ro, di trasferimento e di prima sistemazione, Maggioli, Rimini, 1988.

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PARTE TERZA

la riduzione dell'indennità solo nell'ipotesi in cui il vitto e l'al

loggio siano forniti o dall'amministrazione o da qualsiasi altro

ente pubblico, con ciò escludendosi, dalla fattispecie normati

va, il caso in cui l'ospitalità provenga da un privato. Il tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, escludendo

la «gratuità» dell'ospitalità ricevuta dall'insegnante in America, dato che essa è stata obbligata a ricambiare in Italia, a sue

spese, tale ospitalità. (Omissis) Diritto. - L'appello è infondato.

Va precisato anzitutto che lo scambio culturale di classi del

l'istituto professionale di Stato di via Aquilonia 30 in Roma

con classi di una scuola dello stesso tipo degli Stati uniti d'A

merica, nel periodo dal 28 settembre al 19 ottobre 1984, orga nizzato dall'agenzia interculturale di Roma, è stato autorizzato

(seppure in via del tutto eccezionale) dal ministero della pubbli ca istruzione con provvedimento del 29 settembre 1984 e che

tale autorizzazione si estendeva agli insegnanti accompagnatori. Risulta allora priva di consistenza la censura dell'amministra

zione appellante secondo la quale non sarebbe stata tenuta nel

debito conto l'osservazione mossa in prime cure che alla corre

sponsione della indennità di missione sarebbe stato d'ostacolo, in radice, la circostanza che, nella specie, non ricorreva «una

situazione di stretto servizio». Secondo l'amministrazione, in

fatti, da una parte, i docenti coinvolti nell'iniziativa sarebbero essi stessi beneficiari di arricchimento culturale al pari degli al

lievi dell'istituto professionale e, per altro verso, l'iniziativa sa

rebbe inserita in un contesto organizzatorio proprio del comune

di Roma.

È del tutto evidente, invero, che solo dall'autorizzazione mi

nisteriale deriva la legittimazione dell'insegnante ad accompa gnare gli alunni dell'istituto professionale all'estero, mentre nes

sun rapporto si è instaurato — né poteva instaurarsi, ostandovi

la normativa sul pubblico impiego statale — tra la stessa e l'en

te finanziatore (comune di Roma) o l'agenzia intercultura di

Roma organizzatrice del soggiorno-studio della scolaresca negli Stati uniti d'America.

Il rapporto di servizio tra la docente e l'amministrazione sco

lastica statale è rimasto, perciò, pieno anche nel periodo di tem

po in cui lo scambio culturale è avvenuto. Ed il rapporto di

pubblico impiego che intercorre tra la docente e l'amministra

zione statale non è rimasto scalfito neppure per il fatto che lo

scambio culturale fosse — come l'appellante sostiene — orga nizzato anche nell'interesse di arricchimento culturale dei do

centi accompagnatori, si che non potesse, nel periodo conside

rato, «riscontrarsi da parte della ricorrente una situazione di

stretto servizio».

L'attività svolta nell'occasione dall'appellata — seppure ab

bia potuto indubbiamente comportare l'acquisizione da parte sua di cognizioni ed esperienze nuove, come del resto si verifica o può verificarsi anche nella quotidianità del lavoro in ispecie del lavoro intellettuale — è stata, sempre e soltanto quella isti tuzionalmente assegnatale dalla sua funzione, e cioè l'attività di insegnante nelle scuole statali della lingua inglese.

Ciò premesso, il collegio osserva che, con riferimento alla circolare ministeriale n. 66 del 16 febbraio 1985 ed al provvedi mento del preside dell'istituto che disponeva il pagamento a fa vore dell'appellata delle diarie per la missione di accompagna mento nella misura ad un quarto, mentre non ricorre la denun ciata trasgressione del disposto dell'art. 9, 3° comma, 1. 18

dicembre 1973 n. 836, essendo la fattispecie in esame affatto diversa da quella ipotizzata dalla norma (missione con fruizione

di alloggio o vitto gratuito fornito dall'amministrazione o da

qualsiasi altro pubblico ente), sussiste, invece, la violazione e la falsa applicazione dell'art. 6, 4° comma, r.d. 3 giugno 1926

n. 941 (che è disposizione specifica del trattamento). Al punto 2.4 la menzionata circolare dispone che nel caso

in cui sia previsto lo scambio di ospitalità tra gli insegnanti ac

compagnatori dei due paesi, le indennità da corrispondere agli interessati sono ridotte, ai sensi del citato art. 6, 4° comma, r.d. 941/26 ad un quarto se fruiscono di alloggio e vitto gratuito.

La disposizione della circolare non appare, però, conforme al dettato del suddetto art. 6, perché questo impone la riduzio ne ad un quarto dell'indennità di missione all'estero soltanto se il personale civile (o militare) dello Stato «comunque fruisca di trattamento gratuito» (alloggio e vitto), ma non fornisce al

cuna disciplina per il caso di reciprocità di ospitalità gratuita tra soggetti impiegati italiani e di uno Stato estero.

Il Foro Italiano — 1992.

Dalla norma dell'art. 6 si desume, invero, il principio che

quando il dipendente statale in missione all'estero goda di trat

tamento gratuito le relative diarie debbono essere ridotte ad un

quarto.

Ma, tale principio non può trovare ovviamente applicazione le quante volte la gratuità del trattamento sia solo apparente. Se cosi è, il dipendente inviato all'estero deve essere integral mente ristorato delle spese di alloggio e vitto sostenute con la

corresponsione della indennità di missione senza alcuna de

trazione.

È quanto si verifica allorché il dipendente statale — come

nella specie — abbia l'obbligo di ricambiare al collega straniero

l'ospitalità gratuita ricevuta.

In questo caso il soggiorno all'estero non riveste indubbia

mente il carattere della gratuità contemplato dall'art. 6, 4° com

ma, r.d. 941/24, giacché quel che l'impiegato risparmia all'este

ro lo spende in patria. Né l'onerosità dello scambio dell'ospita lità può essere contestata in ragione dell'entità delle prestazioni, perché queste per quanto ridotte costituiscono comunque un no

tevole impegno anche economico per il dipendente. Per le suesposte considerazioni l'appello deve essere respinto

con la conferma della sentenza impugnata.

CONSIGLIO DI STATO; adunanza plenaria; decisione 12 ot

tobre 1991, n. 8; Pres. Crisci, Est. Perricone; Regione Abruz

zo (Avv. dello Stato Ferri) c. Soc. Italcementi (Avv. Paolet

ti, Benvenuti, Lucchini), Comune S. Valentino in Abruzzo

(Avv. Di Benedetto). Conferma Tar Abruzzo, sez■ Pescara, 26 marzo 1983, n. 150.

Edilizia e urbanistica — Piano regolatore — Coltivazione di

cava — Sottoposizione a concessione — Illegittimità.

È illegittima la norma del piano regolatore generale di un co

mune che sottopone indiscriminatamente a previa concessio

ne o autorizzazione edilizia la coltivazione delle cave. (1)

(1) L'ordinanza di rimessione della sez. IV, 12 dicembre 1990, n.

1007, è riportata in Cons. Stato, 1990, I, 1531. La giurisprudenza sul rapporto tra disciplina urbanistica e attività

estrattiva da cave, ha come punto di riferimento obbligato la decisione dell'adunanza plenaria 9 marzo 1982, n. 3, Foro it., 1982, III, 289 (an notata da Traina, ibid., 351; da Travi, in Regioni, 1982, 711), che, innovativamente, argomentando dalla possibilità per la pianificazione urbanistica di limitare gli usi del territorio pregiudizievoli al rispetto dell'assetto ambientale e paesaggistico, ha dichiarato la legittimità della disposizione di un piano regolatore (nella specie, di Portovenere, in riferimento alle isole della Palmaria e del Tino), che imponeva il divieto di coltivazione di cava (nella specie, pure in galleria).

Al precedente dell'adunanza plenaria ha poi aderito, tra l'altro, sez. VI 20 novembre 1986, n. 865, Foro it., 1988, III, 205, che ha confer mato la legittimità della disposizione, stavolta di un programma di fab bricazione che, al fine di evitare deturpazioni ambientali, vietava la col tivazione di cave in determinate zone del territorio comunale; anche la nota redazionale ad essa indicava il persistere dell'orientamento giu risprudenziale secondo il quale per la coltivazione delle cave non è ne cessaria la concessione di costruzione, richiesta solo per le eventuali

opere edilizie accessorie. Anche la decisione in rassegna si richiama a ad. plen. 3/82; ma, poi,

si sviluppa in una prospettiva diversa, perché finalizzata ad una conclu sione in un certo senso opposta, per quel che riguarda il rapporto tra la coltivazione delle cave e i poteri urbanistici: ossia, che tale attività

estrattiva, neppure in forza di una previsione di piano regolatore, possa essere sottoposta al normale regime di controllo comunale dell'attività edilizia e urbanistica imperniato sulle concessioni e sulle autorizzazioni rilasciate dal sindaco; e perviene a questa conclusione, non negando il collegamento tra la limitazione di tale coltivazione e le esigenze di tutela dell'ambiente e del paesaggio già rilevato da ad. plen. 3/82, ed anzi addirittura accentuandolo; ma anche affermando che i suddetti

poteri di disciplina edilizia e urbanistica spettanti ai comuni non posso no condizionare in modo totalizzante anche tutti gli altri possibili usi del territorio; e sottolineando che la cura degli interessi pubbli

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