sezione IV; decisione 2 settembre 1987, n. 522; Pres. Paleologo, Est. Patroni Griffi; Comune diRocca di Cambio (Avv. Lopardi) c. Arani, Battelli (Avv. Ludovici). Conferma T.A.R. Abruzzo 28novembre 1979, nn. 458 e 459Source: Il Foro Italiano, Vol. 111, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1988),pp. 495/496-497/498Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23179359 .

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PARTE TERZA

«per mezzo di offerte segrete da confrontarsi con la media» (me todo di cui all'art. 1, lett. d, 1. 2 febbraio 1973 n. 14).

Al riguardo l'art. 4 della predetta legge stabilisce che all'aggiu dicazione si perviene attraverso due fasi, e precisamente che: a) anzitutto vanno «prese in considerazione e mediate fra loro le

offerte che presentano i maggiori ribassi, in ragione del cinquan ta per cento di tutte le offerte se in numero complessivo pari, e del 50 per cento arrotondato alla unità superiore, se in numero

complessivo dispari» (art. 4, 2° comma); b) «l'aggiudicazione viene

fatta al concorrente che ha presentato l'offerta che eguaglia o, in mancanza, che più si avvicina per difetto alla media ricavata

ai sensi del precedente comma» (art. 4, 3° comma). La disposizione va peraltro integrata con quella dell'art. 9 1.

10 dicembre 1981 n. 741, cosi come sostituito dall'art. 1 1. 8 otto

bre 1984 n. 687, a norma del quale, nella licitazione privata (ivi

compresa quindi quella svolta con il metodo di cui all'art. 1, lett.

d, 1. 14/73) «sono ammesse offerte anche in aumento, sin dal

primo esperimento di gara». Alla stregua della suesposta normativa si tratta di stabilire co

me debba intendersi l'inciso «offerta ... che più si avvicina per difetto alla media» e quindi di individuare, nella fattispecie con

creta, quale sia la ditta, che avendo formulato tale offerta, abbia

titolo all'aggiudicazione dell'appalto: la ditta Siet, come ritenuto

dalla autorità preposta alla gara, sul rilievo che essa aveva offer

to il ribasso (17%) immediatamente inferiore alla media (17,46%) ovvero la lem, come affermato dal T.A.R., nella considerazione

che essa aveva offerto il ribasso, più conveniente in termini mo

netari per l'amministrazione.

Sulla questione questo consiglio ha affermato i seguenti princi

pi, dai quali la sezione non ritiene vi sia ragione di discostarsi:

in caso di sole offerte in diminuzione (secondo il sistema origina riamente formulato dal legislatore) l'offerta più vicina «per difet

to» alla media è, per dato letterale inequivocabile (soprattutto

poi se contrapposto al concetto di offerta più vicina «per ecces

so» alla media, cui fa richiamo l'art. 2 della stessa legge) quella che reca una minore percentuale di ribasso rispetto alla media, vale a dire quella in termini meramente monetari meno conve

niente per la p.a., tra quelle prese in considerazione; la ratio nor

mativa di tale precetto viene individuata nel fatto che la cennata

offerta, collocandosi tra la media delle offerte in ribasso più con

venienti e il corrispettivo a base d'asta, da un lato è pur sempre

vantaggiosa per l'amministrazione e dall'altro dà maggiori garan zie di serietà rispetto all'offerta contenente i ribassi più elevati; a quest'ultimo proposito è stato in particolare rilevato che la 1.

13/74 si propone di contemperare il sistema di aggiudicazione al miglior offerente con l'esigenza di arginare i fenomeni più dan

nosi di una sfrenata concorrenza tra le imprese e che gli eventuali

dubbi interpretativi non possano essere risolti in ogni caso sce

gliendo «la soluzione che assicuri all'amministrazione le condi

zioni meno onerose, giacché — secondo le valutazioni del

legislatore — in certe ipotesi la conclusione del contratto con il

miglior offerente si risolve, in definitiva, in un pregiudizio per l'amministrazione» (v. Cons. Stato, sez. VI, 13 giugno 1980, n.

691, Foro it., Rep. 1980, voce Contratti della p.a., n. 27); nel

caso invece di offerte solo in aumento (possibili dopo la 1. n.

741 del 1981) «più vicina per difetto alla media non può essere, secondo la interpretazione letterale, la percentuale di aumento im

mediatamente inferiore al valore medio, anche se in questo caso — a differenza dell'altro, simmetricamente opposto, di offerte

in diminuzione — l'applicazione dell'identico meccanismo seletti

vo conduce a privilegiare l'offerta economicamente più vantag

giosa per l'amministrazione» (Cons. Stato, sez. VI, 30 ottobre

1985, n. 546, id., 1986, III, 168). 2. - Nella specie viene in rilievo la prima delle eventualità so

praevidenziate. Alla gara per l'appalto dei lavori di ampliamento dell'impianto

di illuminazione pubblica di Cuorgnè (capoluogo) erano state in

fatti ammesse sei ditte, che avevano presentato solo offerte in

ribasso.

Esattamente, alla stregua dei principi giurisprudenziali cui si

è fatto cenno, l'autorità preposta alla gara — dopo aver calcola

to la media fra i due ribassi più elevati e quindi più convenienti

economicamente per l'amministrazione (19,62% + 17% + 15,78% = 17,466%) — ha quindi individuato, quale offerta che più si avvicina per difetto alla media quella della soc. Siet (ribasso del

17%) in quanto la più prossima, tra quelle inferiori alla media, a quest'ultima.

11 Foro Italiano — 1988.

3. - Va aggiunto che l'importo base d'asta per i lavori di cui

trattasi era fissato in lire 136.000.000. Il che escludeva l'applica bilità alla gara in questione delle direttive comunitarie e delle leg

gi statali di adeguamento, che riguardano gli appalti per lavori

pubblici di importi superiori e precisamente ex art. 1 1. 8 agosto 1977 n. 584 e successive modifiche, gli appalti d'importo superio re ad un milione di unità di costo europee (pari ad un controva

lore, all'epoca della gara in lire italiane di 1.344.600.000, v.

comunicato del ministero del tesoro 20 dicembre 1983, G.U. 20

dicembre 1983, n. 347). Non rilevano quindi né direttamente né indirettamente, ai fini

del decidere, le questioni e le vicende normative concernenti l'ap

plicazione del metodo (offerte segrete da confrontarsi con la me

dia) alle licitazioni private per l'aggiudicazione degli appalti di cui all'art. 1 1. 584/77 (art. 10, 1° comma, 1. 10 dicembre 1981

n. 741, che ha esteso il metodo in parola alle licitazioni predette; art. 2 1. 8 ottobre 1984 n. 687, che ha tra l'altro abrogato la

disposizione citata; sentenza 28 marzo 1985 della Corte di giusti zia della Cee (id., 1985, IV, 273) che ha ritenuto l'art. 10, 1°

comma, incompatibile con le direttive comunitarie; cfr. al riguar do anche la circolare 30 luglio 1985, n. 1270 del ministero dei

lavori pubblici, pubblicata nella G.U. 9 ottobre 1985, n. 238). 4. - Per le ragioni che precedono l'appello va accolto.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 2 settembre 1987, n. 522; Pres. Paleologo, Est. Patroni Griffi; Comune di Rocca

di Cambio (Avv. Lopardi) c. Arani, Battelli (Avv. Ludovici).

Conferma T.A.R. Abruzzo 28 novembre 1979, nn. 458 e 459.

Comune e provincia — Contratti — Visto di esecutività — Sop

pressione (Cost., art. 130; 1. 21 giugno 1896 n. 218, che confe

risce ai prefetti la competenza per autorizzare le province, i

comuni e le istituzioni pubbliche di assistenza e di beneficenza

ad acquistare lasciti e donazioni e ad acquistare beni stabili, art. 2; r.d. 3 marzo 1934 n. 383, t.u. della legge comunale

e provinciale, art. 87, 296; 1. 10 febbraio 1953 n. 62, costituzio

ne e funzionamento degli organi regionali, art. 60).

Il visto di esecutività sui contratti dei comuni è soppresso per la sua incompatibilità con la nuova disciplina dei controlli sugli atti dei comuni e delle province, non restando di competenza del prefetto né passando a quella dei comitati regionali. (1)

(1) L'orientamento giurisprudenziale sul problema della sopravvivenza dei c.d. controlli atipici sugli atti dei comuni e delle province dopo la realizzazione del nuovo sistema dei controlli basato sull'art. 130 Cost., è dominato dalla decisione dell'adunanza plenaria 11 novembre 1980, n.

49, richiamata in motivazione, Foro it., 1982, III, 221, con nota di ri chiami: che, pronunciatasi, in particolare, nei confronti del visto di ese cutività sui contratti attribuito alla competenza del prefetto dall'art. 296 r.d. 3 marzo 1934 n. 383, ne ha affermato la sopravvivenza, ma con il passaggio di competenza al comitato regionale di controllo; tutto ciò, limitatamente alla ipotesi prevista dal 1° comma di tale articolo, che ne

restringe la funzione all'accertamento del rispetto da parte del sindaco delle forme prescritte, e alla valutazione della sola legittimità del contrat to. Diversa è la questione della sopravvivenza anche della possibilità di

diniego del visto suddetto per motivi di merito, prevista dal 3° comma del medesimo articolo: in ordine alla quale la decisione non si era pro nunciata, perché non rilevante nel caso; la decisione ora riportata va se

gnalata, perché completa il dictum dell'adunanza plenaria, stavolta nel senso di escludere la sopravvivenza di controllo, perché esteso al merito:

per un verso, infatti, l'art. 60, 1° comma, 1. 10 febbraio 1953 n. 62 ha trasferito ai comitati regionali del controllo i soli controlli di merito una volta spettanti alla competenza della giunta provinciale amministrativa, e non anche quelli spettanti alla competenza dei prefetti; per un altro, poi, la previsione di una misura cosi costringente la scelta dell'ente auto nomo controllato come il diniego di esecutività di un suo contratto, è

incompatibile con la limitazione operata dall'art. 130 Cost, dell'incidenza dei controlli sugli atti degli enti locali estesi al merito, alla sola richiesta di riesame.

Per lo stato della giurisprudenza sulla materia anteriore alla decisione dell'adunanza plenaria, si rinvia alla nota di richiami a Cons. Stato, sez.

V, 10 luglio 1982, n. 606, id., 1983, III, 142. Per quella posteriore alle

pronunce ivi citate, v., nel senso indicato da tale decisione, ossia nel sen

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Diritto. — (Omissis). 4. Né più consistenti sono le altre dedu

zioni dell'appellante. Il thema decidendum concerne la questione — sollevata con

il terzo motivo d'appello — della sopravvivenza o meno dei con

trolli di merito sui contratti dell'amministrazione comunale, già demandati al prefetto; e segnatamente del visto di esecutività ex

art. 296 t.u. n. 383 del 1934, il quale — come è noto — può essere negato per motivi di legittimità (1° comma) o per motivi

di merito (3° comma).

Quanto al controllo di legittimità, l'adunanza plenaria di que sto consiglio ha, con decisione n. 49 del 1980 (Foro it., 1981,

III, 221), ritenuto che esso spetta tuttora al comitato regionale di controllo.

Quanto ai controlli di merito si sono avute talune pronunzie nel senso della persistenza dell'autorizzazione prefettizia ex art.

2 1. 21 giugno 1986 n. 218, agli acquisti dei comuni (Cass. 1°

febbraio 1985, n. 651, id., Rep. 1985, voce Comune, n. 177);

e, per contro, dell'abrogazione implicita per incompatibilità del

l'autorizzazione prefettizia alla trattativa privata ex art. 87, ulti

mo comma t.u. 1984 n. 383 (sez. V 10 luglio 1982, n. 606 id.,

1983, III, 143; contra, nel senso della sopravvivenza del controllo

sia pure in capo al comitato regionale sez. IV 13 giugno 1975, n. 862, id., 1976, III, 50).

Questa sezione, poi, con decisione 10 marzo 1981, n. 247 (id.,

Rep. 1981, voce cit., n. 175) ha avuto modo di esprimersi specifi camente sulla questione oggetto del presente giudizio nel senso

della abrogazione del controllo de quo. Da tali conclusioni il collegio non ritiene di doversi discostare

nella fattispecie in esame; sicché va ribadito che il controllo pre fettizio di merito sui contratti comunali, già previsto dall'art. 296, 3° comma, t.u. n. 383 del 1934, è incompatibile con il sistema

dei controlli disciplinato dalla 1. 10 febbraio 1953 n. 62, e deve

pertanto ritenersi abrogato.

Va, al riguardo, considerato che la citata 1. n. 62 del 1953,

che costituisce applicazione dell'art. 130 Cost., dà luogo a un

sistema completo ed esaustivo di controlli che non consente —

per quelle ragioni, anche di ordine costituzionale, afferenti alla

posizione «autonoma» delle amministrazioni locali, già eviden

ziate da questa sezione (dee. 247/81, cit.; cfr. Corte cost. n. 62

del 1973, id., 1973, I, 2638) — l'ipotizzabilità di poteri di con trollo, al di fuori dei casi da essa espressamente contemplati.

I controlli ora negati presupporrebbero, oltre tutto — come

avviene per i controlli di merito — zone di perdurante operatività di quel rapporto di speciale soggezione, proprio del supe

so della sopravvivenza del visto di esecutività nella sola ipotesi prevista dal 1° comma dell'art. 296 r.d. 383/34, col trasferimento della competen za del prefetto al comitato regionale di controllo, T.A.R. Emilia-Romagna 12 luglio 1986, n. 409, id., Rep. 1987, voce Comune, n. 221 (che, ibid., n. 219, ha anche affermato che il comitato regionale di controllo, ove

ritenga il contratto illegittimo, non può annullarlo, ma deve rifiutargli il visto di esecutività); T.A.R. Veneto 18 novembre 1985, n. 897, ibid., n. 222; T.A.R. Lazio, sez. Latina, 12 ottobre 1985, n. 303, id., Rep. 1986, voce Regione, n. 232; T.A.R. Piemonte, sez. II, 6 novembre 1984, n. 344, id., Rep. 1985, voce Comune, n. 189; più radicale, forse, Corte

conti, sez. II, 17 giugno 1985, n. 125, ibid., voce Responsabilità contabi

le, n. 271, che ha mandato esente da responsabilità il sindaco che non

aveva sottoposto al comitato regionale di controllo un contratto, per ot

tenerne il visto di esecutività, giacché l'istituto dovrebbe essere considera

to incompatibile con l'attuale sistema dei controlli sugli atti degli enti

locali; cfr. anche T.A.R. Puglia, sez. Lecce, 20 giugno 1981, n. 180,

id., Rep. 1983, voce Opere pubbliche, n. 175.

Per quel che riguarda l'altra questione tradizionalmente trattata nella

materia della sopravvivenza o meno dei controlli c.d. atipici su tali atti, ossia quella riguardante l'autorizzazione prefettizia a stipulare contratti

a trattativa privata prevista dall'art. 87, ultimo comma, del medesimo

r.d. 383/34, la già citata decisione della sez. V 606/82 ha ritenuto l'istitu

to superato. Al riguardo, per la giurisprudenza successiva a quella citata

nella relativa nota di richiami, v., nel medesimo senso, Cons. Stato, sez.

I, 11 marzo 1983, n. 496, id., Rep. 1986, voce Comune, n. 211; T.A.R.

Piemonte, sez. II, 21 dicembre 1984, n. 441, id., Rep. 1985, voce cit., n. 190; cfr. anche T.A.R. Lazio, sez. I, 19 ottobre 1983, n. 934, id.,

Rep. 1984, voce cit., n. 174; viceversa, nel senso della sopravvivenza del

l'istituto, anche se col trasferimento della competenza in proposito al co

mitato regionale di controllo, T.A.R. Veneto 27 febbraio 1981, n. 143,

id., Rep. 1983, voce cit., n. 140.

Per altri riferimenti, sulla manifesta infondatezza della questione di

costituzionalità dell'art. 2 1. 21 giugno 1896 n. 218, v. Cass. 1° febbraio

1985, n. 651, id., Rep. 1985, voce cit., n. 177.

Il Foro Italiano — 1988.

rato modello autarchico, tra amministrazione centrale e ammini

strazioni locali.

Previste talune ipotesi tassative di controllo di merito, secondo

il tenue modello della richiesta di riesame — e limitatamente ai

controlli già di competenza delle sole giunte provinciali ammini

strative, e non anche dei prefetti (art. 60, 1° comma, 1. 62/53) — i soli controlli attribuiti al comitato regionale che possono es

sere considerati sussistere tuttora sono infatti i controlli di legitti mità (ad plen. n. 49 del 1980, cit.), nei quali il sindacato è operato secondo parametri oggettivi, rinvenibili nell'ordinamento genera

le, e perciò rispettosi dell'autonomia degli enti. I precedenti con

trolli di merito — limitativi della suddetta sfera di autonomia

perché in qualche misura implicanti la partecipazione dell'autori

tà controllante all'attività dell'amministrazione controllata — ri

sultano invece incompatibili con il sistema delineato dalla sopra citata normativa, e pertanto devono considerarsi abrogati.

A questa conclusione è pervenuta anche l'impugnata sentenza

di primo grado; la quale, dunque, merita, sul punto conferma, in reiezione del terzo motivo di appello.

CONSIGLIO DI STATO; sezione I; parere 15 febbraio 1985, n.

175; Pres. cons, ministri, dipartimento della funzione pubblica.

Quesito.

Impiegato dello Stato e pubblico — Comitato nazionale per l'e

nergia nucleare — Contrattazione collettiva — Sottoposizione

(L. 20 marzo 1975 n. 70, disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente, art. 36; 1. 5 marzo 1982 n. 84, modificazioni e integrazioni alla 1. 15 dicembre 1971 n. 1240, concernente la ristrutturazio

ne del Comitato nazionale per l'energia nucleare, art. 1, 2, 5,

8; 1. 29 marzo 1983 n. 93, legge-quadro sul pubblico impiego, art. 1).

Impiegato dello Stato e pubblico — Azienda autonoma di assi

stenza al volo — Contrattazione collettiva — Sottoposizione

(D.p.r. 24 marzo 1981 n. 145, ordinamento dell'Azienda auto

noma di assistenza al volo per il traffico aereo generale, art.

20, 23, 26, 29, 30, 31; 1. 29 marzo 1983 n. 93, art. 1).

Impiegato dello Stato e pubblico — Istituto poligrafico dello Sta

to — Contrattazione collettiva — Sottoposizione (L. 13 luglio 1966 n. 559, nuovo ordinamento dell'Istituto poligrafico dello

Stato, art. 24; 1. 29 marzo 1983 n. 93, art. 1).

Impiegato dello Stato e pubblico — Unione italiana delle camere

di commercio — Contrattazione collettiva — Sottoposizione

(R.d. 8 maggio 1924 n. 750, ordinamento delle camere di com

mercio e industria del regno, art. 3; d.p.r. 30 giugno 1954 n.

709, riconoscimento della personalità giuridica alla Unione ita

liana delle camere di commercio, industria e agricoltura con

sede in Roma, art. 3; 1. 29 marzo 1983 n. 93, art. 1).

Il Comitato nazionale per la ricerca e lo sviluppo dell'energia nucleare e delle energie alternative, in quanto ente pubblico non economico, è soggetto alla disciplina della contrattazione

collettiva disposta dalla legge-quadro sul pubblico impiego, ma

deve essere inserito in un comparto insieme con enti altamente

qualificati sul piano della ricerca scientifica. (1) L Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo

generale, in quanto ente pubblico non economico, è soggetta

alla disciplina della contrattazione collettiva disposta dalla legge

quadro sul pubblico impiego. (2) L'Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, in quanto ente pubbli

co non economico, è soggetto alla disciplina della contrattazio

ne collettiva disposta dalla legge-quadro sul pubblico impiego. (3)

L'Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigia

nato e agricoltura, in quanto ente pubblico non economico,

è soggetta alla disciplina della contrattazione collettiva disposta

dalla legge-quadro sul pubblico impiego. (4)

(1-4) I. - Una puntuale applicazione dei criteri del parere in epigrafe è stata operata da T.A.R. Lazio nelle sentenze nn. 1217 e 1097/87, in

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