Sezione IV; decisione 28 giugno 1918; Pres. Sandrelli, Est. Avet; Società siciliana dei lavoripubblici c. Ministero dei lavori pubbliciSource: Il Foro Italiano, Vol. 43, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1918),pp. 145/146-149/150Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23120483 .

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145 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 146

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisione 28 giugno 1918 ; Pres. SanDRELLI, Est. Avet ; Società siciliana dpi lavori pubblici c.

Ministero dei lavori pubblici.

Ferrovie — Dqn» trattamento — Determinazione de

gli oneri e dei compensi dei concessionari — Si

multaneity — Se sia necessaria (L. 14 luglio 1912

per l'equo trattamento ecc., art. 4 e 11 ; Eegol. re

lativo, 1 maggio 1913, art. 15). Ferrovie — Kquo trattamento — Ingerenza gover

nativa — Monne regolamentari — Fattispecie

Legittimità i L. cit., art. cit.).

Nei provvedimenti in, dipendenza delle norme sull'equo

trattamento del personale delle ferrovie concesse al

l'industria privata la correlazione tra oneri e com

pensi non è tale da esigere che si disponga contem

poraneamente circa quelli e questi. (1)

Sono legittime le disposizioni ministeriali che in virtù

della legge sull'equo trattamento modificano i rego

lamenti delle società concessionarie : aj creando la

categoria degli agenti avventizi di carriera per adi

birli alle funzioni di carattere continuativo ; b) de

terminando la competenza dell' ufficio speciale delle

ferrovie per giudicare se un agente divenuto inabile

possa destinarsi ad altro ufficio ; c) introducendo

nella composizione del consiglio di disciplina un fun

zionario delle ferrovie ; d) riservando alla Commis

sione per l'equo trattamento il determinare quali

funzionari abbiano carattere direttivo agli effetti del-,

l'ammissibilità di particolari convenzioni in deroga alle norme regolamentari. (2)

Sono invece illegittime le disposizioni ministeriali che

modificano i regolamenti delle Società concessionarie :

a) attribuendo al direttore funzioni che secondo lo

statuto della società sono riservate al Consiglio di

amministrazione ; b) disponendo che siano mante

nuti in servizio oltre i limiti di età gli agenti an

ziani agli effetti di far conseguire loro un miglior trattamento di pensione. (2)

La Sezione, ecc. (Omissis). — Attesoché questa Se

zione ripete subito anzitutto quanto ha già più volte di

chiarato e cioè :

a) che la legge del 1912 innovando ha attribuito

al Ministero dei lavori pubblici un potere autonomo di

natura eminentemente discrezionale, laonde tutta la ma

teria dell'equo trattamento ne è uscita trasformata per

modo che i regolamenti esistenti all'entrata in vigore

della predetta legge erano tutti piuttosto da rifare che

da rivedere ;

b) che il regolamento tipo non è, in fondo, che uno

strumento di lavoro precostituito per rendere più age

vole l'esame e la trattazione dei singoli affari. D'altra

parte è decisiva la costatazione che il modello ha rice

vuto, nel caso concreto, modificazioni tali da dimostrare

che è stato adottato a ragion veduta ;

c) che quando pure si voglia prescindere dai ri

lievi in fatto della difesa erariale, certo si è che parlando

in genere di trattamento equo in analogia a quello delle

ferrovie dello Stato, la legge ha inteso di riferirsi alla

(1) V. in senso conforme l'altra decisione 22 febbraio 1918 ;

retro, col. 139 con i richiami in nota.

(2-3) La decisione, 13 giugno 1917 più volte ricordata nel

testo è riferita retro a col. 10, in nota.

loro totalità, e quindi al trattamento comune a tutte le

ferrovie dello Stato, tanto più che l'analogia è stabilita

a favore del personale (decisioni 31 marzo 1916, n. 95 e 96).

Attesoché la lettera e lo spirito della legge 14 lu

glio 1912, n. 835, fanno manifesto come, pur ritenendo

che l'equo trattamento, del personale, stante le sue ri

percussioni sulla sicurezza e sul regolare andamento di

pubblici servizi, si collega e giova anche all'interesse de

gli utenti delle ferrovie e delle tram vie ' nonché all'ordi

ne ed alla tranquillità pubblica nello Stato, il legislatore

ha considerato che l'equo trattamento ha una stretta at

tinenza con la concessione del pubblico servizio ed im-.

plica quindi un dovere, il cui adempimento incombe in

modo immediato, principale e diretto alle stesse Società

esercenti.

Ne è risultato un complesso di disposizioni- legisla

tive le quali, eziandio mercè innovazioni fiscali favore

voli' alle Società concessionarie-, mirano.ad adeguare, senza

alcuna precisa predeterminazione, oneri e compensi in

correlazione a tutti gli interessi e privati e pubblici che

si riannodano a questo che fu definito istituto di equità

sociale. •

Le disposizioni speciali scritte all'art. 11 rivelano,

infatti, il loro carattere di norme amministrative, preor

dinate non già a stabilire la misura e a dare la garan

zia alle società di veri e proprii corrispettivi integrali,

ma sibbene ad indicare le fonti da cui il Ministero avrebbe

potuto attingere, se del caso, i compensi ; compensi, giova

notare, che il ministero ha facoltà di autorizzare per far

fronte agli oneri, con riguardo, bensì, alle condizioni di

ciascuna azienda, ma sempre coordinando tutte le prov

videnze Ministeriali alla doverosa tutela delle finalità di

pubblico interesse collegate ai servizi ferroviari e tramviari.

Ed è. il carattere stesso di questi compensi (legge,

art. 11) che di per sé già esclude il presupposto di per

fetta contemporaneità e di equivalenza invocato dalla So

cietà' ricorrente.

Invero, gli aumenti di tariffe e di diritti fissi, la ri

duzione delle quote di partecipazione a favore dello Stato

o degli enti concedenti, le stesse ulteriori modificazioni,

che in via eccezionale venissero introdotte nei capitolati

preesistenti, implicano pur sempre un calcolo di semplice

probabilità con risultati ad ogni modo futuri, mentre

l'onere per l'equo trattamento può calcolarsi in modo pre

ciso, e può retroagire per virtù di legge (art. 18regol.,

art. 15, ultimo alinea) anche per le Società ferroviarie,

le quali avessero applicato a favore del loro personale la

legge dql 1906.

Kimane con ciò escluso, che nel concetto della legge

la correlazione fra oneri e compensi debba essere tale,

da imporre là simultanea emanazione ed attuazione dei

due provvedimenti di cui si tratta (decisione 22 febbraio

1918, n. 46, ricorso Ferrovie e Tramvie del Canavese ;

.8 febbraio 1918, n. 21, ricorso Società anonima strada

ferrata di Biella).

Attesoché, mentre cadono cosi i due primi motivi del

ricorso, occorre considerare che ool terzo motivo la So

cietà deduce doversi dichiarare illegittimo tutto il rego

lamento per il personale della ferrovia circumetnea, ap

provato col decreto 28 dicembre 1914, perchè, si dice,

lede l'autonomia disciplinare ed amministrativa della So

cietà circumetnea, e viola quindi principii indiscutibili

nell'ordinamento delle aziende economiche, se anche espli

canti servizi di interesse generale.

Senonchè la genesi della legge del 1912, e tutta la

Il Foro Italiano — Anno XLIII — Parte III-19.

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PARTE TERZA

discussione parlamentare, e la lettera stessa delle dispo sizioni legislative in esame stanno a dimostrare come il

legislatore abbia voluto fare assurgere l'istituto de1!'equo

trattamento, rimasto incompleto nel 1906, ad un vero

istituto di diritto pubblico. Ne segue che alle funzioni di maggior tutela doveva logicamente corrispondere una

maggiore ingerenza, e cioè appunto quella ingerenza che

trova la sua ragione e la sua giustificazione nelle finalità

della legge, e le sue norme direttive nelle disposizioni sia della legge stessa sia del regolamento per la sua ap

plicazione.

Adunque, come apertamente chiarisce il predetto re

golamento del 1913 agli art. 3, 5, 1 ... , l'equo tratta

mento non poteva limitarsi ad una semplice determina

zione di retribuzione, ma richiedeva insieme tutto un

complesso di disposizioni amministrative e disciplinari

congegnate in modo da costituire la garanzia che le fina

lità della legge sarebbero state effettivamente rispettate. Attesoché da queste considerazioni scaturisce la con

seguenza che mentre, da un lato, vuoisi respingere la

tesi che tutto il regolamento debba ritenersi senza più

illegittimo, occorre, da un altro lato, scendere all'esame

di quelle disposizioni regolamentari che sono state parti colarmente impugnate, per valutarne la legittimità alla

stregua appunto di quella necessaria garanzia del perso

nale, la quale costituisce la ragione fondamentale della

legge. Attesoché in relazione agli art. 1 e 2 del regolamento

denunciato, la Società si duole sostanzialmente che, con la

creazione degli agenti avventisi di carriera si danneggi

l'azienda, la quale, si dice, oltre al non poter disporre del suo personale secondo le necessità del servizio e del

momento, dovrà affidare le funzioni continuative esclusi

vamente ad agenti'di carriera.

Senonchè, quando pure si voglia prescindere dal ri

levare che il regolamento del personale, adottato dalla

stessa Società in relazione alla precedente legge del 1906,

già conteneva sostanzialmente quanto risulta stabilito dai

due articoli impugnati, certo si è che con le norme di

cui agli art. 1 e 2 il ministro dei lavori pubblici ha mi rato essenzialmente ad escludere che gli avventizi straor

dinari, anziché esclusivamente per bisogni saltuari ed

eccezionali, o per eventuali momentanee sostituzioni, po tessero essere, in fatto e quasi sistematicamente, assunti

per bisogni continuativi.

Ne segue che le disposizioni di cui trattasi trovano

una sufficiente giustificazione nelle finalità della legge ed

appariscono quindi legittime.

Attesoché, per contro, si manifestano illegittime quelle

disposizioni le quali attribuiscono al direttore dell'azienda

funzioni amministrative, che sono riservale per l'atto co

stitutivo e per lo statuto della Società siciliana di lavori

pubblici al consigliere delegato e al consiglio di ammi

nistrazione. Non basta, invero, osservare che trat'asi di

attribuzioni relative più /specialmente al personale avven

tizio ed in prova ; giacché quando pure si riconosca che

l'esercizio della facoltà di assunzione, di licenziamento,

ecc., di questo personale può essere utilmente ed in via

definitiva affidato al direttole, non ne deriverebbe mai, per altro, la conseguenza che questa facoltà abbia a ri

tenersi così strettamente collegata alle funzioni del di

rettore da non potergliela negare, senza detrimento del

servizio e del personale ; mentre, anzi, dall'attribuzione

della facoltà di cui sopra al consigliere delegato o al con

siglio di amministrazione (sia pure con opportuni tempe

ramenti) il personale può trarre affidamento di maggiore

garanzia. Ne segue che le impugnate disposizioni degli art. 15,

lett. b, 16, litt. b, 24, 47 e 46 vogliono essere caj^el

late, salvo gli ulteriori provvedimenti dell'autorità am

ministrativa. ~~~

~

Attesoché l'mrt. 28 del regol. contiene la seguente di

sposizione :

«Gli agenti anziani saranno mantenuti in servizio, salvo i casi di riconosciuta inabilità, oltre i limiti di età

di cui al comma b e fino al raggiungimento di un trat

tamento di previdenza pari a quello che avrebbero con

seguito con 25 anni di appartenenza alla cassa nazionale

di previdenza in base alle ritenute ed tul'ultimo stipen dio dell'agente prima dell'applicazione del presente rego lamento ».

Ora, dice la Società : mettendo questa disposizione re

golamentare, che il decreto ministeriale 28 dicembre 1914

ha imposto alla 'Società ricorrente, in relazione con l'ar

ticolo 8, secondo comma, della legge, e con gli art. 7 e

8 del regol. 1° maggio 1913 sull'equo trattamento, è fa

cile rilevare la contraddizione esistente.

Attesoché questa Sezione ha già altra volta dichia

rato, ed ora ripete, che «non può imporsi alla Società

di far continuare in servizio attivo quegli agenti anziani, oltre i limiti di anni di servizio e di e là stabiliti dalle norme generali, senza aggiungere alla legge, in tema nel

quale la coartazione della volontà della Società non si so

sterrebbe neppure se, in luogo di qualche aggravio di

gestione, ne risultasse un qualche benefizio » (decisione 15

giugno 1917, n. 230, Società anonima belga di tramways). La riferita disposizione è adunque illegittima e va eli

minata.

Attesoché l'art. 29 del regolamento speciale è così

concepito :

« Nei casi d'imperfezioni fisiche dipendenti da infor

tunio sul lavoro, ed ove la inabilità permanente sia sol

tanto parziale e vi sia la possibilità, riconosciuta dall' uf

ficio speciale delle ferrovie, di mantenere l'agente in ser

vizio, destinandolo ad altra funzione, l'indennità spet tante all'agente ... ».

Ora la Società ricorrente non impugna già questa di

sposizione nel suo complesso, ma si duole bensì cheaper

giudicare della possibilità di mantenere in servizio ^tale

agente destinandolo ad un altro posto èsistente, il rego lamento attribuisca una nuova competenza all'ufficio spe ciale delle ferrovie, che per legge ha solo funzioni di

sindacato e di controllo e non di diretta® ingerenza am

ministrativa.

Senonchè quando si consideri che il concetto equitativo da cui muove la predetta disposizione è implicitamente ri

conosciuto utile e giusto dalla stessa Società, dovrà trai

sene la logica conseguenza che l'intervento dell'ufficio

speciale delle ferrovie, cui dalle leggi' è affidata la vigi lanza sull'esercizio dei servizi pubblici di trasporti, rie

sce legittimo in quanto viene a costituire una garanzia

reciproca per l'esercente e per il personale,- garanzia ri

spondente alle finalità della legge sull'equo trattamento.

Attesoché l'art. 53 del regolamento speciale cosi di

spone : « Le punizioni per le mancanze di cui agli arti

coli 43, 44 e 45 sono inflitte con deliberazione del con

siglio di disciplina costituito : « da un funzionario dell'ufficio speciale delle ferro

vie, designato dal ministro dei lavori pubblici; con le

funzioni di presidente ;

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

^ -—

« dal direttore della Società o da un membro del

consiglio di amministrazione, o da chi per essi ; « da un funzionario superiore della Società da de

signarsi da chi ha la rappresentanza legale della Società

stessa ».

Ora, si dice, quest'articolo e i successivi art. 54 e 55

vengono a misconoscere qualsiasi principio di autonomia

delle aziende, sottraendo loro il potere disciplinare ; men

tre, d'altra parte, rimarrebbe sempre violato il concetto

di analogia con le ferrovie dello S;ato, le quali non hanno

mai avuto funzionari estranei alla loro amministrazione a

presiedere i consigli di disciplina. Senon-ihè la disposizione sopra ricordata resiste^ agli

attacchi di illegittiihità. A differenza infatti della dispo sizione che fu dichiarata non legittima con la già citata

decisione 15 giugno 1917, n. 230, essenzialmente perchè in quel caso il consiglio di disciplina risultava costituito

in modo che la rappresentanza dell'azienda vi aveva voce

di minoranza, nel caso concreto, invece, la composizione del consiglio di disciplina lascia la maggioranza ai rap

presentanti sociali. N

Laonde, mentre da un lato il po-tere disciplinare non

può dirsi sottratto alla Società, da un altro lato l'inter

vento del funzionario delle ferrovie riesce giustificato e

legittimato dallo scopo di garantire, senz;a esorbitanza

anche nel campo disciplinare, il rispetto dei prìncipii sta

biliti dalla legge sull'equo trattamento a favore del per

sonale. (Omissis). Attesoché scendendo all' esame del quarto motivo,

giova premettere che l'impugnato art. 60 suona come se

gue : « soltanto per il personale direttivo, riconosciuto

tale dalla commissione per l'equo trattamento, sono am

messe particolari convenzioni in sostituzione o in deroga

delle norme regolamentari e del trattamento organico ap

provato dal Governo ».

Ora, contrariamente a quanto sostiene la Società ricor

rente, questa disposizione del regolamento speciale non

urta contro l'art. 1° della legge che eccettua il perso nale direttivo. Bensì, come fu già dichiarato dalla Se

zione, ed ora si ripete, « in quanto la funzione sia di

rettiva, nulla osta che quella Commissiono lo riconosca ; in quanto poi non sia direttiva, sebbene erroneamente ri

tenuta per tale dalla Società, nulla osta del pari che vi

abbia un collegio di revisione e correzione della qualifica »

(citata decisione 15 giugno 1917, n. 230j. E questa revisione di applicazione in contrasto con

la qualità ed importanza di determinate funzioni ha ap

punto per iscopo di contenere la eccezione nei suoi li

miti naturali ; contemperando cosi la riconosciuta neces

sità, o, quanto meno, opportunità dell'eccezione in ri

guardo al personale propriamente direttivo, con quella normale garanzia del personale che, giova ribadirlo,- co

stituisce la ragione fondamentale della legge. —

(Omissis). Per questi motivi, accoglie in parte, ecc.

CONSIGLIO DI STATO

Sezione V ; decisione 12 aprile 1918 : Est. Merlini ;

Guyot-Bourg c. Comune di Pragelato.

Medico — licenziamento «turante il periodo di prova — Motivi disciplinari .— Ricors* — Competenza

della Giunta prò», amiti., (L. 1 agosto 1907, testo

unico sanitario art. 32 e 34 ; L. 17 agosto 1907, testo unico sulla Giunta prov. arnm,, art. 1 n. 12).

Contro il licenziamento del medico condotto pronunciato

per motivi disciplinari durante il periodo di prova è dato ricorso contenzioso in merito alla Giunta prov. amm. (1)

La Sezione ecc. (Omissis). — Considerato che la pri

ma questione che si dibatte fra le parti contendenti è

quella della competenza o meno della Giunta prov. amm.

a pronunciare sul ricorso del dott. Guyot-Bourg. Coriside* ito in proposito che, per il combinato dispo

sto degli i 32 e 34 della vigente legge sulla .sanità

pubblica, le deliberazioni con le quali vengono lincenziati

i medici condotti per fine del periodo di proya sono im

pugnabili soltanto per motivi di legittimità, mentre quelle

con le quali si licenziano i sanitari che hanno già "acqui

stata la stabilità sono impugnabili anche in merito. Su

questi due punti la giurisprudenza è ormai costante, e

le parti non dissentono. Rimane, però a risolvere la que stione se sia op'pur no sindacabile in merito, il che, in

altri termini, significa se sia impugnabile innanzi alla

Giunta prov. amm. una deliberazione consiliare con la

quale un medico condotto dui-ante il periodo di prova, sia licenziato in tronco per motivi disciplinari ;

Considerato a tale riguardo che le decisioni citate

dalle due parti in causa non si occupano ex professo di

tale questione. Invero, in quella riportata dal ricorrente

(De Cardoha c. Comune di Cantiano) fu ritenuta bensì

implicitamente la competenza della Giunta prov. amm. ; ma su tale competenza non era stata sollevata eccezione

né nel primo nè nel secondo grado del giudizio. Le varie

decisioni, poi, invocate dal resistente contengono, è vero, delle espressioni con le quali sembra si sia voluta limitare

la Competenza di merito della Giunta prov. amm. ai licen

ziamenti dei medici divenuti stabili ; ma è da notare che si

trattava sempre di medici in prova licenziati per fine del

periodo di esperimento ; talché la Sezione dovette tener

presenti le circostanze dei casi che le si presentavano, e

la esclusione della competenza di merito allora pronun ciata non può senz'altro estendersi alla fattispecie diversa

che ora si deve esaminare ; Considerato che lo art. 23 della legge sanitaria dice

testualmente : « Il licenziamento del medico condotto du

rante il periodo di prova deve essere deliberato almeno

tre mesi prima della scadenza del biennio ». Queste pa role dimostrano in modo non dubbio che il legislatore ebbe unicamente di mira la ipotesi di licenziamento per termine di esperimento, e non il licenziamento deliberato

in qualunque momento per motivi disciplinari. Interpre tando diversamente la legge, si verrebbe alla assurda

conseguenza che un medico al quale manchino meno di

tre mesi per terminare il periodo di prova, non potrebbe mai esser licenziato in tronco, anche se colpevole di man

canze gravissime, ma il Comune dovrebbe lasciare che il

sanitario indegno acquistasse la stabilità, per attuare, poi, la lunga procedura tracciata dallo art. 34 per il licenzia

(1) L'ipotesi va distinta (la quella d.d licenziamento per fins del periodo ài prova, in ordine alla quale è oramai costante la

giurisprudenza ohe ammette solo il ricorso alla IY Sezione

(vedi da ultimo IY Sezione, 6 ottobre 1916, Foro it., 1917, III, 25 con la"relativa di nota richiami); e rientra pertanto nell'ipotesi generale di licenziamento di impiegati comunali, per la quale è indistintamente ammesso, qualunque ne sia il motivo, il ri

corso contenzioso in merito alla Giunta prov. amm. Vedi da

ultimo in argomento XV Sezione, 22 marzo 1918, retro, eoi. 137 ed una successiva decisione 14 gnigno 1918, che pubblicheremo quanto prima.

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