Sezione IV; decisione 6 aprile 1949; Pres. Malinverno P., Est. Stumpo; Battistini (Avv.Battistini) c. Ministero lavori pubblici (Avv. dello Stato Longo)Source: Il Foro Italiano, Vol. 72, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1949),pp. 73/74-75/76Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23138924 .

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78 GÌtTRISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione iv ; decisione 6 aprile 1949 ; Pres. Malinverno

P., Est. Stumpo ; Battistini (Avv. Battistini) o. Mi

nistero lavori pubblici (Avv. dello Stato Longo).

Fascismo (sanzioni contro) — Impiegato pubblico —

Sanzioni epurative minori — Revoca disposta dal

l'art. 13 decreto legisl. luog. 9 novembre 1945 n. 702 — Decorrenza —- Effetti (D. legisl. luog. 27 luglio 1944 n. 159, sanzioni contro il fascismo, art. 12-17 ; d. legisl. luog. 9 novembre 1945 n. 702, epurazione delle pubbliche Amministrazioni, ecc., art. 13).

La revoca delle sanzioni diverse dalla dispensa dal servizio,

disposta dall'art. 13 decreto legisl. luog. 9 novembre 1945 n. 702, opera soltanto dalla data di entrata in vigore di tale decreto. (1)

Pertanto la revoca della sospensione dall'impiego, in base al l'anzidetta norma, elimina quegli effetti punitivi che pos sono scaturire successivamente all'entrata in vigore del decreto legisl. n. 702 ; ma non può operare sugli effetti punitivi già esauriti (sospensione dall'impiego e correla tiva privazione dello stipendio). (2)

La Sezione, ecc. — Il ricorso in epigrafe solleva nuo vamente la vexata quaestio dell'efficacia da attribuire alla revoca delle sanzioni minori disposta col decreto legisl. 1945 n. 702 ; questione che ha già formato oggetto di ap profondito esame sia in sede consultiva sia in sede giuris dizionale (Commissione speciale, parere 5 luglio 1946, n. 361 ; IV Sezione, 24 aprile 1948, n. 195).

Il Consiglio conferma la soluzione già accolta e reputa opportuno ricordare in sintesi, precisandoli ulteriormente, tutti gli argomenti che la sorreggono.

1° Come è noto, le sanzioni comminate dal decreto

legisl. '1944 n. 159, a carico dei dipendenti dalle Ammi nistrazioni pubbliche, avevano carattere, quanto meno pre valentemente, disciplinare. Il decreto legisl. 1945 n. 702, prescindendo da ogni intento punitivo, stabilisce invece, che gli addebiti da esso previsti determinano nel dipen dente uno stato d'incompatibilità con la permanenza in ser

vizio, ossia costituiscono una causa ostativa al perdurare del rapporto di impiego, a malgrado del possesso dei nor mali requisiti di capacità. Non vi è stata dunque una suc cessione di leggi aventi il medesimo carattere disciplinare ; non vi è luogo perciò a indagare se e fino a qual punto alla successione di norme disciplinari siano applicabili, per analogia, i principi valevoli in tema di successione di leggi penali.

Tuttavia, si ammetta pure che il decreto 1945 n. 702, che ha seguito il decreto 1944 n. 159, abbia carattere di

sciplinare e che vi sia stata una successione di leggi disci

plinari ; si ammetta altresì che in materia disciplinare siano senz'altro e integralmente applicabili per analogia i prin cipi stabiliti nell'art. 2 cod. penale. Poste come vere, indi

pendentemente da ogni indagine in proposito, tali premesse v'è da osservare :

a) che, nella specie, essendovi nel decreto n. 702 una

esplicita norma transitoria (art. 13) diretta a regolare gli effetti dei procedimenti epurativi anteriori, non si potrebbe addivenire ad una meccanica applicazione dei principi ac cennati. Il problema da risolvere sarebbe unicamente quello della esatta interpretazione della norma transitoria, la quale

(1-2) La decisione riprodotta riafferma — con rigore logico e con precisa impostazione giuridica — i principi già fissati dal su premo Consesso amministrativo in sede consultiva e giurisdizio nale. V. i precedenti citati nella motivazione : parere 6 luglio 1946, n. 366 della Commissione speciale e decisione della IV Sezione 24 aprile 1948, n. 195, Foro amm., 1948, I, 1, 304.

Sul carattere prevalentemente disciplinare delle sanzioni com minate dal d. 1. n. 159 del 1944 che, secondo i precedenti ri cordati, il d. 1. n. 702 del 1945 avrebbe modificato in cause ostative al perdurare del rapporto di impiego, cfr. IV Sez. 12 feb braio 1947, Foro it., 1947, III, 41, con nota di richiami.

da quei principi potrebbe essersi in tutto o in parte di scostata ;

6) che, se l'art. 13 non vi fosse, l'applicazione pura e semplice dei principi in parola non condurrebbe all'eli minazione radicale, per la sopravvenienza del decreto nu mero 702, dei provvedimenti punitivi minori emanati in base al decreto n. 159. Secondo la non dubbia interpreta zione del 2° comma dell'art. 2 cod. pen., la cessazione del l'esecuzione e degli effetti penali della condanna ha luogo soltanto dalla entrata in vigore della legge posteriore ; ri

mangono invece fermi l'esecuzione e gli effetti già esauriti.

Analogicamente dovrebbero restare fermi la già avvenuta esecuzione (come nel caso del dott. Battistini) e gli effetti

già esauriti della sanzione inflitta in base al decreto nu mero 159. Quanto al 3° comma dell'art. 2 cod. pen., esso non meno chiaramente dispone che l'applicazione della

legge posteriore più favorevole non può avere luogo se è stata pronunciata sentenza irrevocabile. Analogicamente, l'applicazione del più favorevole decreto 1945 n. 702 in contrerebbe un limite nella decisione definitiva la quale è

equiparabile alla sentenza penale irrevocabile. Nel caso del dott. Battistini, al momento dell'entrata in vigore del decreto n. 702, oltre alla decisione definitiva della Com missione centrale, era intervenuto il provvedimento mini steriale di irrogazione della pena e, per giunta, questa era stata scontata. In conclusione : neppure l'applicazione ana

logica dei principi di cui ai citati 2° e 3° comma del l'art. 2 cod. pen. (applicazione che, del resto, non è stata

neppure invocata nel ricorso e di cui si è fatto cenno solo

per completezza di esame della questione) potrebbe gio vare al ricorrente ; e ciò pur volendo ritenere, accogliendo l'opinione più favorevole al ricorrente, o che il 4° comma dell'art. 2 cod. pen. non si applichi per analogia in materia disciplinare ovvero che, applicandosi, non renda inoperanti il 2° e 3° comma (mentre è chiaro, invece, che agevol mente potrebbe allegarsi a sostegno della contraria opinione il carattere eccezionale del decreto n. 159).

2° L'espressione «sono revocate», usata nell'art. 13, 1° comma, del decreto 1945 n. 702, fa pensare all'istituto della revoca degli atti amministrativi e può facilmente indurre a ritenere che non sia diversa, quanto a natura giuridica e ad efficacia, la revoca disposta con l'articolo predetto.

Sembra che cotesto riferimento non conferisca alla retta interpretazione della norma in questione : a) perchè l'espe rienza dimostra che il legislatore non sempre parla di « re voca » col medesimo significato ; b) perchè anche nella dot trina con quel termine vengono designati fenomeni diversi ; e) perchè i principi, che dottrina e giurisprudenza hanno elaborato (non senza divergenze) in tema di revoca degli atti amministrativi, presuppongono naturalmente che l'atto di revoca promani da un organo amministrativo, e cioè da un potere (la pubblica Amministrazione) che deve operare nell'ambito dell'ordinamento vigente e perciò incontra li miti formali e sostanziali che non sussistono rispetto ad una norma avente forza di legge (come, nella specie, l'ar ticolo 13 citato).

In altri termini : non si può fondatamente ritenere che la revoca di cui all'art. 13 operi ex nunc ovvero ex tunc, a seconda che si voglia seguire l'una o l'altra delle opi nioni che variamente definiscono il concetto, i presupposti e l'efficacia della revoca da parte dell'Amministrazione di un atto amministrativo. Così ad esempio, ben potrebbe una norma, avente forza di legge, attribuire efficacia retroattiva alla revoca in un caso in cui ciò sarebbe vietato all'Am ministrazione ; ed essa potrebbe perfino imporre di consi derare giuridicamente come mai avvenuto un fatto o atto realmente esistito (come, per esempio, la deliberazione de finitiva della commissione di epurazione) ovvero come esi stito un atto o fatto in realtà non verificatosi (come per esempio, la prestazione di servizio da parte dell'impiegato punito con la sospensione).

3° La vera portata della revoca, di cui all'art. 13 in questione, va dunque stabilita in base alle ordinarie regole di interpretazione : ossia in base al principio direttivo di cui all'art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale ed

Il Foro Italiano — Volume LXXI1 — Part* 111-7,

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75 PARTE TERZA 76

ai criteri informatori del decreto 1945 n. 702. Orbene, co

desto decreto segna bensì un mutamento di indirizzo le

gislativo in materia di epurazione, ma non toglie vigore anche per il passato al decreto 1944 n. 159. Esso perciò non intende riportare l'epurazione all'originario punto di

partenza e non impone di rinnovare i procedimenti già definiti.

Posta questa premessa, è interessante ricercare, in base

alle ordinarie regole di diritto intertemporale, quale effi

cacia spiegherebbe il decreto 1945 n. 702 sui procedimenti anteriori, se non vi fosse al riguardo l'esplicita disposi zione contenuta nell'art. 13. Con la deliberazione dell'or

gano epurativo di 2° grado si costituisce nei confronti del

l'incolpato una situazione giuridica ben definita, essendo

puramente conseguenziale la successiva emanazione da parte dell'Amministrazione attiva dell'atto conforme a quella deliberazione. Tale situazione giuridica, in quanto sorta

anteriormente, sfuggirebbe all'applicazione del decreto le

gisl. 1945 n. 702. Ne consegue che resterebbe ferma con

piena efficacia la deliberazione conclusiva del procedimento di epurazione e, nel caso di applicazione di una sanzione

(espulsiva o di grado minore), la deliberazione medesima

dovrebbe produrre i suoi effetti (irrogazione concreta della

sanzione, cessazione del rapporto d'impiego ovvero sospen sione dal servizio ecc.) anche dopo l'entrata in vigore del

decreto n. 702.

L'art. 13, disciplinando espressamente il passaggio dalla

vecchia alla nuova fase della legislazione epurativa, tra

duce in norma positiva, rispetto alle già intervenute di

spense dal servizio, quello che, come si è visto, sarebbe

in ogni caso l'effetto delle ordinarie regole di diritto in

tertemporale ; perciò dispone che quelle sanzioni restano

ferme e continuano a spiegare effetto anche dopo l'entrata

in vigore del decreto n. 702. Quanto alle sanzioni diverse, la revoca disposta con lo stesso art. 13 potrebbe essere

intesa come cancellazione ab origine sia della decisione de

finitiva emessa dall'organo di epurazione sia dal succes

sivo conforme provvedimento, eventualmente emesso (come nella fattispecie) dall'Amministrazione attiva, soltanto se

il decreto n. 702 abrogasse anche per il passato il decreto

1944 n. 159. Poiché, come si è rilevato, il decreto legisl. n. 702 non dispone in tal senso, la revoca della sospen sione inflitta al dott. Battistini può operare soltanto dal

l'entrata in vigore del decreto in parola, e precisamente su

quegli effetti punitivi che, posteriormente a tale entrata

in vigore, possono ancora scaturire dalla decisione defini

tiva e dal successivo conforme provvedimento sopra ac

cennati ; non può operare, invece, sugli effetti punitivi già esauriti (sospensione dall'impiego e correlativa privazione dello stipendio).

La disposizione espressa che revoca le sanzioni minori

ha ragion d'essere proprio perchè, in mancanza di essa, le

sanzioni medesime avrebbero continuato a produrre i loro

effetti anche dopo l'entrata in vigore del decreto n. 702.

4° Da ultimo occorre considerare che se l'art. 13 si

dovesse intendere come eliminazione radicale ex tunc della

decisione definitiva e del successivo provvedimento di ap

plicazione concreta della sanzione, non per questo si po trebbe riconoscere il diritto agli stipendi per la durata

della sospensione eventualmente scontata prima dell'en

trata in vigore del decreto n. 702. Infatti la revoca, per

quanto disposta con la norma avente forza di legge, non

potrebbe da per sè sola distruggere il fatto storico della

mancata prestazione del servizio (fatto causato, notisi bene, dalla corretta applicazione di una norma anteriore e non

da un atto amministrativo illegittimo) ; ora, senza effet

tiva prestazione di servizio, non può esservi di regola di

ritto a stipendio. Tale diritto potrebbe sussistere solo se

l'art. 13 od altra norma imponesse positivamente all'Am

ministrazione di considerare come prestato il servizio real

mente non prestato.

Adunque, la pretesa avanzata dal ricorrente, esami

nata sotto tutti gli aspetti, si appalesa infondata.

Per questi motivi, respinge, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 5 marzo 1949, n. 135 ; Pres. Severi

P., Est. Sangiorgio ; Lazzi (Avv. Dedin, Vassalli,

Galli) c. Ministero trasporti (Avv. dello Stato Di

Ciommo) e S.a.c.a. (Avv. Angelini, Calamandrei, Vi

gni, Pecorella, Clarizia).

Automobili (servizio) — Concessioni provvisorie —

Preierenze (L. 28 settembre 1939 n. 1822, disciplina degli autoservizi di linea, art. 6).

L'art. 6 della legge 28 settembre 1939 n. 1822, che deter mina preferenze per la rinnovazione di concessioni di

pubblici servizi automobilistici, si riferisce ai procedi menti che sboccano in una concessione definitiva ; esso non si applica pertanto alla rinnovazione di concessioni

provvisorie. (1)

La Sezione, ecc. — (Omissis). Il primo motivo, nel

quale si denuncia essenzialmente una violazione di legge, per non essere stato rispettato il diritto di preferenza as sicurato alla Ditta ricorrente dall'art. 6 legge 28 settem bre 1939 n, 1822, non appare fondato.

Questa legge distingue le concessioni per gli autoser vizi di linea (autolinee) in provvisorie e definitive : le

prime, conferibili (con decreto ministeriale) per la durata massima di un anno, salvo proroga per un secondo anno e anche per più tempo ; le seconde, conferibili (con de creto del Capo dello Stato, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici) per la durata massima di nove anni

(art. 2). Per le provvisorie o definitive di nuova istitu zione hanno diritto di preferenza due categorie di aspi ranti, che non interessano la presente controversia (art. 5). Per le definitive che derivino da precedenti provvisorie spetta preferenza, oltre che alle predette due categorie, anche ai precedenti concessionari provvisori, i quali s'in

terpongono fra esse, occupando nell'ordine il secondo po sto ; per le definitive, infine, che siano la rinnovazione di

precedenti, pur esse definitive, scadute, hanno la prece denza gli stessi tre ordini d'interessati ; solo che i prece denti concessionari passano ora al primo posto (art. 6),

Il diritto di preferenza riconosciuto dall'art. 6 riguarda

dunque procedimenti che hanno tutti come punto termi

nale una concessione definitiva. Ciò basta per escludere un qualunque diritto di preferenza della ricorrente ditta Lazzi sulle concessioni tutte provvisorie conferite alla re sistente Cooperativa S.a.c.a., senza che occorra ricercare

quali di queste siano state effettivamente tenute ed eserci

tate in passato da essa Ditta. Il chiaro disposto della

legge fa apparire inutile ogni tentativo inteso a trasferire

quel diritto nel campo della concessione provvisoria, per chè quale che sia la funzione che si voglia attribuire a

questa, la stessa qualifica di provvisoria, che la distingue e anzi la contrappone alla definitiva, porta a ritenere che i due tipi non possono essere riportati sotto il dominio di un principio generale comune che ne costituisca Yeadem ratio. (Omissis)

Per questi motivi, ecc.

(1) In senso sostanzialmente conforme alla decisione ripor tata è l'altra della IV Sez. 26 novembre 1947, Foro it., 1948, III, 1. Va osservato che, mentre quest'ultima pronuncia ritenne non applicabile alle concessioni provvisorie il regime delle prefe renze stabilito dalla legge 28 settembre 1939 n. 1822, riferendosi al sistema preferenziale di questa legge (che non esclude peral tro, nel caso di linea di nuova istituzione, le concessioni prov visorie) ; la decisione su riportata, con riferimento all'art. 6 della citata legge n. 1822, ritiene che questa norma non può applicarsi in caso di rinnovo di concessioni provvisorie, dato che il diritto di

preferenza si esplica soltanto nei procedimenti che hanno per punto terminale una concessione definitiva.

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