Sezione IV; ordinanza 10 luglio 1979, n. 586; Pres. Santaniello, Rel. Delfino; Bruni (Avv.D'Agostino) c. Min. interno (Avv. dello Stato Amati), Comune di Mondoví (Avv. Locati)Source: Il Foro Italiano, Vol. 103, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1980),pp. 173/174-175/176Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23171144 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

alle amministrazioni locali, dall'art. 68, n. 10, dell'ordinamento

amministrativo degli enti locali nella stessa regione. Per le considerazioni esposte, le censure prospettate contro

l'atto impugnato, in riferimento all'attribuzione del punteggio

previsto per lo stato di disagiate condizioni economiche in fa

vore dei controinteressati Gaetano Cisarò e Giuseppe Fiandra, col

locati al 1° e al 2° posto della graduatoria, sono destituite di fondamento giuridico.

Conseguentemente la decisione di primo grado deve essere

tenuta ferma anche nel punto della declaratoria d'inammissibilità

del secondo motivo d'impugnazione, con il quale l'appellante ha riproposto davanti a questo consiglio la censura di eccesso di

potere, per violazione delle circolari suddette e per difetto di

motivazione, per essersi proceduto a valutazione, fra i titoli utili

per il punteggio, della idoneità conseguita in altro concorso per l'accesso a categoria d'impiego inferiore a quella cui appartiene l'unico posto disponibile presso l'istituto industriale di Mazara del Vallo, in favore del concorrente Angelo Verde. Questo è stato collocato infatti al 3° posto della graduatoria, in posizione, cioè, preclusiva di ogni concreta possibilità di assunzione. Cor

rettamente, quindi, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana ha evidenziato la carenza di un interesse

attuale del ricorrente all'impugnativa, dichiarando per tale causa

l'inammissibilità della relativa censura.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO; Sezione IV; ordinanza 10 luglio 1979, n. 586; Pres. Santaniello, Rei. Delfino; Bruni (Avv. D'Ago

stino) c. Min. interno (Avv. dello Stato Amati), Comune di

Mondovi (Avv. Locati).

Ricorsi amministrativi — Ricorso straordinario — Risultanze istruttorie e controdeduzioni dell'amministrazione — Dovere

di comunicazione al ricorrente — Deferimento della questione all'adunanza plenaria.

Ricorsi amministrativi — Ricorso straordinario — Decisione —

Impugnazione in via giurisdizionale — Vizio anteriore al parere del Consiglio di Stato — Ammissibilità — Deferimento della

questione all'adunanza plenaria.

£ opportuno deferire all'adunanza plenaria la questione se l'am

ministrazione debba comunicare al ricorrente in via straordi naria le risultanze dell'istruttoria e le proprie controdedu

zioni. (1) È opportuno rimettere all'adunanza plenaria la questione se sia

ammissibile il ricorso in sede giurisdizionale contro la deci

sione del ricorso straordinario, per un vizio di forma o del pro cedimento anteriore all'acquisizione del parere del Consiglio di Stato (nella specie, per omessa comunicazione al ricorrente

da parte dell'amministrazione delle risultanze dell'istruttoria e

delle proprie controdeduzioni). (2)

(1) In riferimento al ricorso gerarchico, la giurisprudenza costante ha considerato necessario solo il rudimentale contraddittorio consi stente nella comunicazione del ricorso stesso ai controinteressati.

Cosi, nel senso che l'organo decidente non ha il dovere di comu nicare al ricorrente le controdeduzioni dell'amministrazione emanan te il provvedimento impugnato, Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 1966, n. 971, Foro it., 1967, III, 152, con nota di richiami, ai quali adde, successivamente, nello stesso senso, Sez. IV 17 dicembre 1974, n.

1033, id., Rep. 1974, voce Ricorsi amministrativi, n. 40; Sez. I 18

aprile 1977, n. 2568/73, id., Rep. 1978, voce cit., n. 9; Sez. VI 27 luglio 1978, n. 896, ibid., n. 10; Sez. VI 18 maggio 1979, n. 369, Cons. Stato, 1979, I, 776.

Sempre per la giurisprudenza successiva alla richiamata decisione della Sez. V 27 agosto 1966, n. 971, v., nel senso che l'organo deci dente non ha il dovere di comunicare al ricorrente le controdedu zioni degli interessati, Sez. IV 29 settembre 1969, n. 464, Foro it., Rep. 1969, voce Case popolari, n. 91; Sez. VI 15 giugno 1971, n.

485, id., Rep. 1971, voce Ricorsi amministrativi, n. 20; Sez. IV 29 febbraio 1972, n. 106, id., Rep. 1972, voce cit., n. 37; Sez. I 18

aprile 1977, n. 2568/73, id., Rep. 1978, voce cit., n. 9; T.A.R. Pie monte 5 dicembre 1978, n. 619, Trib. amm. reg., 1979, I, 429. Quanto alle risultanze istruttorie, nel senso che non è necessaria la loro comunicazione al ricorrente, T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 agosto 1975, n. 359, Foro it., Rep. 1975, voce Giustizia amministrativa, n. 26; Cons. Stato, Sez. V, 17 aprile 1970, n. 403, id., Rep. 1970, voce Ricorso gerarchico, n. 12; e nel senso che esse non devono es sere comunicate ai controinteressati, Sez. VI 1° giugno 1971, n. 400, id., Rep. 1971, voce Ricorsi amministrativi, n. 21; Sez. V 17 aprile 1970, n. 403, id., Rep. 1970, voce Ricorso gerarchico, n. 12.

(2) Nel senso che la decisione del ricorso straordinario non è

impugnabile per questioni assorbite, o rientranti nel contenuto del

La Sezione, ecc. — 1) Si pongono all'esame della sezione le seguenti due questioni: se sia configurabile nell'ambito del

procedimento per la decisione del ricorso straordinario al Presi dente della Repubblica un obbligo dell'amministrazione di dare notizia al ricorrente delle risultanze della istruttoria, e di comu

nicargli le proprie controdeduzioni; ove tale obbligo sussista, se la sua eventuale violazione, risolvendosi in un vizio del proce dimento incidente su una fase anteriore al parere del Consiglio di Stato, sia o meno deducibile nella sede giurisdizionale.

2) La giurisprudenza di questo consiglio ha riconosciuto al ricorrente un ruolo notevolmente attivo e dinamico nell'ambito del procedimento amministrativo contenzioso in genere, afferman do che il ricorso non si risolve in un mero atto formale di ini

ziativa, ma costituisce anche un fattore di concreto e sostan ziale impulso al riesame dell'atto impugnato (VI Sez. 22 maggio 1973, n. 213, Foro it., Rep. 1973, voce Ricorsi amministrativi, nn.

30, 31): da qui il ripetuto riconoscimento del diritto dell'inte

ressato ad avere, attraverso l'esame del fascicolo, completa co noscenza dei fattori e dei motivi che hanno determinato il prov vedimento di cui egli intende dolersi (cosi la cit. dee. 22 maggio 1973, n. 213, nonché, della stessa IV sezione, quelle del 26 giu gno 1973, n. 307, id., Rep. 1973, voce cit., n. 31 e del 5 ottobre

1973, n. 337, ibid., n. 32). La stessa giurisprudenza ha però pre cisato, almeno con riferimento al ricorso gerarchico, che tale di

ritto è esercitabile soltanto presso l'amministrazione che ha adot

tato l'atto, e che invece il corrispondente obbligo non si trasfe

risce, dopo la proposizione del gravame, in testa all'autorità de

cidente (cosi la cit. dee. 26 giugno 1973, n. 307), alla quale nem

meno è fatto obbligo di portare a conoscenza dell'interessato le

controdeduzioni dell'amministrazione resistente (ivi, nonché IV

Sez. 27 aprile 1976, n. 289, id., Rep. 1976, voce Tributi lo

cali, n. 140; I Sez. 18 aprile 1977, n. 2568/73, id., Rep. 1978, voce Ricorsi amministrativi, n. 9; VI Sez. 27 giugno 1978, n. 896,

ibid., n. 10). Si ritiene, cioè, che la partecipazione dell'interessato

al procedimento amministrativo contenzioso, pur con tutta la sua

carica di sostanziale impulso, non possa spingersi oltre la fase

della iniziativa, al di là della quale, infatti, si risolverebbe nel

l'esercizio di un vero e proprio diritto di difesa, inconfìgurabile in un procedimento amministrativo perché costituzionalmente

garantito soltanto in quelli propriamente giurisdizionali (VI Sez.

16 novembre 1971, n. 911, id:, Rep. 1971, voce cit., n. 26). Che l'art. 24 Cost, non possa trovare applicazione al di fuori

dei procedimenti giurisdizionali è affermazione costantemente ri

badita anche dalla stessa Corte costituzionale, la quale, tuttavia, non ha mancato di riscontrare la esistenza di ipotesi in cui il

problema della presenza dell'interessato nel procedimento non

può essere più risolto alla stregua soltanto del carattere giurisdi zionale o amministrativo di quest'ultimo. Ponendo, infatti, l'ac

cento sullo speciale rilievo attribuito dall'art. 13 Cost, agli inte

parere del Consiglio di Stato, T.A.R. Lazio, Sez. I, 22 settembre

1976, n. 546, Foro it., 1977, III, 678, con nota di richiami, ai quali adde, successivamente, Cons. Stato, Sez. IV, 24 ottobre 1978, n.

911, Cons. Stato, 1978, I, 1400; T.A.R. Sicilia, Sez. di Palermo, 13

ottobre 1978, n. 455, Trib. amm. reg., 1978, I, 4721, che nega che

questa preclusione si applichi all'amministrazione emanante, la qua le non può chiedere la trasposizione del ricorso straordinario in se de giurisdizionale, e che quindi può impugnare per qualsiasi vizio la relativa decisione. Nel senso della impugnabilità in sede giurisdi zionale della decisione del ricorso straordinario da parte del con trointeressato al quale questo ricorso non sia stato notificato, Cons.

Stato, Sez. IV, 24 ottobre 1978, n. 912, Cons. Stato, 1978, I, 1401. Per altri riferimenti, per inquadrare i limiti entro i quali la limi

tazione della impugnabilità in sede giurisdizionale della decisione del ricorso straordinario potrebbe ancora essere fondata sulla oppor tunità che gli stessi consiglieri giudichino due volte della medesima

questione, la prima volta come componenti l'adunanza generale, e la seconda come componenti la sezione giurisdizionale, cfr. l'art. 12 d. pres. 24 novembre 1971 n. 1199, semplificazione dei pro cedimenti in materia di ricorsi amministrativi, che dispone che nor malmente il parere sul ricorso stesso sia dato da una sezione con sultiva singola o da una commissione speciale; e il caso, che la norma considera relativamente eccezionale, che tale parere venga dato dall'adunanza plenaria, come viceversa era la regola secondo la legislazione previgente, deve essere di rara verificazione, a giudi care dal discorso pronunciato dall'attuale presidente del Consiglio di Stato in occasione del suo insediamento (Foro it., 1979, V, 315). D'altra parte, la giurisprudenza si è consolidata nel senso che il

Consiglio di Stato può giudicare della decisione del ricorso straor

dinario solo come eventuale giudice di appello, perché l'impugna zione di tale decisione in sede giurisdizionale deve essere portata in

primo grado, come è la regola, davanti ai tribunali amministrativi

regionali: T.A.R. Lazio, Sez. I, 22 settembre 1976, n. 546, id., 1977, III, 678, con nota di richiami, ai quali adde, successivamente, T.A.R. Lombardia 9 febbraio 1977, n. 23, id., Rep. 1977, voce Giustizia

amministrativa, n. 120.

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PARTE TERZA

ressi coinvolti nel procedimento per l'applicazione delle misure

di sicurezza, la corte, pur riaffermando recisamente il carattere

amministrativo di queste ultime, ha tuttavia riconosciuto, nel

quadro dell'ormai generalmente accettata « giurisdizionalizzazio ne » di tale processo, la necessità di assicurare nel suo ambito il

più ampio e pieno contraddittorio (dee. 29 maggio 1968, n. 53, id., 1968, I, 1372). Si è ritenuto, cioè, che un diritto di difesa

del cittadino sia configurabile, nel nostro sistema costituzionale, anche al di fuori della previsione dell'art. 24, e precisamente in

quei settori di confine dove la funzione amministrativa tende sem

pre più ad assumere, ora per un profilo ora per l'altro, caratteri

non dissimili da quelli propri della giurisdizione, rendendo cosi

indispensabile per il suo esercizio l'apprestamento di analoghe e

non meno efficaci garanzie. In siffatto quadro sembra, dunque, quanto meno opportuno

un attento riesame del problema della partecipazione del cittadino

alla funzione amministrativa c. d. giustiziale, ormai da tempo in

vestita, per quanto riguarda il ricorso straordinario, da un non

meno marcato processo di giurisdizionalizzazione; e nell'ambito

del quale una piena possibilità per il ricorrente di far valere le

proprie ragioni, ossia appunto il riconoscimento di un suo di

ritto di difendersi allo stesso modo che nei procedimenti giuris dizionali, contribuirebbe altresì' a rendere concretamente effetti

vo l'apporto del Consiglio di Stato, nella sua funzione consultiva, alla imparzialità della decisione.

3) Il problema, per altro, non si esaurisce necessariamente nel

l'alternativa fra ammissibilità, e non, del diritto di difesa. È in

negabile, infatti, che il sempre più accentuato parallelismo con i

rimedi propriamente giurisdizionali comunque contribuisce a con

ferire al ricorso straordinario una posizione sui generis nell'am

bito del sistema amministrativo. Ed è lecito, per ciò, proporre anche il diverso quesito se possa quanto meno, e debba, farsi

in materia di applicazione dei principi del « giusto procedimen to », in particolare di quelli che, sia pure con connotati e in vista

di obiettivi diversi rispetto all'art. 24 Cost., impongono di garan tire la partecipazione più ampia e attiva del cittadino allo svol

gimento della funzione amministrativa.

In questo modo il problema viene naturalmente a collocarsi

in una prospettiva del tutto diversa, soprattutto perché, come la

stessa Corte costituzionale (dee. 2 marzo 1962, n. 13, id., 1962,

I, 333) ha sottolineato, il giusto procedimento, a differenza del

diritto di difesa, non ha dignità di principio costituzionale, ma

soltanto di principio generale dell'ordinamento; e come tale non

è vincolante per il legislatore. Si tratta, quindi, essenzialmente di

stabilire se l'assenza di una espressa previsione normativa pre cluda senz'altro o meno l'applicabilità di quei canoni alla mate

ria in esame: che è poi soltanto un aspetto del più vasto proble ma se il giusto procedimento rappresenti ormai un naturale con

notato del regime degli atti amministrativi, ovvero possa ancora

trovare spazio solo dove espresse norme di richiamo glielo con

sentano. Nel secondo senso si è invero pronunciata, ancora recen

temente, la giurisprudenza di questo consiglio (Sez. IV 3 maggio

1977, n. 455, id., Rep. 1977, voce Atto amministrativo, n. 47), non

mancano nemmeno i sintomi di una evoluzione legislativa nel senso opposto. Il diritto del cittadino di partecipare al procedi mento amministrativo è enunciato ormai in termini generali, ad

esempio, in non pochi statuti regionali (specialmente: art. 46 Statuto

Lombardia; art. 53 Statuto Veneto; art. 59 Statuto Emilia-Romagna; art. 48 Statuto Molise). E nello stesso ordinamento statale non altri

menti sembra doversi interpretare, se non per l'appunto come impli cita riaffermazione di quel diritto, la norma dell'art. 15 d. pres. 10

gennaio 1957 n. 3, che autorizza il rilascio a chi ne abbia inte

resse di copie ed estratti di atti e documenti di ufficio.

Segni di questa tendenza, del resto, sembrano riscontrabili an

che negli ultimi svolgimenti della stessa normativa in materia di

ricorso straordinario, e precisamente nell'art. 13 d. pres. 24 no

vembre 1971 n. 1199 che, nell'abilitare l'organo consultivo a di

sporre supplementi di istruttoria, riconosce altresì alle parti il

diritto di assistere alle nuove verificazioni e di produrre nuovi

documenti: affermazione che evidentemente non avrebbe senso

se non presupponesse quanto meno il diritto degli interessati ad

avere accesso agli atti e documenti depositati invece dall'ammini

strazione.

4) L'esame del problema fin qui prospettato è, per altro, su

bordinato a una questione di ammissibilità sollevata dall'avvoca

tura dello Stato, e comunque rilevabile di ufficio.

Infatti, la giurisprudenza di questo consiglio ha più volte af

fermato che il decreto presidenziale che decide il ricorso straor

dinario è impugnabile in sede giurisdizionale per i soli vizi di

forma e di procedimento intervenuti successivamente all'acqui sizione del parere del Consiglio di Stato, doyendo evidentemente

l'esame degli atti ritenersi precluso da quello, espressamente o im

plicitamente, già svolto in sede di formulazione di tale parere

(Ad. plen. 8 gennaio 1966, n. 2, id., Rep. 1966, voce Ricorso al

Capo dello Stato, n. 15; 28 settembre 1967, n. 11, id., Rep. 1967, voce cit., nn. 10, 24, 33; Sez. VI 11 luglio 1969, n. 404, id., Rep. 1969, voce Giustizia amministrativa, n. 257).

Sussistono invero dubbi sull'attuale validità di tale indirizzo,

perché la impugnabilità in sede giurisdizionale degli errores in

procedendo è ora positivamente ammessa, e però senza espresse eccezioni, dall'art. 10, d. pres. 24 novembre 1971 n. 1199, che

altresì abilita, con il successivo art. 12, il Consiglio di Stato a

esprimere il proprio parere non più necessariamente in adunanza

generale. Si tratta, però, di dubbi che non rilevano nel caso in

esame, nel quale si controverte di una decisione di ricorso stra ordinario intervenuta anteriormente all'entrata in vigore del sud

detto provvedimento legislativo. Ma va segnalato piuttosto che, in condizioni analoghe, questa stessa sezione ha già avuto occa

sione di pronunciarsi in difformità da quell'indirizzo con la de

cisione 8 gennaio 1974, n. 33 (id., Rep. 1974, voce Ricorsi ammi

nistrativi, n. 42). Sicché soltanto la particolare importanza della questione di

massima concernente il merito del ricorso in esame, ma altresì

il segnalato contrasto giurisprudenziale sul problema della rela

tiva ammissibilità impongono la rimessione degli atti all'adunan

za plenaria. Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO; Sezione IV; decisione 6 luglio 1979, n.

570; Pres. Mezzanotte, Est. Giovannini; Soc. S.f.o.g.g. e altro

(Avv. Salmazzo, Lorenzoni) c. Prefetto di Rovigo (Avv. dello

Stato Terranova), Ente Delta Padano (Avv. Morelli, Erco

le). Annulla T.A.R. Veneto 31 gennaio 1978, nn. 3, 5.

Giustizia amministrativa — Carenza sopravvenuta di interesse —

Sentenza di rigetto nel merito — Appello — Annullamento

senza rinvio — Fattispecie (Legge 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzione dei tribunali amministrativi regionali, art. 34).

Il Consiglio di Stato, adito in appello dal ricorrente originario, in presenza di una causa di carenza sopravvenuta di interesse

deve (non dichiarare la improcedibilità dell'appello, ma) annul

lare senza rinvio la sentenza di primo grado, se tale causa era

anteriore all'emanazione di questa (nella specie, il tribunale

amministrativo regionale aveva rigettato nel merito il ricorso

contro provvedimenti di occupazione di urgenza di immobili

del ricorrente, di cui aveva sospeso l'esecuzione, e la cui effi cacia era nel frattempo cessata per scadenza del termine). (1)

La Sezione, ecc. — In via preliminare va disposta la riunione

degli appelli i quali, appuntandosi avverso sentenze relative a

provvedimenti tra loro collegati ed articolate su considerazioni

in diritto in massima parte comuni, si appalesano manifestamente

connessi.

Nel merito è poi pregiudizialmente da osservare che nella spe

cie, a seguito della proposizione dell'originario ricorso notificato

il 4 settembre 1976, il decreto prefettizio 5 agosto 1976, propria mente autorizzativo della occupazione d'urgenza, fu fatto og

getto di ordinanza di sospensione da parte del tribunale regio nale. Conclusasi quindi la relativa fase di giudizio, detto de

creto venne a perdere efficacia per scadenza del termine finale

(1) In generale, sulla improcedibilità dell'appello per carenza

sopravvenuta di interesse, v. Ad. plen.' 17 luglio 1978, n. 25, e Sez.

IV 7 febbraio 1978, n. 68, Foro it., 1979, III, 1, con nota di ri

chiami.

Sugli aspetti concernenti l'inammissibilità del solo appello per difetto originario di interesse, v. Sez. V 24 febbraio 1977, n. 130,

id., 1977, III, 565, con nota di F. Satta; 5 febbraio e 29 aprile 1976, nn. 208 e 725, id., 1977, III, 18, con nota di A. Romano, e,

per riferimenti sulla necessità che l'interesse sussista anche al mo mento della decisione, Sez. IV 4 luglio 1978, n. 651, id., Rep.

1978, voce Giustizia amministrativa, n. 658; Sez. V 9 maggio e 11

luglio 1975, nn. 644 e 1016, id., Rep. 1975, voce cit., nn. 1156,

1150, richiamate in motivazione. Sulla operatività nel grado di appello delle decadenze e preclu

sioni già prodottesi in primo grado, e sulla impossibilità di avan zare domande nuove, v. Sez. IV 20 dicembre 1977, n. 1284, id.,

Rep. 1978, voce cit., n. 896; 22 novembre 1977, n. 1045, ibid., n.

938; 17 gennaio 1978, n. 17, ibid., n. 897; 28 novembre 1978, n.

1102, Cons. Stato, 1978, I, 1651; Ad. plen. 7 luglio 1978, n. 22, Foro it., 1978, III, 454, con nota di richiami.

Infine, sul potere di rinvio del Consiglio di Stato, v. Sez. IV 14

giugno 1977, n. 599, id., 1979, III, 330, con nota di Montanari, che richiama anche l'orientamento espresso dalle adunanze plenarie successive alla decisione n. 599/1977.

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