Sezione V; decisione 18 marzo 1949, n. 176; Pres. Severi P., Est. Sangiorgio; Di Fani (Avv.D'Arienzo, Pietrantoni) c. Prefetto di Roma e Provveditorato alle opere pubbliche del Lazio(Avv. dello Stato Carugno)Source: Il Foro Italiano, Vol. 72, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1949),pp. 183/184-185/186Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23138960 .

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183 PARTE TEEZA 184

annullato. Viene, dalla difesa stessa, citato ad esempio il

caso degli atti della Commissione esaminatrice illegitti mamente nominata ; ma il oaso in esame sembra al Col

legio ancor più specificamente qualificabile. In sostanza,

qui, l'atto del Commissario, e cioè la deliberazione, è ve

nuta ad incidere, per trasformarla, sulla medesima situa

zione, in vista ed a protezione della quale la nomina era

stata annullata. Egli, così, costituiva a se stesso, nel

l'esercizio di un potere illegittimo, un preteso titolo di le

gittimità, cui la decisione del Consiglio di Stato aveva ne

gato ogni fondamento. Questo intimo nesso fra l'atto

nuovo e il provvedimento annullato, traducendosi nella

lesione di un interesse giuridico che la decisione aveva

voluto tutelare, rende palesemente inammissibile l'appli cazione di un istituto concepito per altre ipotesi e per più nette situazioni. (Omissis)

Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 19 marzo 1949, n. 182 ; Pres. Severi

P., Est. Lugo ; Poto (Avv. Cappi) c. Commissariato Gioventù Italiana (Avv. dello Stato Simi).

Impiegato pubblico — Impiegato di enti pubblici — In

dennità di quiescenza — Stipendio base — Modo

di calcolarlo (R. d. 13 novembre 1924 n. 1835, sul

l'impiego privato, art. 10).

Debbono computarsi nel calcolo dello stipendio base, ai fini dell'indennità di quiescenza, dei dipendenti da enti pub blici, non solo lo stipendio propriamente detto, bensì anche le indennità caro-vita e famiglia e la tredicesima men

silità, che hanno carattere continuativo e stabile, ma non

pure le indennità di residenza. (1)

La Sezione, eoe. — Il primo motivo del ricorso si risolve nel duplice quesito se, al fine di stabilire la base

per il calcolo dell'indennità di quiescenza, si debba tener

conto dello stipendio puro, inteso nel senso più ri stretto e letterale della parola, ovvero si debba adottare il criterio estensivo fissato dall'ultimo comma dell'art. 10 del r. decr. 13 novembre 1924 n. 1835 e comprendere nello

stipendio le indennità che lo integrano ; e, in secondo

luogo, se si possano propriamente ritenere integrative dello

stipendio tutte le indennità indicate dal ricorrente o al cune soltanto e quali.

Così posta nei suoi termini esatti la questione, appare chiaro che non è argomento risolutivo il rilevare che la materia è disciplinata da una specifica norma regolamen tare, perchè qui il principio della legge sull'impiego pri vato viene invocato non già per sostituire la norma del

regolamento, ma per integrarla.

(1) Si è ritenuto che nel computo delle indennità di licen ziamento andassero comprese tutte le indennità continuative (V Sezione 8 gennaio 1943, Foro it., Rep. 1943-45, voce Impiegato ■pubblico, n. 107) ; e quindi anche le diarie giornaliere (IV Se zione 23 gennaio 1946, id., Rep. 1946, voce Impiegato gov., n. 74) ; la indennità di famiglia (parere 28 agosto 1945, id., Rep. IP43-45, voce cit., n. Ili); quelle di carovita, di residenza e la integra zione della r. m. (V Sezione 20 settembre 1940, id., Rep. 1940, voce cit., n. 155) ; ma non la indennità di rischio cassa che è corrisposta solo se ed in quanto si presta quel servizio rischioso (V Sezione 30 giugno 1943, id., Rep. 1943-45, voce Impiegato pubblico, n. 66).

Cfr. per la valutabilità degli assegni in natura agli impiegati degli enti locali, oltre il r. decr. 3 marzo 1938 n. 680, art. 3, anche: O. Conti 18 dicembre 1940, id., Rep. 1941, voce Impie gato com., n. 75.

Cfr. per la tredicesima mensilità IV Sezione 28 luglio 1943, id., Rep. 1943-45, voce Impiegato gov., n. 48, che la esclude dal calcolo dello stipendio ove non sia corrisposta costantemente, e V Sezione 27 settembre 1940, id., Rep. 1940, voce Impiegato pubblico, n. 155 (ricordata, ad altro riguardo, nel testo della pre sente), che la escludeva in una con le gratifiche.

Rimane dunque il problema di vedere se il concetto di

stipendio debba essere inteso secondo il criterio estensivo

della legge sull'impiego privato o invece secondo quello

restrittivo, che è sancito dal decr. legisl. luog. 21 novem

bre 1945 n. 722 (art. 7) che, accordando l'indennità caro

viveri agli impiegati statali, esclude che la detta indennità

possa essere computata ai fini della pensione.

Questa Sezione ebbe già ad accogliere la prima inter

pretazione nella decisione 27 settembre 1940, n. 662 (Foro

it., Rep. 1940, voce Impiegato pubblico, n. 155), rile

vando che l'indennità caro-viveri ha funzioni e carattere

del tutto affini allo stipendio e deve quindi essere conglo bata con esso nel computo del trattamento di quiescenza Tale interpretazione deve essere ora confermata, sebbene

il decreto che ha esteso l'indennità caro-viveri agli impiegati dello Stato adotti un diverso principio.

Ai dipendenti dello Stato non è mai stata applicata una norma corrispondente a quella dell'art. 10 della legge

sull'impiego privato, perchè, di fronte alla stabilità del

l'ordinamento giuridico statuale, normalmente non sussi

ste il pericolo che l'emolumento dell'impiegato sia frazio

nato e qualificato con voci diverse, proprio allo scopo di

assottigliare il trattamento di quiescenza. Quando poi, durante il periodo d'inflazione e d'instabilità monetaria con

seguente all'ultima guerra mondiale, anche lo Stato è ricorso

al sistema di corrispondere ai propri dipendenti una straor

dinaria integrazione dello stipendio sotto forma di indennità

caro-viveri, ha accordato lo stesso trattamento anche ai

pensionati ; e appunto perchè l'indennità caro-viveri viene

corrisposta direttamente ai pensionati, essa non deve es

sere computata ai fini della pensione. Non si può dunque trarre norma dall'art. 7 del decr.

legisl. luog. 21 novembre 1945 n. 722 per negare la pen sionabilità del caro-viveri dei dipendenti del C. g. i., ma al

contrario, considerando il carattere stabile della detta in

dennità, si deve affermare che essa va conglobata con lo

stipendio, al fine di determinare l'indennità di quiescenza. La stessa soluzione deve essere accolta, per identità di

ragione, anche per l'indennità di famiglia, e per la tredi

cesima mensilità, le quali hanno non diverso carattere.

Si debbono escludere invece dal computo dello stipendio tutte le indennità di altra natura e, in particolare, l'in

dennità di residenza. Nè ha rilievo che in altri casi questa Sezione abbia ritenuto il contrario per indennità egual mente denominate, giacché il carattere dei vari emolumenti

deve essere valutato con riferimento alle norme regolamen tari dei singoli enti. Ora, l'ordinamento della G-, i. 1. non

prevedeva affatto la corresponsione di un'indennità di resi

denza con carattere di stabilità a tutti gl'impiegati. Se ne

deduce che la indennità di residenza aveva carattere straor

dinario e costituiva un risarcimento forfetario delle mag

giori spese o dei disagi inerenti alla permanenza in una

determinata località. (Omissis) Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 18 marzo 1949, n. 176 ; Pres. Severi

P., Est. Sangiorgio ; Di Pani (Avv. D'Arienzo, Pie

tr an toni) c. Prefetto di Roma e Provveditorato alle

opere pubbliche del Lazio (Avv. dello Stato Carugno) .

Espropriazione per pubblico interesse — Occupazione d'urgenza — Ricorso giurisdizionale — Previa di

chiarazione d'urgenza dei lavori — Impugnazione —

Modalità (R. d. 26 giugno 1924 n. 1054, sui Consiglio di Stato, art. 26 ; 1. 25 giugno 1865 n. 2359, sulle espro priazioni per p. u., art. 71).

Espropriazione per pubblico interesse — Occupazione d'urgenza — Decreto — Precedente occupazione di latto — Omessa redazione dello stato di consistenza — Illegittimità (L. 25 giugno 1865 n. 2359, art. 71).

I motivi d'illegittimità della dichiarazione d'indifferibiUtà e

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185 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 186

urgenza dei lavori debbono essere fatti valere nel ricorso

giurisdizionale proposto avverso il decreto prefettizio d'oc

cupazione d'urgenza, del quale la dichiarazione è atto

preparatorio. (1) È illegittimo il decreto di occupazione d'urgenza emanato

dopo l'occupazione di fatto e non preceduto dalla redazione dello stato di consistenza dell'immobile occupato. (2)

La Sezione, eco. — La prima eccezione d'inammissibi lità del rioorso sollevata dalla parte resistente, per non essere stato impugnato, oltre al decreto del Prefetto, an che quello del Provveditore alle opere, non è fondata.

Il resistente parte dal concetto che il decreto del pre fetto non costituisce se non « una mera esecuzione del

provvedimento di dichiarazione d'indifferibilità ed urgenza dei lavori adottato da una diversa autorità » ; ma ciò non è esatto. Il decreto del prefetto è l'atto terminale, con

propria ed autonoma funzione, di un complesso procedi mento amministrativo, di cui quello di dichiarazione di indifEeribilità e urgenza è un atto intermedio, preparato rio, se pure necessario ; e infatti il decreto prefettizio di cui trattasi richiama nel suo preambolo, assumendolo a

suo presupposto, il decreto del Provveditore alle opere. Correttamente è stato impugnato dal ricorrente l'atto finale, dal quale è sorto il nuovo rapporto giuridico tra esso e

l'Amministrazione, anche se la sua censura dovesse diri

gersi contro l'atto antecedente, che in quello è stato ac colto ed è contenuto. Ma in realtà nessuno dei motivi del ricorso si rivolge contro l'atto del Provveditore alle

opere : il che rende più evidente nella specie l'infonda tezza dell'eccezione.

Per la stessa ragione va respinta la seconda eccezione

d'improponibilità (mancato deposito del decreto del Prov

veditore), la quale del resto non fa che riprodurre sotto altro aspetto la prima.

Nel merito il ricorso merita accoglimento. Basterà

riassumere la successione cronologica dei provvedimenti e

delle operazioni compiute, quale si desume dagli atti. Nei primi del mese di aprile del 1948 il Genio civile

redige una perizia, di cui non si conosce esattamente l'og

getto, e indice un'asta pubblica per l'appalto della costru

zione, di cui resta aggiudicataria la Cooperativa « Unione »

di Roma. Il 26 la Cooperativa, in seguito ad ordini rice

vuti dall'ufficio appaltante, oocupa il fondo del Di Fani e

vi inizia e sviluppa i lavori di sondaggio, di fondazione, di muratura e di costruzione di una baracca a uso ufficio.

Il 16 maggio il proprietario, per mezzo del suo legale, pro testa presso il Ministero dei lavori pubblici, il Prefetto e

l'Ingegnere capo del Genio civile. Si duole soprattutto che

non gli sia stato comunicato alcun provvedimento nè sia

stato redatto alcun verbale di consistenza. Non avendo

avuto risposta, insiste con una nuova protesta del 9 giugno. Tre giorni dopo il Provveditore alle opere pubbliche emana

un decreto col quale dichiara indifferibili e urgenti i lavori

(1) Sulla necessità di impugnare con il decreto di occupa zione d'urgenza anche la previa dichiarazione di indigeribilità e urgenza dei lavori per cui si procede ad occupazione, quando i motivi del ricorso si dirigono contro l'estremo dell'urgenza, vedi : V Sezione 16 maggio 1946, Foro it., 1947, III, 81 e nota di ri chiami ivi; nonché, per qualche riferimento, V Sezione 25 aprile 1919, retro, 179, con nota di richiami. In dottrina, si consalti Carugno, L'espropriazione per pubblica utilità', pag, 266.

(2) Sull'ammissibilità dell'occupazione d'urgenza di un immo bile di cui la p. A. abbia già la disponibilità, vedi V Sezione 8 novembre 1914, id., Rep. 1943-45, voce Espropriazione-per p. i., n. 115; ed anche: Trib. sup. acque 10 luglio 1940, id., Rep. 1940, voce cit., n. 54 bis.

Sull'obbligo di far precedere l'occupazione dalla determina zione dell'indennità fondata sa un previo stato di consistenza, vedi: V Sezione 3 luglio 1942, id., Rep. 1942, voce cit., n. 75.

Sugli effetti di un decreto di occupazione di urgenza che riservi accertamenti sui beni da occupare, vedi Trib. sup. acque 2 feb braio 1942, id., Rep. 1942, voce cit., n. 89,

di pubblica utilità relativi alla costruzione di alloggi nel

Comune di Morlupo per il ricovero delle persone rimaste

senza tetto, ai sensi e per gli effetti dell'art. 71 e segg. della legge 25 giugno 1865 n. 2359, modificata dalla legge 18 dicembre 1879 n. 5188. Segue il 3 luglio la nota del

Genio civile al Prefetto, con la quale si fa presente la ne

cessità urgente di occupare per la esecuzione dei lavori

una zona del terreno di proprietà del Di Fani della su

perficie di circa mq. 2700. Il giorno 8 il Prefetto emette

il decreto che autorizza il Genio civile alla occupazione immediata del terreno indicato. Il 18 luglio il Genio civile

procede in contraddittorio col proprietario alla compila zione dello stato di consistenza del fondo.

Le linee del procedimento amministrativo furono dun

que profondamente alterate. L'occupazione di fatto del ter

reno precedette di quasi tre mesi il decreto autorizzativo ; benché si trattasse non di alcuno dei casi previsti nella

prima parte del primo comma dell'art. 71 (forza maggiore o assoluta urgenza, in cui l'immediatezza dell'atto ma

teriale, prima ancora che avvenga la regolamentazione giu ridica, può essere imposta dallo stato di necessità non

altrimenti superabile), ma di quello della seconda parte di detto primo comma, in cui nulla può giustificare una

tale inversione di termini del rapporto. Inoltre, il decreto del Prefetto, che a norma dello stesso

art. 71 deve essere preceduto dalla dichiarazione d'indif

feribilità ed urgenza dei lavori da compiere (e qui la si

tuazione è regolare, perchè il decreto del Provveditore fu

emesso prima di quello del Prefetto ; non senza osservare

che o si trattasse di costruzione di case per senza tetto in

genere o di case per reduci senza tetto, la dichiarazione

della indifferibilità ed urgenza era già nella legge : cfr. decr.

legge 10 aprile 1947 n. 261, art. 2, comma 3°, decr. luog.

legisl. 26 aprile 1946 n. 240 art. 2) e dalla compilazione dello stato di consistenza dei fondi da occupare, fu invece

seguito da questo importante atto a dieci giorni di di

stanza. Così che l'atto il quale tende a mettere il proprie tario in condizioni di potersi difendere in tempo, espo nendo di fronte all'autorità procedente le obiezioni che

ritenga utili a tal fine ; l'atto che deve altresì constatare

lo stato del fondo prima della sua occupazione, per rile

varne le caratteristiche nel momento decisivo in cui si

tratta di fissare gli elementi sicuri della nuova situazione

giuridica, che si viene a costituire con l'occupazione, e sarà

più tardi consolidata con l'espropriazione, fu compiuto a

notevole distanza, non pure dal provvedimento dell'auto

rità ma dal fatto stesso dell'occupazione, quando le condi

zioni del fondo erano state già profondamente modificate, come aveva anche rilevato otto giorni prima il Pretore.

L'intempestività venne così ad eludere in gran parte lo scopo al quale la legge preordina un tale atto, a garanzia della proprietà privata, allorché se ne prospetta il sacrificio

a vantaggio di un pubblico interesse.

Nè rileva che nella specie sia stata compiuta in tempo anteriore una perizia da parte del Genio civile, perchè

quest'atto unilaterale non può sostituire lo speciale adem

pimento voluto dalla legge, che ha altro scopo e altre ca

ratteristiche ; tanto che, pur dopo quella perizia, l'Ammi

nistrazione sentì il bisogno di far ossequio alla legge, ma

oramai vanamente, redigendo lo stato di consistenza.

Il Collegio insiste nel rilievo, perchè si versa in tema

di leggi limitatrici di uno dei diritti fondamentali del cit

tadino, riconosciuto come tale dalla Costituzione ; l'appli cazione delle quali va quindi fatta con rigoroso rispetto delle forme e dei termini, ai quali appunto la legge affida

la protezione di quel diritto, nell'atto stesso in^cui gl'inti ma di cedere di fronte alle esigenze di un interesse ge nerale.

Per questi motivi, accoglie, ecc.

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