sezione V; decisione 22 giugno 1989, n. 387; Pres. Gessa, Est. Bozzi; Baravalle (Avv. Crosetti,Romanelli) c. Comune di Orbassano. Annulla Tar Piemonte 21 gennaio 1987, n. 19Source: Il Foro Italiano, Vol. 113, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1990),pp. 89/90-91/92Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23182976 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 22 giugno 1989, n. 387; Pres. Gessa, Est. Bozzi; Baravalle (Aw. Crosetti, Ro

manelli) c. Comune di Orbassano. Annulla Tar Piemonte 21

gennaio 1987, n. 19.

Impiegato degli enti locali — Regolamentazione pattizia — De creti presidenziali approvativi di accordi nazionali — Inquadra mento — Necessità di impugnazione del decreto — Insussisten

za (D.p.r. 25 giugno 1983 n. 347, norme risultanti dalla disci

plina prevista dall'accordo del 29 aprile 1983 per il personale

dipendente degli enti locali). Impiegato degli enti locali — Inquadramento — Posizioni diffe

renziate — Motivazione — Necessità (D.p.r. 25 giugno 1983

n. 347, art. 40).

Impiegato degli enti locali — Inquadramento — Disposizioni di

legge inderogabili — Vice segretario generale del comune —

Parificazione ai funzionari direttivi — Illegittimità (R.d. 3 marzo

1934 n. 383, testo unico della legge comunale e provinciale, art. 228; d.p.r. 25 giugno 1983 n. 347, art. 40).

I decreti presidenziali approvativi di accordi nazionali per il per sonale degli enti locali (nella specie, il d.p.r. 25 giugno 1983

n. 347) possono essere oggetto di impugnativa se ed in quanto

contengano disposizioni di contenuto puntuale e concreto, di

per sé immediatamente lesive della posizione giuridica dei sog

getti interessati, mentre, ove abbiano natura di provvedimenti normativi generali in sede di inquadramento del personale, non

devono essere impugnati unitamente ai singoli provvedimenti

applicativi. (1) In sede di inquadramento secondo le nuove declaratorie di livello

previste dall'art. 40 d.p.r. 25 giugno 1983 n. 347, l'amministra

zione deve, con congrua motivazione, dare opportuna contezza delle ragioni che presiedono alla determinazione assunta, so

prattutto allorché in presenza di posizioni funzionali distinte

non proceda ai doverosi inquadramenti differenziati. (2) I decreti presidenziali approvativi di accordi nazionali per il per

sonale degli enti locali (nella specie, il d.p.r. 25 giugno 1983

n. 347) non possono avere forza abrogativa di disposizioni in

derogabili contenute nella legislazione vigente (nella specie, del

l'art. 228 t.u. 3 marzo 1934 n. 383, in materia di equa propor zione delle retribuzioni) e, pertanto, è illegittimo l'inquadra

ci) In termini, Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 1987, n. 642, Foro it., 1988, III, 276 (in motivazione); sull'impugnabilità degli atti amministrati vi generali, presupposti e a contenuto normativo (ammessa ex se solo

per disposizioni direttamente lesive, ma, di norma, richiesta a pena di

inammissibilità, insieme all'atto applicativo), v. Tar Lazio, sez. Ili, 3 dicembre 1984, n. 666, id., 1985, III, 439, con ampia nota di richiami.

Sull'individuazione dei controinteressati nel giudizio di impugnazione dei decreti presidenziali recettivi di accordi collettivi, v. Tar Lazio, sez.

I, 19 luglio 1986, n. 1023, id., 1987, IH, 471, nonché Tar Lazio 1219/87, citata in prosieguo.

Sull'atto impugnabile nel giudizio amministrativo, v. anche (per ipotesi particolari) Tar Toscana, sez. I, 28 aprile 1989, n. 317, id., 1989, III, 308 (atto confermativo di precedente non impugnato); Tar Laao, sez.

I, 11 dicembre 1987, n. 1960, id., 1988, III, 270 (sugli atti di concorso

pubblico); Tar Valle d'Aosta 26 maggio 1987, n. 71, ibid., 468 (sui rego lamenti edilizi), con nota di L. Verrjenti ed ulteriori riferimenti sull'im

pugnabilità in sede giurisdizionale dei regolamenti della pubblica ammini

strazione; Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 1974, n. 30, id., 1974, III, 301 (sugli atti rifiutati alla registrazione della Corte dei conti).

Per altri riferimenti sui regolamenti e gli atti amministrativi generali, v. i richiami in nota a Corte cost. 19 maggio 1988, n. 569, id., 1989, I, 1673; sulla natura ed interpretazione dei d.p.r. recettivi di accordi col lettivi (nell'ambito generale del pubblico impiego ed in quello della sani

tà), v. Tar Lazio, sez. I, 24 giugno 1987, n. 1219, ed altre, id., 1988, III, 529, con nota di richiami e Pret. Giarre 9 marzo 1989, id., 1989,

I, 1632, nonché Cons. Stato, sez. IV, 5 luglio 1989, n. 452, che precede; in dottrina, v., da ultimo, R. Jannotta, Accordi sindacali e disciplina del pubblico impiego, voce del Digesto pubblico, Torino, 1987, I, 23.

(2) In termini, Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 1987, n. 642, Foro it., 1988, III, 276, con nota di richiami.

Ritengono, invece, che l'attività degli enti locali in materia di inqua dramento ex d.p.r. 347/83 abbia natura vincolata e, quindi, non possa configurarsi un vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento

nei provvedimenti relativi, bensì solo un vizio di violazione della normati

va, Tar Lazio, sez. I, 21 novembre 1987, n. 1790, id., Rep. 1988, voce

Impiegato dello Stato, n. 295; Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 1987, n.

634, id., 1988, III, 277; sez. IV 31 agosto 1989, n. 523, Cons. Stato,

1989, I, 935; sez. V 27 giugno 1989, n. 409, ibid., 701; 30 luglio 1988, n. 496, id., 1988, I, 864.

Il Foro Italiano — 1990.

mento del vice segretario generale di amministrazione comuna

le in piena parificazione (nella specie, ottava qualifica fuziona

le) ai funzionari direttivi dei singoli uffici e servizi o ripartizio ni comunali. (3)

Fatto. — Il sig. Baravalle Giovanni, vice segretario generale del comune di Orbassano, impugnava innanzi al Tar per il Pie

monte la deliberazione consiliare di Orbassano, n. 554 dell'8 no

vembre 1984, con la quale il comune procedeva all'inquadramen to funzionale e retributivo del personale dipendente, dopo l'en

trata in vigore del d.p.r. n. 347 del 25 giugno 1983.

Lamentava il ricorrente che con l'anzidetta deliberazione l'am

ministrazione lo aveva illegittimamente inquadrato nell'ottavo li

vello funzionale con una sostanziale equiparazione di posizioni

giuridiche e retributive al capo di ripartizione, al capo servizio

programmazione, al direttore e collaboratore di farmacia, men

tre, sia per il regolamento organico del personale di quel comune, sia per i principi generali dell'ordinamento comunale e provincia

le, il vice segretario generale è collocato al primo dei parametri economici previsti per i dipendenti comunali ed al primo grado della scala gerarchica comunale, con funzioni di coordinamento

e di impulso generale a tutti i servizi del comune.

Il comune di Orbassano non si costituiva in giudizio. Con sentenza n. 19 del 21 gennaio 1987 il Tar ha dichiarato

inammissibile il ricorso per non avere il Baravalle impugnato l'at

to presupposto a quello impugnato, e cioè il d.p.r. n. 347 del

1983. (Omissis) Diritto. — Il tribunale amministrativo ha dichiarato inammis

sibile il ricorso del Baravalle sulla motivazione che l'interessato

avrebbe dovuto impugnare autonomamente il d.p.r. 25 giugno 1983 n. 347, «il quale prevede espressamente che per gli enti di

(3) Al segretario generale del comune è stata ritenuta competere la pri ma qualifica dirigenziale, mentre al dirigente di ripartizione di ente di

tipo 2 l'ottava qualifica funzionale, da Tar Puglia, sez. II, 29 ottobre

1988, n. 338, Trib. amm. reg., 1989, I, 703 (m); al vice segretario genera le è stata ritenuta legittima l'attribuzione dell'ottava qualifica unitamente

all'ingegnere dirigente ed all'architetto, con inquadramento degli altri fun zionari direttivi (compreso il comandante dei vigili urbani) alla settima

qualifica, da Tar Veneto 22 dicembre 1986, n. 926, Foro it., Rep. 1987, voce Impiegato degli enti locali, n. 90.

Ai dipendenti con la qualifica di «funzionari coordinatori» (nella spe cie, del comune di Roma) è stata riconosciuta spettante l'ottava qualifica funzionale (funzionario) anziché la settima (istruttore direttivo), da Tar

Lazio, sez. I, 22 aprile 1989, n. 684, Trib. amm. reg., 1989, I, 1581

(m); cosi pure ai procuratori legali (nella specie, comune di Milano), da Tar Lombardia, sez. III, 14 febbraio 1989, n. 31, ibid., 1262 (m); al

capitano dei vigili urbani (nella specie, del comune di Pescara), da Tar

Abruzzo, sez. Pescara, 19 gennaio 1989, n. 15, ibid., 1012 (m); al farma cista direttore (nella specie, comune di Genzano), da Tar Lazio, sez. II, 27 dicembre 1988, n. 1742, ibid., 88 (m); al dipendente «responsabile di nucleo operativo», da Cons. Stato, sez. V, 15 giugno 1988, n. 380, Foro it., Rep. 1988, voce cit., n. 78; al direttore di una biblioteca, da Tar Lazio, sez. II, 30 settembre 1986, n. 1958, id., Rep. 1987, voce cit., n. 113.

Secondo Tar Lazio, sez. II, 28 maggio 1987, n. 908, ibid., n. 81, i comuni di seconda classe (ascrivibili fra gli enti di tipo 3) possono istitui re solo due figure apicali, quella del segretario e quella del direttore del l'ufficio tecnico amministrativo. In applicazione del precedente d.p.r. 1°

giugno 1979 n. 191 (art. 26), era stato ritenuto spettare al vice segretario generale (nella specie, del comune di Poggibonsi) il settimo livello, da Cons. Stato, sez. V, 23 luglio 1984, n. 563, id., Rep. 1984, voce cit., n. 51.

In termini con la decisione in epigrafe, per l'impossibilità di dare appli cazione agli accordi sindacali (nella specie, per i dipendenti ospedalieri) in contrasto con la normativa vigente, Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 1988, n. 317, id., Rep. 1988, voce Sanitario, n. 286; per la necessità del

rispetto del criterio di proporzionalità della retribuzione rispetto ai vari

gradi dell'organico, Cons. Stato, sez. V, 4 agosto 1986, n. 387, id., Rep. 1986, voce Impiegato degli enti locali, n. 69; sez. IV 25 giugno 1983, n. 468, id., 1984, III, 138, con ampia nota di richiami, cui adde, per ulteriori riferimenti sull'incidenza del principio di uguaglianza del diverso trattamento (anche previdenziale) allegato a presupposti temporali, Corte cost. 5 maggio 1988, n. 504, id., 1989, I, 1046.

* * *

Per finire, una breve chiosa sulla decisione in ordine alle spese del

giudizio: singolare appare la decisione di «non luogo a provvedere» per la mancata costituzione in giudizio della parte convenuta e soccombente,

quasi che bastasse non costituirsi in giudizio per far ricadere interamente sulla parte vittoriosa l'onere delle spese di lite. [G. Albenzio]

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PARTE TERZA

tipo 3, tra i quali rientra il comune intimato, la qualifica apicale è l'ottava». Prosegue la sentenza appellata affermando che «con il ricorso, invece, è stato impugnato solo l'atto di concreto inqua dramento che, sotto il profilo in esame, si presenta come mera

mente applicativo della normativa introdotta con il d.p.r. 347/83, alla stregua del quale il comune di Orbassano non avrebbe potu to legittimamente inquadrare alcun impiegato in qualifica supe riore all'ottava». Sicché, secondo il Tar, il citato d.p.r. n. 347

costituirebbe atto presupposto di quello di inquadramento del per sonale comunale, con la conseguenza che «rimanendo in piedi l'atto presupposto, l'eventuale eliminazione dell'atto applicativo

impugnato non gioverebbe in alcun modo all'autore del ricorso».

Ritiene in contrario il collegio che il Baravalle non fosse sotto

posto, nella specie, all'onere di impugnare in termini il d.p.r. n. 347 del 1983, più volte richiamato.

Questo, difatti, come si desume chiaramente da tutto il suo

contenuto, riguardava globalmente la normativa da applicare, in

via generale e di principio, al personale dipendente degli enti lo

cali e costituiva quindi un provvedimento di carattere generale, che non contemplava direttamente la posizione giuridica del ri

corrente: rispetto ad esso, perciò, la deliberazione consiliare n.

554 dell'8 novembre 1984 non riveste carattere di atto di mera

esecuzione, bensì di applicazione concreta di un principio di por tata generale, il cui contenuto meramente indicativo per gli enti

locali non assume riflessi cogenti nei riguardi delle potestà di or

ganizzazione che la legge conferisce agli enti locali, e particolar mente agli enti locali territoriali.

Il d.p.r. n. 347 del 1983, dunque, non determina, di per sé, alcuna lesione nei riguardi del Baravalle. Si aggiunga che questi, forte della sua posizione di stato connessa alla qualifica di vice

segretario generale, la cui sovraordinazione rispetto alla posizio ne degli altri dipendenti comunali (compresi quelli appartenenti alle qualifiche direttive) è confermata nello stesso regolamento

organico del personale del comune di Orbassano (art. 7), non

poteva ritenersi immediatamente, e neppure mediatamente, leso

nel suo interesse dal d.p.r. n. 347 del 1983 perché, tenuto conto

del precedente inquadramento e della su richiamata e specifica

disciplina regolamentare concernente le attribuzioni e le funzioni

del vice segretario generale, giustificatamente doveva attendersi

di vedere rispettata la propria aspettativa circa la valutazione del

la sua posizione giuridica e della qualifica rivestita sino al nuovo

inquadramento. Del resto, la giurisprudenza costante, che il collegio condivide,

è nel senso che i decreti presidenziali approvativi di accordi na

zionali per il personale degli enti locali (e tale è, appunto, il d.p.r. n. 347 del 1983) possono essere oggetto di impugnativa se ed in

quanto contengano talune disposizioni di contenuto puntuale e

concreto, che si presentino di per sè immediatamente lesive della

posizione giuridica dei soggetti interessati, mentre, ove abbiano

natura di provvedimenti normativi generali in sede di inquadra mento del personale, non possono essere considerali direttamente e immediatamente lesivi degli interessi dei dipendenti, tali doven

dosi ritenere solamente i provvedimenti di applicazione adottati

nei confronti dei singoli (sez. \ 17 ottobre 1987, n. 642, Foro

it., 1988, III, 276; sez. VI 12 dicembre 1962, n. 863, id., Rep. 1963, voce Impiegato dello Stato, n. 602).

In altri termini, le nuove declaratorie di livello rispetto alle pre cedenti, previste dall'art. 40 d.p.r. n. 347 del 1983, costituiscono il frutto di un potere di apprezzamento discrezionale dell'ammi nistrazione esplicato, attraverso gli inquadramenti, mediante l'ac certamento e la valutazione della posizione funzionale rivestita

per responsabilità e professionalità dal dipendente da inquadrare. Ciò comporta, evidentemente, che l'esercizio di tale discrezionali tà valutativa deve essere non soltanto motivato congniamente ma deve altresì dare opportuna contezza delle ragioni che presiedono alla relativa determinazione, con la conseguenza che, in presenza di posizioni funzionali distinte e diverse, l'amministrazione non

può procedere ad inqudramenti che non siano differenziati do

vendo, in caso contrario, esporre sufficientemente !e ragioni giu ridiche e le considerazioni di fatto che hanno determinato la va lutazione.

Il ricorrente, in definitiva, suoi una concreta lesione di interes

se soltanto con la deliberazione confinare n. 554 dtll'S novembre

1984, che lo riguardava direttamente, quindi, esattamente ha im

pugnato tale provvedimento che, anche nei suoi confronti, faceva

applicazione dei principi generali contenuti nell'art. 40 d.p.r. n.

347 del 1983, principi dei (mali, per quanto si è dianzi detto,

Il Foro Italiano — ! 990.

la deliberazione stessa non può costituire atto di «mera esecuzio

ne» come affermato dal Tar.

Passando all'esame del merito, il collegio ritiene che l'appello sia meritevole di accoglimento.

Al riguardo non par dubbio che la pur ampia discrezionalità

rimessa alle parti contrattuali per l'individuazione e quantifica zione dei livelli retributivi-funzionali di cui al d.p.r. n. 347 del

1983 trova, tuttavia, un limite non derogabile nel rispetto della

legislazione vigente in tutte le ipotesi in cui la contrattazione col

lettiva non possa ritenersi ex se idonea a modificare la preesisten te normativa.

Nella specie, come questo consiglio ha più volte avuto occasio

ne di affermare con un orientamento che il collegio condivide, dove escludersi che i decreti presidenziali approvativi di accordi

nazionali per il personale degli enti locali possano avere forza

abrogativa dell'art. 228 t.u. 3 marzo 1934 n. 383, in materia di

equa proporzione delle retribuzioni (sez. IV 25 giugno 1983, n.

468, id., 1984, III, 138; 20 maggio 1980, n. 585, id., Rep. 1980, voce Impiegato degli enti locali, n. 28; sez. V 30 marzo 1979, n. 161, id., Rep. 1979, voce cit., n. 55).

Ora, l'appellante, con il secondo e il terzo motivo, lamenta

appunto che la deliberazione impugnata ha violato, sotto diversi

profili, la disposizione del citato art. 228, sostenendo l'illegittimi tà della piena parificazione, sotto il profilo funzionale e retributi

vo, del vice segretario generale del comune ai funzionari direttivi

dei singoli uffici e servizi o ripartizioni comunali.

Tanto è sufficiente, ad avviso del collegio, per affermare la

fondatezza delle censure prospettate in quanto esse, tenendo con

to dei principi enunciati dalla giurisprudenza di questo consiglio e testé richiamati, afferiscono al mancato rispetto della normati

va vigente e riguardano quindi il merito delle scelte valutative

poste a sostegno della deliberazione impugnata. Né potrebbe contestarsi la differenza e la non omogeneità fra

la posizione dell'appellante e quella dei direttori degli uffici e

ripartizioni comunali: invero, anche a prescindere dalla giuris

prudenza di questo consiglio (sez. V 9 giugno 1978, n. 649, id.,

Rep. 1978, voce cit., n. 29; 26 ottobre 1979, n. 638, id., Rep. 1980, voce cit., n. 41; 9 maggio 1980, n. 488, id., 1980, III, 388), in base alla quale, affinché possano considerarsi legittimi gli «ac

corpamenti» in un unico livello retributivo e funzionale, occorre

che i dipendenti degli enti interessati, pur provenendo da diverse

qualifiche, svolgano funzioni sostanzialmente omogenee, deve in

ogni caso ritenersi in proposito assorbente la considerazione in

base alla quale, a legittimare la previsione di un trattamento dif

ferenziato per il vice segretario generale è sufficiente la sussisten za in capo al medesimo delle funzioni direttive di carattere istrut

torio e di sovraintendenza, con emanazione anche di prescrizioni di coordinamento e di impulso a tutti i servizi pubblici comunali

(art. 7 del regolamento organico del personale del comune di Or

bassano, non modificato pur dopo l'emanazione del d.p.r. n. 347

del 1983), oltre che di una specifica ulteriore responsabilità nei

riguardi dell'amministrazione comunale concernente il buon an

damento degli uffici del comune stesso.

Poiché è dunque evidente che non si può parlare di possibile identità (o anche solo di omogeneità) di funzioni quando, come

nel caso in esame, si sia in presenza di un diverso livello di re

sponsabilità affidato ad un solo dipendente, da ciò consegue che

l'appello del Baravalle deve essere accolto per la fondatezza delle

censure dedotte con il secondo e il terzo motivo, restando assor bite quelle prospetate con il quarto.

Pertanto, previo annullamento della sentenza impugnata, va

accolto il ricorso originariamente proposto dal Baravalle medesi

mo contro la deliberazione consiliare di Orbassano, n. 544 dell'8

novembre 1984, con la quale, in sede di inquadramento, gli è stata attribuita l'ottava qualifica funzionale, che va, per conse

guenza, annullata in parte qua.

Quanto alle spese di lite, non v'è luogo a provvedere non es

sendosi il comune di Orbassano costituito neppure in questo gra do di giudizio.

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