Sezione V; decisione 7 maggio 1949, n. 352; Pres. Severi P., Est. Lugo; Piotti (Avv. Negretti,Borda) c. Prefetto di Asti (Avv. dello Stato Vitucci) e Terzano (Avv. Selvaggi, Della Valle)Source: Il Foro Italiano, Vol. 72, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1949),pp. 193/194-195/196Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23138965 .

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198 G ID RI Sì'BUDE NZ A AMMINISTRATIVA 194

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 25 giugno 1949, n. 598 ; Pres. Se veri P., Est. Scotto ; Aquino (Avv. Mencarelli, Ca

roselli) c. Comune di Perugia (Avv. Pasquariello) e Prefetto di Perugia (Avv. dello Stato Tracanna).

Locazione di cose — Mercati comunali — Concessioni di botteghe a privati — Disciplina vincolistica delle

locazioni — Inapplicabilità (Cod. civ., art. 824).

La disciplina vincolistica delle locazioni d'immobili urbani

(nella specie : blocco dei fitti) non si applica alle conces sioni di botteghe, site nei mercati comunali, a privati. (1)

La Sezione, ecc. — Il ricorso è infondato e va riget tato. Invero i ricorrenti, con l'unico motivo dedotto, la mentano che il Consiglio comunale di Perugia, delibe

rando unilateralmente, nella seduta del 22 gennaio 1947, di aumentare in modo sensibile il canono stabilito per ]a concessione dell'uso di botteghe del mercato coperto, avrebbe violato le disposizioni di legge che disciplinano le

locazioni degli immobili urbani e particolarmente il de

creto legislativo 27 febbraio 1947 n. 39, che consentiva al

massimo un aumento del 100 %. Tale doglianza essi fon dano sui seguenti due presupposti : che i locali del mer

cato comunale di Perugia abbiano natura di beni patri moniali e che la convenzione, da tempo posta in essere

tra i ricorrenti e il Comune, debba essere considerata alla

stregua di un comune contratto di affitto iure privalo. Ma entrambi tali presupposti sono manifestamente in

consistenti. In effetti, per il preciso disposto dell'art. 824

cpv. del codice civile vigente, che ha troncato ogni discus sione al riguardo, i mercati comunali sono sottoposti al

regimo del demanio pubblico. Ora, poiché in ordine ai beni demaniali ogni contrattazione di carattere privato è

iuammissibile per la loro assoluta indisponibilità, e poiché l'uso su di essi, eventualmente concesso ai singoli, può av venire soltanto a titolo di concessione iure publico ; ne

consegue che il relativo canone non ha la natura di fitto, ma quella di tassa, il cui ammontare viene determinato a

giudizio dell'Amministrazione nell'interesse collettivo, in

dipendentemente dal regime vincolistico concernente le lo

cazioni degl'immobili. Nè può in alcun modo dare valore alla tesi dei ricor

renti la circostanza che in alcune bollette dell'Esattoria

comunale, relative al pagamento della tassa di concessione, si faccia cenno a « contratto di affitto ». Invero la defini

zione giuridica di un rapporto è data dalla sostanza di

esso e non dalle formule, eventualmente errate, usate dalle

parti. Senza contare che nella specie il Comune, negli atti

costitutivi del rapporto stesso, ne aveva esattamente in

dividuato la natura, denominando tali atti « polizze di ab

bonamento alla tassa di occupazione permanente di un

locale del mercato coperto», e prevedendo per i concessio nari una disciplina rigorosa, non escluso il potere di revoca dell'Amministrazione.

E neppure infine può avere rilevanza l'altra circostan

za, dedotta dai ricorrenti a sostegno del loro assunto :

avere cioè l'Amministrazione comunale consentito, nel no

vembre 1945, ad aumentare il canone nella sola misura

dell'80o/o con riferimento al decr. legisl. 12 ottobre 1945 n. 669, concernente la disciplina delle locazioni degli im

mobili urbani. Poiché è chiaro che tale comportamento dell'Amministrazione non può ritenersi per nulla impegna tivo per l'avvenire e comunque, anche se adottato sul

falso presupposto dell'obbligatorietà della norma di legge

(1) Sulla disciplina pubblicistica dei magazzini nei mercati comunali e sull'inapplicabilità del blocco dei fitti, vedi V Sezione 24 ottobre 1947, Foro it., 1948, III, 64, con nota di richiami;

nonché, da ultimo, per un interessante profilo penalistico, Pret. Roma 15 febbraio 1949, retro, II, 155, con ampia nota di richiami.

Vedi, pure, per l'inapplicabilità del regime vincolistico degli affitti di fondi rustici alle concessioni di beni demaniali : Casa. 30

aprile 1949, retro, I, 837, con ampia nota di richiami.

predetta, non incide affatto sulla natura pubblica del rap

porto, accertata secondo le considerazioni che sono state

dianzi esposte. Per questi motivi, respinge, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 7 maggio 1949, n. 352 ; Pres. Se

veri P., Est. Lugo ; Piotti (Avv. Neghetti, Borda) e. Prefetto di Asti (Avv. dello Stato Vitucci) e Ter

zano (Avv. Selvaggi, Della Valle).

Espropriazione per pubblico interesse — Dichiarazione

di pubblica utilità — Omessa notifica personale elei

provvedimento all'interessato — Impugnazione della

sola occupazione d'urgenza — Rinuncia — Inesi stenza (L. 25 giugno 1865 n. 2359, sulle espropriazioni per p. u., art. 9, 71 ; r. d. 26 giugno 1924 n. 1054, t. u. sul Consiglio di Stato, art. 36).

Espropriazione per pubblico interesse — Opera privata — Immedesimazione dell'interesse pubblico con quel lo privato — Ammissibilità (L. 25 giugno 1865 il. 2359, art. 2).

Il termine "per impugnare il provvedimento, che dichiara la

pubblica utilità di un'opera, decorre dalla notificazione

personale agli interessati. (1) Non rinuncia ad impugnare il provvedimento di dichiarazione

di pubblica utilità l'interessato che si è limitato ad im

pugnare il decreto di occupazione d'urgenza nella parte relativa alla occupazione. (2)

L'espropriazione può essere dichiarata anche a favore di in

teressi privati, sempre che essi si immedesimino con l'in

teresse pubblico. (3)

La Sezione, ecc. —• (Omissis). Avverso il secondo ricorso

la difesa del resistente Terzano ha sollevato nella prima memoria scritta due eccezioni pregiudiziali. È facile dimo

strare che tali eccezioni (sulle quali la stessa difesa del re

sistente non ha creduto d'insistere all'udienza) non hanno

fondamento alcuno.

Il decreto che dichiara la pubblica utilità di un'opera, con riferimento ad un bene da espropriare, produco una

specifica lesione dell'interesse di un singolo cittadino e deve

quindi essere notificato all'interessato. Non s'intende per

quale deroga ai principi potrebbe essere sufficiente la pub blicazione a far decorrere il termine per l'impugnazione di questo provvedimento.

Così pure è chiaro che il gravame non può ritenersi

precluso, in conseguenza della mancata impugnazione della

dichiarazione di utilità, implicita nel decreto che autoriz

zava l'occupazione d'urgenza. Se anche si può ammettere

che le ragioni dell'occupazione includano a fortiori quelle

dell'espropriazione, non si può peraltro scomporre quelle ragioni quasi in due separati componenti e affermare che

colui che contesta il presupposto dell'occupazione anche

senza negare espressamente quel minus che potrebbe dar

fondamento alla semplice espropriazione, faccia acquie scenza ad una implicita dichiarazione di pubblica utilità.

Superate le eccezioni pregiudiziali, si pone la questione fondamentale del ricorso, relativa alla sussistenza del pub blico interesse che deve legittimare l'espropriazione.

La legislazione e la prassi recente hanno ampliato il

concetto di interesse pubblico in ragione dei più vasti

compiti sociali dello Stato moderno, ma anche con questa

(1-2) Sul decorso del termine per l'impugnazione di atti che si riferiscono a persone direttamente interessate e specificate, vedi : V Sezione 26 marzo 1948, Foro it., 1946, III, 122, con nota di richiami, e, da ultimo, V Sezione 22 dicembre 1948, retro, 127.

(3) Per l'espropriabilità a favore di un privato che afferma voler effettuare opera di pubblico interesse, vedi la decisione ci tata nel testo, 26 novembre 1940, n. 173, Foro it., 1941, ili, 106, che però sembra aver messo in particolare risalto la possibi lità di occupazione della mano d'opera.

Il Vobo Italiano — Volumt LXXil — Patto III-16.

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196 PARTE TERZA 196

maggiore estensione l'istituto dell'espropriazione deve es

sere applicato sempre con preciso riferimento ad un utile

pubblico obiettivo. In talune ipotesi la legge stabilisce

ehe opere private possono essere assistite da una presun zione di pubblico interesse ; in tal caso si ha una qualifi cazione del legislatore che crea una immedesimazione del

l'interesse privato con quello pubblico. Ove peraltro man

chi ogni specifica indicazione legislativa l'affermazione

della pubblica utilità di un'opera privata, al fine di ordi

nare l'espropriazione, deve essere fatta dall'autorità am

ministrativa con somma cautela, per evitare che l'istituto

possa essere deviato dal fine suo proprio in base ad ap

prezzamenti incontrollabili ed arbitrari.

Altra volta questa Sezione ha affermato che la espro

priazione coattiva può essere concessa ai privati quando all'utile privato sia accoppiato in misura prevalente o per lo meno equivalente l'interesse pubblico (decis. 26 novem

bre 1940, n. 173, Foro it., 1941, III, 106); ed ora intende

confermare questa massima, che è pienamente conforme

alla lettera e allo spirito delle nostre leggi. Nella specie il Prefetto di Asti non si è affatto atte

nuto a questi criteri prudenziali. Nel provvedimento im

pugnato si legge che l'ampliamento progettato dal Terzano

risponde a ragioni di pubblico interesse perchè è atto « a

potenziare la produzione di generi destinati anche all'e

sportazione e tale da permettere un maggiore assorbi

mento di mano d'opera». È chiaro che questi motivi si

potrebbero senz'altro ripetere a proposito della maggior

parte delle industrie, le quali dànno incremento alla pro duzione nazionale e creano un utile privato, che ridonda

anche a vantaggio della pubblica economia ; e tutte im

portano, in qualche misura, l'impiego di mano d'opera. Con ciò non si può ammettere che ogni industriale possa

ingrandire i propri impianti in danno dei vicini, ricor

rendo al comodo espediente della espropriazione. Al con

trario si deve richiedere, per autorizzare l'espropriazione, una situazione diversa da quella normale rappresentata nel provvedimento impugnato ; un collegamento fra lo

specifico oggetto dell'industria e i fini perseguiti dall'Am

ministrazione o comunque una connessione di particolare rilevanza fra l'economia privata e la pubblica utilità.

In base a queste considerazioni, che rientrano eviden

temente nei confini del sindacato di legittimità, la Sezione

deve riprovare il criterio adottato dal Prefetto di Asti, e

ritenere che sia stata autorizzata col decreto impugnato una espropriazione per un fine, che non è propriamente

quello previsto dal legislatore. (Omissis) Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisione 7 maggio 1949, n. 181 ; Pres. Co

lucci, Est. Oppo ; Istituto nazionale delle assicurazioni

(Avv. .Santoro) c. Ministero dell'interno e Prefetto di

Roma (Avv. dello Stato Foligno).

Prefetto — Provvedimento in base all'art. 7 della legge 20 marzo 18(i5 n. U24S!, ali. E — Carattere defini

tivo — Insussistenza (L 20 marzo 1865 n. 2248, ali. E, abolizione del contenzioso amministrativo, art. 7 ; r. d.

3 marzo 1934 n. 383, t. u. legge com. e prov., art. 5 ; r. d. 26 giugno 1924 n. 1054, t. u. sul Consiglio di

Stato, art. 26).

I provvedimenti emanati dal prefetto in base all'art. 7 della

legge abolitiva del contenzioso amministrativo non sono

definitivi, e vanno pertanto impugnati eon ricorso ge rarchico. (1)

(1) Il problema della definitività degli atti amministra tivi e i provvedimenti prelettizi in base all'art. 7, 1. SO marzo 1865 n. 2248, ali. E.

1. — Contro la prevalente e consolidata giurisprudenza l'an notata decisione nega il carattere definitivo dei provvedimenti

prefettizi emessi a termini dell'art. 7 della legge sul contenzioso

La Sezione, eco. —■ È da esaminare preliminarmente l'eccezione di inammissibilità del ricorso per mancanza

di provvedimento definitivo sollevata dalla difesa dell'Am

ministrazione.

Giova premettere che, per quanto il provvedimento

impugnato sia formalmente motivato in base agli art. 7

della legge sul contenzioso amministrativo e 19 della leggo comunale e provinciale (t. u. 3 marzo 1934, n. 383) è

tuttavia sulla prima di tali disposizioni che esso trova il

suo giuridico fondamento, pacifico essendo (e anche la

amministrativo, di tal che si avverte il bisogno che sulla questione — che attiene all'esistenza della c. d. categoria dei provvedimenti definitivi impliciti ed ai suoi caratteri di individuazione — si pro nunci il Consiglio di Stato in adunanza plenaria. Tale bisogno è tanto più avvertito in quanto anche in recenti decisioni (del 16

gennaio 1948, Sez. V, in Rivista amministrativa, 1949, pag. 55 ; e del 30 aprile 1948, ibidem, pag. 194) il carattere definitivo dei

provvedimenti ex ait. 7 — ed anche ex art. 19, capov. 5, del t. u. del 1934 legge comunale e provinciale — era stato pacificamente ritenuto, per cui il Consiglio di Stato si era preoccupato soltanto di precisare, ai fini del sindacato di legittimità, i limiti del potere attribuito da tali norme al prefetto.

L'attiale decisione, invece, dopo un accurato esame dei cri teri proposti dalla dottrina e dalla giurisprudenza per la indivi duazione dei «provvedimenti definitivi impliciti», esclude che nella

specie si tratti di un provvedimento di tale natura, in base ad affermazioni la cui esattezza lascia adito a seri dubbi.

2. — Va preliminarmente rilevato come la decisione mostri di non attribuire valore di utile elemento di interpretazione e di costruzione dommatica alla natura del ricorso gerarchico proprio e alla sua funzione. Mentre che tanto l'esame della funzione del ricorso gerarchico quanto quello degli effetti e degli scopi della

pronuncia che lo decide, possono essere necessari per stabilire se l'ammissione del ricorso gerarchico, e quindi la conseguente pro nuncia, siano compatibili o meno con la fattispecie considerata dalla legge, in base a cui sia emesso il concreto provvedimento dell'Amministrazione. È vero che in dottrina è stato rigettato il criterio di escludere la delìnitività là dove debba escludersi il ricorso gerarchico (Puchetti, Il ricorso gerarchico, Cedam, 1938, pag. 125 e autori ivi citati;, ma ciò perchè l'ammissibilità o meno del ricorso gerarchico si desumeva non dalla specifica funzione di esso in relazione alla concreta fattispecie di legge, bensì dalla ge nerica interpretazione della norma o del complesso delle di

sposizioni di legge e, in definitiva, si incorreva in una tautologia : dal carattere ordinario del ricorso gerarchico si argomentava la esclusione della competenza esclusiva dell'autorità deliberante, e dall'esclusione del ricorso gerarc hico, dedotta per giunta da ar

gomentazioni generiche, e, come tali, equivoche, si inferiva la com

petenza esclusiva di detta autorità. A ragione, pertanto, fu rile vato che il ricorso gerarchico era un posterius rispetto alla compe tenza esclusiva (Puchetti, oj>. cit., pag. 125). La necessità di un esame in base alla funzione del ricorso in relazione alla concreta

fattispecie di legge, cioè in base a quel contenuto che può avere

quel provvedimento, emesso a termini di detta fattispecie, non è stata considerata dalla dottrina e affrettatamente, quindi, si è

negata l'utilità di un esame dell'istituto sotto questo profilo ai fini del problema che interessa.

3. — Passando poi ai singoli criteri finora suggeriti dalla dot

trina, la decisione afferma che l'applicazione di qualcuno dei più noti, quale quello della valutazione di circostanze locali o della necessità di un rapido espletamento della procedura, sovvertirebbe i principi della nostra legislazione in quanto la non definitività « cesserebbe praticamente di essere la regola ».

Ma è da rilevare che il problema nella specie non consiste nell'aceertare se determinate, reali fattispecie rientrino in una norma eccezionale rispetto ad altra da considerarsi normale (così, ad esempio, se una donazione debba considerarsi tra coniugi e come tale, in via eccezionale, nulla) bensì se esistano disposizioni di legge che deroghino implicitamente alla norma generale della non definitività dei provvedimenti dell'autorità gerarchicamente inferiore. E se dalla indagine risulterà che tali disposizioni esi stono in rilevante numero, non saranno con ciò sovvertiti i prin cipi dell'ordinamento, ma si sarà soltanto precisato l'esistenza di

disposizioni di legge che attuano in materia una disciplina diversa da quella normalmente seguita. Un solo pericolo v'è da cui oc corre guardarsi : trattandosi di accertare una volontà legislativa indirettamente espressa, occorre in tale problema d'interpretazione evitare criteri troppo generici e come tali equivoci.

Da quanto precede discende chiaramente come non sembri felice il riferimento che la Sezione ha creduto fare, sia pure velata

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