sezione V; decisione 9 febbraio 1989, n. 102; Pres. Anelli, Est. Baccarini; Comune di Maseradasul Piave (Avv. Ronfini, Morcavallo) c. Rossi (Avv. Grelli, Dalla Rosa). Conferma Tar Veneto 8luglio 1986, n. 636Source: Il Foro Italiano, Vol. 113, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1990),pp. 223/224-225/226Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23183005 .

Accessed: 28/06/2014 13:24

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PARTE TERZA

I

CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 9 febbraio 1989, n. 102; Pres. Anelli, Est. Baccarini; Comune di Maserada

sul Piave (Aw. Ronfini, Morcavallo) c. Rossi (Avv. Grelli,

Dalla Rosa). Conferma Tar Veneto 8 luglio 1986, n. 636.

Edilizia e urbanistica — Demolizione di edificio — Concessione di ricostruzione — Normativa vigente — Inosservanza — Dle

gittimità.

È illegittima la concessione edilizia di ricostruzione che non sia

conforme alla normativa vigente al momento delta sua emana

zione, in difetto di specifiche norme che facciano valere la c.d.

preesistenza vincolante. (1)

II

CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 28 giugno 1988, n. 416; Pres. Gessa, Est. Reggio d'Aci; Soc. Pedemonte (Avv. E. Romanelli, Raggi) c. Comune di Serra Riccò (Aw. Maz

zoni, D'Alessio). Annulla Tar Liguria 10 maggio 1984, n. 269.

Edilizia e urbanistica — Ristrutturazione di immobile — Demoli

zione e ricostruzione — Revoca della concessione — Dlegittimi tà (L. 5 agosto 1978 n. 457, norme per l'edilizia residenziale,

art. 31).

È illegittima la revoca, per sopravvenuta mancanza di oggetto, della concessione per la ristrutturazione di un fabbricato, di

sposta perché il concessionario, per ragioni tecniche o econo

miche, aveva preferito realizzare le opere assentite previa de

molizione dell'immobile preesistente, e successiva ricostruzio

ne, e non solo intervenendo sulla struttura originaria. (2)

(1-2) La pronunzia sub I riafferma il principio che la c.d. preesistenza vincolante, che indica la deroga alla disciplina edilizia ed urbanistica vi

gente costituita dalle costruzioni completate in un precedente regime nor

mativo caducato, non si applica alla ricostruzione dei fabbricati demoliti.

In tal senso la giurisprudenza è consolidata: cfr. oltre a Cons. Stato, sez. V, 10 giugno 1976, n. 914, Foro it., Rep. 1976, voce Edilizia e urba

nistica, n. 530; 2 marzo 1973, n. 222, id., Rep. 1973, voce cit., n. 277; 26 agosto 1964, n. 932, id., Rep. 1964, voce Piano regolatore, n. 266; 28 maggio 1968, n. 761, id., Rep. 1968, voce cit., n. 314: 17 ottobre

1972, n. 664, id., Rep. 1972, voce Edilizia e urbanistica, n. 330; 27 aprile

1987, n. 259, id., Rep. 1987, voce cit., n. 363: la ricostruzione di un

edificio, anche se accidentalmente demolito, richiede la concessione edili

zia e soggiace alle limitazioni imposte dalle norme urbanistiche vigenti al tempo in cui viene rilasciata la relativa concessione. Eccezionalmente, in base ad apposita disposizione di legge, anche regionale, può essere consentita la deroga alle previsioni urbanistiche vigenti per la ricostruzio ne di edifici o parti di questi distrutte a seguito di eventi eccezionali o

per cause di forza maggiore: Tar Veneto 17 giugno 1986, n. 481, ibid., n. 558.

Di regola (Tar Sicilia, sez. Catania, 25 febbraio 1985, n. 173, id., Rep. 1985, voce cit., n. 638) la ragione economica che giustifica la salvezza delle preesistenze vincolanti viene meno quando la costruzione sia intera

mente demolita e torna a prevalere l'esigenza generale che l'assetto edili zio si evolva in conformità a più aggiornati e razionali criteri di utilizza

zione del territorio. In base allo stesso principio la giurisprudenza ha tenuto distinte la di

sciplina della ricostruzione previa demolizione (anche a fini di recupero di spazi ed aree urbanizzate) da quella degli interventi di recupero edili

zio, almeno fino alla seconda pronunzia che si riporta, in tema di ristrut

turazione edilizia. È questo il caso che presenta i maggiori problemi inter

pretativi, specialmente in relazione alla definizione degli interventi, forni ta dall'art. 31, lett. d), 1. 5 agosto 1978 n. 457, «rivolti a trasformare

gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che posso no portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal prece dente» e che comprendono «il ripristino e la sostituzione di alcuni ele menti costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti». Secondo Cass. 25 settembre 1984, Belca

ro, ibid., nn. 634, 635, il legislatore, pur stabilendo che gli interventi sono dell'ampia portata sopra esposta, ha escluso implicitamente che de

molizione e ricostruzione equivalgono a ristrutturazione: la pubblica am

ministrazione, che attraverso la concessione di ristrutturazione tende a

consentire l'adeguamento delle opere esistenti alle mutate esigenze

Il Foro Italiano — 1990.

I

Diritto. — (Omissis). Infondato è anche il secondo mezzo, con

il quale l'appellante lamenta che sia stata riconosciuta la violazio

ne dell'art. 879 c.c. per il fatto della costruzione in aderenza ad

un immobile costituente bene culturale.

Infatti, come esattamente osservato dal Tar, la giurisprudenza di questa sezione ha affermato, senza che vi sia alcun valido mo

tivo per discostarsi dall'insegnamento, che «in mancanza di spe cifiche norme che espressamente e chiaramente dispongano in senso

contrario, la ricostruzione di un fabbricato demolito, volontaria

mente o non, soggiace alle limitazioni imposte dalle norme vigen ti al tempo in cui viene emanata la relativa licenza, senza che

possa farsi valere la c.d. preesistenza vincolante» (sez. V 10 giu

gno 1976, n. 914, Foro it., Rep. 1976, voce Edilizia e urbanistica,

n. 530 e 2 marzo 1973, n. 222, id., Rep. 1973, voce cit., n. 277).

economico-sociali, allorquando invece si voglia abbattere un edificio e

costruirne un altro al suo posto non può prescindere dall'esigenza di im

porre l'osservanza degli strumenti urbanistici vigenti. Sull'argomento, cfr.

inoltre Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 1984, n. 539, ibid., n. 693: gli interventi di demolizione-ricostruzione sono di più ampia trasformazione

rispetto a quelli di ristrutturazione edilizia ex art. 31, lett. d), 1. 5 agosto 1978 n. 457, nonché sez. IV 23 ottobre 1984, n. 787, id., Rep. 1984, voce cit., n. 237, che ammette la demolizione dell'edificio seguita dalla

ricostruzione negli interventi previsti dalla lett. e) dell'art. 31 cit., finaliz

zati al recupero urbanistico, che si realizza attraverso la sostituzione del

l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un in

sieme sistematico di interventi edilizi che possono arrivare anche alla mo

dificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

La decisione del Consiglio di Stato in epigrafe fa rientrare invece nel

concetto di ristrutturazione edilizia anche lavori di abbattimento e rico

struzione dell'esistente anziché di manipolazione fisica e strutturale dello

stesso (in senso contrario, v. Cass. 22 giugno 1982, Celadon, id., Rep.

1983, voce cit., n. 386 nonché 23 marzo 1982, Calisti ibid., n. 706, per le quali la demolizione totale e la ricostruzione ex novo dalle fondamenta

esistenti costituisce opera nuova e non ristrutturazione e necessita della

specifica concessione edilizia, anche se l'opera realizzata risulti del tutto

conforme a quella prevista nella concessione di ristrutturazione: Cass.

25 settembre 1984, cit.) purché portino ad un risultato finale conforme

alla concessione di ristrutturazione assentita. Non risulterebbe, pertanto, fatto idoneo a censurare il titolo abilitativo originario l'abbattimento in

corso d'opera dell'edificio esistente: contra, per interventi di recupero in genere, v. Cons. Stato, sez. V, 16 luglio 1984, n. 541, id., Rep. 1985, voce cit., n. 574: la modifica dello stato di fatto, anche indipendente

dall'opera del titolare della concessione, che renda impossibile l'interven

to di recupero legittima la declaratoria di decadenza della concessione

edilizia, nonché 2 aprile 1982, n. 269, id., 1982, III, 404, con nota di

richiami: gli ulteriori interventi di demolizione compiuti per la realizza

zione delle opere assentite sono in parziale difformità dal titolo, rilasciato

per l'esecuzione di opere su immobile preesistente. Anche quando non sussista un espresso divieto di demolizione, ad es.

nei regolamenti comunali, risulterebbe comunque problematico non pre vedere un nuovo esame del progetto (che, in quanto atto documentale

e tecnico essenziale sul quale l'autorità deve esprimere le proprie determi

nazioni, non dovrebbe avere natura sommaria ed un puro scopo di riferi

mento di massima: cfr. Tar Lazio, sez. II, 29 settembre 1982, n. 772,

id., Rep. 1983, voce cit., n. 443) della costruzione da realizzare (ancora, sulla necessità di ottenere una nuova concessione se nel corso di lavori

autorizzati di trasformazione interna e ristrutturazione di un edificio si

manifestino crolli, anche spontanei, di parte di fabbricato, in quanto si

tratta di eseguire lavori di ricostruzione diversi da quelli autorizzati pre cedentemente, Cass. 11 ottobre 1982, Bondi, id., Rep. 1984, voce cit., n. 400 e, da ultimo, Cass. 13 febbraio 1987, Facco, id., Rep. 1988, voce

cit., n. 295). Sebbene infatti l'abbattimento con ricostruzione ammesso

dalla pronunzia sub II (cfr. in senso contrario numerosissime pronunce dei Tar, tra le quali, ad es., Tar Piemonte 27 gennaio 1982, n. 64, id.,

Rep. 1982, voce cit., nn. 617, 618; Tar Lombardia, sez. II, 30 maggio 1986, n. 140, id., Rep. 1986, voce cit., n. 611 e 12 dicembre 1986, n.

363, id., Rep. 1987, voce cit., nn. 575, 614) debba corrispondere alla

fedele riproduzione dell'esistente, non vi è dubbio che il risultato finale

dell'intervento, rifacimento al fine di realizzare le trasformazioni assenti

te con l'originario titolo di ristrutturazione edilizia, non si concreta in

una mera pedissequa riproduzione; non sembra inoltre possibile sostenere che l'operazione edilizia abbia portato all'effettivo recupero dell'esisten

te, presupposto dalla legge, perché in realtà vi è un edificio nuovo, che

riproduce, peraltro, solo in parte quello abbattuto e che dovrebbe essere

assoggettato alla normativa vigente e ad eventuale diverso regime contri

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Tale principio ha ambito di applicazione generale, rientrando

tra le norme in questione anche l'art. 879 c.c. e a nulla rilevando

ne la funzione conservativa, in quanto l'evenienza demolizione

ricostruzione non differisce, ai fini che ne occupa, dall'ipotesi di una costruzione ex novo.

Quanto al provvedimento ministeriale ex art. 21 1. n. 1089 cit., a parte quanto già detto sul carattere prescrittivo e non autoriz

zativo del potere esercitato, è evidente che da esso nessun argo mento può trarsi in ordine all'interpretazione dell'art. 879 c.c., in quanto, esulando ogni discrezionalità amministrativa sul pun

to, sono gli atti amministrativi che devono essere conformi alle

norme giuridiche e non sono queste ultime che debbano essere

interpretate alla stregua degli atti amministrativi.

Per le suesposte considerazioni, l'appello va respinto, restando

ogni altra questione assorbita.

II .

Diritto. — Ritiene la sezione fondato ed assorbente il primo motivo di ricorso con il quale si sostiene che nel concetto di ri

strutturazione edilizia può farsi rientrare anche un'attività di de

molizione e successiva ricostruzione dell'edificio autorizzato.

Invero con la decisione n. 637 del 17 ottobre 1987 (Foro it.,

Rep. 1987, voce Edilizia e urbanistica, n. 611) questa medesima

sezione ha già avuto modo di affermare che la nozione di «ri

strutturazione» edilizia va interpretata alla luce dell'art. 31 1. 5

agosto 1978 n. 457 che, in materia di edilizia residenziale, ha

definito gli interventi di tale genere (lett. d) come «quelli rivolti

a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistemati

co di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto

o in parte diverso dal precedente». Nell'ambito indicato debbono

farsi rientrare anche quelli consistenti nella demolizione e succes

siva ricostruzione di un fabbricato, poiché, in sostanza, il concet

to di ristrutturazione è necessariamente legato concettualmente

a una modifica e a una salvezza finale (quantomeno nelle sue

caratteristiche fondamentali) dell'esistente (modifica che può es

sere generale o particolare e, quindi, dar luogo alla realizzazione

di un fabbricato in tutto o in parte «nuovo»), ma non anche

all'indispensabile conservazione, nella loro individualità fisica e

specifica (tal quali essi sono e si trovano), dei medesimi elementi

costitutivi dell'edificio o di alcuni tra essi (i principali). Qui si può soggiungere che, in sostanza, nel concetto di ristrut

turazione — a meno che non vi siano disposizioni pili specifiche che dispongano in maniera diversa (cosi come quando la demoli

zione sia comunque vietata o sia disciplinata da norme ad hoc) — ciò che conta ai fini delle previsioni urbanistiche è, prevalente

mente, il risultato finale della relativa attività edificatoria, che

deve consistere nella trasformazione autorizzata di un fabbricato

esistente; in siffatta prospettiva il criterio con cui si realizza la

ristrutturazione non assume di per sé un'importanza determinan

te, poiché, accanto a un metodo di ristrutturazione che si estrin

sechi in una mera modifica o manipolazione fisica o strutturale

dell'esistente, può legittimamente ipotizzarsi, laddove sia necessa

butivo (su quest'ultimo aspetto, cfr. Tar Emilia Romagna 11 giugno 1982, n. 302, id.. Rep. 1983, voce cit., nn. 574, 579, 592; Tar Friuli-Venezia Giulia 17 aprile 1986, n. 66, id., Rep. 1987, voce cit., n. 492).

Per altre recenti decisioni del Consiglio di Stato (sez. V 17 ottobre

1987, n. 637, ibid., n. 611; 26 ottobre 1987, n. 655, ibid., n. 548) si

ritengono possibili diverse interpretazioni della nozione di ristrutturazio ne edilizia, in relazione alle norme speciali dei regolamenti e strumenti urbanistici comunali (ma v. l'ultimo comma dell'art. 31 1. n. 457 cit.

che detta il principio generale della prevalenza delle nozioni definitorie

degli interventi di recupero contenute nel comma precedente proprio sulle

suddette disposizioni normative degli enti territoriali). La decisione ulti

ma cit., ad es., non ritiene possibile sostenere, anche per l'espressa previ sione nella normativa edilizia comunale di interventi di demolizione con

ricostruzione o di nuova costruzione accanto ad interventi di ristruttura

zione, che la demolizione con contestuale ricostruzione «possa o debba

farsi necessariamente rientrare nel concetto più ampio di ristrutturazione cosi come delineato dall'art. 31, lett. d), 1. 5 agosto 1978 n. 457, tornan

do a valere il principio che il crollo o la demolizione dell'immobile preesi stente determina l'esaurimento degli effetti della concessione di ristruttu

razione».

Il Foro Italiano — 1990.

rio e conforme ai principi di buona tecnica ovvero economica

mente plausibile, anche un modo di esecuzione dei lavori di ri

strutturazione che si risolva nella demolizione del fabbricato e

nella sua fedele ricostruzione, salvi, ovviamente, i cambiamenti

autorizzati.

Nella specie, cosi come risulta dagli atti versati in atti, con

le concessioni edilizie n. 26 del 30 giugno 1981 e n. 36 del 21 giugno 1982, la società ricorrente è stata autorizzata ad operare la ristrutturazione dell'edificio per cui è controversia, con aumento,

anche, della sua altezza e volumetria tant'è che nella cartografia ivi allegata erano rappresentati gli stati dell'edificio esistente e

di quello progettato, con comparazione e talvolta soprapposizio ne grafica del secondo col primo.

D'altro canto, secondo ciò che la società ha esposto con la

lettera del 22 giugno 1983 e ciò che risulta dalla relazione tecnica

dell'ing. Ferro (progettista dell'intervento) in data 29 settembre

1983, la demolizione dei muri del vecchio edificio è dipesa dalla

scarsa consistenza degli stessi (per la loro ultracentenaria costru

zione) e dal conseguente pericolo del loro crollo, il che rende

all'uopo giustificabili, in assenza di contrari accertamenti, i lavo

ri stessi, in quanto conformi alla scienza delle costruzioni e fina

lizzati alla successiva ricostruzione dell'edificio in conformità del

la concessione di ristrutturazione.

Ne consegue l'illegittimità del comportamento del comune, che

in presenza di siffatta situazione, aveva provveduto ad ordinare

la sospensione dei lavori e a revocare, per sopravvenuta mancan

za d'oggetto (cosi si è espresso il sindaco), le concessioni già rila

sciate.

In conclusione, l'appello va accolto e, in riforma della senten

za impugnata, va pure pronunciato l'accoglimento dei ricorsi pro

posti in primo grado della s.p.a. Pedemonte nonché l'annulla

mento dei provvedimenti sindacali impugnati.

CORTE DEI CONTI; sezione i; decisione 12 luglio 1989, n. 287; Pres. Gallucci, Est. Morgante; Proc. gen. Corte conti c. Dil

lon e altri (Avv. Colacino, Moschese, Altieri).

CORTE DEI CONTI;

Ambiente (tutela dell') — Danni al paesaggio — Azione di re

sponsabilità — Corte dei conti — Difetto di giurisdizione (L. 8 luglio 1986 n. 349, istituzione del ministero dell'ambiente e

norme in materia di danno ambientale, art. 18).

La Corte dei conti difetta di giurisdizione sull'azione di responsa bilità intentata contro il sovraintendente ai monumenti, il sin

daco e i componenti della commissione edilizia comunale, per i danni che hanno provocato al paesaggio, consentendo la co

struzione di un complesso alberghiero sulla costiera amal

fitana. (1)

(1) All'adozione da parte del legislatore dell'art. 18 1. 8 luglio 1986 n. 349, che, costruendo una figura generale di responsabilità per danni

ambientali, la ha attribuita interamente alla giurisdizione ordinaria, la Corte dei conti ha risposto moltiplicando le ordinanze che sollevano que stioni di costituzionalità di tale norma, in quanto lesiva della riserva di

giurisdizione in materia di «contabilità pubblica» che le garantirebbe l'art.

103, 2° comma, Cost., talvolta anche con diverse articolazioni di argo mentazioni; ma la Corte costituzionale, dopo aver emesso la sentenza

di rigetto 30 dicembre 1987, n. 641, Foro it., 1988, I, 694, con nota

di F. Giampietro (annotata anche da Ponzanelli, ibid., 1057), a tali

ordinanze di rimessione ha contrapposto altrettante ordinanze di manife

sta infondatezza (tra le altre, ord. 23 giugno e 26 luglio 1988, nn. 719

e 898, id., 1989, I, 574, con nota di richiami). Di conseguenza, il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in mate

ria di danno ambientale è stato dichiarato da Cass. 25 gennaio 1989, n. 440, id., 1990, I, 232, con nota di richiami, in una delle più note vicende in materia, quella dei c.d. fanghi rossi di Scarlino. E, ora, è

riconosciuto dalla Corte dei conti, a proposito di altro importante caso.

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