Sezione VI; decisione 10 novembre 1981, n. 657; Pres. Daniele, Est. Cifarelli; Istituto centrale distatistica e altri (Avv. dello Stato Cosentino) c. Appino e altri. Annulla T.A.R. Lazio, Sez. I, 15dicembre 1979, n. 1060Source: Il Foro Italiano, Vol. 105, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1982),pp. 89/90-91/92Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23174310 .

Accessed: 24/06/2014 23:44

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO; CONSIGLIO DI STATO; Sezione VI; decisione 10 novembre

1981, n. 657; Pres. Daniele, Est. Cifarelli; Istituto centrale

di statistica e altri (Avv. dello Stato Cosentino) c. Appino e

altri. Annulla T.A.R. Lazio, Sez. I, 15 dicembre 1979, n. 1060.

Locazione — Legge 392/1978 — Aggiornamento del canone —

Variazioni dell'indice dei prezzi ai consumo — Determinazio

ne dell'1ST AT — Ricorso di un proprietario di immobile —

Giurisdizione amministrativa (L. 27 luglio 1978 n. 392, disci

plina delle locazioni di immobili urbani, art. 24, 71, 81).

Giustizia amministrativa — Locazione di immobili urbani — Leg ge 392/1978 — Aggiornamento del canone — Variazione del l'indice dei prezzi al consumo — Determinazione dell'ISTAT — Ricorso di un proprietario di immobile — Intervento « ad adiuvandum » dell'Unione piccoli proprietari immobiliari —

Inammissibilità.

Locazione — Legge 392/1978 — Immobili urbani — Aggiorna mento de! canone — Variazione dell'indice dei prezzi al con sumo — Determinazione dell'ISTAT — Riferimento ai dodici mesi antecedenti quello di applicazione — Legittimità (L. 27

luglio 1978 n. 392, art. 71, 81).

Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo sul ricorso

proposto dal proprietario di un immobile urbano dato in lo cazione contro la determinazione da parte dell'ISTAT della variazione dell'indice dei prezzi al consumo, ai fini dell'aggior namento del canone. (1)

E inammissibile l'intervento dell'Unione piccoli proprietari im mobiliari adesivo al ricorso proposto al giudice amministrativo dal proprietario di un immobile urbano dato in locazione, con tro la determinazione da parte dell'ISTAT delle variazioni del l'indice dei prezzi al consumo, ai fini dell'aggiornamento del canone. (2)

È legittima la determinazione da parte dell'ISTAT della varia zione dell'indice dei prezzi al consumo, ai fini dell'aggiorna mento del canone di locazione degli immobili urbani, che si

riferisca ai dodici mesi antecedenti quello di applicazione. (3)

(1-3) La sentenza n. 1060/1979 del T.A.R. Lazio, ora annullata, è riportata in Foro it., 1980, 'III, 73.

Il Consiglio di Stato ha affermato la sindacabilità, da parte del giu dice amministrativo, dell'accertamento delle variazioni degli indici dei prezzi compiuti dall'ISTAT come previsto dall'art. 81 1. n. 392/1978, in base al rilievo che tale attività, pur avendo carattere tecnico, non esclude una discrezionalità nella scelta e nella valutazione « dell'indi ce da adottare, tra quelli che la tecnica e la scienza statistica consen tono di ottenere ». Per l'inesistenza di una discrezionalità di tal ge nere (tesi sostenuta dall'avvocatura generale dello Stato) v., in dot trina, G. De Paola, Sulla determinazione della variazione dell'indice dei prezzi al consumo da parte dell'ISTAT, in Giust. civ., 1980, I, 987 ss. (secondo il quale la comunicazione da parte dell'ISTAT delle varia zioni degli indici non è un provvedimento amministrativo, ma attività meramente materiale con funzione informativa di un ac certamento, che « non può vincolare le parti e tantomeno il giudice ordinario »), e R. Preden - N. Izzo, L'aggiornamento ISTAT del canone di locazione, 1980, 135 ss. (i quali rilevano che l'accertamento affidato all'ISTAT è vincolato sia per quanto ri guarda « la scelta tra i vari indici noti », essendo rilevante per legge quello dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, sia sotto il profilo del « periodo di riferimento », giacché la « variazione » — di cui il legislatore ha previsto la pubblicazione — è un « dato che scaturisce ad un rapporto tra due termini »).

Sul problema dell'ammissibilità dell'intervento ad adiuvandum di enti esponenziali di interessi generali di categoria, v., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 1980, n. 504, iForo it., 1981, ILI, 267, con nota di richiami e osservazioni di R. Ferrara.

La pronunzia del Consiglio di Stato sulla questione sostanziale delle variazioni degli indici statistici che devono pubblicarsi sulla Gazzetta

ufficiale ai sensi dell'art. 81 1. n. 392/1978, benché emessa con specifico riferimento all'ipotesi di aggiornamento dell'art. 71, ult. comma (quin di, in tema di locazioni non abitative sottoposte alla disciplina c. d.

transitoria), ha portata generale, dal momento che l'interpretazione dell'espressione « anno precedente » data dall'autorità giudicante ha il medesimo rilievo in tutti i casi di aggiornamento del canone locati

zio previsti dalla 1. 27 luglio 1978 n. 392 (art. 24, 32, 62, 3° comma,

63, 64, 65, 3°, 5° e 6° comma). Conformemente a quanto ritenuto in motivazione dalla decisione che

si riporta, nel senso che per l'aggiornamento del canone va presa in

considerazione la variazione degli indici dei prezzi al consumo inter

venuta nei dodici mesi precedenti quello di applicazione, v. Pret. Bo

logna 3 aprile e 6 marzo 1981, che saranno riportate nel prossimo fa

scicolo, e Pret. Genova 16 luglio 1979, Foro it., 1981, 1, 1470, con nota

di richiami, cui adde Trib. Milano 31 gennaio 1981, Locazioni urba

ne, 1981, 367. Della stessa opinione, interpretando il termine « anno » come « arco

di tempo», v., in dottrina: A. Picco, Equo canone - Aggiornamento

ISTAT, 1980, 41 ss.; R. Preden - N. Izzo, op. cit., 181 ss.

e 245; G. Bompani, Aggiornamento del canone di locazione:

riferimento alle variazioni dell'anno solare o dei dodici mesi prece

II Foro Italiano — 1982 — Parte III-7.

Diritto. — Il primo motivo dell'appello non è fondato.

L'appellante ha dedotto in primo grado un difetto di giuris dizione del giudice amministrativo, in quanto l'ISTAT, nel defi

nire l'indice dei prezzi al consumo, ai fini dell'applicazione del

l'art. 71, ult. comma, 1. 27 luglio 1978 n. 392, non godrebbe di

alcuna discrezionalità, sicché spetterebbe al giudice ordinario ac

certare, caso per caso, l'effettivo incremento dei prezzi, verifi

catosi nell'anno precedente, in sede di composizione dei con

flitti interprivati, ed in tale sede, il giudice non sarebbe in al

cun modo vincolato dalle indicazioni fornite dall'ISTAT.

La sentenza appellata ha, però, esattamente osservato che l'art.

71, ult. comma, 1. 27 luglio 1978 n. 392 ha evidentemente rimes

so all'ISTAT il compito di calcolare l'aumento dei prezzi al

consumo per le famiglie di operai ed impiegati, allo scopo di

assicurare l'osservanza dei criteri di fondo, ed ha chiaramente

affidato a detto istituto la scelta e la valutazione dell'indice da

adottare, tra tutti quelli che la tecnica e la scienza statistica

consentono di ottenere.

Del resto, la stessa avvocatura dello Stato riconosce che nei

metodi e nella scelta degli oggetti di rilevazione (composizione del cosiddetto « paniere ») sussiste una discrezionalità della p. a.,

pur ritenendo che si tratti di una discrezionalità politica, non

sindacabile in questa sede.

Conclusione, questa, che invece non può essere condivisa, per ché l'ISTAT non è organo politico e non ha competenza per

compiere valutazioni di ordine politico, essendo chiamato a svol

gere compiti eminentemente tecnici; epperò è da escludere che

ia legge in questione, nelPaffidargli il compito di stabilire ai fini

di cui tratta l'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di ope rai ed impiegati, abbia inteso attribuirgli funzioni di natura

politica. L'accertamento compiuto dall'ISTAT involge, dunque, soltanto

attività di ordine tecnico e la giurisprudenza, come è noto, con

sente al giudice amministrativo di sindacare ogni forma di di

screzionalità della p. a., sotto il profilo dell'eccesso di potere. Né sussiste la contraddittorietà che l'appellante ravvisa nella

sentenza impugnata. È evidente che il T.A.R. Lazio ha distinto

tra il momento della scelta dei metodi di rilevazione, e quello del termine di riferimento per l'accertamento dell'indice dei prez zi: nel primo momento, sussiste discrezionalità della p. a., men

tre nel secondo l'attività della p. a. è vincolata.

Ovviamente ciò non incide sulla configurazione dell'interesse

leso, perché l'interesse legittimo è da ravvisare dovunque sus

sista un potere discrezionale, più o meno ampio, della p. a. Ed

è evidente che la circostanza che, nell'esercizio del potere di

screzionale, la p. a. sia vincolata sotto alcuni aspetti (il che ac cade normalmente) non vale a trasformare l'interesse legittimo in diritto soggettivo.

Il secondo motivo dell'appello è, invece, fondato. Esattamente il T.A.R. ha ritenuto che l'U.p.p.i. ha la potestà

di rappresentare gli interessi della categoria secondo l'art. 2 del

proprio statuto, e cioè gli interessi di un gruppo organizzato. Il T.A.R. si è richiamato alla decisione di questa sezione del 10

novembre 1978, n. 1187 (Foro it., Rep. 1979, voce Giustizia am

ministrativa, nn. 516, 815). Ma appunto perciò (come esattamente rileva l'amministrazio

ne appellante) l'U.p.p.i., essendo legittimata a proporre il ricor so giurisdizionale per far valere l'interesse del quale è ente espo nenziale, doveva proporre il suo ricorso autonomo nei prescritti termini.

L'interesse proprio dell'U.p.p.i., che trascende quello dei sin

goli proprietari, alla corretta gestione del servizo di rilevazione

statistica dell'incremento del costo della vita, in funzione dei suoi

riflessi sull'ordinata amministrazione del regime della proprietà edilizia, non poteva legittimare l'U.p.p.i. ad un intervento ad

adiuvandum per il solo fatto che occasionalmente, nella specie,

(l'interesse generale, che l'associazione persegue, coincideva con

denti?, in Riv. giur. edilizia, 1980, I, 444; S. Guarino, L'aggiorna mento ISTAT del canone di locazione, in Arch, locazioni, 1980, 161; G. De Paola, op. cit., 989.

Contra, nel senso che la variazione rilevante ai fini dell'aggiorna mento del canone è quella tra gli indici medi degli « anni solari » pre cedenti quello in cui si applica l'aggiornamento, v. R. Caccin, Ag giornamento ISTAT dei canoni di locazione di immobili urbani adibiti ad uso di abitazione, in Giur. merito, 1981, 649; M. Favia Del Core, Accertamento da parte dell'ISTAT della variazione dell'indice dei

prezzi e sua pubblicazione, in Arch, locazioni, 1979, 422; V. Ferrara, Problemi relativi al calcolo dell'indice ISTAT nella legge sull'equo ca

none, in Rass. giur. Enel, 1979, 789. Sulla questione v. anche A. M. Marchio, in Equo canone, 19802,

sub art. 24, 213; E. Poisetti, Alcune considerazioni sui dati di ag giornamento dei canoni pubblicati dall'ISTAT, in Arch, locazioni, 1979, 15.

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PARTE TERZA

quello di una delle parti di questo giudizio. Pertanto, la cen

sura dell'amministrazione che l'intervento dell'U.p.p.i. doveva

essere dichiarato inammissibile, risulta fondata.

Anche il terzo motivo è fondato.

L'art. 71 1. 392/1978 stabilisce, invero, che l'aggiornamento del canone di locazione può avvenire in base al 75 % della « va

riazione, accertata dall'ISTAT, dell'indice dei prezzi al consu

mo delle famiglie di operai e impiegati, verificatasi nell'anno

precedente ».

La questione che il collegio è chiamato a decidere è questa: se la legge, con l'espressione « anno precedente », si sia rife

rita all'anno inteso come « millesimo » o invece ai 365 giorni

precedenti il giorno della scadenza contrattualmente prevista. Il T.A.R. ha ritenuto che fosse da accogliere la prima alterna

tiva, stante la finalità della norma di ottenere un indice costante

per l'intero arco dell'anno, in modo da evitare inammissibili

disparità di trattamento in relazione all'andamento stagionale dei

prezzi. Ma il collegio ritiene che abbiano prevalente peso le argomen

tazioni dedotte al riguardo dall'avvocatura dello Stato.

Intanto, è da avvertire che, da un punto di vista letterale,

l'art. 71 non può essere letto senza tener conto dei precedenti art. 32 e 63, i quali parlano di anno, con riferimento rispettiva mente all'inizio della locazione e alla data di entrata in vigore della legge. Sicché, anche nell'ult. comma dell'art. 71, l'anno

precedente non potrebbe essere che quello antecedente alla data

di scadenza contrattualmente prevista, al quale la citata norma

espressamente si richiama.

Inoltre, come bene ha evidenziato l'avvocatura, l'ult. comma

dell'art. 71 ha una finalità perequativa ed una finalità antinfla

zionistica.

La finalità perequativa viene conseguita ripartendo tra locatore

e conduttore il costo dell'inflazione, mediante un incremento

del canone, che è determinato dal legislatore per gli immobili

ad uso abitativo (il cosiddetto « equo canone »), mentre è in

dividuato in base all'indice dei prezzi (il 75% dell'indice dei

prezzi al consumo per le famiglie degli operai ed impiegati del

l'ultimo anno) per gli immobili ad uso non abitativo.

Per questi ultimi immobili tale finalità non verrebbe raggiun ta con l'adozione di un indice costante dell'intero arco dell'an

no, poiché, come ha sostenuto la difesa dell'amministrazione, un

indice costante discriminerebbe ingiustamente i contraenti a

seconda del mese d'inizio della conduzione, essendo chiaro che, in relazione all'aumento od alla diminuzione dell'inflazione, di

verso sarebbe il trattamento che verrebbero ad avere le loca

zioni che decorrono dall'inizio dell'anno (le quali verrebbero commisurate agli indici del costo della vita dell'anno solare pre cedente) e quelle che decorrono dalla fine dello stesso anno

(che, essendo commisurate allo stesso indice, di nessun aumen to o diminuzione potrebbero beneficiare in relazione alle varia zioni intervenute nel corso dell'anno). L'uniformità di fronte alla varietà delle situazioni concreterebbe una disparità di trat

tamento, incompatibile con il fine perequativo perseguito dalla

legge. Si noti che non è esatto quanto il T.A.R. ha ritenuto nell'ap

pellata sentenza, là dove afferma che « ove si dovesse applicare un indice diverso per ogni mese dell'anno, si verificherebbe una inammissibile disparità di trattamento tra i diversi locatori non ché tra i diversi conduttori, poiché le variazioni dei prezzi non

avvengono in misura uniforme, ma risentono fortemente dell'an damento stagionale ». Esattamente, invero, rileva l'avvocatura, che le impennate stagionali nella curva dell'inflazione hanno

rilievo quando si utilizza la variazione dell'indice del costo della

vita di un mese, rispetto al mese precedente. Ma le variazioni

stagionali non hanno alcun rilievo, quando l'indice del costo della vita venga stabilito con riferimento all'arco di dodici mesi, nel quale sono compresi tutti i mesi dell'anno, con conseguente

compensazione delle variazioni, in più o in meno, del costo della

vita, verificatesi nei vari mesi dell'anno.

Per quanto riguarda la finalità antinflazionistica, è da tenere conto del fatto che il legislatore ha dovuto contemperare oppo sti interessi; da un canto, occorreva che il periodo di riferi mento nel calcolo dell'indice del costo della vita, per le dianzi accennate finalità perequative, fosse il più vicino possibile al momento d'inizio della decorrenza dell'aumento, ma, d'altro

canto, occorreva evitare che il processo di raffreddamento del l'inflazione venisse ostacolato con il calcolo dell'indice del co sto della vita, riflettente una pregressa più intensa inflazione, con

effetti contrastanti con la politica antinflazionistica. È chiaro che

il legislatore il quale, con la sua politica, tende a combattere

l'inflazione, non poteva partire dal presupposto di un aumento

del processo inflazionistico; pertanto, con il commisurare gli in

dici del costo della vita ai periodi più recenti, anziché a quelli dell'anno solare precedente, ha perseguito una finalità di con

tenimento dell'inflazione, ulteriormente rafforzandola con la li

mitazione del calcolo al 75 % dell'aumento accertato del costo

della vita. La tesi del T.A.R. non tiene conto di quanto ora

esposto e delle finalità che il legislatore intende raggiungere. Alla stregua delle argomentazioni svolte, l'appello dell'ammi

nistrazione è fondato, e va riformata l'impugnata sentenza con

il rigetto del ricorso proposto da Appino Mario. Va dichiarato

to altresì inammissibile l'intervento ad adiuvandum dell'U.p.p.i.

(Omissis)

CONSIGLIO DI STATO; Sezione IV; decisione 3 novembre

1981, n. 829; Pres. Chieppa, Est. Grassi; Min. giustizia (Avv. dello Stato Freni) c. Gaglione (Avv. M. Nigro). Annulla T.A.R.

Lazio, Sez. I, 16 gennaio 1980, n. 66.

Ordinamento giudiziario — Conferimento di ufficio direttivo

superiore — Procedura — Preventive consultazioni della com

missione per gli uffici direttivi con il Consiglio superiore della

magistratura — Legittimità (L. 24 marzo 1958 n. 195, costitu zione e funzionamento del Consiglio superiore della magistra tura, art. 11).

Ordinamento giudiziario — Conferimento di ufficio direttivo su

periore — Concorso per l'assegnazione di ufficio corrisponden te alla qualifica di magistrato di appello — Ammissione al concorso di magistrato di cassazione non investito dalle cor

rispondenti funzioni — Legittimità (Cost., art. 104, 107; r. d.

30 gennaio 1941 n. 12, ordinamento giudiziario, art. 119; 1.

24 maggio 1951 n. 392, distinzioni dei magistrati secondo le

funzioni; trattamento economico della magistratura, nonché

dei magistrati del Consiglio di Stato, della Corte dei conti, del

la giustizia militare e degli avvocati e procuratori dello Stato, art. 1, 5, 6; 1. 25 luglio 1966 n. 570, disposizioni sulla no

mina a magistrato di corte d'appello, art. 4, 5, 6; 1. 20 di

cembre 1973 n. 831, modifiche dell'ordinamento giudiziario

per la nomina a magistrato di cassazione e per il conferimento

degli uffici direttivi superiori, art. 9).

È legittimo l'operato della commissione speciale del Consiglio superiore della magistratura per il conferimento degli uffici direttivi, la quale abbia « contatti informali » con il consiglio stesso prima di formulare la proposta, di concerto con il mi nistro di grazia e giustizia. (1)

(1) La decisione di primo grado del T.A.R. 'Lazio, Sez. I, 16 gen naio 1980, n. 66 è massimata in Foro it., Rep. 1980, voce Ordina mento giudiziario, nn. 34, 40. In termini analoghi v. T.A.R. Lazio, Sez. I, 24 settembre 1980, n. 982, id., 1981, III, 100, con nota di richiami, secondo cui nella procedura per il conferimento dell'incarico ad un uffi cio direttivo superiore non è illegittimo l'operato della commissione in caricata di formulare la proposta che, prima di ricercare il concerto con il ministro guardasigilli, chiede l'assenso del plenum del Consiglio superiore della magistratura se risulta che tale richiesta abbia non il carattere di una preventiva autorizzazione ma di una semplice in formativa.

In ordine alla procedura ed ai criteri cui il C.S.M. deve attenersi per il conferimento degli uffici direttivi cfr. T.A.R. Piemonte 15 gen naio 1980, n. 17, id., Rep. 1980, voce cit., n. 41, secondo cui alla com missione referente incombe (in base alla circolare del consiglio del 17

maggio 1977) un'accurata istruttoria preliminare sulla scorta della qua le essa è tenuta a riferire anche oralmente al consiglio, esprimendo una valutazione comparativa di tutti gli aspiranti ed indicando i riferi menti obiettivi ai quali viene fatto riferimento; di conseguenza la de liberazione del consiglio non può prescindere dalle acquisizioni istrut torie fornite dalla commissione e, comunque, da un adeguato supporto argomentativo emergente dal verbale della discussione apertasi sulle

proposte dell'organo istruttorio; T.A.R. Sicilia, Sez. Catania, 24 marzo

1979, n. 119, id., Rep. 1979, voce cit., nn. 24, 30, il quale ha rite nuto che la motivazione della scelta del magistrato cui conferire un ufficio direttivo deve essere contenuta nel parere-proposta della com missione speciale per il conferimento degli uffici direttivi, quando vi sia un semplice recepimento della successiva analoga deliberazione del C.S.M. oppure nella relazione della stessa commissione al consiglio ovvero nella deliberazione del consiglio, quando essa sia difforme dalla originaria proposta della commissione, ovvero, infine, nella delibera zione finale di conferimento dell'ufficio da parte del consiglio, per le integrazioni e correzioni della motivazione, anche a seguito del con certo tra commissione speciale e ministro; Cons. Stato, Sez. IV, 18 aprile 1978, n. 314, id., Rep. 1978, voce cit., n. 48, nel senso della legittimità del provvedimento di assegnazione di un magistrato ad un ufficio direttivo, ove dal verbale risultino chiare le ragioni della scelta, a nulla rilevando che non sia dato atto della fonte di cogni zione dei titoli valutati; T.A.R. Abruzzo, Sez. 'Pescara, 7 marzo 1978,

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